Justis- og beredskapsdepartementets instruks for Utlendingsdirektoratet (UDI)

Instruksen gjelder økonomi- og virksomhetsstyringen av Utlendingsdirektoratet (UDI).

Revidert 22.12.2016. 

Økonomiforvaltningen i UDI skal følge Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementetansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten med de presiseringer som fremgår av instruksen her. Reglementet og bestemmelsene gjelder i sin helhet, også for de punktene der det ikke er gitt presiseringer gjennom instruksen.

1.  DEPARTEMENTETS STYRING AV UDI

1.1. Justis- og beredskapsdepartementets overordnede ansvar

Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede administrative og budsjettmessige ansvaret for UDI. Annet departement i styringsrelasjon til UDI er Arbeids- og sosialdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for å samordne styringen av UDI.

Utlendingsloven og statsborgerloven legger vedtaksmyndigheten knyttet til behandling av enkeltsaker til UDI. Departementene kan, innenfor sine respektive ansvarsområder, styre UDIs praksis gjennom lover og forskrifter og gjennom generelle instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolking, se pkt. 1.2.4 for utdyping. Av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, kan Justis- og beredskapsdepartementet tre inn som vedtaksorgan etter utl. § 127, og for øvrig instruere om innvilgelser, vedtak og beslutninger til utlendingens fordel og om saksbehandlingen og alle prosessuelle beslutninger, jf. utl § 128.  Departementet kan videre instruere om alle forhold i enkeltsaker etter utl. § 35, jf. utl § 128. Videre kan departementet instruere etter stbl. § 28 annet ledd.  

1.2. UDIs myndighet og ansvar

1.2.1. UDIs formål og tjenesteområde

UDI skal iverksette regjeringens flyktning- og innvandringspolitikk på hhv. Justis- og beredskapsdepartementets og Arbeid- og sosialdepartementets ansvarsområder. I tillegg til behandling av enkeltsaker skal UDI utøve ulike former for direktorats- og støttefunksjoner på utlendingsfeltet. UDI skal blant annet gi Justis- og beredskapsdepartementets og samarbeidende departementer faglig baserte bidrag til og beslutningsgrunnlag for utviklingen av regelverk og politikk.UDIs hovedoppgaver er å behandle søknader etter utlendingsloven i en nærmere bestemt arbeidsdeling med politiet og utenrikstjenesten, og å behandle søknader etter statsborgerloven. UDI har ansvaret for etablering, drift og nedleggelse av mottak og botilbud for asylsøkere og omsorgsansvar for enslige mindreårige asylsøkere i aldersgruppen 15 – 18 år. Videre skal UDI informere om, motivere til og behandle søknader om assistert retur for personer uten lovlig opphold eller som har en søknad om asyl til behandlingog bidra til at politiet kan iverksette tvangsretur.

UDI er ansvarlig for drift, forvaltning og videreutvikling av utlendingsforvaltningens felles IKT-systemer, herunder datautveksling med andre offentlige instanser som Skattedirektoratet, NAV, Lånekassen, Arbeidstilsynet mv. UDI er også ansvarlig for utlendingsfeltets koordinering med IT-byrået EU-Lisa og oppfølging og tilpasning til nye og endrede krav til IKT-løsninger knyttet til forpliktelsene til EU- og/eller Schengen-systemer.

1.2.2. Tilknytningsform

UDI er et ordinært forvaltningsorgan med bruttobudsjettering, jf. Stortingets bevilgningsreglementet § 3, 4. ledd med Finansdepartementetansdepartementets utfyllende bestemmelser.

1.2.3. Forutsetninger og krav til UDIs ledelse

UDIs leder skal ha stillingstittel direktør og ansettes på åremål for 6 år, men mulighet for forlengelse i en periode.

1.2.4. Regelverk som regulerer UDIs aktiviteter og tjenesteområder

Ansvaret for utlendingsloven er fordelt mellom Justis- og beredskapsdepartmentet og Arbeids og sosialdepartmentet. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for loven som sådan, samt forskriftsmyndighet etter loven. Arbeids- og sosialdepartemtnet har forskriftsmyndighet etter lovens § 5, kapittel 3, § 56, §§ 109–121, § 125 og § 127 som gjelder arbeidsinnvandring eller innreise og opphold i riket for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Arbeids- og sosialdepartementet har også forskriftsmyndighet etter lovens § 17 når det gjelder vurdering av grensene for oppholdsrett for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Begge departementene har kompetanse etter enkelte av forskriftshjemlene.

Justis- og beredskapsdepartemtnet har videre ansvaret for statsborgerloven, og for bosetting av flyktninger og integrering av innvandrere i kommunene.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger under 15 år.

Arbeids- og sosialdepartementet kan, innenfor sitt respektive ansvarsområde, styre UDIs praksis gjennom lover og forskrifter, og gjennom generelle instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolking, jf. utl § 76 annet ledd forutsetningsvis. 

UDIs aktiviteter og tjenesteområder reguleres videre av de internasjonale konvensjoner og avtaler som Norge er bundet av på utlendingsfeltet, jf. Norges avtaler om tilknytning til Schengen-samarbeidet og Dublin-forordningen.

1.2.5. Ansvarsavklaring og krav til
samarbeid med andre virksomheter

Ansvar og myndighet på utlendingsfeltet er fordelt på flere statlige virksomheter under flere departementer. Både i behandlingen av enkeltsaker og i utøvelsen av direktorats- og støttefunksjoner på utlendingsfeltet, stilles det særlige krav til at UDI har et godt samarbeid med de øvrige aktørene på utlendingsfeltet, andre offentlige organer og kommunal sektor. UDI skal også ha et godt samarbeid med internasjonale organer, private leverandører og frivillige organisasjoner.

UDI har et særlig ansvar for å:

  • Holde samarbeidende instanser godt orientert om praksis, praksisendringer, vesentlige endringer i rutiner og ev. særskilte prosjekter som har konsekvenser for de samarbeidende instansenes saksbehandling og eventuelle prioriteringer.
  • Bidra til utarbeidelse av god statistikk, analyser, prognoser for forventet saksinngang til ulike instanser og samarbeidsparter i utlendingsforvaltningen samt i forbindelse med bosetting og integrering.
  • Bidra til at tiltak, prosjekter mv. som har vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser i en tidlig fase blir tilstrekkelig utredet i samarbeid med de som blir berørt i henhold til utredningsinstruksen. Videre forutsettes det at UDI deltar aktivt med informasjon og vurderinger der hvor andre vurderer tiltak med konsekvenser for UDIs virksomhet.

UDI har et ansvar for å samarbeide med de øvrige aktørene på utlendingsfeltet for å sikre god saksflyt for alle sakstyper.

UDI skal ved oversendelse til UNE merke enkelte saker slik at UNE raskt kan identifisere spesielle saker.

UDI har ansvaret for behandling av søknader om assistert retur, og for å motivere og informere personer i og utenfor mottak om og bidra til gjennomføring av gjeldende ordninger for assistert retur. Dersom utlendinger med ulovlig opphold ikke samarbeider om retur, skal Politiets Utlendingsenhet (PU) sørge for tvangsmessig uttransport jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd. UDI skal også bidra til at tvangsretur blir muliggjort.

UDI skal sørge for hurtig avklaring av spørsmålet om utvisning i saker hvor utlendingen skal overføres til fortsatt straffegjennomføring i hjemlandet eller i et annet land og saker hvor utlendingen skal utvises etter løslatelse fra fengselsstraffen.

1.2.6. Prosedyre for behandling av asylsaker

UDI skal forelegge for departementet alle forslag til prosedyrebytte som vil innebære at en saksportefølje tas ut av 48-timersprosedyren. Departementet vil gi UDI tilbakemelding på foreleggelsen så raskt som mulig. UDI skal orientere departementet om endringer som innebærer at nye porteføljer tas inn i 48-timersprosedyren.

1.2.7. Berostillelse av saker og suspensjon av utreiseplikt

Berostillelse av saker og suspensjon av utreisefrist kan ha utenrikspolitiske konsekvenser, og departementet kan ha behov for kunnskap om dette i forkant av at beslutningen blir offentlig kjent. UDI skal derfor, så langt mulig, underrette departementet om berostillelse eller suspensjon av utreisefrist senest tre dager før eventuell offentliggjøring. En slik orientering skal være skriftlig og inneholde bakgrunnen for og konsekvensene av berostillelsen eller suspensjonen.

1.2.8. Forvaltning av advokatvaktordningen

UDI forvalter advokatvaktordningen som er opprettet med hjemmel i utlendingsforskriften § 17-20 annet ledd.

1.2.9. Etablering, drift og nedleggelse av asylmottak

Alle som søker beskyttelse i Norge skal få tilbud om innkvartering i asylmottak, jf. utlendingsloven § 95. UDI gis med dette ansvaret for å sikre slik innkvartering, i tråd med nærmere føringer som er gitt i en supplerende instruks for mottaksfeltet. 

1.3. Styringsdialogen

1.3.1. Styringsdokumenter

Styringsdokumentene som ligger til grunn for styringsdialogen, foruten lover og forskrifter, er:

  • tildelingsbrev, tillegg til tildelingsbrev og egne brev med instrukser
  • instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolkning innenfor gjeldende regelverk
  • referater fra etatsstyringsmøter og særmøter

1.3.2. Etatsstyringsmøter og kontaktmøter

Departementet har tre etatsstyringsmøter med UDI i løpet av året, og det er kontaktmøter mellom ledelsen i Justis- og beredskapsdepartmentet og UDIs toppledelse. I tillegg kan det avholdes særmøter etter behov. Arbeids- og sosialdepartementet deltar i etatsstyringsmøtene og ivaretar sitt ansvarsområder, og kan i tillegg be om særmøter ved behov. Justis- og beredskapsdepartmentet skal inviteres til slike møter. 

Tidspunktene for etatsstyringsmøter skal framgå i tildelingsbrevet, og møtene har en fast dagsorden med bl.a. gjennomgang av måloppnåelse iht. styringsparametere, risikovurdering og ev. saker fra Riksrevisjonen.

I tillegg til ovennevnte møter holdes både faste informasjons- og samordningsmøter mellom Justis- og beredskapsdepartmentet og underliggende virksomheter og møter ved behov, inkludert møter om saker etter utlendingsloven kapittel 14. Disse har ikke karakter av å være styringsmøter. Dersom det avdekkes behov for styringssignaler i møtene skal disse gis skriftlig i etterkant av møtet.

1.3.3. Styringssignaler utover tildelingsbrev

Ved behov for å instruere eller gi styringssignaler til UDI ut over tildelingsbrev og tillegg til tildelingsbrev, skal dette alltid nedfelles skriftlig og, i alle saker av betydning, gis i egne brev eller rundskriv. Instrukser fra Justis- og beredskapsdepartmentet hvor det gis tilbakemelding på UDIs praksisforeleggelser etter utlendingsloven og statsborgerloven, skal gis i form av rundskriv, med unntak av tilfeller hvor en praksisforeleggelse avvises.Dersom bestillinger og oppdrag gis på e-post skal ekspedisjonssjef i departement og direktør i UDI være kopimottakere i tilfelle aktuell leder selv ikke står som avsender/mottaker. I hastesaker kan oppdrag unntaksvis gis muntlig, men skal følges opp skriftlig så raskt som mulig. All kontakt fra UDI til Justis- og beredskapsdepartmentet om styringsspørsmål rettes til Innvandringsavdelingen, med mindre noe annet er avtalt på forhånd. Det vises for øvrig til at det er etablert egne formkrav for instrukser i saker som behandles i medhold av utl. kapittel 14 om behandling av sikkerhetssaker og § 35, og statsborgerloven § 28 annet ledd.

1.3.4. Rapportering

De tertialvise rapporteringene skal avgis i henhold til frister satt i tildelingsbrevet, og innspill til statsbudsjettet i tråd med egne frister gitt av departementet.

Tertialrapportene skal inneholde:

  • Virksomhetsrapport
  • Regnskapsrapport med vedlegg

UDIs årsrapport utarbeides i overensstemmelse med kravene i bestemmelsene om økonomistyring i staten punkt 2.3.3., Finansdepartementetans R-115 Utarbeidelse og avleggelse av statlige virksomheters årsregnskap og krav i tildelingsbrevet.

Årsrapporten skal inneholde seks deler, med følgende benevnelse og rekkefølge:

I. Leders beretning

II. Introduksjon til virksomheten og hovedtall

III. Årets aktiviteter og resultater

IV. Styring og kontroll i virksomheten

V. Vurdering av framtidsutsikter

VI. Årsregnskap

Årsrapportene skal også inkludere:

  • Redegjørelse for gjennomførte kvalitetsmålinger og funnene i disse.
  • En kortfattet vurdering av effekter av praksis- og regelverksendringer, herunder departementets instrukser og rundskriv, som er gjort gjennom de to siste årene.
  • Rapportering på utvalgte bestemmelser i utlendingsloven i henhold til særskilt bestilling fra departementet.

Rapportering på statistikk og tall i tertialrapportene/årsrapporten skal følges av forklarende tekst. Resultatene som er oppnådd skal sammenlignes med tilsvarende periode året før og mulige årsaker til utviklingen skal angis. UDIs månedsstatistikk som sendes Justis- og beredskapsdepartmentet i tråd med krav i tildelingsbrevet, kan i all hovedsak oversendes uten kommentarer. Der det er skjedd betydelige endringer i tallene over tid, skal UDI påpeke/kommentere dette i tertialrapportene.

I saker hvor informasjon fra andre relevante instanser er avgjørende for å gi et fullstendig bilde av saksomfang eller effekt av tiltak, må UDI innhente dette og inkludere informasjonen i rapporteringen.

Saker der UDI har mottatt uttalelser fra Sivilombudsmannen med kritikk av saksbehandlingen, eller uttalelser som antas å være av prinsipiell interesse, skal fortløpende innrapporteres til det aktuelle fagdepartement, med kopi til Justis- og beredskapsdepartmentet der Justis- og beredskapsdepartmentet ikke er fagdepartement (gjelder både oppholds- og asylsaker). Det samme gjelder UDIs endelige svar på slike uttalelser. Tilsvarende gjelder for uttalelser av prinsipiell interesse fra andre ombud/tilsyn (for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudet eller Datatilsynet).

Departementet skal holdes fortløpende oppdatert på andre lands praksis samt relevant rettspraksis fra EMD, andre internasjonale domstoler og domstollignende organer, jf. brev av 3. februar 2009 og brev av 8. mai 2012.

2. KRAV TIL UDIS INTERNE STYRING

2.1. Krav til UDIs planlegging, gjennomføring og oppfølging

UDI skal utarbeide interne styringsdokumenter i form av virksomhetsplan, årsplan eller tilsvarende, samt budsjett og prognoser for å sikre avviksrapportering og mulighet for oppfølging av regnskap og resultater.

UDIs organisering, rutiner og retningslinjer skal fremme effektivitet i utlendingsforvaltningen.

For å sikre legitimitet og tillit til utlendingsforvaltningen, er åpenhet om regelverk og praksis viktig. UDI skal sikre at materiale som beskriver hvordan regelverket praktiseres er offentlig tilgjengelig, med mindre regelverk for taushetsplikt og unntak fra offentlighet tilsier at slik informasjon ikke skal offentliggjøres, jf. offentleglova, forvaltningsloven, sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Informasjon om rettigheter, muligheter og plikter skal være tilgjengelig for alle. Informasjon og vedtak skal være tilpasset brukernes behov, både med hensyn tilspråkog tilgjengelighet. UDIs brukere skal alltid møtes med vennlighet og respekt.

UDI har et selvstendig ansvar for snarlig å informere departementet dersom det oppstår vesentlige avvik i gjennomføringen av de prioriterte oppgavene eller i virksomheten for øvrig med betydning for resultatoppnåelsen. Dersom UDI vurderer at det er uklarheter i de rammene og retningslinjene som formidles, har virksomheten et selvstendig ansvar for å ta saken opp skriftlig med departementet.

Dersom UDI ser at gjeldende regelverk kan ha/har vesentlige utilsiktede konsekvenser, skal UDI snarlig informere departementet om dette. UDI skal også uoppfordret gi departementet beskjed dersom direktoratet ser mulige forbedringstiltak departementet kan iverksette (endringer i lov, forskrift, instruks), som kan bidra til å nå overordnede politiske målsettinger. Departementet vil også kunne be om særskilte evalueringer i forbindelse med praksis- og regelverksendringer.

For praksisstyring gjelder følgende instrukser:

  • GI-22/2010 Formkrav til Utlendingsdirektoratets praksisforeleggelser og rapporteringer om positive vedtak etter utlendingsloven, og departementets tilbakemeldinger
  • GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse – saker etter utlendingsloven
  • GI-24/2010 Rapportering om positive vedtak etter utlendingsloven
  • G-01/2010 – Rapportering om praksis i strid med UNHCRs anbefalinger
  • Q-23/2011 Utlendingsdirektoratets rapportering til departementet på statsborgerfeltet – styringsforhold
  • Q30/2011 Formkrav til Utlendingsdirektoratets praksisforeleggelser og rapportering om positive vedtak etter statsborgerloven, og departementets tilbakemeldinger

UDI skal, jf. instruks GI-01/2010 Rapportering om praksis i strid med UNHCRs anbefalinger, informere departementet om enkeltsaker hvor utenriksstasjoner mener at UDI har lagt til grunn en prinsipielt feil forståelse av proformabegrepet i forbindelse med saker om familieinnvandring.

UDI skal fortløpende identifisere og følge opp saker som behandles etter utlendingslovens kapittel 14, og utl § 35 og statsborgerloven § 28 annet ledd i henhold til de til enhver tid gjeldende instrukser.

2.2. Krav til UDIs internkontroll

UDIs ledelse har et selvstendig ansvar for å innrette virksomhetens internkontroll ut fra risiko og vesentlighet. UDI skal rapportere umiddelbart til departementet dersom det avdekkes vesentlige svakheter, feil eller mangler i kritiske prosesser eller aktiviteter i virksomheten.

UDI skal påse at sakene behandles med den kvalitet som anses nødvendig ut fra sakens karakter og kompleksitet. Dette innebærer en differensiering i saksbehandlingen, slik at mindre komplekse saker kan behandles raskere og med mindre ressursbruk. UDI skal gjennomføre de kvalitetsgjennomganger og andre kontrolltiltak som anses som nødvendig for å sikre linjeledelsen tilstrekkelig kontroll med kontrollen på vedtakene. UDI skal videre påse at det er god kvalitet på registreringer i datasystemet for utlendingsforvaltningens fagsystemer.

2.2.1. Risikostyring

UDI skal ha en forsvarlig risikostyring og gjennomføre risikovurderinger som relateres til målene som gjelder for UDIs virksomhet. Risikovurderingene på overordnet nivå rapporteres i årsrapporten og tertialrapportene. For de viktigste risikoene skal omtalen inkludere risikoreduserende tiltak.

Risikovurderingene skal relateres til mål og resultatkravene for UDIs virksomhet. Vurderinger av høy risiko skal inkludere omtale av risikoreduserende tiltak, og da som beste tilpassing innenfor den virkemiddelbruken UDI rår over. Det skal videre gjøres vurderinger av resterende risiko og om denne er akseptabel. Vurderingene oversendes departementet, tas opp som tema på det første styringsmøtet i året og dokumenteres i referatet. I forbindelse med senere styringsdialoger skal risikovurderingene oppdateres.

2.2.2. Oppfølging av saker fra Riksrevisjonen

UDI skal rapportere i tertialrapportene om hvordan ev. merknader fra Riksrevisjonen følges opp, og om problemene er løst, herunder hvilke konkrete tiltak som er iverksatt og effekten av disse. Departementet skal ha kopi av den del av korrespondansen mellom UDI og Riksrevisjonen som er relevant for Justis- og beredskapsdepartmentet s og Arbeids- og sosialdepartementets etatsstyring og forklaringsplikt for Stortingets organer. Ev. saker fra Riksrevisjonen er fast punkt på dagsorden for virksomhetsrapporteringsmøtene.

3. ØVRIGE KRAV OG FULLMAKTER

3.1       Budsjettering og regnskapsføring (kap. 3.3.2 og 3.3.3 i bestemmelsene)

UDI utarbeider en detaljert kontoplan for bevilgningsregnskapet innenfor gjeldende prinsipper. Endringer som gjelder fordelinger av utgifter på postnivå forelegges Justis- og beredskapsdepartmentet. Justis- og beredskapsdepartmentet kan også stille nærmere krav til UDIs internregnskaper og rapportering fra disse.

3.1.1 UDIs ansvar for hjelpesystemer knyttet til politiets- og utenrikstjenestens regnskapssystemer (kap. 4.3.1 i bestemmelsene) 

Der hvor utlendingsforvaltningens fagsystemer reelt fungerer som hjelpesystemer for regnskapssystemene til de ulike samarbeidende etatene, skal UDI bidra til at fellesløsningene tilfredsstiller systemkrav som følger av kap. 4.3 i bestemmelsene.

3.1.1 Tilskuddsforvaltning og stønadsforvaltning (kap. 6.3 og 7.3 i bestemmelsene)

UDI skal sikre at kunngjøringen av tilskuddsordninger og stønadsordninger skjer på en måte som sikrer at man når ut til hele målgruppen, noe som også innebærer at informasjon for enkelte av ordningene skal være tilgjengelig på flere språk. Tilskuddsforvaltning skal skje innenfor rammene av gjeldende regelverk, herunder Justis- og beredskapsdepartmentet s retningslinjer av tilskuddsforvaltning innenfor justissektoren av 15. august 2012. UDI har ikke anledning til å fravike tilskuddsregelverk med mindre det er hjemmel i regelverket for å gjøre unntak. UDI må for alle tilskudds- og stønadsordninger ha en årlig gjennomgang av måloppnåelse for hver enkelt av ordningene, vurdert opp mot ressursbruk.

UDI skal for tilskuddsordninger (ikke for stønadsordninger) løpende på sine nettsider offentliggjøre oversikt over tilskuddsmottaker og tilskuddsbeløp.

3.2   Delegering av fullmakter

3.2.1 Anvisning av lønn til direktøren (kap. 5.1 og 5.2 i bestemmelsene)

Departementet delegerer til assisterende direktør å forestå kontroll og anvisning av utleggsrefusjoner og andre oppgavepliktige tilleggsytelser til direktøren.

3.2.2 Fullmakter ved erstatningskrav mot staten

UDI har fullmakt til å behandle alle saker om erstatningskrav der utbetalingen ikke overstiger 500 000 kroner, herunder erkjenne erstatningsansvar og inngå forlik uten å erkjenne erstatningsansvar, jf. kap. 471 Statens erstatningsansvar, post 71 Erstatningsansvar m.m. Kravene skal behandles i tråd med Justis- og beredskapsdepartmentet rundskriv G-03/2006Behandling av erstatningskrav mot staten.

Erstatningskrav som overstiger 500 000 kroner oversendes det departement som har det overordnede fagansvar for det den enkelte sak gjelder.

3.2.3 Delegering av søksmålskompetanse i andre saker

UDI har fullmakt til å opptre som part ved søksmål mot staten i andre saker enn det som framgår av utl. § 79 første ledd, dvs. f. eks. i personalsaker, anskaffelsessaker eller lignende.