Justis- og beredskapsdepartementets instruks for Utlendingsnemnda (UNE)

Instruksen gjelder økonomi- og virksomhetsstyringen av Utlendingsnemnda (UNE). Instruksen er bygd opp som et supplement til Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelsene om økonomistyring i staten, samt til føringer gitt i rundskriv fra Finansdepartementet (FIN).

Fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet, sist revidert 19. desember 2016.

Økonomiforvaltningen i UNE skal følge reglement for økonomistyring i staten og FINs bestemmelser om økonomistyring i staten med de presiseringer som fremgår av bestemmelsene i denne instruks. Reglementet og bestemmelsene gjelder i sin helhet, også for de punktene der det ikke er gitt presiseringer gjennom instruksen.

1 Departementets styring av UNE

1.1 Justis- og beredskapsdepartementets overordnede ansvar

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har det overordnede administrative og budsjettmessige ansvaret for UNE. I tillegg til Justis- og beredskapsdepartementet har Arbeids- og sosialdepartementet det overordnede lovansvaret for enkelte av saksområdene. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for å samordne styringen av virksomheten.

1.2 UNEs myndighet og ansvar

1.2.1 Virksomhetens formål og tjenesteområder

Som klageinstans er UNEs hovedoppgave å etterprøve de vedtak som er fattet i førsteinstans. UNE skal bidra til å ivareta rettssikkerheten på utlendingsfeltet og skape tillit til at vedtakene som fattes er i tråd med internasjonale konvensjoner og norsk regelverk, samt ivareta rollen som lovtolkende organ. 

UNE skal informere departementet dersom UNE gjennom saksbehandlingen ser at bestemmelser i regelverket kan virke uklare eller ha utilsiktede konsekvenser, eller dersom UNE av andre årsaker mener regelverket bør endres. Videre skal UNE informere departementet om sider ved UNEs virksomhet som det må legges til grunn at departementet har behov for å ha kjennskap til. Eksempler på dette kan være saker som verserer i media eller at virksomheten berører en sak som UNE er kjent med at departementet har til behandling. Rapporteringsplikten omfatter ikke saker som er omfattet av Utlendingsdirektoratets (UDI) rapporteringsplikt, da departementets informasjonsbehov allerede er ivaretatt i disse sakene.

1.2.2 Tilknytningsform for virksomheten

UNE er et ordinært bruttobudsjettert forvaltningsorgan, jf. Stortingets bevilgningsreglement § 3, 4. ledd med Finansdepartementets utfyllende bestemmelser.

1.2.3 Regelverk som regulerer virksomhetens aktiviteter eller tjenesteområder

Utlendingsloven og statsborgerloven legger myndigheten til å avgjøre klager på vedtak i enkeltsaker fattet av UDI til UNE. Nemnda er faglig uavhengig når UNE fatter vedtak i klagesaker.

Ved en endring i utlendingsloven § 76 som trådte i kraft 20. november 2015, jf. Prop. 16 L (2015-2016), ble departementets instruksjonsmyndighet over UNE utvidet. Departementet kan nå gi generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse. Lovendringen skal evalueres i løpet av to år og endringsloven (lov nr. 94 av 20. november 2015) oppheves 1. januar 2018.

Gjeldende rett er altså at departementene, innenfor sine respektive ansvarsområder, kan styre UNEs praksis gjennom lover og forskrifter og generelle instrukser om skjønnsutøvelse og lovtolking, samt instruere om prioritering av saker, herunder berostillelse.

For å ivareta grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, kan departementet tre inn som vedtaksorgan etter utlendingsloven § 127, og for øvrig instruere om saksbehandlingen og alle prosessuelle beslutninger, jf. utlendingsloven § 128, jf. GI-02/2016 Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, og saker etter eksportkontrollregelverket . Departementet kan i slike tilfeller instruere om alle avgjørelsene som inngår i saken. Tilsvarende instruksjonsmyndighet for enkeltsaker etter statsborgerloven ligger hos Justis- og beredskapsdepartementet, jf., jf. rundskriv Q-24/2011 Instruks om behandling av saker etter statsborgerloven § 28 annet ledd.

UNEs myndighetsutøvelse som vedtaksfatter reguleres videre av de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av, og Norges deltakelse i Schengen-, EØS- og Dublinsamarbeidet.

Ansvaret for utlendingsloven er delt mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for loven og har forskriftsmyndighet etter loven. Arbeids- og sosialdepartementet har forskriftsmyndighet etter lovens § 5, kapittel 3, § 56, §§ 109–121, § 125 og § 127 som gjelder arbeidsinnvandring eller innreise og opphold i riket for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Arbeids- og sosialdepartementet har også forskriftsmyndighet etter lovens § 17 når det gjelder vurdering av grensene for oppholdsrett for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Begge departementene har kompetanse etter enkelte av forskriftshjemlene.

Arbeids- og sosialdepartementet kan, innenfor sitt respektive ansvarsområde, styre UNEs praksis gjennom lover og forskrifter, og i tilfeller nevnt over gjennom instruks.

Justis- og beredskapsdepartementet har videre ansvaret for statsborgerloven, og for bosetting av flyktninger og integrering av innvandrere i kommunene.

Etter utlendingsloven § 79 første ledd opptrer Staten ved UNE ved søksmål mot staten om lovmessigheten av UNEs vedtak etter loven, eller om erstatning som følge av slike vedtak.

1.2.4 Ansvarsavklaring og krav til samarbeid med andre departementer og virksomheter

Den samlede måloppnåelsen på utlendingsfeltet avhenger av hvordan hver enkelt virksomhet prioriterer sine ulike arbeidsoppgaver innenfor sine respektive saksområder. UNE skal aktivt delta i samordning mellom virksomhetene på feltet, og bidra til den samlede måloppnåelsen. UNE skal prioritere saker dersom PST anmoder om dette. Når det er relevant, skal UNE rapportere om iverksatte og planlagte rutiner for god samhandling og kommunikasjon mellom berørte virksomheter i utlendingsforvaltningen, og eventuelle behov for ytterlige tiltak for å sikre god koordinering og samarbeid på utlendingsfeltet.

UNE skal bidra til felles kunnskap om saksinngang, sammensetning og praksis i utlendingsforvaltningen, gjennom bl.a. å bidra til utarbeidelse av UDIs prognosenotater og politiets returprognoser, ved at praksis i enkeltsaker gjøres offentlig kjent i anonymisert form og gjennom tilgjengeliggjøring av statistikk.

1.2.5 Forutsetninger og krav til virksomhetens ledelse

UNEs leder har stillingstittel direktør og beskikkes etter utlendingsloven § 77 annet ledd av Kongen i statsråd på åremål for seks år med mulighet for forlengelse ytterligere seks år. Justis- og beredskapsdepartementet har tilsettingsmyndigheten for UNEs direktør.

1.2.6 Forutsetninger og krav til virksomhetens nemndledere

UNE skal i henhold til utlendingsloven § 77 tredje ledd ha fast ansatte nemndledere som er blitt beskikket av Kongen i statsråd. Nemndlederne må fylle kravene til dommere og har en uavhengig rolle som beslutningsfattere.

1.2.7 Forutsetninger og krav til godtgjørelse av nemndmedlemmer

UNE gis fullmakt til å justere satsene for godtgjørelse til nemndmedlemmer innenfor de gjeldende rammer for godtgjøring i statlige utvalg, jf. Statens personalhåndbok. Det forutsettes også at en ev. økning i godtgjørelsen kan dekkes innenfor gjeldende budsjettramme. Vi ber om at UNE orienterer Justis- og beredskapsdepartementet om endringer i satsene.

1.3 Styringsdialogen

Styringsdokumentene som ligger til grunn for styringsdialogen, foruten statsbudsjettet, lover og forskrifter, er: 

  • Tildelingsbrev, tillegg til tildelingsbrev og instrukser.
  • Referater fra etatsstyringsmøter og særmøter.

Departementet har etatsstyringsmøter med UNE i løpet av året, og det er kontaktmøter mellom politisk ledelse i Justis- og beredskapsdepartementet og UNEs direktør etter behov. I tillegg kan det avholdes andre særmøter ved behov.

Tidspunktene for etatsstyringsmøter skal framgå av tildelingsbrevet, og møtene har en fast dagsorden med bl.a. gjennomgang av måloppnåelse iht. styringsparametere, risikovurdering og saker fra Riksrevisjonen.

I tillegg til ovennevnte kan det også avholdes andre møter ved behov som ikke er en del av styringsdialogen.

Ved behov for å instruere eller gi styringssignaler til UNE ut over tildelingsbrev og tillegg til tildelingsbrev, skal dette alltid nedfelles skriftlig. All kontakt fra UNE til departementet om styringsspørsmål rettes til Innvandringsavdelingen (INN), med mindre noe annet er avtalt på forhånd.

UNEs rapporteringer skal avgis i henhold til frister satt i tildelingsbrevet, og innspill til statsbudsjettet i tråd med egne frister gitt av departementet.

Tertialrapportene skal inneholde:

  • Virksomhetsrapport
  • Regnskapsrapport med vedlegg
  • Statistikkvedlegg
  • Kort oversikt over og oversendelse av rettskraftige tingretts- og lagmannsrettsdommer der praktisering av regelverket har vært et sentralt vurderingstema
  • Oversikt over saker som er berammet for behandling i Høyesterett
  • Ev. spesialbestillinger som fremgår av tildelingsbrevet
  • Risikovurderinger på overordnet nivå.

Årsrapporten til departementet skal utarbeides i overensstemmelse med kravene i bestemmelsene om økonomistyring i staten punkt 2.3.3, Finansdepartementets rundskriv R-115 Utarbeidelse og avleggelse av statlige virksomheters årsregnskap og tildelingsbrevet.

Årsrapporten skal inneholde seks deler, med følgende benevnelse og rekkefølge:

I. Leders beretning
II. Introduksjon til virksomheten og hovedtall
III. Årets aktiviteter og resultater
IV. Styring og kontroll i virksomheten
V. Vurdering av framtidsutsikter
VI. Årsregnskap

Årsrapportene skal også inkludere:

  • Redegjørelse for måloppnåelse og for utvikling på strategiske utfordringer som er omtalt i tildelingsbrevet.
  • Redegjørelse for risikovurderinger og vurdering av risikotiltak som virksomheten har gjennomført. Det vises til punkt 2.3.2.
  • Rapportering om resultater i henhold til krav fastsatt i tildelingsbrevet.
  • Regnskapstall i samsvar med godkjent rapportering til det sentrale statsregnskapet, jf. pkt. 3.3.2. i Bestemmelsene om økonomistyring i staten.
  • Forklaring til avvik i regnskapstallene i forhold til budsjettet stilt til disposisjon i tildelingsbrevet (bevilgning). Dette skal departementet kunne benytte i sine forklaringer til Riksrevisjonen.
  • En redegjørelse for hvordan UNE jobber med kvalitet i saksbehandlingen og en oversikt over gjennomførte tiltak for å fremme kvalitet og likebehandling i rapporteringsperioden.

I årsrapportene skal alle satsingsområder og rapporteringer i tilknytning til styringsparameterne i tildelingsbrevet inngå. Ressursmessige prioriteringer og konsekvenser skal omtales der det har betydning for resultatet. UNE skal selv sende sin årsrapport direkte til Riksrevisjonen innen gitt frist.

Rapportering på statistikk og tall i tertialrapportene/årsrapporten skal følges av forklarende tekst, og resultatene som er oppnådd skal sammenlignes med tilsvarende periode året før og mulige årsaker til utviklingen skal angis. UNEs månedsstatistikk som sendes Justis- og beredskapsdepartementet i tråd med krav i tildelingsbrevet, kan i all hovedsak oversendes uten kommentarer. Der det er skjedd betydelige endringer i tallene over tid, bes UNE påpeke/kommentere dette i tertialrapportene.

UNE skal fortløpende oversende til departementet endelige uttalelser fra Sivilombudsmannen knyttet til praksis, dersom det rettes kritikk mot utlendingsforvaltningen. Tilsvarende gjelder for uttalelser av prinsipiell interesse fra andre ombud/tilsyn (f.eks. Likestillings- og diskrimineringsombudet eller Datatilsynet).

UNE skal oversende til departementet alle vedtak som er fattet i stornemnd straks vedtaket foreligger.

UNE skal oversende alle høyesterettsdommer der UNE er part i saken.

UNE skal varsle departementet når en sak blir inntatt til realitetsbehandling i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) eller annen internasjonal domstol eller andre internasjonale organer. Når det i slike tilfeller foreligger avgjørelser i norske saker, skal UNE umiddelbart gi departementet en kort oppsummering av saken og utfallet. UNE skal også orientere departementet dersom EMD eller andre internasjonale klageorganer gir en beslutning om midlertidig forføyning (såkalt «rule 39-beslutning») i norske saker som er klaget inn for domstolen eller andre internasjonale klageorganer, og om hvordan UNE følger opp beslutningen.

UNE skal oversende til departementet interne retningslinjer som gir anvisning på UNEs praktisering av regelverket. Dersom slike retningslinjer får betydning utover praksis i enkeltsakene (f.eks. konsekvenser for opphold i asylmottak eller bosetting mv.), skal UNE varsle departementet i god tid før retningslinjene iverksettes.

Videre skal UNE rapportere om praksis i strid med UNHCRs anbefalinger. Dette presiseres nærmere slik:

  • Rapporteringsplikten gjelder kun UNHCRs landspesifikke anbefalinger. Generelle anbefalinger som gjelder fortolkninger av Flyktningkonvensjonen og spesielle temaer knyttet til dette, omfattes ikke.
  • Rapportering om praksis i strid med UNHCRs anbefalinger innebærer ikke at det skal rapporteres om enkeltsaker. For at det skal anses å foreligge en praksis, må det være et visst antall vedtak som går i samme retning.
  • Rapporteringsplikten er i utgangspunktet ikke begrenset til praksis som strider mot UNHCRs anbefalinger om beskyttelse. Når det gjelder praksis som strider mot UNHCRs anbefalinger om beskyttelse, skal det rapporteres på alle land. For så vidt gjelder praksis i strid med anbefalinger som ikke gjelder beskyttelse, men som eksempelvis kan være gitt på bakgrunn av humanitære forhold, skal det imidlertid bare rapporteres på praksis fra de ti største ankomstlandene til Norge. Landene defineres av UDIs til enhver tid siste halvårlige «informasjonsnotat – asylankomster 10 største land».
  • Rapporteringsplikten gjelder uavhengig av om motstriden skyldes endringer i UNHCRs anbefalinger eller endringer i UNEs praksis.
  • Dersom UNE vurderer det som nyttig ut fra departementets antatte styringsbehov å være kjent med en praksis i strid med UNHCRs anbefalinger, selv om den ikke er dekket av presiseringene ovenfor, bør UNE informere departementet om slik praksis.

Berostillelse av saker og suspensjon av utreisefrist kan ha utenrikspolitiske konsekvenser, og departementet kan ha behov for kunnskap om dette i forkant av at beslutningen blir offentlig kjent. UNE skal derfor, så langt mulig, underrette departementet om berostillelse eller suspensjon av utreisefrist senest tre dager før ev. offentliggjøring. En slik orientering skal være skriftlig og inneholde bakgrunnen for og konsekvensene av berostillelsen eller suspensjonen.

2 Krav til UNEs interne styring

2.1 Virksomhetsledelsens myndighet og ansvar

UNEs direktør har det administrative og faglige ansvar for styringen av virksomheten innenfor rammen av utlendingsloven og statsborgerloven, reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelsene om økonomistyring i staten mv.

2.2 Krav til UNEs planlegging, gjennomføring og oppfølging

UNE skal sikre en sikker, stabil og effektiv drift. Tilgjengelige ressurser skal utnyttes optimalt. UNE skal videre ha en fleksibel organisasjon og rutiner for omstilling og organisatoriske endringer når antall og sammensetning av innkomne saker endres i forhold til opprinnelige planer og forutsetninger.

UNE skal behandle alle innkomne klager effektivt, med den kvalitet som anses nødvendig ut fra sakens karakter og kompleksitet.

2.2.1 Åpenhet

For å sikre legitimitet og tillit til utlendingsforvaltningen, er åpenhet om praksis viktig. UNE skal sikre at materiale som beskriver hvordan regelverket praktiseres er offentlig tilgjengelig. Informasjon om rettigheter, plikter og muligheter i forbindelse med klagesaksbehandlingen skal være tilgjengelig for alle. Informasjon og vedtak skal være tilpasset brukernes behov, både med hensyn til språk og tilgjengelighet.

UNE skal så raskt som mulig varsle departementet hvis virksomheten på noen områder vurderer risikoen for manglende mål- og resultatoppnåelse som stor. Dersom UNE vurderer at det er uklarheter i de rammene og retningslinjene som formidles, har virksomheten et selvstendig ansvar for å ta saken opp skriftlig med departementet.

2.2.2 Personalpolitikk og kompetanse

UNE skal ha riktig bemanning og kompetanse slik at oppgavene blir utført på en best mulig måte.

UNE skal tilrettelegge for å ha den nødvendige kompetansen for å understøtte virksomheten, herunder sikre at UNE har tilstrekkelig barnefaglig kompetanse, slik at barns situasjon vurderes og ivaretas i saksbehandlingen og synliggjøres i vedtak. Det vises også til Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-06/2014 Ikrafttredelse av endringer i utlendingsforskriften – varig ordning for lengeværende barn og begrunnelse i vedtak som berører barn, siste avsnitt punkt 1.4, om varig ordning for lengeværende barn og begrunnelse i vedtak som berører barn.

2.3 Krav til virksomhetens interne kontroll

2.3.1 Intern kontroll

UNEs ledelse har et selvstendig ansvar for å innrette virksomhetens interne kontroll ut fra risiko og vesentlighet. Det skal gjennomføres kvalitetsgjennomganger og målinger som anses nødvendige for å sikre god kvalitet. 

En særegenhet med UNEs virksomhet er at det er et uavhengig og domstollignende organ. UNE må ha systemer som forebygger, avdekker og korrigerer ev. feil og avvik i vedtakene som fattes.

2.3.2 Risikostyring

UNE skal gjennomføre årlige risikovurderinger på overordnet nivå. Risikovurderingene skal relateres til målene for UNEs virksomhet. Vurderinger av høy risiko skal inkludere omtale av risikoreduserende tiltak, og da som beste tilpasning innenfor den virkemiddelbruken UNE råder over. Det skal videre gjøres vurderinger av resterende risiko og om denne er akseptabel. Vurderingene oversendes departementet og tas opp som tema på det første styringsmøtet i året og dokumenteres i referatet. I forbindelse med senere styringsdialoger skal risikovurderingene oppdateres.

UNE skal rapportere umiddelbart til departementet dersom det avdekkes vesentlige svakheter, feil eller mangler i kritiske prosesser eller aktiviteter i virksomheten.

2.3.3 Oppfølging av saker fra Riksrevisjonen

UNE skal rapportere på hvordan eventuelle merknader fra Riksrevisjonen følges opp, herunder hvilke konkrete tiltak som er iverksatt og effekten av disse. Dette vil bli fulgt opp i påfølgende etatsstyringsmøte. Departementet skal ha kopi av all korrespondanse mellom UNE og Riksrevisjonen.

2.3.4 Etiske retningslinjer for staten

Med utgangspunkt i de etiske retningslinjene for statstjenesten skal UNE videreutvikle, opprettholde og styrke den etiske bevisstheten blant de ansatte, og slik legge et godt grunnlag for lederes og ansattes muligheter for etisk refleksjon. UNE må vurdere behovet for å supplere med egne retningslinjer tilpasset virksomhetens behov og samfunnsoppdrag.

3 Øvrig krav og fullmakter

3.1 Budsjettfullmakter og andre fullmakter som delegeres

3.1.1 Budsjettering og regnskapsføring (kap. 3. i bestemmelsene)

Det vises til standard kontoplan fra 1. januar 2014. Endringer som gjelder fordelinger av utgifter på postnivå forelegges Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet kan også stille nærmere krav til UNEs internregnskaper og rapportering fra disse. 

3.1.2 Anvisning av lønn til direktøren (kap. 5.2 i bestemmelsene)

Departementet delegerer til avdelingsdirektør for lønnsområdet å forestå kontroll og anvisning av utleggsrefusjoner og andre oppgavepliktige tilleggsytelser til direktøren. 

3.1.3 Fullmakter ved erstatningskrav mot staten.

UNE har fullmakt til å behandle alle saker om erstatningskrav der utbetalingen ikke overstiger 500 000 kroner, herunder erkjenne erstatningsansvar og inngå forlik uten å erkjenne erstatningsansvar, jf. kap. 471 Statens erstatningsansvar, post 71 Erstatningsansvar m.m. Det vises for øvrig til JDs rundskriv G-03/2006 Behandling av erstatningskrav mot staten hvor det forutsettes at det foretas en juridisk vurdering av sakens erstatningsrettslige side før avgjørelsen treffes. 

Erstatningskrav som overstiger 500 000 kroner oversendes det departement som har det overordnede fagansvar for det fagområdet som det underliggende vedtak i den enkelte sak gjelder.

3.1.4 Delegering av søksmålskompetanse i andre saker

UNE har fullmakt til å opptre som part ved søksmål mot staten i andre saker enn det som framgår av utlendingsloven § 79 første ledd, dvs. f. eks. i personalsaker, anskaffelsessaker eller lignende. 

3.1.5 Fullmakt til å tilstå arbeidsgiverfinansierte elektroniske kommunikasjonstjenester

UNE delegeres myndighet til å avgjøre hvem i virksomheten som tilstås arbeidsgiverfinansierte elektroniske kommunikasjonstjenester dekket innenfor virksomhetens eget budsjett. Innvilgningen må skje i samsvar med retningslinjene i Statens personalhåndbok, pkt. 10.2 Elektroniske kommunikasjonstjenester (telefon mv.).