Klage på avslag på søknad om dekning av utgifter til særskilt gransking etter kulturminneloven § 10

Klima- og miljødepartementet viser til klage fra selskapet Trond Ingve Fossan AS datert 23. juni 2016 og brev med tilleggsinformasjon datert 14. juli 2016. Klagen gjelder Riksantikvarens avslag på søknad om statlig dekning av utgifter til særskilt granskning, jf. kulturminneloven (kml.) § 10. Kostnadene som kreves dekket knytter seg til arkeologisk granskning i forkant av realisering av reguleringsplan på Fossanmoen, del av Fossan gnr. 41, bnr. 28. Departementet beklager den lange saksbehandlingstiden.

Konklusjon:
Klima- og miljødepartementet har på bakgrunn av en helhetsvurdering kommet frem til at klagen ikke tas til følge. Det foreligger ikke feil ved lovanvendelsen eller saksbehandlingen, som kan ha virket inn på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Departementet har heller ikke invendinger mot Riksantikvarens skjønnsutøvelse.

Klagen tas ikke til følge.

Bakgrunn 

Arbeidet med reguleringsplanen for masseuttak på Fossanmoen har pågått i flere år. Fire verdifulle gravrøyser og bosetningsspor ligger innenfor planområdet, noe som har ført til at både Rogaland fylkeskommune og Riksantikvaren har fremmet innsigelser til de ulike planforslagene. I 2013 ble det gjennomført mekling mellom Riksantikvaren og Forsand kommune. I møtet ble det inngått et kompromiss om å gi dispensasjon til inngrep i to av gravhaugene. På denne måten kunne store deler av grustaket utnyttes mens deler av kulturminnene ble bevart. Meklingsforslaget ble imidlertid avvist av kommunestyret ved senere politisk behandling av planen, og saken ble bragt inn for departementet. Klima- og miljødepartementet ga i brev datert 15. april 2014 tilrådning til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om at meklingsforslaget burde legges til grunn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sluttet seg til Klima- og miljødepartementets anbefaling og godkjente planen i brev datert 24. juni 2014. Den 16. mars 2016 ble reguleringsplanen vedtatt av Forsand kommune og det ble gitt dispensasjon for inngrep i to av gravhaugene. Den 13. juni 2016 traff Riksantikvaren vedtak om at tiltakshaver skulle betale for arkeologisk granskning i forbindelse med realiseringen av reguleringsplanen på Fossanmoen, jf. kml. § 10. Utgiftene for arkeologisk granskning ble satt til kr 6 860 500.

Den 23. juni 2016 ble Riksantikvarens vedtak påklaget og klagen ble ikke tatt til følge. Saken ble oversendt Klima- og miljødepartementet den 30. januar 2017 for endelig behandling.  

Klage på vedtak jf. brev av 23. juni 2016

• Klager har forståelse for at det er nødvendig å gjennomføre utgravning, men synes områdene som ønskes gjennomgått er for omfattende. Klager mener at betaling av lønnsmidler på 4 måneder til 6 personer under gravearbeidet samt et halvt årsverk etterarbeid for en ansvarlig prosjektleder er i overkant av det klager hadde forventet.
• Klager ser ikke nytten av å sette opp et nytt gjerde rundt området. Lokale personer vil respektere dyrket mark om sommeren og de som ønsker å ta seg inn på området vil klare dette.
• De siste 10 årene har tæret på klagers ressurser samt fordyret utgiftene til arkeologisk utgravning.
• Klager mener at staten bør dekke halvparten av utgiftene i forbindelse med utgravningen.

Riksantikvaren anmoder om utfyllende opplysninger, jf. brev av 5. juli 2016

Før behandlingen av klagen ba Riksantikvaren om følgende tilleggsopplysninger fra klager:

• Anslått totalverdi av sand- og grusressursene som blir tilgjengeliggjort.
• Hvor lang drift selskapet baserer seg på når det gjelder sand- og grusressursene.
• Kostnader til utvidelse av driften av masseuttaket.
• Klargjøre forholdene på tiltakshaversiden i saken.
• Hvem/hvilke selskaper/eiere som bekoster de arkeologiske undersøkelsene.
• Andre kostnadsmessige forhold som vil tilsi at det foreligger særlige grunner for statlig kostnadsdekning.

Utfyllende opplysninger fra klager i brev av 14. juli 2016

• Utvidelsen av masseuttaket vil gi ca. 460 000 m3 masse. Dette tilsvarer mellom 690 000 og 920 000 tonn, alt etter massetetthet. Det er brukt 690 000 tonn masse som utgangspunkt for beregningen.
• Naboeiendommen, som allerede leverer masse, får 8,67 kr pr. tonn i 2016. Anslått totalverdi av sand- og grusressurser blir på kr. 5 982 300 eks. mva.
• Driftstiden anslås til å være på ca. 4 år.
• Selskapet har hatt en mann i fulltids ansettelse siden Trond Ingve Fossan ble syk og døde. Denne personen kjører lastebil og vil fortsette som før. Tilleggskostnader blir hjullaster og gravemaskin med sjåfør samt annet som konsulent, reguleringsarbeid, diverse rør ved tilbakelegging etc.
• Dersom en sammenlikner verdiestimatet sett mot utgiftene "vil dette bli dårlig butikk".
• Det har gått 10 år siden området ble frigitt av daværende minister Helen Bjørnøy for Miljøverndepartementet. Det har hele tiden dukket opp nye forsinkende problemer, mens sandindustrien på Forsand på den andre siden har ansvar for sine ansatte, dyrt utstyr og har hatt behov for råvarer.
• De siste 10 årene har tæret på ressursene samt fordyret de skisserte arkeologiske utgravningene betraktelig.
• Eierne av selskapet har ikke hatt økonomisk utbytte fra firmaet og har brukt alle sine midler på å holde sine ansatte i arbeid. Klager synes det vil være riktig at staten tar halvparten av utgiftene i forbindelse med undersøkelsene.
• Området har vært et sandtak i 10 år lenger enn nødvendig. Dette har medført at de årlige jordbruksinntektene på gården har blitt redusert med ca. 2500 kr pr. mål som har ligget åpent i påvente av å få ut den resterende massen.

Riksantikvarens merknader i brev av 30. januar 2017

• Arkeologisk museum ved Universitetet i Stavanger beregnet opprinnelig kostnadene for arkeologisk granskning til kr 11 104 737. Riksantikvaren mente at arbeidene ble for omfattende og ba museet utarbeide et nytt forslag. Museet tok dette til etterretning og la fram nytt budsjettforslag på kr 6 860 500. På bakgrunn av dette mener Riksantikvaren at omfanget av den arkeologiske granskningen er på et faglig nødvendig nivå.
• Etter kml. § 1 fremgår det at det er et nasjonalt ansvar å ivareta vitenskapelig kildemateriale. Kulturminnemyndigheten arbeider med det utgangspunkt at kulturminnene skal bevares for ettertiden. Det arkeologiske arbeidet blir først og fremst gjennomført ut fra tiltakshavers egne interesser knyttet til inngrepet og ikke på grunnlag av vitenskapelige prioriteringer foretatt av kulturminnemyndighetene.
• Hensikten med inngjerdingen er å sikre at synlige og ikke-synlige kulturminner som skal bevares ikke blir skadet under anleggsarbeidet. I denne saken er det store nivåforskjeller før og etter uttak av masser. Det er derfor nødvendig med en avtrapping og stabilisering av kanten for å hindre utrasing.
• Miljøvernminister Bjørnøys brev av 2. oktober 2006 kan ikke forstås slik at de vanlige reglene for dispensasjon fra den automatiske fredningen ikke skal gjelde. Departementet påpekte i brev fra 2014 at museets rolle fra 2001 er å gi faglige råd til Riksantikvaren og at det er Riksantikvaren som har myndighet til å avgjøre en eventuell dispensasjonssøknad. Avtalens punkt 2, 3 og 6 fremhever at frigivelse av områdene vil kreve arkeologiske undersøkelser som skal dekkes av grunneier, jf. kulturminneloven § 10. Avtalen gir ikke grunnlag for en forventning om at staten skal dekke deler av utgravningskostnadene.
• Riksantikvaren mener at prosjektets totale kostnader og tiltakshavers økonomi ikke er tilstrekkelig dokumentert i saken. Kostnadene det vises til er kun knyttet til drift av masseuttaket, kostnadene får etter Riksantikvarens mening ikke avgjørende betydning i vurderingen.
• Riksantikvaren har gjennom hele reguleringsprosessen vært tydelig på at gravhaugene ligger i et svært viktig nasjonalt vitenskapelig referanseområde. Området er unikt fordi det viser et eksempel på en organisering av samfunnet som en tidligere ikke trodde hadde eksistert i Norge.
• I denne saken har det vært nødvendig å foreta en grundig avveining mellom kulturminneverdiene og sandressursene på Fossanmoen, hvor masseuttakets betydning for ivaretakelse av arbeidsplasser i kommunen har blitt tillagt særlig vekt.
• Riksantikvaren mener at de har strukket seg langt for å komme frem til en løsning som kan ivareta sandindustriens behov for masse og bevaring av arbeidsplasser i kommunen. Til tross for at Riksantikvarens faglige vurdering i denne saken primært har vært at hele området med kulturminnene bør bevares intakt, ble det likevel gitt dispensasjon.

Brev fra Klima- og miljødepartementet til klager med anmodning om utfyllende opplysninger av 15. januar 2018

Før departementets behandling av klagen ba departementet om følgende tilleggsopplysninger:

• Samlede prosjektkostnader for den utvidelsen av masseuttaket denne saken gjelder, og hva kostnadene består av.
• Oppdatering på pris på sand- og grus per tonn i 2018.
• Oppdatering på anslått totalverdi av sand- og grusressursene som blir tilgjengeliggjort.

Brev fra klager med utfyllende opplysninger datert 23. januar 2018

• Det har hele tiden dukket opp forsinkende problemer. Hvis de arkeologiske utgravningene hadde blitt gjennomført for 10 år siden ville utgravningskostnadene vært på under 1 million kroner, hvis man sammenlikner med andre steder.
• Arkeologisk museum har krevd kr 6 860 500. Klager har allerede betalt kr 3 900 000.
• Eiendomsskattetakst av verditakst er på kr. 3 320 000. Det var ikke eiendomsskatt på sand i kommunen for 10 år siden.
• Driftsutgiftene blir omtrent på kr 2 500 000 årlig. Dette dekker en mann med lastebil og drivstoff til lastebil og hjullaster. Disse utgiftene vil øke ettersom vegen mellom sandtak og mottak skal bli lagt om og forlenget.
• Klager må investere i en ny hjullaster. En tilsvarende maskin koster fra 1 million til 3,5 millioner kroner.
• Kostnader for tilrettelegging og dyrking av området etter ferdig uttak vurderes til å koste fra kr 1 000 000 til 3 000 000. Prisen avhenger av tilbud og etterspørsel på slike tjenester en del år fram i tid.
• Pris på sand og grus per tonn i 2018 er 8,67 kr per tonn. Når klager leverer selv til mottaket får de kr 35 per tonn. Dette viser hvor viktig det er for klager å ha kontroll på uttaket og å kunne levere selv. Selv om klager da må bære alle utgiftene og investeringene.
• Anslått totalverdier av sand- og grusressurser som blir tilgjengeliggjort er på kr. 5 982 300 eks. mva.
• Av erfaring mener klager at det vil ta rundt 6 år før all tilgjengelig masse er tatt ut av grustaket.

Klima- og miljødepartementets merknader

Generelt:

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigste kildene til vårt lands tidligste historie. Lovgiver har tatt konsekvensen av dette ved å bestemme at alle kulturminner fra før 1537 og samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet, jf. kml. § 4. Hovedregelen etter kulturminneloven er at ingen må sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner, jf. kml. § 3 første ledd. Dersom noen ønsker å sette i gang tiltak som kan virke inn på automatisk fredete kulturminner på en måte som nevnt i kml. § 3 første ledd, kan det søkes om dispensasjon for dette etter kml. § 8. Kulturminnemyndighetene er normalt interessert i at kulturminnene blir liggende urørt for ettertiden. Begrunnelsen for dette er at metodene som anvendes for å hente ut ny kunnskap og problemstillingene som belyses vil kunne endre seg i takt med utviklingen innen det arkeologiske fagfeltet og forskningssituasjonen på området. Dispensasjon fra kulturminneloven skjer dermed primært i tiltakshavers interesse.  

Dersom dispensasjon innvilges etter kml. § 8 er hovedregelen at tiltakshaver skal dekke utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner, jf. kml. § 10 første ledd. Kostnader forbundet med arkeologiske undersøkelser eller utgravning er utredningskostnader på lik linje med andre utgifter som en tiltakshaver må innkalkulere i et prosjekt som innebærer ny arealbruk. Tiltakshavers dekningsplikt er begrenset til det som er nødvendig for å sikre og videreføre det kunnskapspotensialet som ligger i kulturminnene.

Når særlige grunner foreligger kan utgiftene til arkeologisk granskning helt eller delvis dekkes av staten. I praksis er det stilt strenge krav for at det skal anses å foreligge særlige grunner. Kml. § 10 må ses i sammenheng med det sterke vern loven gir automatisk fredete kulturminner samt at dispensasjon gis i tiltakshavers interesse. Det gjøres derfor en helhetsvurdering hvor forholdet mellom utgiftene til arkeologisk granskning på den ene side, og anleggskostnadene samt inntektspotensialet i prosjektet på den andre,  inngår i vurderingen.

Til saken:

Det sentrale vurderingstemaene i denne saken er:

• Omfanget av utgiftene til arkeologisk utgravning.
• Foreligger det særlige grunner etter kulturminneloven § 10 som tilsier at staten helt eller delvis skal dekke kostnadene til arkeologisk utgravning?

Omfanget av utgiftene til arkeologisk utgravning.

Riksantikvaren har godtatt revidert budsjett og prosjektplan fra Arkeologisk museum i Stavanger fra mai 2016. Samlede utgifter til arkeologisk granskning er satt til kr 6 860 500. I beregningen av etterarbeidets omfang har museet lagt til grunn Riksantikvarens retningslinjer om at etterarbeid ved undersøkelser av bosetningsspor ikke skal overstige 50 % av feltarbeidstiden. Museets begrunnelse for å legge etterarbeidstid på maksimale 50 % av felttid er at gravhaugenes bevaringstilstand peker mot potensial for bevarte, komplekse funnkontekster som stiller krav til finmasket utgravnings- og dokumentasjonsmetodikk. Budsjettet og prosjektplanen er innenfor rammene som er fastsatt av departementet for budsjettering og regnskap. Departementet har ingen merknader til omfanget av vedtatt budsjett og prosjektplan.

Kravet til inngjerdingen er satt for at synlige og ikke synlige kulturminner skal sikres under anleggsarbeidet. I denne saken vil det oppstå nivåforskjeller før og etter uttak av masser. Inngjerdingen vil stabilisere kanten og hindre utrasing. Departementet er enig i at dette er et nødvendig tiltak som en del av den arkeologiske undersøkelsen.

Klagers anførsler knyttet til omfanget av vedtatt budsjett og prosjektplan tas ikke til følge.

Foreligger det særlige grunner etter kulturminneloven § 10 som tilsier at staten helt eller delvis skal dekke kostnadene til arkeologisk utgravning?

Kulturminnene på eiendommen anses som svært viktige, også i nasjonal sammenheng. Gravrøysene er synlige elementer i kulturlandskapet og forteller på en god måte om bruken av landskapet i forhistorisk tid. Utvidelsen av masseuttaket er av kommersiell karakter og er et større privat tiltak. Utgravningen gjennomføres i tiltakshavers interesse. Terskelen for at staten helt eller delvis skal dekke kostnadene ved slike utgravninger er høy.

Avtalen inngått mellom Brynjulv Fossan og Arkeologisk museum i Stavanger i 1988 er ikke bindende for kulturminneforvaltningens fremtidige behandling av dispensasjonssøknader. Avtalens innhold kan heller ikke tolkes slik at den har gitt grunneier en berettiget forventning om at staten skal dekke kostnader til arkeologisk utgravning. Det står uttrykkelig i avtalen at "omkostninger ved slike undersøkelser må dekkes av grunneier, jfr. Kulturminneloven § 10". Avtalen er ikke en "særlig grunn" som tilsier statlig kostnadsdekning etter kml. § 10.

Etter anmodning fra departementet sendte klager utfyllende opplysninger, jf. brev datert 23. januar 2018. I brevet informerer klager om at driftsutgiftene årlig vil være på omlag kr 2 500 000. Driftsutgiftene vil imidlertid øke noe siden veien mellom sandtak og mottak vil bli lagt om og forlenget. Klager informerer ikke om hvor mye driftskostnadene eventuelt vil øke ved omleggelsen av veien. Driftsutgiftene fremstår dermed som uklare og er ikke dokumentert eller nærmere presisert av klager. Det må kjøpes en ny hjullaster som vil koste mellom kr 1 000 000 og kr 3 500 000. Ut fra klagers innsendte opplysninger er driftstiden uklar og kan variere fra 4-6 år. Tilbakeføring av terrenget samt oppdyrking av området er vurdert til å koste fra kr 1 000 000 til kr 3 000 000. Departementet mener disse opplysningene om drifts- og investeringskostandene er for unøyaktige og lite underbygget.

Inntektsopplysningene er også uklare i denne saken. I brevet fra klager fremgår det at sand- og grusressursene som blir av tilgjengeliggjort er på 690 000 tonn, kommunen har imidlertid brukt 782 000 tonn i sin beregning. Hvis klager ikke leverer grus selv er prisen kr 8,67 per tonn. Leverer klager masse selv, er den 35 kr per tonn. Lønnsomheten vil variere sterkt med tilgjengelig masse og den pris som oppnås. Departementet finner det svært vanskelig å vurdre lønnsomheten i prosjketet ut fra de opplysninger som er gitt. Det er dermed ikke godtgjort at det foreligger særlige grunner for at staten skal dekke deler av utgravningskostnadene.

Før vedtak treffes har forvaltningen plikt til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Både Riksantikvaren og departementet sendte brev til klager med anmodning om utfyllende opplysninger. De opplysninger som er gitt av tiltakshaver gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdre sammenhengen mellom driftskostnader og lønnsomhet på den ene siden, og konstandene ved utgraving på den annen. I de opplysninger vi har mottatt spriker både potenisielle driftskostnader og driftsinntekter. Lønnsnomheten er dermed uklar, både med og uten delvis statlig kostandekning for utgraving.

Tiltakshaver krever dekning av et betydelig beløp fra staten. Kravet til de oppysninger som gis må derfor være strenge, godt dokumentert og etterprøvbare. Terskelen for at det foreligger særlige grunner etter kml § 10 er høy. Kml. § 10 må ses i sammenheng med det sterke vern loven gir automatisk fredete kulturminner samt at dispensasjon gis i tiltakshavers interesse. På bakgrunn av dette har tiltakshaver en selvstendig plikt til å bidra til sakens opplysning ved krav om dekning etter kml. § 10.

Etter en helhetsvurdering av sakens opplysninger har departementet kommet frem til at klager ikke har krav på dekning etter kulturminneloven § 10. I vurderingen har det blitt lagt vekt på at vurderingsgrunnlaget knyttet til vurderingen av vilkåret "særlige grunner" ikke anses tilstrekkelig dokumentert. Herunder er både prosjektets lønnsomhet samt forholdet mellom driftsutgiftene og utgravningskostnadene uklart.

Klagen tas ikke til følge.

 

Med hilsen

 

Mathys Truyen (e.f.)
avdelingsdirektør

Amalie Jota
førstekonsulent

Kopi: Riksantikvaren