Klage på Riksantikvarens vedtak i medhold av kulturminneloven § 10. Detaljreguleringsplan for Linnheia nord, Birketveit gbnr 60/3, 20, 27, Grimstad kommune

Vi viser til Deres klage av 12. juni 2015 der De påklager Riksantikvarens vedtak av 23. april 2015 i medhold av lov om kulturminner (kml) av 9. juni 1978, § 10 om dekning av utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner i detaljreguleringsplan for Linnheia nord, Grimstad kommune.

Departementet beklager at det har tatt tid å få ferdigbehandlet saken.

Klima- og miljødepartementet har på bakgrunn av en helhetsvurdering av saken funnet at det ikke foreligger grunnlag for å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 23. april 2015 om omfang og vilkår ved dispensasjon for fjerning av automatisk fredete kulturminner i detaljreguleringsplan for Linnheia nord, Grimstad kommune. Departementet kan heller ikke se at det foreligger særlige grunner for å gjøre unntak fra hovedregelen i kml § 10 om tiltakshavers dekningsplikt.

Klagen tas ikke til følge.

I medhold av kml § 10, fattet Riksantikvaren 23. april 2015 vedtak om tiltakshavers dekning av utgifter fastsatt til maksimalt kr. 4 455 000 til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner; 5 steinalderboplasser, som omfattes av detaljreguleringsplan for Linnheia nord, Grimstad kommune.

Riksantikvarens vedtak er påklaget av Block Watne AS (heretter kalt klager) i brev av 12. juni 2015.

Riksantikvaren har vurdert klagen og oversendt denne til behandling i Klima- og miljødepartementet ved brev av 4. september 2015. Riksantikvaren opprettholder sitt vedtak av 23. april 2015.

Klager har ved brev av 25. september 2015 kommentert Riksantikvarens oversendelsesbrev.

Klagers anførsler, jf brev av 12. juni 2015

Klagen er begrunnet med følgende anførsler:

Klager mener at utgravningsomfanget for Linnheia innebærer en dramatisk endring av tidligere praksis. Klager viser til andre arkeologiske utgravninger ifm bygging av ny E18 gjennom Aust-Agder og Telemark for til sammen 100 mill kroner de siste 2-3 år. Klager mener at det kreves full utgravning eller vern av alle funn på Linnheia.

Klager viser til at "user-pay-prinsippet" innebærer at prosjektet ikke vil ikke bli realisert.

Klager mener at Riksantikvaren har lagt til grunn de prioriteringer som Kulturhistorisk museum har anført og at det derved ikke er gjennomført en reell saksbehandling. Klager mener at dersom kostnadsomfanget blir stående, vil det true gjennomføringen av boligprosjektet.

Klager kan ikke se at det er foretatt en prioritering av hva som skal utgraves på Linnheia, i og med at omfanget ikke er redusert. Klager mener at de vurderingene som Riksantikvaren har gjort strider mot de instrukser som direktoratet har fått fra Klima- og miljødepartementet. Klager viser til at de har forsøkt å imøtekomme Riksantikvaren ved å foreslå en total kostnad på 4 millioner kr til arkeologiske utgravninger på Linneheia.

Riksantikvarens merknader, jf brev av 4. september 2015

Riksantikvaren har følgende merknader:

1. Riksantikvaren viser til at ny kunnskap om steinalder i kyststrøkene i Sør-Norge de siste 25 år, har bidratt til mer spissete og målrettete utgravninger. Tiltaket berører fem steinalderlokaliteter, hvorav to lokaliteter har særlig stort kunnskapspotensial. Det legges allikevel opp til håndgraving av kun ca 6,1 % av steinalderlokalitetene. Kulturhistorisk museum har vurdert det faglige omfanget til et absolutt minimum og dette er støttet og opprettholdt av Riksantikvaren.
2. Riksantikvaren viser til at "user pay-prinsippet" generelt ligger til grunn for vedtak om kostnadsdekning ved arkeologiske granskninger. Kml § 10 åpner for at staten helt eller delvis kan dekke utgiftene, dersom det foreligger særlige grunner. Riksantikvaren viser til at deres vedtak om kostnadsdekning medfører en merkostnad pr boligenhet på kr 27.507. - En slik merkostnad er etter deres vurdering ikke urimelig høy. Riksantikvaren viser til at de ikke har mottatt informasjon fra klager om andre særlige grunner som tilsier hel eller delvis statlig kostnadsdekning.   
3. Riksantikvaren opplyser at de slutter seg til de vurderingene som Kulturhistorisk museum har gjort for så vidt gjelder et faglig forsvarlig nivå for undersøkelse av de berørte steinalderlokalitetene på Linnheia nord. Riksantikvaren slutter seg videre til Kulturhistorisk museums vurdering av kostnadsberegningen for granskningen som et absolutt minimum.
4. Riksantikvaren mener at de faglige uttalelsene i saken fra fylkeskommunen og fra Kulturhistorisk museum er godt fundert og kan ikke se at kostnadene framstår som urimelige.

Klagers merknader til Riksantikvarens oversendelsesbrev, jf brev av 25. september 2015

Klager har følgende merknader til Riksantikvarens oversendelsesbrev:

1. Omfanget av utgravningene er basert på et unøyaktig grunnlag.  Klager ber departementet om en vurdering av utregningsmetoden og arealberegningen som ligger til grunn for kostnadsberegningen. Klager viser videre til at kostnadsberegningen har store usikkerheter og mener at Riksantikvaren bør stille krav om tilleggsregistreringer for å avgrense steinalderlokalitetene nærmere.
2. Klager mener at de arkeologiske funnene vil fordyre prosjektet og at dette medfører stor usikkerhet om prosjektet kan realiseres.
3. Klager mener at Riksantikvaren bagatelliserer utgiftene ved at de begrenser utgiftene til Linnheia nord. Det er gjennomført arkeologiske registreringer for hele Linnheia-området, og klager mener at kostnadene må vurderes under ett for hele Linnheia.

Departementets merknader

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigste kildene til vårt lands tidligste historie. Lovgiver har tatt konsekvensen av dette ved å bestemme at alle kulturminner fra før 1537 og samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet, jf kml § 4.  Etter § 3 er det i utgangspunktet forbudt å sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, mv. eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner.

Til saken

Departementet oppfatter at de sentrale anførslene i saken er:

1. hvordan utgravningsomfanget er faglig begrunnet,
2. hvordan kostnadsomfanget er nærmere vurdert av Riksantikvaren i deres vedtak om omkostningene for de arkeologiske utgravningene i Linnheia nord,
3. om det foreligger særlige grunner for hel eller delvis statlig kostnadsdekning i henhold til kml § 10 første ledd andre pkt.

1. Faglig begrunnelse for utgravningsomfanget

Ved vurdering av tillatelse til inngrep i automatisk fredete kulturminner etter kml § 8 fjerde ledd, skal Riksantikvaren vurdere om tiltaket er av en slik art, at samfunnsnytten tilsier at de nasjonale kulturminneverdiene kan settes til side. Dersom Riksantikvaren finner at så er tilfelle, kan det stilles krav i reguleringsbestemmelsene om at tiltakshaver skal bekoste en arkeologisk utgravning, for å sikre de vitenskapelige kildeverdiene som knytter seg til kulturminnet. Denne vurderingen bygger på et velkjent prinsipp i miljøforvaltningen om at forbruker av et felles miljøgode må betale for å sikre at kunnskapen tilfaller fellesskapet. Dette prinsippet er også omtalt som "user pay-prinsippet" og er gjennomgående for all miljøforvaltning.

2. Kostnadsomfanget

Ved fastsetting av omfanget av og kostnader for en arkeologisk utgravning, er det Riksantikvarens oppgave å vurdere om de innspill de får fra ansvarlig forvaltningsmuseum er på et forsvarlig faglig nivå. Begrunnelsen for omfanget av de arkeologiske granskningene skal både være fundert i faglige problemstillinger og de arkeologiske granskningskostnadene skal være vurdert opp mot hvilke nødvendige utgifter som knytter seg til den konkrete undersøkelsen. Det siste er også utdypet nærmere i departementets retningslinjer for budsjettering av arkeologiske granskninger, fra 2011. Departementet bemerker at det ikke foreligger noen "instruks", jf klagers anførsel i brev av 12.juni 2015, om hvordan departementet forventer at Riksantikvaren utøver sitt faglige skjønn. Det er Riksantikvarens myndighet og rolle å foreta en selvstendig og samlet vurdering av tiltakets samfunnsnytte opp mot kulturminnets verdi og omfanget av og de nødvendige kostnadene som følger av det er satt vilkår for en dispensasjon etter kulturminneloven for gjennomføring av det planlagte tiltaket.

Departementet viser til at Riksantikvaren i sin uttalelse ved oversending av saken til departementet i brev av 4. september 2015 slutter seg til de vurderingene og prioriteringene Kulturhistorisk museum har gjort når det gjelder å fastsette et faglig forsvarlig nivå for arkeologisk utgravning av de aktuelle steinalderlokalitetene. Riksantikvaren mener også at omfanget av den arkeologiske granskningen for Linnheia nord er dimensjonert til et absolutt minimum. På bakgrunn av opplysningene i saken mener departementet at Riksantikvaren har foretatt en faglig forsvarlig vurdering og har utøvet et rimelig skjønn når det gjelder vurdering av omfanget av de arkeologiske utgravningene og fastsettingen av nødvendige utgifter som knytter seg til gjennomføringen av disse.

Departementet viser til at klager mener at undersøkelsene har et urimelig omfang, ved at det er uklart for klager hvilke metoder og beregninger som ligger til grunn for kostnadene. Departementet bemerker at det er de faglige interessene som skal ligge til grunn for kostnadsberegningene. Departementet anser at Riksantikvarens vurderinger av omkostningene er godt begrunnet og kan ikke se at det er fremført anførsler som tilsier at utgiftene er urimelige i henhold til prosjektets omfang. Departementet legger til grunn at det er gjennomført en reell prioritering av hvilke deler av de automatisk fredete kulturminnene som det er nødvendig å undersøke nærmere for å ivareta kunnskapen om disse steinalderboplassene. Det er en svært begrenset del av steinalderboplassene som vil bli undersøkt og dette er begrunnet med ny og utfyllende kunnskap fra andre undersøkelser av steinalderboplasser i kyststrøk i Sør-Norge de seinere år.

3. Særlige grunner

Når det gjelder kostnadene til gjennomføringen av den arkeologiske granskningen kan staten, i henhold til kml § 10 første ledd andre pkt., dekke utgiftene helt eller delvis dersom det foreligger særlige grunner. Hva som er å anse som en særlig grunn i henhold til lovens bestemmelse, er en skjønnsmessig vurdering som gjøres i den konkrete saken. Loven gir ikke føringer på hvilke forhold som kan begrunne unntak etter denne bestemmelsen, men etter forvaltningspraksis er forhold som knytter seg til tiltakets art og omfang i forhold til kostnadenes størrelse de vanligste. De arkeologiske funnene kan også begrunne særlige grunner for statlig utgiftsdekning. Forvaltningspraksis har stilt strenge krav til hvilke særlige grunner som må foreligge.

Klager har i brev av 25. september 2015 vist til at forsinket oppstart på grunn av arkeologiske funn vil fordyre prosjektet og at det medfører usikkerhet om prosjektet kan realiseres. Det er i saken ikke gitt detaljerte opplysninger om økonomien i tiltaket. Det fremkommer imidlertid i saken at det er planlagt 168 boenheter i Linnheia nord. Inkludert registreringskostnadene vil de samlete arkeologiske merkostnadene utgjøre kr 4 455 000, som utgjør maksimalt kr 27.507pr boenhet.  Utgiften er etter departementets vurdering ikke uforholdsmessig høy. Departementet kan ikke se at det er anført andre konkrete opplysninger for at det foreligger særlige grunner for at staten skal dekke disse utgiftene helt eller delvis i henhold til kml § 10 første ledd annet pkt.

Ut over det som fremgår ovenfor har departementet ikke noe å bemerke til Riksantikvarens lovforståelse og skjønnsmessige vurdering av saken.

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har på bakgrunn av en helhetsvurdering av saken funnet at det ikke foreligger grunnlag for å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 23. april 2015 om omfang og vilkår ved dispensasjon for fjerning av automatisk fredete kulturminner i detaljreguleringsplan for Linnheia nord, Grimstad kommune. Departementet kan ikke se at det foreligger særlige grunner for å gjøre unntak fra hovedregelen i kml § 10 om tiltakshavers dekningsplikt.

Departementet kan for øvrig ikke se at det foreligger feil ved saksbehandlingen eller ved lovanvendelsen, feil som kan ha vært avgjørende for innholdet i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 41.

Klagen tas derfor ikke til følge.

 

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Ronny Henriksen
seniorrådgiver

Kopi til:
Riksantikvaren, Postboks 8196 Dep, 0034 OSLO
Kulturhistorisk museum
Aust-Agder fylkeskommune