Klage på vedtak om dekning av utgifter til arkeologisk gransking innenfor Hestvikholmane industriområde i Averøy kommune, Møre og Romsdal

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Miljøverndepartementet

Riksantikvarens vedtak om dekning av utgravingskostnader ble delvis opphevet, da noen av kostnadene ble vurdert å ligge utenfor det som tiltakshaver kan pålegges å dekke etter kml § 10. Klagens anførsel om at kostnadene samlet sett var for høye i forhold til hva tiltakshaver burde forvente, ble ikke tatt til følge. Saken har flere referanser til Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner, fastsatt av Miljøverndepartementet 15.04.11.

Vi viser til Deres klage av 23.06.11 på Riksantikvarens vedtak av 26.05.11. Vedtaket er fattet i medhold av kulturminneloven § 10 og gjelder tiltakshavers dekning av kostnader ved nødvendig arkeologisk utgraving innenfor regulert industriområde, forut for gjennomføring av tiltak. De arkeologiske arbeidene er beregnet å koste inntil kr 10 735 000,-

Konklusjon

Miljøverndepartementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken og mener det er riktig at utbygger dekker kostnadene slik de skal beregnes etter Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner, fastsatt av Miljøverndepartementet 15.04.11.  Dette er kostnader som det etter kulturminneloven (kml) § 10 er nødvendig at tiltakshaver skal dekke, for å sikre kulturminnenes kildeverdi.

Riksantikvarens vedtak oppheves når det gjelder følgende kostnader:

Post 2.1.1 Tiltakshavers dekning av forarbeid.
Post 2.1.3 Tiltakshavers dekning av etterarbeid.
Post 2.1.6 Tiltakshavers dekning av formidling.
Post 2.1.7 m.fl. Styringsgruppe.
Post 2.4 - Innkjøp av fire bærbare PC’er for kr. 80.000,- for tiltakshavers regning.
- Beregningen av utnyttelsesgrad for GIS-utstyr med nedskrivningsperiode på seks år.
Post 2.6 Utgifter til trykking av rapporter.
Post 2.7 Avrunding av summen.
  
Saken sendes tilbake til Riksantikvaren for ny behandling for så vidt gjelder postene foran. Forøvrig opprettholdes Riksantikvarens vedtak av 26.05.11.

Bakgrunn for saken

Averøy kommune satte i 2001 i gang omregulering av Hestvikholmane industriområde, som ligger ca en kilometer øst for kommunesenteret Bruhagen. Det ble gjennomført arkeologisk registrering med hjemmel i kml § 9 av automatisk fredete kulturminner innenfor de deler av planen som var avsatt til byggeområde og trafikkområde. Det ble gjort arkeologiske funn elleve steder (lokaliteter R1 – R11). Etter anbefaling fra Møre og Romsdal fylkeskommune og NTNU Vitenskapsmuseet, godkjente Riksantikvaren reguleringsendringene i vedtak 19.08.03, på vilkår om at reguleringsbestemmelsene sikret arkeologisk utgraving av funnene før tiltak i området, jf kml § 8, 4.ledd. I brevet viste Riksantikvaren også til at NTNU Vitenskapsmuseet hadde gjort en foreløpig beregning av utgravingskostnadene til en totalsum på kr 7 340 425,-. Kommunen vedtok reguleringsplanen 08.09.03.

I april 2006 anmodet Averøy Eiendom AS(heretter kalt klager) om utgraving av syv av de elleve lokalitetene (R1 – R7). Riksantikvaren fastsatte 10.05.06 tiltakshavers kostnadsdekning til kr 4 212 492,-, basert på et budsjett av 22.03.06 fra NTNU Vitenskapsmuseet.

I brev 12.05.06 til Averøy kommune ba Vista Analyse AS / Vikan Eiendom AS på vegne av Gunnar Holth Kristiansund AS kommunen gjøre flere større endringer i reguleringsplanen, bl.a. å omregulere et friluftsområde på 60 dekar til industriområde. Kommunen fulgte opp med å kunngjøre igangsatt omregulering. Fylkeskommunen gjennomførte arkeologisk registrering av automatisk fredete kulturminner i friluftsområdet, og fant to nye lokaliteter (R12 – R13).

Etter to år uten behandling i kommunen ble plansaken tatt opp igjen våren 2008, denne gang med utvidelse av planområdet (uten at dét utløste krav om nye registreringer). Den 04.02.10 sendte NTNU Vitenskapsmuseet to brev til Riksantikvaren; det ene gjaldt anbefaling om tillatelse til inngrep og utkast til budsjett for eventuell utgraving av R12 og R13. Det andre brevet gjaldt utkast til prosjektplan og budsjett for utgraving av R8 – R11, som grunnlag for et vedtak om tiltakshavers kostnadsdekning etter kml § 10. Det fremgår ikke av dokumentene hva som var bakgrunnen for disse henvendelsene. Det forelå ingen anmodning fra noen tiltakshaver på dette tidspunktet. Budsjettutkastet som gjaldt R12 og R13 lød på samlet kr 1 540 906,-, mens utgravingen av R8 – R11 ble prissatt til kr 7 324 514,-. Det ble heller ikke fattet noe vedtak om kostnadsdekning etter kml § 10.

Riksantikvaren godkjente 05.03.10 inngrep i R12 og R13, på vilkår om at reguleringsbestemmelsene sikret arkeologisk utgraving av funnene før tiltak i området. Riksantikvaren opplyste samtidig om at foreløpig budsjett for en slik utgraving, var på kr. 1 540 906,-. Averøy kommune vedtok deretter reguleringsendringene den 10.05.10.

Ett år senere anmodet klager Riksantikvaren om å fatte vedtak om kostnadsdekning ved utgraving av R8 – R13. NTNU Vitenskapsmuseet leverte 05.05.11 prosjektplan og budsjett for arbeidene, summert til kr 9 473 887,- til Riksantikvaren. Da Miljøverndepartementet nettopp hadde vedtatt en mal for budsjettering av slike arbeider, ba Riksantikvaren museet utarbeide nytt budsjett i henhold til malen. NTNU Vitenskapsmuseet sendte etter dette inn et budsjett 13.05.11, som nå beløp seg til
kr 10 734 908,-. Riksantikvaren vedtok 26.05.11 at tiltakshaver skulle dekke utgravingen av R8 – R13 med dette beløpet.

Averøy Eiendom AS klaget etter forlenget klagefrist på vedtaket ved brev 23.06.11.
Riksantikvaren har vurdert klagen og oversendt denne til behandling i Miljøverndepartementet ved brev av 07.07.11. Riksantikvaren opprettholder sitt vedtak. Klager har ved brev av 11.08.11 kommentert Riksantikvarens oversendelsesbrev.
Miljøverndepartementet har gjennom brev av 17.08.11 fått Riksantikvarens nærmere kommentarer og forklaringer på de forhold som klager tar opp i sitt brev. Miljøverndepartementet har etter dette også innhentet ytterligere informasjon fra Riksantikvaren om beregningsgrunnlaget for noen av budsjettpostene. Opplysningene er gitt i e-post til departementet, vedlagt en redegjørelse i brev av 30.08.11 fra NTNU Vitenskapsmuseet.

Klagers anførsler i brev av 23.06.11

Klager mener beløpet som skal dekkes for utgraving av de seks lokalitetene ikke samsvarer med de kostnader som ble oppgitt tidligere.

I 2002 ble utgraving av elleve arkeologiske lokaliteter beregnet å skulle koste kr 7,3 millioner. I 2006 fikk museet kr 3,9 millioner for utgraving av syv av de elleve lokalitetene.  I tillegg betalte klager ca kr 250.000,- for innleid gravemaskin m.v.  
Et budsjett på kr 10,7 millioner for seks lokaliteter i 2011 overstiger langt det som klager kunne vente. En tiltakshaver må kunne kalkulere med en absolutt økonomisk forutsigbarhet overfor arkeologiske kostnader når et slikt prosjekt besluttes igangsatt.

Riksantikvarens oversendelsesbrev med merknader jf. brev av 07.07.11
Regulering og utbygging av Hestvikholmane industriområde har foregått over mange år. Budsjettutkastet på kr. 7,3 millioner i 2003, som klager bygger sine senere forventninger på, var kun et overslag fra museet. Dette ble også kommunen som regulerende myndighet gjort oppmerksom på.

Da klager i 2006 ønsket utgraving av noen av lokalitetene, og Riksantikvaren 10.05.06 vedtok et budsjett på ca kr 4,2 millioner, burde klager forstått at man ikke kunne basere seg på kalkyler fra tre år tilbake. Prosjektplanen, som fulgte vedtaket, beskriver ny kunnskap og nye metoder og rutiner, som gjør denne utgravingen mer ressurskrevende enn hva som ville vært tilfellet tre år før.

Riksantikvaren beklager at de forskjellige budsjettutkast som Vitenskapsmuseet underveis har oversendt til Riksantikvaren antagelig ikke er gjort kjent for kommunen – og derved tiltakshaver. På den annen side har utkastene ingen rettsvirkning, og derfor ingen virkning for det vedtak som Riksantikvaren fattet 26.05.11.

Budsjettutkastet på kr. 7,3 millioner fra 2003 og budsjettet i det vedtak som nå er fattet, er ikke sammenlignbare. Reguleringsplanens innhold er forskjellig i henholdsvis 2003 og 2011. Museenes kunnskap, faglig fokus og metode sammen med tilgjengelig teknologi har også utviklet seg i løpet av disse årene, noe som også får følger for dybden i de undersøkelser som blir gjort ved utgraving av steinalderlokaliteter. Når tiltakshaver velger å vente så lang tid på å iverksette et tiltak, tas det en kalkulert risiko for merkostnader.

Klagers merknader til Riksantikvarens oversendelsesbrev jf. brev av 11.08.11

Hovedanførselen i klagen er at tiltakshaver bør være sikret en forutsigbarhet i de heftelser som det offentlige pålegger. Klager har forholdt seg til det vedtatte kostnadsbudsjett på kr 7,3 millioner, som en del av utviklingskostnadene. Oppjustert til 2011-kroner har klager forventet en totalkostnad for utgravingen av R1 – R13 på mellom ni og ti millioner kroner. I stedet får man nå en totalkostnad på over 15 millioner kroner.

  1. Når Riksantikvaren mener at det har foreligget to ulike reguleringsplaner for området, har det bidratt til å forhøye budsjettene, ettersom disse har vært splittet i to forskjellige prosjekter.
  2. Klager erkjenner at det å dele utgravingsoppdraget kan ha bidratt til å heve totalkostnadene. I budsjettoppsettet er det imidlertid bare satt opp kr 33.251,- til forarbeid, og dette kan ikke begrunne en så stor kostnadsøkning som til kr 10,7 millioner.
  3. Klager stiller seg spørrende til at teknologisk og metodisk utvikling gjør at det blir dyrere å grave ut nå enn før; vanligvis fører nyvinninger til at kartleggingskostnader blir lavere.
  4. I Stortingsmelding nr 16 (2004-2005) og komitéinnstillingen i Stortinget står det at tiltak skal gjøre arkeologiske undersøkelser mer forutsigbare, effektivisert og billigere. Denne utgravingen viser det motsatte. Komiteen i Stortinget peker også på at landsdelsmuseenes monopol på arkeologiske utgravinger er til hinder for konkurranse mellom de ulike offentlige aktørene. Klager har forespurt andre arkeologiske fylkesmiljøer om budsjettet i denne saken, og fått til svar at budsjettets arbeidstimer burde kunne halveres. 
  5. Klager mener det er feil at økt kunnskap om steinalderen på Nordmøre skal føre til at man må være enda mer grundig ved denne utgravingen, og derved påføre utbygger økte kostnader.
  6. Klager er overrasket over at det har foreligget et budsjett for utgravingen av R12 og R13, uten at dette ble gjort kjent for klager før nå. Klager ser også at det er utarbeidet budsjetter både 04.02 og 05.03.10, uten at klager har fått vite om dette. Riksantikvaren omtaler selv dette som en saksbehandlingsfeil. Denne feilen har gjort at klager har mistet klagerett under sakens utvikling, og museets kostnadsanslag for utgravingen av R12 og R13 blir ikke prøvet særskilt.
  7. Det siste budsjettet er utarbeidet etter nye retningslinjer, med krav til mer detaljert budsjettoppsett. Klager forstår ikke at dette skulle føre til at budsjettet derved blir høyere.
  8. Utgiftene til gravemaskin og annet utstyr, som tiltakshaver tidligere måtte skaffe selv, er ikke høye nok til å forsvare budsjettøkningen.
  9. Klager har også spørsmål til enkeltposter i budsjettet. Spørsmålene gjelder dels nødvendigheten av så mange arbeidstimer og utførende personer, både i felt og til etterarbeid. Det stilles også spørsmål ved leiebilkostnadene, prosentsatsen til sosiale utgifter og hvorfor prosentandelen som settes av til uforutsette utgifter har overhead (indirekte kostnader) med i beregningsgrunnlaget.
  10. Overhead-posten er svært høy, og burde som andel av faste grunnkostnader ikke øke proporsjonalt med lønnskostnadene.

Riksantikvarens merknader jf. brev av 17.08.11

Riksantikvaren understreker at budsjettutkastet på kr 7,3 millioner, som er omtalt i uttalelsen 19.08.03 til reguleringsplanen, ikke ble vedtatt av Riksantikvaren.

  1. Endring av reguleringsplan skal behandles på samme måte som ny reguleringsplan. Det er dette som ligger i Riksantikvarens omtale av ”ny plan”. Budsjettutkastene som splittet de ”gamle” og de nyoppdagede steinalderlokalitetene har ikke hatt noen innvirkning på de vedtatte kostnadene i denne saken.
  2. Det er ikke bare forarbeid som ”fordobles” ved oppdeling av utgravingsprosjekter. Også reise, tilrigging i felt, noe utstyr og en del av etterarbeidet medfører utgifter som kommer inn ved hvert nye prosjekt.
  3. For de arkeologiske utgravingene kan økt kunnskap og bedre metode føre til krav om større nøyaktighet for å få tak i den informasjon som ligger i kildematerialet.  Lengre tid til selve gravearbeidet, ny bruk av naturvitenskaplige undersøkelser og digital innmåling i felt og behandling av informasjonen med databaseverktøy, øker kostnadene.
  4. Riksantikvaren kan ikke kommentere klagers generelle uttalelser om nødvendige kostnader ved et prosjekt som dette. Fylkeskommunen utfører ikke arkeologiske utgravinger.
  5. Det er ganske vanlig at nettopp ny innsikt innenfor ulike vitenskapsområder fører til mer inngående undersøkelser av kildematerialet.
  6. Det er riktig at Riksantikvaren har mottatt flere utkast til utgravingsbudsjett fra museet underveis i planprosessene, men det har på disse tidspunktene ikke vært aktuelt å fatte noe vedtak om tiltakshavers kostnadsdekning. Så lenge Riksantikvaren bare mottar budsjettutkast, som det ikke blir tatt konkret stilling til, er det heller ikke fattet noe vedtak som kan påklages. Riksantikvaren ser likevel at kommunen og derved tiltakshaver burde ha vært opplyst om de økede kostnadsrammene underveis, men unnlatelsen har ikke påvirket utfallet av vedtaket i denne saken.
  7. Retningslinjene er utarbeidet for at budsjettet skal gi så god forutsigbarhet for totalkostnadene som mulig. Tidligere feilberegninger eller tilleggsutgifter er søkt eliminert gjennom de nye retningslinjene.
  8. Inkluderingen av gravemaskin m.v. i budsjettet er bare én del av budsjettøkningen.
  9. Riksantikvaren er ikke enig at budsjettanslaget over samlet antall ukeverk i felt og til etterarbeid er høyt, når seks lokaliteter skal graves ut og kildematerialet tas vare på.  Når det gjelder felt- og etterarbeid til innmåling og registrering av lokalitetene og funnsteder, vil Riksantikvaren be museet om ytterligere opplysninger. Riksantikvaren har ikke særlige synspunkter på budsjetterte leiebilkostnader, bortsett fra at eventuelle ubrukte midler ikke skal belastes tiltakshaver. Prosentsatsen til sosiale utgifter er fylt ut i henhold til retningslinjene, og inneholder også arbeidsgivers pensjonsandel og forsikringer. Også prosentandelen som er satt av til uforutsette utgifter, er satt i samsvar med det som er bestemt i retningslinjene for budsjettering.  
  10. Overheadsatsen følger retningslinjene for budsjettering pkt 2.2.

Klagers merknader til Riksantikvarens brev, jf brev av 22.08.11

Klager viser til av grunnstammen i klagen er at tiltakshavere må være sikret forutsigbarhet i de pålegg som legges på dem. Kravet til forutsigbarhet er forankret i komitéinnstillingen i Stortingets behandling av stortingsmeldingen om kulturminnepolitikken.

Når en ser på den utgravingskostnaden tiltakshaver er varslet om, og den summen Riksantikvaren presenterer i vedtaket 26.05.11, er prinsippet om forutsigbarhet ikke ivaretatt. Dersom man vil håndheve dette prinsippet, må klagers dekningsplikt for resten av utgravingen begrenses til fem millioner (2011-)kroner.

Riksantikvaren erkjenner at det offentlige har håndtert deler av prosessen på en uheldig måte.  Dette er en saksbehandlingsfeil som må få virkning for vedtaket til fordel for klager.

Klager gjentar også flere av de innvendinger, som foretaket har tatt opp i brevet av 11.08.11, og som man mener ikke er besvart av Riksantikvaren. Innvendingene gjenspeiler foretakets svekkete tillit til behandlingen av museets budsjettutkast.

Klager fastholder at overheadkostnader ikke bør fastsettes ved en fast prosentsats, slik at det beløp tiltakshaver må betale stiger proporsjonalt og ubegrenset med utgravingens lønnskostnader.

NTNU Vitenskapsmuseets redegjørelse, jf brev av 30.08.11

Miljøverndepartementet har i brev 29.08.11 bedt Riksantikvaren bistå i å finne forklaring på noen av budsjettpostene i budsjettet vedtatt 26.05.11. Via Riksantikvaren har departementet mottatt brev av 30.08.11 fra NTNU Vitenskapsmuseet .

NTNU Vitenskapsmuseet har budsjettert antall arbeidstimer ut fra følgende forhold: Flere av lokalitetene er store i areal. Museet forventer å finne en stor mengde gjenstandsmateriale i grunnen. Det ventes også å finne bevarte kulturlag, med spor av steinalderaktiviteten i en gitt periode. I kulturlagene, men også gjennom dem regner man med å finne spor av bygg og anlegg, så som stolpehull, ildsteder og nedgravninger. Utgraving av områder med årtusener av tidlige bosettinger er tidkrevende og gir mye data, som må sorteres riktig. Dette medfører mye arbeid i felt, og mye etterarbeid i form av katalogisering av funnmaterialet og utarbeidelse av rapport om funnene.

Budsjettmalen er utformet slik at det ikke lar seg gjøre å vise hvor mange personer som til enhver tid utgjør de ukeverkene som er angitt i budsjettet. Museet gjør deretter rede for grunnlaget for de budsjetterte ukeverkene.

Antall ukeverk og personer avsatt til digital oppmåling, innmåling og etterfølgende bearbeiding i digitale databaser begrunnes med at den forventede funnmengde også øker innmåling og at målinger gjøres på flere lokaliteter samtidig – i takt med avdekking og funn. Andel av avskriving av GIS-utstyr – som museet eier selv – er beregnet med en leiepris på kr 589,- pr enhet pr døgn.

Tidsbruk til formidling er satt til 4 % av samlet arbeidsomfang i felt. Planlagt tidsbruk fordeler seg med to uker til forberedelse, fire uker i felt og i underkant av tre uker til etterarbeid.

Kostnadene til leiebil er forklart med at det trengs kjøretøy som også kan transportere feltutstyr. Bilene leies gjennom et utleiefirma som NTNU sentralt har en hovedavtale med.

Museet mener at bærbart PC-utstyr ikke er å anse som en del av museets kontorrekvisita. I felt trengs robuste bærbare PC’er. IT-utstyr i felt har høyere slitasje og kortere levetid enn ved kontorbruk, og restverdien på utstyret er lav etter prosjektslutt. Eierskapet til utstyr som kjøpes inn for tiltakshavers regning kan imidlertid avklares i forkant.

Utgifter til trykking begrunnes med at utgravingen anses å være et større prosjekt, og museet ønsker å spre informasjon om prosjektet også utenfor det lokale fagmiljøet ved trykking i egnet tidsskrift.

Departementets merknader

Miljøverndepartementet kan i forbindelse med klagesaksbehandling prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf forvaltningsloven § 34 andre ledd. Departementet kan derfor prøve saksbehandlingen, rettsanvendelsen og skjønnsutøvelsen i Riksantikvarens vedtak.

Klagen fra Averøy Eiendom AS deles i to; a)spørsmål om tiltakshavers dekningsplikt på kr 10,7 millioner som totalsum er satt for høyt. Begrunnelsen for dette er at tiltakshaver ut fra informasjon fra Riksantikvaren, hadde grunn til å forvente en dekningsplikt på omtrent det halve – og b) spørsmål om grunnlaget for de enkelte budsjettpostene og om det er riktig å belaste tiltakshaver for deler av utgiftene.

a) Forvaltningens informasjonsplikt

Når kommunen legger frem et planforslag til offentlig ettersyn, har kulturminnemyndigheten rett og plikt til å medvirke i saksforberedelsen. Det er fylkeskommunen som har ansvar for å ivareta kulturminneinteressene i plansammenheng. På dette stadiet i prosessen er det kommunen som er tiltakshaver i henhold til kulturminnelovens bestemmelser.

Dersom gjennomføringen av en reguleringsplan vil innebære fjerning av automatisk fredete kulturminner, kreves det at Riksantikvaren har samtykket i dette før kommunen vedtar planen, jf kulturminneloven § 8 fjerde ledd. I sin forberedelse av saken for Riksantikvaren innhenter fylkeskommunen uttalelse fra de arkeologiske forvaltningsmuseene, som også utarbeider budsjettutkast over utgravingskostnadene. Museets vurdering på dette tidspunket er kun et anslag om omfanget av arbeidet. Når Riksantikvaren samtykker til reguleringsplanen, skjer det normalt på vilkår av at reguleringsbestemmelsene stiller krav om arkeologisk utgraving før området kan tas i bruk i henhold til reguleringsplanen. Det er først når det etter planvedtaket blir aktuelt med utbygging i området, at Riksantikvaren fatter vedtak etter kulturminneloven § 10 om omfang av og budsjett for utgravingen.

I denne saken fikk kommunen opplysning om museets budsjettanslag sammen med Riksantikvarens uttalelse til planen i 2003, og underrettet åpenbart daværende utbygger om dette. Det gikk nesten tre år fra reguleringsplanen ble vedtatt til tiltakshaver anmodet om fastsettelse av omfang og dekning av deler av utgravingskostnadene etter kulturminneloven § 10. Det følger av lovens system at det i denne periode ikke har vært noen tiltakshaver, som skulle vært holdt orientert om at faglig utvikling kunne medføre høyere utgravingskostnader enn før. Hvem som eventuelt har utbyggingsinteresser i området går ikke frem av reguleringsplanen; i denne saken var det for eksempel ikke samme tiltakshaver i 2006, som det var i 2003. Departementet kan derfor ikke se at kulturminneforvaltningen har sviktet i sin informasjons- og veiledningsplikt etter forvaltningsloven.

Tiltakshavers dekningsplikt etter kulturminneloven § 10 gjelder kostnadene på det tidspunkt utgravingen skal foretas. Dersom tiltakshaver velger å utsette virksomhet i området, og dermed utgravingen, må han bære risikoen for at denne typen miljøundersøkelse kan bli mer nøyaktig og dermed dyrere enn tidligere anslag.   Kravet til forutsigbarhet for tiltakshaver kan ikke bety at et prisoverslag på et gitt tidspunkt skal ha gyldighet på ubestemt tid – uavhengig av kostnadsutvikling innenfor faget og utviklingen i vitenskaplig metode. En profesjonell tiltakshaver må også kunne forventes å tilstrebe mest mulig oppdatert kunnskap om de investeringskostnadene som gjelder for planlagte prosjekter. Så lenge det ikke er noen sak til behandling, kan det ikke forventes at Riksantikvaren skal ha noen formening om hva miljøundersøkelsene kan komme til å innebære på et gitt tidspunkt. Etter departementets vurdering er kravet til forutsigbarhet for Averøy Eiendom AS ivaretatt så langt det er praktisk mulig, tatt i betraktning at det er gått lange perioder mellom reguleringsendringene og de fremsatte anmodningene om fastsettelse av utgravingskostnader. Departementet mener derfor at det ikke er grunnlag for å gjøre en generell nedjustering av tiltakshavers kostnadsdekning.

b) Enkeltposter i budsjettet

Miljøverndepartementet legger til grunn Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner, fastsatt av Miljøverndepartementet 15.04.11. Bakgrunnen for utarbeidelsen av retningslinjer og mal for budsjettering er å gi økt forutsigbarhet for tiltakshaver og kontroll med beregningsgrunnlaget for budsjetteringen.

Riksantikvarens vedtak etter kulturminneloven § 10 gjøres på grunnlag av utkast til budsjett utarbeidet av det museet som skal gjennomføre utgravingen. Tiltakshavers plikt til å betale for den arkeologiske utgravingen er begrenset til det som er nødvendig for å sikre kunnskapspotensialet i kulturminnene. I vurderingen må kulturminnelovens formålsbestemmelse tillegges vesentlig vekt, jf kulturminneloven
§ 1 første og annet ledd. Etter utgravingen skal museet utarbeide regnskap for utgravingskostnadene, slik at de reelle kostnadene blir dokumentert. Det er bare de faktiske kostnader tiltakshaver skal dekke.

Miljøverndepartementet har gjennomgått budsjettet og den vedlagte prosjektbeskrivelsen (prosjektplan), og har innhentet ytterligere informasjon om enkelte av beregningsgrunnlagene fra Riksantikvaren. I brev av 30.08.11 har NTNU Vitenskapsmuseet svart på de spørsmål Riksantikvaren har stilt. Departementet vil bemerke:

  1. Etter retningslinjene 2.1.1 skal forarbeid beregnes og begrunnes i prosjektbeskrivelsen ut fra de nødvendige arbeidsoppgaver i de enkelte tilfeller. Forarbeidet forutsettes i saker med en sesongs varighet i felt å utgjøre maksimalt 15 dagsverk. I denne saken er det satt av 28 dagsverk. Prosjektbeskrivelsen forklarer ikke nærmere tidsbruken, utover at seks dagsverk skal brukes til befaring. Det fremgår ikke av prosjektplanen om tiltakshaver er forespurt om utsetting av fastpunkter og anskaffelse av digitalt kartgrunnlag, slik retningslinjene forutsetter. Prosjektplanen gir ikke holdepunkter for at denne utgravingen er et større prosjekt, som begrunner forarbeid utover 15 dagsverk. 
  2. Etter retningslinjene 2.1.2 skal beregning av feltarbeidets omfang for de enkelte arbeidsoppgaver forklares. Slik budsjettmalen er i henhold til retningslinjene, må prosjektbeskrivelsen forklare den tidsbruken som er angitt i budsjettet. I denne saken er det ikke mulig å etterprøve summene i budsjettet på grunnlag av prosjektbeskrivelsens omtale av person- og tidsbruk. Det er først ved NTNU Vitenskapsmuseets brev av 30.08.11 at saken blir opplyst med hensyn til hvem som gjør hva og hvor lenge. Etter denne forklaringen har Miljøverndepartementet ikke innvendinger til den budsjetterte tids- og kompetansebruken til feltarbeidet. Dette gjelder også den tiden som er budsjettert til innmåling. 
  3. Etter retningslinjene 2.1.3 skal omfanget av etterarbeid begrunnes i prosjektbeskrivelsen. Miljøverndepartementet kan ikke se at det er gjort i denne saken. For steinalderutgravinger kan det budsjetteres med en prosentandel på mellom 40 og 70 av samlet ukeverk i felt. I denne saken er etterarbeidet satt til 67 %. Museet har hevet mengden etterarbeid etter at det ble gjort oppmerksom på retningslinjenes rammer. Museet opplyser i følgebrevet til budsjettutkastet 13.05.11 at etterarbeidet er justert opp fra budsjettutkastet den 05.05.11 på grunn av feil. Det er ikke redegjort for hvilke feil det gjelder, bare at funnmaterialet ventes å bli omfattende. Det er imidlertid ikke noe i prosjektbeskrivelsen til det nye budsjettutkastet som tilsier at forventningene om funnmaterialet – med følger for etterarbeidet, er høyere enn en uke før, 05.05.11. Departementet ser derfor ikke grunner til at etterarbeidet skal budsjetteres høyere enn i budsjettutkastet den 05.05.11. 
  4. Etter retningslinjene 2.1.6 kan det budsjetteres med et begrenset omfang av formidling. Omfang og innhold av planlagt formidling skal begrunnes i prosjektplanen. Det er ikke gjort i denne saken. Formidlingen skal som hovedregel knyttes opp mot selve utgravingen i felt. Vitenskapsmuseet forklarer i brev av 30.08.11 formidlingen med to uker forarbeid, fire uker formidling i felt og i underkant av tre ukers etterarbeid. Formidlingen er også budsjettert med maksimalt av det retningslinjene tillater. Det er imidlertid ikke noe i prosjektbeskrivelsen av 13.05.11 som taler for at det er nødvendig å belaste tiltakshaver med mer tid til formidling enn museet hadde beregnet i budsjettutkastet av 05.05.11. Departementet ser derfor ikke grunner til at etterarbeidet skal budsjetteres høyere enn i budsjettutkastet den 05.05.11.
  5. Etter retningslinjene 2.1.7 bør det etableres styringsgruppe ved større, flerårige prosjekter. Etter departementets vurdering oppfyller denne utgravingen ikke retningslinjenes vilkår for når det bør etableres en styringsgruppe. Når retningslinjene ikke krever styringsgruppe, mener departementet dette er en utgift som det ikke er nødvendig at tiltakshaver skal dekke.
  6. Etter retningslinjene skal tiltakshaver dekke museets indirekte prosjektrelaterte kostnader med 60 % av brutto lønnskostnader. Budsjettet er utarbeidet i samsvar med retningslinjene, og departementet har ingen merknader til Riksantikvarens vedtak på dette punkt. 
  7. Retningslinjenes 2.3 – 2.5 gjelder utgifter, som det delvis kan være aktuelt for en tiltakshaver å dekke etter avtale med museet. Det kan eksempelvis være at tiltakshavere har transportmidler og maskiner til graving. Det fremgår ikke av dokumentene at tiltakshaver er forelagt denne muligheten. Departementet reiser spørsmål om i hvilken grad denne muligheten er forhåndsvarslet tiltakshaver før vedtaket etter § 10 er fattet. 

    Departementet merker seg at det verken i prosjektbeskrivelsen eller i Riksantikvarens vedtak av 26.05.11 er opplyst om at det kan inngås avtale med tiltakshaver om hans anskaffelse av driftsmidler, eller at kostbare driftsmidler som kjøpes inn for hans regning, tilfaller ham etter prosjektets avslutning. Departementet mener at dette burde gå frem av vedtaket, og at det skal avtales nærmere med tiltakshaver om større og kostbart utstyr som forutsetningsvis skal kjøpes inn for hans regning før endelig vedtak treffes.

    Retningslinjene beskriver at overhead inkluderer ”kjøp/leie av PC, programvare, datautstyr m.m.” Når det gjelder innkjøp av fire bærbare PC’ er til feltledere, bemerker museet i brev av 30.08.11 at dette ikke er å anse som kontorrekvisita innenfor overheadposten i 2.2. Datamaskinene er derfor en del av feltutstyret, som både må ha robust maskinvare og ha kraft til å kjøre tunge programmer.  Dersom materiellet inngår i museets driftsutstyr for utgravinger, og har en nedskrivningsperiode på f.eks. tre år og en utnyttelsesgrad på minimum 80 dager pr år (tilsvarer fire måneder), blir budsjettposten betydelig lavere enn den nå budsjetterte kostnaden på kr 80.000,-. Departementet kan ikke se at budsjettet medfører den løsningen som gir lavest kostnad for tiltakshaver.

    GIS- utstyr er budsjettert etter verdiforringelsesprinsippet, dvs beregnet døgnpris i leie tilsvarende nedskriving. Departementet mener beregnet utnyttelsesgrad på 40 dager pr år for museets utstyr er satt svært lavt. Utgravingssesongen starter i april/mai og varer til september/oktober. Dette gir minst 80 feltdøgn. Slik museet beskriver innmålingsarbeidet i brevets punkt 2 vil bruken av GIS- utstyret bare i denne saken være aktuell gjennom hele utgravingen, som varer 40 arbeidsdager. I tillegg er det beregnet en ”buffer” på ti feltdager. Etter departementets vurdering er en utnyttelsesgrad på 80 dager pr år mer sannsynlig, noe som samsvarer med anslaget over utnyttelsesgrad for PC-utstyr.  Departementet ber Riksantikvaren vurdere denne delen av budsjettet på nytt.

    Departementet har ikke merknader til budsjettert transport. Leiebilene skal også kunne frakte utstyr, jf museets redegjørelse i brev 30.08.11. Dersom styringsgruppe utgår, jf pkt 5, må budsjettposten imidlertid nedjusteres med det som eventuelt var avsatt til kjøregodtgjørelse til styringsgruppen.
  8. Retningslinjene 2.6 hjemler adgang til å belaste tiltakshaver med utgifter til trykking av rapport ved større prosjekt. Prosjektbeskrivelsen skal redegjøre for behovet. Vitenskapsmuseet har budsjettert med kr 80.000,- til trykking av 100 rapporter. Etter prosjektbeskrivelsen er det ønskelig å trykke et slikt opplag. På spørsmål opplyses at saken antas å ha interesse utenfor det lokale fagmiljøet og at en ønsker å synliggjøre store forvaltningsundersøkelser på denne måten. Departementet bemerker at det i dagens digitale samfunn selv i store prosjekter er begrenset hvilke trykkeutgifter tiltakshaver kan forventes å måtte bære. Til sammenligning kom departementet i Barcode-utgravingen i Oslo til at det var tilstrekkelig med 10 trykte rapporter for tiltakshavers regning. Departementet kan ikke se at dette prosjektet forsvarer særskilt trykking av rapporter.
  9. Retningslinjene 2.7 beskriver hvordan uforutsette utgifter beregnes, slik at totalbudsjettet vedtaket gjelder er avrundet opp til nærmeste 500 kroner. Budsjettet inneholder her en regnefeil.
  10. Departementet har merket seg klagers innvending mot at grunnlaget for prosentsatsen for uforutsette utgifter inkluderer overhead-andelen. Prosentandelen er sjablongmessig ansatt i retningslinjene. Departementet understreker at det bare er de faktiske uforutsette utgifter ved prosjektet som kan medføre bruk av posten.

Konklusjon

Miljøverndepartementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken og mener det er riktig at utbygger dekker kostnadene slik de skal beregnes etter Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner, fastsatt av Miljøverndepartementet 15.04.11.  Dette er kostnader som det etter kulturminneloven (kml) § 10 er nødvendig at tiltakshaver skal dekke, for å sikre kulturminnenes kildeverdi.

Riksantikvarens vedtak oppheves når det gjelder følgende kostnader:

Post 2.1.1 Tiltakshavers dekning av forarbeid.
Post 2.1.3 Tiltakshavers dekning av etterarbeid.
Post 2.1.6 Tiltakshavers dekning av formidling.
Post 2.1.7 m.fl. Styringsgruppe.
Post 2.4 Innkjøp av fire bærbare PC’ er for kr. 80.000,- for tiltakshavers regning.
Beregningen av utnyttelsesgrad for GIS- utstyr med nedskrivningsperiode på seks år.
Post 2.6 Utgifter til trykking av rapporter.
Post 2.7 Avrunding av summen.

Saken sendes tilbake til Riksantikvaren for ny behandling for så vidt gjelder postene foran. Forøvrig opprettholdes Riksantikvarens vedtak av 26.05.11. 

* * *

På bakgrunn av at departementet har endret Riksantikvarens vedtak av 26.05.11 til gunst for klager, kan det kreves dekning av nødvendige sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.

 


Med hilsen


Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Susanne Colding

Vedlegg: Brev av 30.08.11 fra NTNU Vitenskapsmuseet til Riksantikvaren.

Kopi:
Riksantikvaren
Møre og Romsdal fylkeskommune
NTNU - Vitenskapsmuseet