Kostnader til arkeologiske utgravninger på Øvre Øksnevad industriområde - Klage

Vi viser til klage fra Advokatfirmaet Projure DA (heretter Projure) av 7.9.2016 på vegne av Frank Hauge og klage fra Haver Advokatfirma Ans (heretter Haver) av 14.9.2015 på vegne av Frode Hauge, Åge Roald Hauge og Solveig Hjelmseth. Klagene retter seg mot Riksantikvarens vedtak av 24.6.2015 om kostnader til arkeologisk utgravning og statlig utgiftsdekning.

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken og har etter en samlet vurdering kommet til at Riksantikvarens vedtak opprettholdes. Departementet mener det ikke foreligger særlige grunner for at staten skal dekke kostnadene helt eller delvis, jf. kml. § 10 første ledd annet punktum. Klagene tas ikke til følge.

Kort om bakgrunnen for saken

Departementet behandlet klage fra Projure og Haver i brev av 3.10.2013 på kostnader for arkeologisk utgravning i forbindelse med realisering av reguleringsplan. Kostnadene var fastsatt til kr. 25.173.976. Departementet mente Riksantikvaren måtte ta utgangspunkt i et kostnadsoverslag fra 2008 på kr. 15.560.016, i tillegg til at det var andre forhold som måtte klarlegges. Riksantikvarens vedtak ble opphevet og sendt tilbake for ny behandling, jf. departementets brev av 3.10.2013 og 11.10.2013.

Det fremgår av saken at i avtale om kjøp av industrieiendom mellom selger Frank Hauge og kjøper SUS v/Grude & Kongsheim Eiendom AS datert 23.9.2014 fremgår det at kjøper som tiltakshaver skal belastes kostnader til utgravning stipulert til kr. 15.000.000. Dersom kostnadene blir lavere mottar selger besparelsen og dersom kostnadene blir høyere dekker selger kostnadene. 

Riksantikvaren fattet vedtak 24.6.2015 om at tiltakshaver skulle bekoste den arkeologiske utgravningen i forbindelse med realisering av reguleringsplanen for Øksnevad industriområde. Omfanget av arbeidet er beregnet til kr. 15.560.016. Vedtaket er påklaget av Projure 7.9.2015 og av Haver 14.9.2015. Riksantikvaren har vurdert klagene og oversendt dem til behandling i Klima- og miljødepartementet ved brev av 14.12.2015, jf. forvaltningsloven § 33, først mottatt den 19.01.2016. I sistnevnte brev behandlet Riksantikvaren spørsmålet om hel eller delvis statlig utgiftsdekning på grunn av særlige grunner, men kom til at slike ikke forelå. Riksantikvaren opprettholdt vedtaket. Ingen av klagerne har kommentert oversendelsen til departementet.

Klage fra Projure på vegne av Frank Hauge, jf. brev av 07.09.2015

Klager ber om begrunnelse for at posten i budsjettet "Uforutsette utgifter inntil 10% av samlede lønnsutgifter" likevel er godtatt av Riksantikvaren.  Klager viser også til departementets brev av 3.10.2013 hvor det fremgår at Riksantikvaren må vurdere spørsmålet om hel eller delvis statlig utgiftsdekning.

Riksantikvarens merknader til klagen, jf. brev av 14.12.2015

Riksantikvaren uttaler at budsjettet ikke inneholder kostnader knyttet til posten "uforutsette utgifter", da posten er strøket av Arkeologisk Museum på oppfordring fra Riksantikvaren.

Når det gjelder innrømmelse av hel eller delvis statlig utgiftsdekning ut fra særlige grunner, viser Riksantikvaren til at forvaltningspraksis stiller strenge krav. Riksantikvaren uttaler at spørsmålet om statlig kostnadsdekning ut fra særlige grunner bare kommenteres dersom Riksantikvaren anser at det i den aktuelle saken kan foreligge slike grunner. Derfor ble slike vurderinger ikke foretatt, jf. vedtak av 24.6.2016. Riksantikvaren ser i ettertid at dette burde vært gjort. 

Klage fra Haver på vegne av søsknene Frode Hauge, Åge Roald Hauge og Solveig Hjelseth, jf. brev av 14.9.2016

Haver slutter seg til forholdene som tas opp i klagen fra Projure. I tillegg påklages anvendelse av kml. § 10 som rettslig grunnlag for å pålegge nåværende eier, Grude & Klingsheim Eiendom, kostnader til arkeologiske utgravninger. Klager mener det omsøkte tiltaket er i samsvar med reguleringsplanen hvoretter området ble frigitt til industriformål uten vilkår knyttet til kulturminnene. Klager viser til at Riksantikvaren heller ikke har vurdert statlig utgiftsdekning om særlige grunner, jf. kml. § 10.

Klager mener det er urimelig å pålegge disse kostnadene 30 år etter at reguleringsplanen ble vedtatt og at kostnadsrammen fortsatt er urimelig tyngende slik den er fastsatt i vedtak av 24.6.2015. Klager kan ikke se at det fremgår noen begrunnelse for hvorfor staten ikke lenger skal dekke kr. 2.500.000 som del av kostnadsrammen. På bakgrunn av de forhold som er påpekt mener klager at staten bør dekke kostnadene fullt ut.

Riksantikvarens merknader til klagen, jf. brev av 14.12.2015

Når det gjelder hjemmelen for å pålegge kostnader i forbindelse med den arkeologiske utgravningen, viser Riksantikvaren til departementets uttalelse i brev av 3.10.2013 og mener at dette spørsmålet er ferdigbehandlet.

Riksantikvaren viser videre til at den som er ansvarlig for utbyggingen også anses som tiltakshaver og dermed ansvarlig for kostnadene til utgravningen, jf. kml. § 10. Etter at Block Berge Bygg frafalt sin opsjon til eiendommen ble saken stilt i bero, jf. Riksantikvarens brev av 12.6.2013. Etter at Grude og Klingsheim søkte Klepp kommune 23.1.2015 om å starte arbeid på eiendommen, ble Arkeologisk museum, Universitetet i Stavanger, bedt om å levere revidert prosjektplan og budsjett. Riksantikvaren konkluderer med at den som er utbygger også skal oppfattes som tiltakshaver og derved dekke utgiftene til utgravningene. Ifølge avtale mellom kjøper og selger er endelig oppgjør for eiendommen avhengig av størrelsen på kostnaden for den arkeologiske utgravningen.

Riksantikvaren har vurdert særlige grunner i medhold av kml. § 10 første ledd annet punktum og er enig med tiltakshaver i at de arkeologiske utgravningskostnadene er høye. I enkelte tilfeller kan imidlertid kostnadene kvalifisere til at staten dekker disse helt eller delvis dersom de overstiger en viss prosentandel av utbyggingskostnadene. Per Klingsheim i Grude & Klingsheim har opplyst at utbyggingskostnadene ikke vil bli klarlagt før detaljreguleringen er ferdig. Dersom disse kostnadene inkluderes legger Riksantikvaren til grunn at forholdet mellom utgravningskostnadene og utbyggingskostene blir langt lavere. Riksantikvaren kan ikke se at det foreligger informasjon fra tiltakshaver som tilsier at det foreligger særlige grunner som tilsier hel eller delvis statlig dekning av utgravningskostnadene. Riksantikvaren mener budsjettfastsettelsen har vært forutsigbar og til fordel for tiltakshaver og kan ikke se at det foreligger argumenter for å innrømme kostnadsdekning for særlige grunner.

Departementets merknader

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigste kildene til vårt lands tidligste historie. Lovgiver har tatt konsekvensene av dette ved å bestemme at alle kulturminner fra før året 1537 er automatisk fredet, jf. kml. § 4. Etter kml. § 3 er det i utgangspunktet ikke tillatt å sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge eller på annen måte utilbørlig skjemme slike kulturminner. Dersom dette likevel blir tillatt, skal kostnadene til sikring av kulturminnenes kunnskapsverdi betales av den som har interesse av inngrepet.

Departementet kan i vurderingen av klagen prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Departementet kan derfor prøve saksbehandlingen, rettsanvendelsen og skjønnsutøvelsen i Riksantikvarens vedtak.

Merknader til klagen fra Haver

Departementet viser til at grunnlaget for å kunne pålegge tiltakshaver å dekke kostnadene til de arkeologiske utgravningene ble avgjort av departementet i vedtak av 3.10.2013. Det ble da avklart at det ved behandlingen av reguleringsplanen i 1984 ble gitt dispensasjon fra den automatiske fredningen på vilkår av arkeologisk utgravning bekostet av tiltakshaver.

I ovennevnte brev ble det også fastslått på hvilket nivå kostnadene for utgravningene skulle ligge. Kulturminneområdet på Øvre Øksnevad er et stort og svært funnrikt kulturminneområdet hvor tettheten av kulturminner som skal dokumenteres er særlig stor. Gravfeltet er blant de største intakte gravfelt i landet og viser et imponerende antall enkeltminner. Det er foretatt strenge prioriteringer med hensyn til hvordan utgravningen skal gjennomføres og dokumenteres.

Departementet har vurdert omfanget og kostnadsrammen som er lagt til grunn for å gjennomføre utgravningene og mener dette står i rimelig forhold til de omfattende kulturminneverdiene som skal sikres og dokumenteres.

Statens andel av de arkeologiske utgiftene ble fastsatt til kr. 2.500.000 i Riksantikvarens vedtak av 5.4. 2013, begrunnet i reglene om tilskudd til mindre privat tiltak. Dette vedtaket ble opphevet ved departementets vedtak av 3.10 2013, noe Riksantikvaren har redegjort for i oversendelsen av klagen på det nye vedtaket.

Merknad til klagen fra Projure

Når det gjelder klagers anførsel om at posten "uforutsette utgifter inntil 10%  av samlete lønnsutgifter" ligger inne i budsjettet er det på det rene at denne er tatt ut av budsjettet.

Spørsmålet om det foreligger særlige grunner

Departementet vil innledningsvis bemerke at utgravningskostnadene må sies å ha vært forutsigbare siden departementets vedtak av 3.10.2013. En fordel for tiltakshaver har også vært at det som normalt ligger inne i et utgravningsbudsjett om å kunne oppjustere det med 10% er tatt ut av budsjettet i denne saken. Det aktuelle tiltaket med utbygging av en industrieiendom på 38 mål, må klart defineres som et større privat tiltak. Spørsmålet om staten skal dekke utgiftene helt eller delvis må derfor vurderes i medhold av kml. § 10 første ledd annet punktum om særlige grunner.

Hovedregelen i kml. § 10 er at tiltakshaver skal bekoste nødvendige utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner. Ifølge kml. § 10 første ledd annet punktum kan det gjøres unntak fra tiltakshavers dekningsplikt dersom det foreligger særlige grunner ved at staten helt eller delvis kan dekke utgiftene.  Loven gir ingen anvisning på hva som er en særlig grunn, slik at det er en skjønnsmessig vurdering som må gjøres i den konkrete saken. 

Forvaltningspraksis har stilt strenge krav til hvilke særlige grunner som må foreligge for at statens dekningsplikt skal inntre.  Etter forvaltningspraksis er forhold som knytter seg til tiltakets art og omfang i forhold til arkeologikostnadenes størrelse de vanligste. Av eksempler som kan nevnes er allmennyttige tiltak hvor kostnadene til arkeologisk utgravning er så høye i forhold til de totale tiltakskostnadene at tiltaket ikke lar seg realisere på grunn av kostnadene.

Utgangspunktet for vurderingen er at utgifter til arkeologisk arbeid er normale kostnader som en tiltakshaver må beregne inn i et prosjekt på linje med andre utgifter. Det er i denne sammenheng relevant å se hen til prosjektets utbyggingskostnader, økonomi og hvilke inntekter som er forventet i prosjektet. Utbygger og tiltakshaver v/Per Klingsheim har senest i e-post av 19.9.2016 meddelt at opplysninger om utbyggingskostnadenes størrelse først vil foreligge etter at detaljreguleringen er ferdig.

Området som skal bygges ut er etter det opplyste 38 dekar og ligger som siste uutbygde delområde i det regulerte "Øksnevad industriområde". Departementet legger til grunn at beliggenheten er av stor verdi og at de samlede prosjektkostnadene antas å bli så høye at de arkeologiske utgravningskostnadene ikke kommer til å fremstå som urimelige . Departementet legger også til grunn at det må forutsettes å ligge tilstrekkelig økonomi i utviklingen av industritomter i dette området. 

Departementet er kjent med at Arkeologisk museum i forbindelse med gjennomføring av utgravningene høsten 2016 søkte Riksantikvaren om et tilskudd på kr. 3.500.000 for å utvide utgravningene. Museet beskriver kulturminnelokaliteten på Øvre Øksnevad som unik og ulikt annet som er påtruffet i Norge. Riksantikvaren er enig i dette og har gitt museet et tilskudd  på kr. 1.600.000. Dette indikerer at det er et svært verdifullt område som bygges ut.

På bakgrunn av ovennevnte mener departementet det ikke foreligger tungtveiende grunner for at staten skal dekke utgravningskostnader helt eller delvis, jf. kml. § 10 første ledd annet punktum. 

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken og har etter en samlet vurdering kommet til at Riksantikvarens vedtak opprettholdes. Departementet mener det ikke foreligger særlige grunner for at staten skal dekke kostnadene helt eller delvis, jf. kml. § 10 første ledd annet punktum.  

Departementet kan heller ikke se at det foreligger saksbehandlingsfeil eller lovanvendelsesfeil som kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.

Klagene tas ikke tilfølge.

 

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Ragnhild Guribye
seniorrådgiver 

Adresseliste:
Projure Advokatfirma DA, Postboks 127, 4001 Stavanger
Haver Advokatfirma Ans, Forusbeen 78, 4033 Stavanger

Gjenpart:
Riksantikvaren
Grude & Klingsheim Eiendom AS, v/Per Klingsheim, 4353 Klepp Stasjon