Meld. St. 12 (2012–2013)

Perspektivmeldingen 2013

Til innholdsfortegnelse

7 Langsiktige utviklingstrekk i offentlige finanser

7.1 Innledning

Velstandsnivået i Norge er høyt. Det gjenspeiles både i husholdningenes forbruk og i omfattende offentlige velferdsordninger. Samtidig er de offentlige finansene gode, både sammenliknet med tidligere år og med andre land. Likevel viser framskrivingene i dette kapitlet at vi etter hvert vil stå overfor betydelige utfordringer i finanspolitikken. Hovedårsaken er aldring av befolkningen.

Fram til første halvdel av 1990-tallet økte offentlige utgifter klart raskere enn verdiskapingen i Fastlands-Norge. Økningen skyldes utbyggingen av velferdsordningene, med forbedring av eksisterende og innføring av nye overføringsordninger og tjenester. Etter knapt 20 år med en relativt stabil utgiftsandel er vi nå på vei inn i en lang periode der aldringen av befolkningen vil gi kraftig vekst i offentlige utgifter til pensjoner, omsorg og helse. Samtidig vil veksten i skatteinntektene per innbygger dempes, med mindre deltakelsen i arbeidslivet øker.

Statens pensjonsfond utland gir et viktig bidrag til å finansiere statens utgifter. Fram mot 2030 ventes dette bidraget å øke målt som andel av Fastlands-Norges BNP. På lang sikt vil imidlertid bidraget fra fondet avta i betydning. Det skyldes at inntektene fra petroleumsvirksomheten avtar samtidig som økonomien vokser.

I dette kapitlet presenteres et referanseforløp for offentlige finanser der dagens innretning av velferdsordningene og tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper videreføres. Framskrivingene gir et grunnlag for å vurdere om dagens ordninger er bærekraftige når vi tar hensyn til aldringen av befolkningen. Framskrivingene er ikke noen prognose for utviklingen i offentlige finanser og gir heller ikke uttrykk for Regjeringens mål.

Referanseforløpet viser et gradvis økende behov for inndekning i offentlige finanser på lang sikt. Det innebærer at inntektene må økes eller utgiftene reduseres. Inndekningsbehovet anslås å øke til om lag 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060 dersom arbeidstilbudet ikke vokser med høyere levealder.

Langsiktige framskrivinger avhenger av de forutsetningene som legges til grunn. Petroleumsprisene har betydning for statens netto kontantstrøm som tilføres Statens pensjonsfond utland. Utviklingen i internasjonale kapitalmarkeder er avgjørende for avkastningen av fondet. Både petroleumspriser og avkastning betyr derfor mye for utviklingen i finansieringsbidraget fra fondet. Høyere petroleumspriser eller høyere internasjonal avkastning rokker imidlertid ikke ved bildet av et gradvis økende behov for inndekning.

Økt produktivitet i næringslivet gir høyere samlet velstand og styrker grunnlaget for å finansiere offentlige velferdsordninger. I seg selv løser det likevel ikke utfordringene for offentlige finanser. Riktignok gir økt produktivitet høyere lønnsnivå og høyere inntjening i bedriftene og dermed også høyere skatteinntekter. Samtidig øker imidlertid utgiftene til lønn, pensjoner og andre overføringer i offentlig forvaltning. Høyere produktivitet i offentlig sektor vil derimot kunne gi større handlingsrom i finanspolitikken.

Økt levealder vil forhåpentligvis føre til en friskere alderdom, men kan også gi lengre perioder med varige lidelser som demens og muskelsvekkelser. Friskere eldre kan føre til at behovet for omsorgstjenester reduseres for gitt alder, og i så fall lette utfordringene for offentlige finanser. På den annen side vil ytterligere utbygging av offentlige velferdsordninger isolert sett øke de statsfinansielle utfordringene.

Utviklingen i arbeidstilbudet er særlig viktig for bærekraften i velferdsordningene. Når vi lever lenger, er det nærliggende at vi også jobber lenger. Hvis flere kommer i arbeid eller arbeidstiden øker, vil det ha stor betydning for offentlige finanser. Det vil gi høyere offentlige inntekter, samtidig som utgiftene vil kunne reduseres. Fortsatt fall i gjennomsnittlig arbeidstid eller nedgang i sysselsettingen vil derimot svekke offentlige finanser.

Over tid vil det ikke være mulig å videreføre et velferdssystem der stadig flere mottar mer fra fellesskapet enn de bidrar med. I takt med stigende levealder må vi derfor belage oss på å arbeide mer. Dersom arbeidsinnsatsen over livsløpet ikke trappes opp når levealderen stiger, må andre inntekter økes eller utgiftene reduseres. Hvordan bærekraften i velferdsordningene kan styrkes drøftes nærmere i kapittel 8.

7.2 Utviklingen i offentlige finanser

7.2.1 Aldringen utfordrer statsfinansene

Med unntak av en kort periode på begynnelsen av 1990-tallet har offentlige finanser i Norge vist et overskudd de siste fire tiårene. Siden midt på 1990-tallet har høye oljeinntekter bidratt til særlig store overskudd og en sterk økning i offentlig forvaltnings netto finansformue. Utviklingen i Norge står i kontrast til utviklingen i OECD-området. De siste tiårene har OECD-landene samlet sett gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter, og offentlig forvaltnings netto gjeld har økt, jf. figur 7.1.

Figur 7.1 Utviklingen i offentlige finanser

Figur 7.1 Utviklingen i offentlige finanser

1 Målt ved offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer.

2 Fastlands-Norge: Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer utenom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen i Statens pensjonsfond utland i prosent av BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De offentlige velferdsordningene innebærer omfordeling over livsløpet. Barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte tjenester og overføringer. Befolkningen i yrkesaktiv alder står for størsteparten av innbetalingene av skatt og er netto bidragsytere, jf. figur 7.2. De siste tjue årene har offentlig forvaltning hatt demografien med seg i den forstand at det er blitt flere yrkesaktive i forhold til antall eldre. Sammen med økt yrkesdeltaking blant kvinner og innfasing av oljeinntekter har det bidratt til at det de siste tiårene har vært mulig å videreutvikle velferdsordningene uten å øke skattenivået.

Figur 7.2 Nettooverføringer fra offentlig forvaltning etter alder og andelen eldre i befolkningen

Figur 7.2 Nettooverføringer fra offentlig forvaltning etter alder og andelen eldre i befolkningen

Kilde: Eurostat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Framover vil stigende levealder øke antallet eldre per yrkesaktiv, dersom en legger til grunn dagens mønster for yrkesdeltaking over livsløpet. Det vil svekke grunnlaget for finansiering av velferdsordningene.

Statens netto inntekter fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel ventes å gå ned i tiårene framover. Selv med høy sparing i Statens pensjonsfond utland vil finansieringsbidraget fra fondet avta i betydning på lang sikt som følge av vekst i økonomien. I 2060 anslås bidraget fra fondet å være på om lag samme nivå som i 2013. Det er da lagt til grunn at vi fører en finanspolitikk i tråd med handlingsregelen. Beregningene illustrerer at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien er den viktigste kilden til finansieringen av velferdsordningene.

7.2.2 Utbyggingen av velferdsordningene

De siste 100 årene har det funnet sted en betydelig utbygging av de offentlige velferdsordningene. De omfatter i dag viktige områder som barnehage, utdanning, helse- og omsorgstjenester. I tillegg har vi ordninger som sikrer den enkelte inntekt i alderdommen og ved sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. Utbyggingen av disse ordningene førte til sterk vekst i de offentlige utgiftene fram til starten av 1990-tallet. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har offentlige utgifter økt fra om lag 10 pst. i 1910 til 58 pst. i 2011, jf. figur 7.3A. Målt som andel av samlet verdiskaping utgjorde de offentlige utgiftene om lag 45 pst. i 2011. Offentlig og privat sysselsetting i skole, helse og omsorg har økt, og én av tre arbeider nå i disse sektorene.

Figur 7.3 Offentlige utgifter og sysselsetting i helse, omsorg og skole1

Figur 7.3 Offentlige utgifter og sysselsetting i helse, omsorg og skole1

1 Utgiftstallene i figurene er medregnet gebyrfinansierte utgifter (bruttoført). Gebyrene er nettoført i tabell 7.1.

2 Offentlige utgifter målt som andel av BNP før 1970, deretter som andel av fastands-BNP. Privat og offentlig sysselsetting innenfor områdene helse, omsorg og skole.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det er flere grunner til at offentlig forvaltning har fått et så omfattende ansvar. Universelle ordninger for inntektssikring og et omfattende offentlig tjenestetilbud gir lik tilgang til viktige velferdsordninger og bidrar til jevnere inntektsfordeling. En bedre utdannet arbeidsstyrke øker produktiviteten i økonomien. De samlede gevinstene for samfunnet av en godt kvalifisert arbeidsstyrke kan være høyere enn summen av de enkeltes vurderinger av fordelen ved utdanning. Et godt helsevesen kan også legge til rette for større og mer effektiv arbeidsinnsats. Videre kan offentlige velferdsordninger bedre økonomiens omstillingsevne ved å gi større økonomisk trygghet for den enkelte.

Arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor varierer mye mellom OECD-landene. Norge har i likhet med de andre nordiske landene gjennomgående mer omfattende velferdsordninger enn andre OECD-land. Dette gjenspeiles i et noe høyere nivå på offentlige utgifter, jf. figur 7.3B.

Statistisk sentralbyrå har publisert detaljerte tall for offentlige inntekter og utgifter tilbake til 1978. Utenom renter økte offentlige utgifter fra 45 pst. av fastlands-BNP i 1978 til 52 pst. av fastlands-BNP i 2011. Oppgangen fant i hovedsak sted fram til starten på 1990-tallet og har sammenheng med høyere offentlig konsum og økte stønader til husholdningene. En markert nedgang i overføringene til næringslivet trakk i motsatt retning. Offentlige investeringer avtok også som andel av fastlands-BNP fram mot 1990, jf. tabell 7.1. Nivået på offentlige investeringer avtok ytterligere noe fram til første halvdel av forrige tiår, men har deretter tatt seg opp igjen. Investeringsnivået i Norge er forholdsvis høyt sammenliknet med andre europeiske land, jf. avsnitt 3.5.

Tabell 7.1 Offentlige utgifter utenom renter (primærutgifter). Prosent av BNP Fastlands-Norge

Prosent av BNP Fastlands-Norge

 

Endring (prosentenheter)

1978

1990

2011

2060

 

1978-2011

2011-2060

Offentlige utgifter

45,3

52,2

52,2

59,4

6,9

7,3

Offentlig konsum

22,1

24,9

28,3

31,3

6,1

3,0

Offentlige investeringer

3,1

1,5

1,4

0,8

-1,7

-0,6

Offentlige overføringer

20,1

25,7

22,5

27,4

2,4

4,9

Husholdningene

12,1

18,4

17,6

22,8

5,5

5,2

Næringslivet

6,3

5,2

2,4

1,6

-3,8

-0,8

Andre overføringer

1,7

2,1

2,5

3,0

0,8

0,5

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Med en videreføring av dagens velferdsordninger vil aldringen av befolkningen gi betydelig oppgang i utgiftene til alderspensjon, helse og omsorg i tiårene framover, jf. tabell 7.1. Her anslås overføringene til husholdningene å øke fra 18 til 23 pst. av fastlands-BNP fra 2011 til 2060 mens offentlig konsum anslås å øke fra 28 til 31 pst. av fastlands-BNP.

Veksten i offentlige utgifter vil også avhenge av utviklingen i produksjonskostnadene. For store deler av offentlig tjenesteproduksjon vil kostnadene normalt øke raskere enn i annen produksjon. Dette skyldes mindre muligheter for effektivisering fordi direkte kontakt med mottakerne i mange tilfeller er en sentral del av ytelsen. Dersom offentlig sektor skal rekruttere og holde på arbeidskraft, må likevel lønnsnivået følge den generelle lønnsutviklingen. Isolert sett trekker dette i retning av at lønnskostnadene i offentlig tjenesteyting over tid øker som andel av verdiskapingen i økonomien.

Framskrivingene i tabell 7.1 er basert på en videreføring av dagens velferdsordninger. Beregningene fanger opp effekter av demografiske endringer og utviklingen i produksjonskostnader. Et stigende inntektsnivå i samfunnet vil kunne høyne forventningene og kravene til kvaliteten på det offentlige tjenestetilbudet. En ytterligere utbygging av velferdsordningene vil øke utfordringene i statsfinansene på lang sikt, jf. avsnitt 7.4.8. Motsatt vil en mer effektiv produksjon av tjenestene kunne dempe utgiftsveksten, jf. kapittel 8.

7.2.3 Offentlige utgifter etter forvaltningsnivå og formål

Kommunesektoren produserer mange av velferdstjenestene i Norge. I 2011 sto kommunene og fylkeskommunene for vel halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen. Sektoren sysselsetter om lag en femdel av alle yrkesaktive. Skole- og omsorgssektorene er de klart største tjenesteområdene, men kommunesektoren tilbyr også bl.a. barnehagetjenester, helsetjenester, sosiale tjenester og tekniske tjenester. I tillegg har særlig fylkeskommunene ansvar innenfor samferdsel, jf. figur 7.4. I statsforvaltningen står folketrygdens ordninger for inntektssikring for nesten halvparten av de samlede utgiftene.

Figur 7.4 Offentlig forvatnings utgifter etter formål i 2011. Andel av samlede utgifter i hvert forvaltningsnivå

Figur 7.4 Offentlig forvatnings utgifter etter formål i 2011. Andel av samlede utgifter i hvert forvaltningsnivå

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

7.3 Nærmere om utviklingen i offentlige utgifter

7.3.1 Stønader til husholdningene

Målt som andel av fastlands-BNP steg stønadene til husholdningene med 5½ prosentenheter fra 1978 til 2011, jf. tabell 7.1 og figur 7.5A. Oppgangen skyldes i hovedsak økte alders- og uførepensjoner fra folketrygden, som i 2011 utgjorde om lag halvparten av offentlige stønader til husholdningene. I tillegg har det vært en markert økning i utbetalingene av sykepenger. Oppgangen i andre stønader på slutten av 1980-tallet har sammenheng med at økt ledighet førte til markert vekst i utgiftene til ledighetstrygd. Denne utviklingen snudde med omslaget i konjunkturene utover på 1990-tallet.

Under oppgangskonjunkturen fram til 2008 bidro den relativt høye veksten i fastlandsøkonomien til å dempe veksten i alderspensjonene som andel av fastlands-BNP, men utviklingen snudde under det påfølgende tilbakeslaget. Ved innføringen av fleksibel pensjoneringsalder i 2011 fikk flere årskull mulighet til å ta ut alderspensjon, men også til å kombinere uttak med fortsatt å stå i arbeid. Omleggingen bidro til å trekke opp veksten i utgiftene til alderspensjon dette året, uten at dette endrer de samlede pensjonsutbetalingene over tid til disse årskullene.

Figur 7.5B viser hvordan veksten i alderspensjonene fra 1978 til 2011 på 2 prosentenheter av fastlands-BNP kan splittes opp i tre faktorer:

  • Kompensasjonsraten reflekterer forholdet mellom gjennomsnittlig pensjon og verdiskapingen per timeverk. Økt kompensasjonsrate har bidratt mest til utgiftsveksten i perioden. Dette skyldes en økning i opptjente pensjonsrettigheter, bl.a. som følge av økt kvinnelig yrkesdeltaking.

  • Dekningsraten har gått noe opp, dvs. at andelen eldre personer som mottar utbetalinger av alderspensjon fra folketrygden har økt.

  • Den økonomiske forsørgelsesraten har på den annen side vært relativ stabil. Denne størrelsen måler betydningen av endringer i forholdet mellom antallet eldre (67 år og over) og antall utførte timeverk. Gjennom de siste 30 årene har en gjennomgående gunstig demografisk utvikling med færre eldre per person i yrkesaktiv alder og økt yrkesdeltaking blant kvinner blitt motvirket av lavere gjennomsnittlig arbeidstid blant de yrkesaktive.

Fram mot 2060 ventes utgiftene til alderspensjoner å øke med 3½ prosentenheter, målt som andel av fastlands-BNP. Det er særlig utviklingen i den økonomiske forsørgelsesraten som bidrar til veksten, fordi den gunstige demografiske utviklingen vi har bak oss snur, jf. figur 7.5B. Justeringen av gjennomsnittspensjonen for økninger i levealderen reduserer kompensasjonsraten og trekker dermed i motsatt retning. Økt kvinnelig yrkesdeltaking de siste tiårene bidrar til at kvinner som går av med pensjon de nærmeste tiårene i gjennomsnitt vil ha opptjent større pensjonsrettigheter enn kvinnene som går av med pensjon i dag. Dette demper isolert sett nedgangen i kompensasjonsraten. Dekningsraten ventes å holdes seg om lag uendret.

En tilsvarende oppsplitting for uførepensjon viser at det i hovedsak er flere uførepensjonister som har trukket opp utgiftene i perioden 1978 – 2011. Økningen i antallet uføre har ingen klar sammenheng med endringer i sammensetningen av befolkningen etter alder. I framskrivingene anslås forsørgelsesraten, det vil si antallet uførepensjonister i forhold til utførte timeverk, å være relativt stabil. Kompensasjonsraten øker noe.

Økningen i andre stønader fram mot 2060 gjenspeiler i første rekke økte utbetalinger til tjenestepensjoner for statsansatte fra Statens pensjonskasse.

Figur 7.5 Stønader til husholdningene

Figur 7.5 Stønader til husholdningene

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

7.3.2 Offentlig konsum

Offentlig konsum omfatter statlige og kommunale utgifter til å produsere tjenester og utføre forvaltningsoppgaver. Det offentlige konsumet økte fra 22 til 28 pst. av fastlands-BNP fra 1978 til 2011. Økningen skyldes først og fremst utvidelser av tjenestetilbudet.

Sysselsettingen innenfor offentlig tjenesteproduksjon har økt. Målt som andel av samlet antall timeverk har sysselsettingen i offentlig forvaltning økt fra 16 pst. i 1970 til 26 pst. i 2011. Økningen var særlig markert på begynnelsen av 1990-tallet, både som følge av lavere sysselsetting i privat sektor og som følge av at finanspolitikken ble brukt for å dempe konjunkturnedgangen i denne perioden. Deretter har andelen vært forholdsvis stabil. Regnet per innbygger har bruken av arbeidskraft i offentlig forvaltning økt fra 120 timer per år i 1970 til nær 200 timer per år i 2011, jf. figur 7.6. I samme periode har samlet arbeidsinnsats svingt med konjunkturene rundt et nivå på om lag 750 timer.

Figur 7.6 Antall utførte timeverk per innbygger i alt og i offentlig forvaltning.

Figur 7.6 Antall utførte timeverk per innbygger i alt og i offentlig forvaltning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utvidelser av barnehagetilbudet, tidligere skolestart, universell videregående utdanning og utvidelser av helse- og omsorgstilbudet er eksempler på reformer som har bidratt til veksten i bruken av arbeidskraft i offentlig forvaltning. Figur 7.6 illustrerer at timeverksbruken måtte vært på om lag samme nivå i 1970 som i 2011 dersom standarder og dekningsgrader – målt ved gjennomsnittlig timeverksbruk for ulike aldersgrupper – skulle ha vært som i 2004 gjennom hele perioden.

Figur 7.7 viser fordelingen av timeverkene i offentlig forvaltning på ulike utgiftsområder. Utenom forsvar var bruken av arbeidskraft i offentlig forvaltning nær 190 timer per innbygger i 2009. Dette tilsvarte en firedel av de samlede timeverkene i fastlandsøkonomien. I referanseforløpet bidrar aldringen av befolkningen til at bruken av arbeidskraft i offentlig tjenesteyting utenom forsvar øker til 220 timer per innbygger i 2060. Dette vil da utgjøre en tredel av samlet arbeidsinnsats. Økningen kommer i hovedsak i omsorgssektoren, jf. nærmere omtale nedenfor.

Figur 7.7 Offentlig tjenesteyting utenom forsvar. Fordeling av timeverk per innbygger på utgiftsområder

Figur 7.7 Offentlig tjenesteyting utenom forsvar. Fordeling av timeverk per innbygger på utgiftsområder

1 Undervisning er inklusive barnehager.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 7.8 viser utviklingen i timeverk, lønnskostnader og produktinnsats i offentlig forvaltning i referanseforløpet, samt utviklingen i samlet offentlig konsum. Aldringen av befolkningen gir en vedvarende vekst i det offentliges andel av timeverksbruken og lønnskostnadene i fastlandsøkonomien. Offentlig konsum omfatter også produktinnsats i form av kjøp av varer og tjenester fra privat sektor. I tråd med historiske erfaringer er det lagt til grunn at produktinnsatsen vokser noe raskere enn timeverkene i offentlig forvaltning målt i volum. Målt i verdi vokser disse kjøpene likevel langsommere enn samlet verdiskaping i fastlandsøkonomien. Dette må ses i sammenheng med at en antatt årlig vekst i arbeidsproduktiviteten i privat sektor på nær 2 pst. trekker opp veksten i fastlands-BNP sammenliknet med realveksten i offentlig forbruk. Samlet sett vokser offentlig konsum derfor noe svakere enn lønnskostnadene.

Figur 7.8 Lønnskostnader, produktinnsats og konsum i offentlig forvaltning i pst. av BNP for Fastlands-Norge. Timeverk i offentlig forvaltning  i pst. av samlede timeverk

Figur 7.8 Lønnskostnader, produktinnsats og konsum i offentlig forvaltning i pst. av BNP for Fastlands-Norge. Timeverk i offentlig forvaltning i pst. av samlede timeverk

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Også investeringene i offentlig forvaltning vokser i referanseforløpet noe raskere enn timeverkene målt i volum, men avtar i likhet med produktinnsatsen som andel av fastlands-BNP fram mot 2060. Målt per innbygger øker likevel kapitalbeholdningen i offentlig forvaltning gjennom perioden.

7.3.3 Helse- og omsorgsutgiftene

Noen år fram i tid vil aldringen av befolkningen trekke i retning av at veksten i helse- og omsorgsutgiftene igjen skyter fart. For omsorgsutgiftene skyldes dette veksten i de eldste aldersgruppene, som har størst behov for pleietjenester, jf. figur 7.9. Med uendrede brukertilbøyeligheter for de enkelte aldersgruppene anslås andelen personer 67 år og over som mottar omsorgstjenester fra det offentlige å øke fra 25 pst. i 2011 til 29 pst. i 2060. Med videreføring av dagens dekningsgrader vil aldringen av befolkningen i liten grad påvirke fordelingen mellom hjemmetjenester og institusjonsplasser fram mot 2060. Nedgangen i bruken av omsorgstjenester de nærmeste årene skyldes små fødselskull på slutten av 1930-tallet og begynnelsen av 1940-tallet.

Figur 7.9 Perspektiver på bruken av omsorgstjenester

Figur 7.9 Perspektiver på bruken av omsorgstjenester

1 I alternativet med friskere aldring er dekningsgradene for de tre gruppene i alderen 75-89 år justert ned til gjennomsnittet for den aktuelle aldersgruppen og den foregående aldersgruppen. For eksempel er dekningsgraden for aldersgruppen 75 – 79 år satt lik 2004-gjennomsnittet for gruppene 67 – 74 år og 75 – 79 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I referanseforløpet er det lagt til grunn uendret behov for offentlige omsorgstjenester etter alder. Økt levealder går trolig sammen med bedre helse blant eldre. Det kan utsette omsorgsbehovet og gi en reduksjon i gjennomsnittlige brukerfrekvenser sammenliknet med referanseforløpet. I alternativet med en friskere alderdom i figur 7.9C er det lagt til grunn at om lag halvparten av økningen i forventet levealder ikke slår ut i et økt behov for omsorg. Andelen personer over 66 år som mottar omsorgstjenester vil da holde seg om lag på dagens nivå fram til 2060. I referanseforløpet øker timeverksbruken i omsorgssektoren fra 36 timer per innbygger i 2011 til 66 timer per innbygger i 2060, jf. figur 7.10. Friskere aldring reduserer veksten i antall timeverk i omsorgssektoren med nesten en tredel.

Figur 7.10 Timeverksbruk i omsorgssektoren. Timer per innbygger

Figur 7.10 Timeverksbruk i omsorgssektoren. Timer per innbygger

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I helsesektoren påvirkes bruken av timeverk i mindre grad av aldringen enn det som er tilfellet i omsorgssektoren, jf. aldersprofilene i figur 7.11. Endringer i sammensetningen av befolkningen bidrar likevel til en økning i bruken av timeverk fra 43 timer per innbygger i 2009 til 50 timer i 2060, jf. figur 7.7.

Figur 7.11 Aldersfordelt offentlig timeverksbruk per innbygger

Figur 7.11 Aldersfordelt offentlig timeverksbruk per innbygger

1 Inklusive barnehager.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Helse- og omsorgsutgiftene er særlig store i siste leveår. I en studie basert på norske, danske og finske grunnlagstall er helse- og omsorgsutgiftene per person fordelt etter alder og kjønn på de som døde i det samme året og de som overlevde.1 Grunnlagstallene tyder på at helse- og omsorgsutgiftene per person er betydelig høyere for personer som døde i løpet av året, enn for de i samme aldersgruppe som overlevde. Ifølge undersøkelsen er det ikke noe systematisk aldersmønster i utgiftene til helse og omsorg for de som døde. Dette trekker i retning av at aldersprofilen for disse utgiftene forskyves til stadig eldre aldersgrupper når levealderen øker.

Basert på disse tallene kan utgiftene i siste leveår framskrives separat. Framskrivingene av utgiftene til helse og omsorg for de som dør, bygger da på antall beregnede dødsfall i befolkningsframskrivningen fra Statistisk sentralbyrå, mens helseutgiftene til de som overlever holdes konstant etter alder og kjønn. I en slik beregning reduseres de samlede offentlige utgiftene til helse og omsorg i 2060 med 6,5 pst. sammenliknet med nivået i referanseforløpet.

Sammenhengen mellom levealder og behovet for helsetjenester er imidlertid ikke enkel. De siste tiårene har forventet levealder økt kraftig i alle OECD-land, samtidig som også utgiftene til helse har økt markert. For Norge viser Statistisk sentralbyrås satellittregnskap for helseutgifter en realvekst i helse- og omsorgsutgiftene på knapt 50 pst. fra 1997 til 2009, mens uendrede standarder etter alder ville gitt en vekst på under en firedel av dette i samme periode. Ressursinnsatsen per bruker har dermed økt betydelig i denne perioden, til tross for en økning i forventet levealder med 2,6 år.

Oppgangen i ressursinnsatsen i helsesektoren er trolig en viktig faktor bak bedringen i helsetilstanden over tid. For eksempel er overlevelsen ved alvorlige sykdommer som kreft, hjerteinfarkt og hjerneslag gått kraftig opp som følge av bedre behandling. Utviklingen i helsetilstand og levealder kan derfor ikke ses uavhengig av den videre veksten i ressursinnsatsen innenfor helse og omsorg.

Utvikling av ny teknologi kan åpne for nye behandlinger som gir bedre helse, men samtidig høyere utgifter. Slike kostnader er ikke tatt med i referanseforløpet. En videre utbygging av helsetilbudet vil isolert sett øke behovet for inndekning i offentlige finanser på lang sikt.

7.4 Bærekraften i offentlige finanser

7.4.1 Et økende behov for inndekning i offentlige finanser

De store overskuddene vi for tiden har på statens hånd gir ikke uttrykk for en tilsvarende handlefrihet i offentlige finanser på lang sikt. For det første fanger ikke dagens overskudd opp at mesteparten av innbetalingene fra petroleumsvirksomheten ikke er inntekter i vanlig forstand, men har et motstykke i at vi bygger ned formuen gjennom uttappingen av reservene av olje- og gass. Dette forholdet er én viktig del av begrunnelsen for Statens pensjonsfond og handlingsregelen for bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Inntektene fra petroleumsvirksomheten plasseres i fondet, mens vi over tid bruker den forventede realavkastningen av kapitalen. Dermed flyttes petroleumsformuen gradvis over i fondet, samtidig som fondet kan opprettholde sin realverdi på lang sikt.

For det andre innebærer aldringen av befolkningen at utgiftene til velferdsordningene vil øke kraftig i årene i framover. Vurderinger av bærekraften i de offentlige finansene må derfor ha et langsiktig perspektiv. Langsiktige framskrivinger er et nyttig hjelpemiddel for å kartlegge utfordringer og valgmuligheter i den økonomiske politikken. Framskrivingene fanger opp drivkrefter bak utviklingen i offentlige utgifter, utviklingen i skattegrunnlagene og hvordan utviklingen i petroleumspriser, petroleumsproduksjon og formuesavkastning påvirker hvor mye pensjonsfondet kan finansiere.

Handlingsregelen gir en bærekraftig utvikling i bruken av oljeinntekter. Sammen med veksten i skatte- og avgiftsinntektene gir handlingsregelen også en ramme for hvor mye offentlige utgifter kan øke.

Aldringen av befolkningen vil både svekke offentlige inntekter og øke utgiftene. En mulig indikator for bærekraften i velferdsordningene er hvor mye inntektene må øke over tid, eller andre utgifter reduseres, for at vi skal kunne videreføre pensjonssystemet og de andre sentrale velferdsordningene innenfor de rammene handlingsregelen setter for overføringer fra pensjonsfondet til budsjettet. I denne meldingen brukes den nødvendige endringen i skatte- og avgiftsnivået som beregningsmessig indikator for størrelsen på behovet for inndekning. Samme indikator ble også benyttet i de to foregående perspektivmeldingene.

Framskrivingene bygger på forutsetninger og usikre anslag for utviklingen i en rekke størrelser. Anslag for behovet for inndekning vil endre seg etter hvert som vi får nye opplysninger, slik vi også har erfart tidligere. Indikatoren gir likevel nyttig informasjon om hvilken retning man må regne med å gå framover. I tillegg drøftes utviklingsbaner som bygger på andre forutsetninger. Blant annet illustreres konsekvensene av alternative forløp for olje- og gasspriser, avkastningen på plasseringene i pensjonsfondet, produktivitet, tilgang på arbeidskraft og betydningen av friskere alderdom og økte standarder innenfor helse- og omsorg. Forutsetningene bygger på drøftingen i de foregående kapitlene.

Referanseforløpet viser hvordan befolkningsutviklingen påvirker utviklingen i offentlige finanser. For velferdsordningene er det antatt uendret standard og dekningsgrad, og tilknytningen til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper er videreført. Beregningene er basert på mellomalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå og oppdatert budsjettinformasjon fram til og med budsjettforslaget for 2013.

I referanseforløpet øker offentlige utgifter med 7¼ prosentenheter fra 2011 til 2060, målt som andel av fastlands-BNP. Økte alders- og uførepensjoner vil imidlertid gi økte skatter og avgifter. Tar vi hensyn til dette, svekkes offentlige budsjetter fram til 2060 med om lag 6 prosentenheter. Omtalen av drivkrefter bak utviklingen i offentlige utgifter i avsnitt 7.3 er basert på dette referanseforløpet.

Bidraget fra Statens pensjonsfond utland til finansiering av statens utgifter vil gradvis øke de nærmeste årene, jf. figur 7.12, og nå en topp rundt 2030. Deretter vil betydningen av overføringene fra fondet avta etter hvert som fondet stabiliseres i realverdi og økonomien vokser. På det største anslås fondet til noe over det dobbelte av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mens overføringene fra fondet til statsbudsjettet anslås til 8½ pst. av denne verdiskapingen. Fram mot 2060 reduseres bidraget fra fondet til 5¼ pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Dette er om lag det samme nivået som i 2013. Forløpet forutsetter at finanspolitikken følger handlingsregelen. Beregningen illustrerer at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien er den klart viktigste kilden til finansieringen av velferdsordningene også i framtiden.

Figur 7.12 Finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland

Figur 7.12 Finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 7.13 viser betydningen av de ulike drivkreftene bak det beregnede behovet for inndekning i offentlige finanser. Høy vekst i stønader til husholdningene, i første rekke alderspensjoner, er den viktigste faktoren bak det økende behovet for inndekning. Etter hvert som veksten i utgiftene til helse og omsorg tiltar 10 – 20 år fram i tid vil også offentlig forbruk kreve økt finansiering. Andre offentlige utgifter trekker isolert sett i motsatt retning.

Figur 7.13 Bidrag til behovet for inndekning i offentlige finanser. Endring sammenliknet med 2011. Prosent av BNP Fastlands-Norge

Figur 7.13 Bidrag til behovet for inndekning i offentlige finanser. Endring sammenliknet med 2011. Prosent av BNP Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Etter 2030 bidrar reduksjonen i overføringene fra pensjonsfondet, målt som andel av fastlands-BNP, isolert sett til å øke behovet for inndekning. Figur 7.13 viser en faseforskyving mellom utgiftsveksten og utviklingen i overføringene fra fondet. Faseforskyvingen medfører at det de nærmeste 10 – 15 årene kan være et visst handlingsrom i budsjettet, avhengig av den faktiske utviklingen i bl.a. petroleumsinntektene og i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien. Dette illustreres i figuren ved den midlertidige reduksjonen i behovet for løpende inndekning tilsvarende 2½ pst. av fastlands-BNP fram mot 2025. Det tilsvarer et gjennomsnittlig årlig handlingsrom på i underkant av ¼ pst. av fastlands-BNP per år i denne perioden. Målt i forhold til dagens BNP for Fastlands-Norge utgjør dette om lag 5 mrd. kroner per år. Det understrekes at anslaget er usikkert. Videre er det ikke tatt hensyn til allerede vedtatte eller varslede planer om å trappe opp bevilgninger på ulike områder.

Etter hvert som bidraget fra fondet avtar og utgiftene til en aldrende befolkning skyter fart øker behovet for inndekning i referanseberegningen. I 2060 anslås det til 6 pst. målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette anslaget er basert på at eventuelle utgiftsøkninger eller skattelettelser fram mot 2025 er midlertidige, jf. omtalen av handlingsrommet ovenfor. Dersom slike endringer i skatter eller utgifter ikke reverseres, vil de langsiktige utfordringene for offentlige finanser øke tilsvarende. Motsatt vil en noe lavere bruk av oljeinntekter enn 4 pst. av fondskapitalen de nærmeste årene bidra til å lette de langsiktige utfordringene i statsfinansene. Dette viser at det er viktig å ha et langsiktig perspektiv i vurderingene av finanspolitikken.

7.4.2 Arbeidsmarkedet

Arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning for både verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. I referanseforløpet er det lagt til grunn at dagens tilknytning til arbeidsmarkedet føres videre for befolkningsgrupper fordelt på alder, kjønn og landbakgrunn, jf. omtalen i avsnitt 3.4. Et viktig formål med pensjonsreformen er å styrke insentivene til å delta i arbeidslivet. Slike virkninger er ikke innarbeidet i referanseforløpet. På den annen side tas det heller ikke hensyn til faktorer som over tid kan bidra til å dempe veksten i arbeidstilbudet.

Betydningen av alternative forutsetninger om utviklingen i arbeidstilbudet for offentlige finanser er illustrert i figur 7.14A og tabell 7.3. I høyalternativet er det lagt til grunn økt arbeidsinnsats i tråd med Statistisk sentralbyrås anslag for virkningen av pensjonsreformen på arbeidstilbudet. Utførte timeverk i 2060 er i dette alternativet 8 pst. høyere enn i referanseforløpet. I lavalternativet er det lagt til grunn at den nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid vi har observert siden 1990 fortsetter. Da blir antall utførte timeverk i 2060 10½ pst. lavere enn i referanseforløpet.

Figur 7.14 Alternative forløp for inndekningsbehovet i offentlige finanser målt ved løpende tilpasninger av finanspolitikken. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 7.14 Alternative forløp for inndekningsbehovet i offentlige finanser målt ved løpende tilpasninger av finanspolitikken. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Beregningene viser at utviklingen i arbeidstilbudet har stor betydning for bærekraften i offentlige finanser. I alternativet med økt sysselsetting reduseres behovet for inndekning fram mot 2060 til 2 pst. av fastlands-BNP. Motsatt øker inndekningsbehovet til 11 pst. av fastlands-BNP i alternativet med fortsatt reduksjon i arbeidstiden. Referanseforløpet ligger nært et alternativ der økt sysselsetting som følge av pensjonsreformen går sammen med en fortsatt nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid.

7.4.3 Produktivitet

Utviklingen i produktiviteten er over tid avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. Økt produktivitet i næringslivet har likevel liten direkte betydning for bærekraften i offentlige finanser. Høyere produktivitet i fastlandsnæringene vil bidra til økte inntekter per innbygger og dermed større skatteinntekter til offentlig sektor. Samtidig blir offentlige kjøp av varer og tjenester fra privat sektor billigere. Høyere produktivitet og økte lønninger i privat sektor gir imidlertid også større utgifter til lønn og pensjoner på offentlige budsjetter. Samtidig reduseres den relative betydningen av overføringene fra Statens pensjonsfond utland fordi formuen ikke øker i takt med produktivitet og lønn.

Figur 7.14A viser beregninger der årlig produktivitetsvekst i fastlandsnæringene fram til 2060 er henholdsvis ¼ prosentenhet høyere og lavere enn i referanseforløpet. Beregningene illustrerer at behovet for inndekning i offentlige finanser samlet sett påvirkes lite. Et rikere samfunn vil imidlertid ha større muligheter til å finansiere godt utbygde velferdsordninger.

Dersom produktiviteten innenfor offentlig tjenesteproduksjon øker, vil derimot reduksjonen i utgiftsveksten kunne bli betydelig så fremt gevinsten ikke tas ut i tilsvarende bedring av tjenestetilbudet, jf. omtale i avsnitt 8.4. De siste tiårene har flere offentlige tjenester blitt utviklet og forbedret utover det som følger av økt bruk av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer. Det er imidlertid vanskelig å måle produktiviteten i offentlig virksomhet. Mulighetene for å bedre produktiviteten er trolig mindre innenfor deler av offentlig tjenesteyting enn for økonomien som helhet. Det gjelder særlig for arbeidsintensive tjenester som utdanning og omsorg.

7.4.4 Petroleumspriser

Utviklingen i priser på petroleumsprodukter og størrelsen på olje- og gassreservene har betydning for statens framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten. Siden utvinningen på norsk sokkel startet tidlig på 1970-tallet har prisen på råolje svingt mye. Referanseforløpet er basert på en oljepris på 525 kroner per fat, målt i faste 2013-priser. Prisanslagene på olje og gass er omtalt i avsnitt 2.5. Figur 7.15B illustrerer hvordan 25 pst. høyere eller lavere petroleumspriser påvirker utviklingen i formuen for offentlig forvaltning.

Figur 7.15  Sammensetningen av offentlige nettofinansformue medregnet petroleumsformuen. Prosent av BNP Fastlands-Norge

Figur 7.15 Sammensetningen av offentlige nettofinansformue medregnet petroleumsformuen. Prosent av BNP Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

I alternativet med høy olje- og gasspris bidrar økningen i overføringene fra Statens pensjonsfond utland til å redusere behovet for inndekning i 2060 med om lag 2 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP, jf. figur 7.14B.

Oljeutvinningen har de siste årene avtatt som andel av samlet petroleumsproduksjon. Mot slutten av 1990-tallet utgjorde olje 80 pst. av den samlede verdien av eksporten av petroleumsprodukter. Andelen er deretter redusert til om lag 50 pst. Vi antar at oljeandelen vil holde seg på dette nivået fram mot 2060. Prosentvis like store endringer i olje- og gasspriser vil dermed slå forholdsvis likt ut i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten til staten og dermed også i behovet for inndekning i offentlige finanser, jf. tabell 7.3.

7.4.5 Internasjonale kapitalmarkeder

Kapitalen i Statens pensjonsfond utland investeres i sin helhet i utlandet. Avkastningen i internasjonale kapitalmarkeder har derfor betydning for utviklingen i overføringene fra pensjonsfondet, jf. omtale i avsnitt 2.6. I referanseforløpet er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig realavkastning på 4 pst. Avkastningen i de internasjonale finansmarkedene har variert betydelig over tid. En høyere eller lavere avkastning kan i vesentlig grad påvirke inntektene i Statens pensjonsfond utland, og dermed handlingsrommet i finanspolitikken. For å belyse dette er det beregnet virkninger av en realavkastning som er henholdsvis én prosentenhet lavere og én prosentenhet høyere enn i referanseforløpet. I begge alternativene er det lagt til grunn at uttaket fra fondet tilsvarer den faktiske realavkastningen av fondskapitalen. Den samlede kapitalen i fondet utvikler seg dermed som i referanseforløpet.

Med en reduksjon i realavkastningen på 1 prosentenhet, fra 4 til 3 pst., øker inndekningsbehovet i 2060 med vel 2 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP, jf. figur 7.14B.

Utslaget i inndekningsbehovet avhenger av i hvilken grad uttaket fra fondet tilpasses den endrede realavkastningen. Dersom vi holder fast ved et uttak på 4 pst. av beholdningen i pensjonsfondet, vil lavere avkastning redusere fondet sammenliknet med referanseforløpet. Med en reduksjon i realavkastningen med 1 prosentenhet, fra 4 til 3 pst., over tiårsperioden 2016 – 2026 vil for eksempel det langsiktige finansieringsbidraget fra pensjonsfondet reduseres med 0,3 prosentenheter, jf. tabell 7.2. Dette vil bidra til en tilsvarende økning i behovet for inndekning fram mot 2060.

Tabell 7.2 Finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland i 2060 ved ulike tilpasninger til lavere avkastning i internasjonale kapitalmarkeder. Prosent av BNP Fastlands-Norge

2060

Referanseforløp

5,7

Forløp med lavere realavkastning (3 pst.):

Midlertidig, med umiddelbar tilpasning av bruk

5,7

Midlertidig, uten tilpasning av bruk

5,4

Varig, med umiddelbar tilpasning av bruk

4,3

Varig, treg tilpasning av bruk

4,1

Kilde: Finansdepartementet.

Det kan ta tid å fastslå hvorvidt en reduksjon i fondsavkastningen bør betraktes som varig. Dersom tilpasningen av uttaket fra fondet for eksempel skjer med et tidsetterslep på ti år, vil en varig reduksjon i fondsavkastningen fra 4 til 3 pst. redusere finansieringsbidraget fra pensjonsfondet med 1,6 prosentenheter i 2060. Til sammenlikning reduseres finansieringsbidraget fra fondet med 1,4 prosentenheter ved en umiddelbar tilpasning av fondsuttaket til lavere fondsavkastning.2

7.4.6 Befolkningsutviklingen

Utviklingen i nettoinnvandringen til Norge er vanskelig å anslå og bidrar til at framskrivinger av befolkningen er usikre. Nettoinnvandringen har økt kraftig de siste årene, i første rekke fordi flere fra andre EØS-land søker arbeid her. I middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger er det lagt til grunn at nettoinnvandringen reduseres fra dagens høye nivå på rundt 47 000 personer per år til 15 000 personer per år rundt 2040, jf. nærmere omtale i kapittel 3.

I figur 7.14C er det også vist resultater for et beregningsalternativ hvor nettoinnvandringen avtar til 5 000 personer i 2040 og et langsiktig nivå nær null fra 2050. Med et slikt forløp for innvandringen øker behovet for inndekning i 2060 med 2 prosentenheter sammenliknet med referanseforløpet. Dette gjenspeiler at den relativt høye innvandringen i middelalternativet gir en vedvarende stor tilstrømming av personer i yrkesaktiv alder. Det bidrar til å dempe økningen i forsørgelsesbyrden i referanseforløpet.

Både referanseforløpet og alternativet med lavere nettoinnvandring gir et ufullstendig bilde av de statsfinansielle kostnadene ved innvandring. Også innvandrere blir gamle og skal ha pensjoner og helse- og omsorgstjenester. I referansealternativet overskygges dette av at det stadig fylles på med nye innvandrere i arbeidsfør alder. Siden vi står overfor en vedvarende aldring av befolkningen som følge av økt levealder, kan ikke høy innvandring være en varig løsning på de statsfinansielle utfordringene.

7.4.7 Friskere alderdom

I middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå er det lagt til grunn at forventet levealder vil øke med vel 6 år fram til 2060. Dersom de ulike aldersgruppene bruker helse- og omsorgstjenester i samme omfang som i dag, vil behovet øke betydelig.

Hvis høyere levealder går sammen med bedret helsetilstand for eldre, og et tilsvarende mindre forbruk av helsetjenester, vil økningen i helseutgiftene bli mindre markert. Vi ser derfor også på et alternativ der økningen i levealder antas å bidra til utsatt behov for langtidspleie, jf. avsnitt 7.3.3. I dette forløpet reduseres behovet for inndekning i offentlige finanser med i overkant av 1 prosentenhet målt som andel av fastlands-BNP, jf. figur 7.14C.

Helse- og omsorgsutgiftene er særlig høye i siste leveår. Ved separate framskrivinger av utgifter i siste leveår, reduseres anslaget for offentlige helse- og omsorgsutgifter i 2060 med 6,5 pst. sammenliknet med nivået i referanseforløpet. Dette gir om lag samme styrking av offentlige finanser som skiftet i figur 7.14C.

I vurderingen av beregningene ovenfor må det tas hensyn til at helseutgiftene har økt svært sterkt de siste tiårene, med lite tegn til at friskere alderdom har bidratt til å bremse utgiftsveksten.

7.4.8 Økt standard innenfor helse og omsorg

I referanseforløpet videreføres dagens nivå på offentlige velferdsordninger. Dette er en beregningsmessig forutsetning som er egnet til å belyse konsekvenser av valg som allerede er tatt.

Inntektsnivået i Norge vil trolig fortsette å øke fram mot 2060. Med høyere inntektsnivå vil etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres over offentlige budsjetter, trolig også øke. En fortsatt utbygging av velferdsordningene vil skjerpe de langsiktige kravene til å tilpasse budsjettet. Den offentlige timeverkinnsatsen per innbygger innenfor helse og omsorg har de siste par tiårene økt med i gjennomsnitt 1¾ pst. per år. Aldringen av befolkningen kan bare forklare en liten del av denne oppgangen, mens bidraget fra økte standarder og dekningsgrader i gjennomsnitt kan anslås til i underkant av 1½ prosentenheter per år. Veksten i ressursbruken blir enda noe sterkere hvis en også tar med barnehager og sosiale tjenester.

For å illustrere betydningen for offentlige finanser av en videre utbygging av det offentlige tjenestetilbudet, gjengir figur 7.14C også virkningene av at veksten i timeverksinnsatsen i helse- og omsorgssektoren blir ett prosentpoeng høyere per år enn i referanseforløpet. Sammenliknet med referanseforløpet øker inndekningsbehovet i denne beregningen med i overkant av 10 prosentenheter fram mot 2060, målt som andel av fastlands-BNP. Veksten i timeverk i denne beregningen er noe lavere enn veksten i de siste tiårene. På den annen side vil den økte ressursinnsatsen skje fra et allerede høyt nivå. I tillegg vil også utviklingen i befolkningen etter hvert legge et stort press på offentlige finanser og begrense rommet for vesentlige standardhevinger.

Beregningen illustrerer at en videre utbygging av viktige velferdsordninger i betydelig grad vil kunne øke de langsiktige statsfinansielle utfordringene. En mer effektiv bruk av ressursene i offentlig sektor vil derfor være helt vesentlig for å kunne videreutvikle ordningene, jf. omtale i kapittel 8.

7.5 Generasjonsregnskap

Finansdepartementet har i flere år også benyttet et generasjonsregnskap for å belyse bærekraften i offentlige finanser. Generasjonsregnskapet tar utgangspunkt i at dagens verdi av offentlig netto formue og framtidige inntekter må være like stor som dagens verdi av framtidige utgifter. Behovet for inndekning framkommer som et anslag på hvor mye skattenivået må økes i dag for at det på varig basis er tilstrekkelig til å finansiere dagens innretning av velferdsordingene. Beregningene har på viktige punkter bygget på mer summariske forutsetninger enn de som ligger til grunn for beregningene av det løpende inndekningsbehovet. I Nasjonalbudsjettet 2013, boks 3.4, ble det pekt på at disse mer summariske forutsetningene bidro til å overdrive veksten i offentlige utgifter og dermed også behovet for inndekning.

EU-kommisjonen og flere EU-land benytter en indikator (S2)3 hvor behovet for inndekning måles ved den umiddelbare tilpasningen i budsjettet som er nødvendig for å kunne holde skatte- og avgiftsnivået uendret i framtiden, jf. boks 7.1. Til forskjell fra det tradisjonelle generasjonsregnskapet anslås behovet for inndekning i EU-kommisjonens beregninger av S2-indikatoren med utgangspunkt i fullstendige framskrivinger av offentlige utgifter.

Boks 7.1 Framskrivinger av offentlige utgifter i EU

En arbeidsgruppe under Economic Policy Committee i EU framskriver med jevne mellomrom offentlige utgifter for de enkelte medlemslandene samt for Norge. I framskrivingene fra 2012 anslås de offentlige utgiftene i EU å øke med om lag 3¾ prosentenheter som andel av BNP fra 2010 til 2060. For Norge viser arbeidsgruppens framskrivinger en økning på i underkant av 10 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP. Vel halvparten av forskjellen mellom Norge og EU-landene skyldes høyere vekst i utgiftene til alders- og uførepensjoner i Norge. Helse- og omsorgsutgiftene øker også noe sterkere i Norge enn for gjennomsnittet av EU-landene. Framskrivingene i denne meldingen innebærer at offentlige utgifter øker med 7 prosentenheter som andel av fastlands-BNP over samme periode.

Både i Norge og EU-landene vil aldringen av befolkningen gi en betydelig vekst i pensjonsutgiftene i tiårene framover. I framskrivingene for EU-landene er det imidlertid forutsatt en betydelig økning i andelen sysselsatte fram mot 2060, særlig blant eldre. Dette begrunnes bl.a. med sysselsettingseffekter av pensjonsreformer. Den økte sysselsettingen bidrar til å trekke opp verdiskapingen og demper dermed veksten i offentlige utgifter målt som andel av BNP.

I beregningene for Norge er det ikke lagt inn noen slik effekt, dels i lys av at yrkesdeltakingen blant eldre allerede er forholdsvis høy. Det er imidlertid tatt hensyn til at levealdersjusteringen av alderspensjonene bidrar til å dempe veksten i pensjonsutgiftene. Tilsvarende effekter er også innarbeidet i framskrivingene for de fleste EU-landene. Levealdersjusteringen bidrar sammen med ny indeksering og alleårsopptjening til å styrke insentivene til arbeidsinnsats. Betydningen av endret sysselsetting for bærekraften i offentlige finanser er nærmere belyst i egne beregninger i denne meldingen.

Figur 7.16 Beregnet inndekningsbehov i ulike land målt ved S2-indikatoren. Prosent av BNP

Figur 7.16 Beregnet inndekningsbehov i ulike land målt ved S2-indikatoren. Prosent av BNP

1 For EU-landene tar beregningene utgangspunkt i prognoser for 2014, mens Finansdepartementets beregninger for Norge tar utgangspunkt i saldert budsjett for 2013. Prosent av fastlands-BNP for Norge.

Kilde: EU-kommisjonen og Finansdepartementet.

EUs arbeidsgruppe legger til grunn at økt levealder bidrar til bedre helse blant eldre. Dette demper isolert sett veksten i helseutgiftene. På den annen side bygger arbeidsgruppen også på at ressursbruken i helsesektoren øker med inntektsnivået. Samlet sett innebærer disse forutsetningene at dagens ressursbruk per bruker i det offentlig finansierte helsetilbudet videreføres i framskrivingene.

Med utgangspunkt i de langsiktige framskrivingene av utgiftene utarbeider EU-kommisjonen jevnlig vurderinger av bærekraften i medlemslandenes offentlige finanser. S2-indikatoren, som tilsvarer Finansdepartementets nye beregninger av generasjonsregnskapet, er sentral i disse vurderingene. EU-kommisjonens beregninger tar utgangspunkt i prognoser for året 2014 og er således betinget av at vedtatte konsolideringsplaner gjennomføres og gir de ventede resultater. For flere av landene er planene ambisiøse. Det er videre forutsatt at budsjettene ikke svekkes etter 2014.

Figur 7.16 viser at det er store forskjeller mellom landene. For Luxembourg anslås behovet for inndekning til nesten 10 pst. av BNP, mens det for Kypros, Slovenia og Belgia anslås til 7-8 pst. av BNP. For enkelte av landene som nå opplever en statsgjeldskrise, slik som Hellas, Portugal og Irland, vurderes utsiktene for offentlige finanser løpende i egne rapporter og EU-kommisjonen har derfor ikke publisert beregninger for disse landene som en del av de oppdaterte beregningene for EU-området. For de nordiske EU-landene framstår utfordringene som mindre.

Figuren viser et behov for inndekning for Norge på 3,4 pst. av fastlands-BNP. Her er det tatt utgangspunkt i referanseforløpet i denne meldingen. I motsetning til tallene for mange EU-land er det dermed ikke tatt med noen sysselsettingseffekt av pensjonsreformen. Som det fremgår av tabell 7.3 kan slike virkninger i betydelig grad redusere behovet for inndekning, dersom de ikke ledsages av en videre nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid.

Ifølge beregningene fra EU-kommisjonen er de offentlige finansene i Italia og Latvia bærekraftige på lang sikt. Dette må ses i sammenheng med utformingen av velferdsordningene. For Italia vil den ventede utviklingen i befolkningen i liten grad øke de offentlige utgiftene som andel av BNP, mens det for Latvia er ventet en nedgang. Videre er det fra og med 2014 lagt til grunn et strukturelt overskudd i offentlige finanser utenom netto formuesutgifter på 5 pst. av BNP i Italia og ½ pst. av BNP i Latvia. Både for Italia og Latvia er det lagt til grunn en klar oppgang i sysselsettingsandelen fra 2010 til 2060.

I denne meldingen presenteres nye beregninger av generasjonsregnskapet. I motsetning til tidligere bygger anslagene på de makroøkonomiske framskrivingene i referanseforløpet. De nye beregningene tilsvarer EU-kommisjonens beregninger av S2-indikatoren. Etter departementets vurdering gir disse beregningene et mer dekkende bilde av bærekraften i offentlige finanser enn de tidligere beregningene av generasjonsregnskapet.

Indikatoren for det løpende inndekningsbehovet viser et tidsforløp. Denne indikatoren gir dermed ikke bare informasjon om hvor stor utfordringen er på lang sikt, men også om når vi for alvor vil møte den. Generasjonsregnskapet (S2) oppsummerer den samme bærekraftsutfordringen i ett tall og beskriver dermed det underliggende saksforholdet mer summarisk enn den løpende indikatoren.

De to indikatorene kan også ses på som alternativer for å tilpasse budsjettpolitikken til kravet om bærekraft i offentlige finanser – enten umiddelbar tilpasning eller gradvis tilpasning etter hvert som behovet for inndekning melder seg. I lys av den usikkerheten som ligger i langsiktige beregninger kan en imidlertid ikke være sikker på at den innstrammingen som følger av dagens informasjon og kunnskaper, vil vise å være riktig ettersom tiden går og ny informasjon framkommer. Det ligger i tråd med dette ingen vurderinger av innretningen av den økonomiske politikken i bruken av de to indikatorene i denne meldingen.

Generasjonsregnskapet (S2) viser med utgangspunkt i referanseforløpet et behov for inndekning på 3,4 pst. av fastlands-BNP. Fram til om lag 2050 er det løpende behovet for inndekning anslått lavere enn dette, jf. figur 7.13. For årene etter 2050 er det motsatt. Forholdet mellom de to indikatorene må ses i lys av at generasjonsregnskapet angir hvor mye det er nødvendig å stramme til nå for å sikre bærekraftige offentlige finanser, dvs. at tilpasningen tas umiddelbart og fastholdes for all framtid. For de nærmeste årene framover gir en slik tilpasning vesentlig høyere sparing enn dersom vi tilpasser budsjettet løpende. For 2013 svarer 3,4 pst. av fastlands-BNP til om lag 80 mrd. kroner, eller nesten to tredeler av den planlagte bruken av oljeinntekter over budsjettet dette året. Det er avkastningen av mange år med ekstra sparing som forklarer at en innstramming på 3,4 prosentenheter, om den gjennomføres i dag, også er tilstrekkelig på lang sikt.

Målt ved underskuddet i generasjonsregnskapet (S2) er utslagene av alternative forløp for sysselsettingen noe mindre enn når behovet for inndekning måles målt ved endringer i skattenivået som andel av fastlands-BNP, jf. tabell 7.3. Dette skyldes at framtidige endringer i sysselsetting og skattegrunnlag krever mindre tilpasninger i budsjettet dersom de gjennomføres i dag enn om tilpasningene tas etter hvert som behovet oppstår. Begge målene illustrerer imidlertid at høy yrkesdeltaking er viktig for at offentlige velferdsordningene skal være bærekraftige.

Tabell 7.3 Inndekningsbehovet i offentlige finanser under ulike forutsetninger. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Løpende tilpasning. Nødvendig innstramming i 2060

Generasjonsregnskapet. Umiddelbar tilpasning (S2)

Referanseforløpet

6,1

3,4

Alternative forløp:

Petroleumspriser og internasjonal avkastning

Høyere olje- og gasspriser

4,4

2,0

Lavere petroleumspriser

8,1

4,8

Høyere oljepris

5,0

2,7

Høyere gasspris

5,4

3,0

Lavere oljepris

7,3

4,1

Lavere gasspris

6,9

3,8

Høyere realavkastning

4,1

-1,4

Lavere realavkastning

8,4

8,7

Arbeidsmarked og produktivitet

Høyere sysselsetting

2,1

0,5

Lavere gjennomsnittlig arbeidstid

11,0

5,8

Høyere produktivitetsvekst

6,2

3,7

Lavere produktivitetsvekst

6,1

3,2

Befolkning og helse

Lav innvandring

8,1

4,4

Økt standard innenfor helse og omsorg

16,3

9,1

Friskere alderdom

4,9

2,6

Kilde: Finansdepartementet.

Motsatt blir utslaget av endringer i realavkastningen i Statens pensjonsfond utland større målt ved generasjonsregnskapet (S2). Lavere avkastning reduserer overføringene fra fondet. I tillegg innebærer lavere avkastning lavere diskonteringsrate, som betyr at dagens verdi av framtidige nettoutgifter for offentlig forvaltning øker.

Fotnoter

1.

Melberg, H. O., Godager, G. og Gregersen, F. (2012): Framskriving av helsekostnadene og dødsrelaterte utgifter. Universitetet i Oslo.

2.

Inndekningsbehovet øker med noe mer enn dette, jf. tabell 7.3. Dette skyldes at reduserte kapitalkostnader også antas å gjelde for resten av økonomien. Det gir rom for økte lønninger og en økning i offentlige utgifter sammenliknet med fastlands-BNP og samlet skattegrunnlag.

3.

EU-kommisjonen benytter betegnelsen S2 for denne indikatoren. S står for “sustainability” eller bærekraft, mens 2 angir at dette er en av flere bærekraftsindikatorer i bruk av EU-kommisjonen.

Til toppen
Til dokumentets forside