6 Styring av universitets- og høyskolesektoren

Styringsvirkemidler

Det ligger et element av styring i det meste av virksomheten i et departement og dialogen med underliggende sektor. Styringsdialogen mellom departementet og de statlige høyere utdanningsinstitusjonene (UH-institusjonene) holdes løpende gjennom hele året, og omfatter alt fra oppfølging av mindre hendelser som oppstår til større planlagte prosesser og etatsstyringsmøter.

Departementet ved statsråden har et konstitusjonelt og politisk ansvar for å styre og følge opp underliggende institusjoner innenfor de rammene som er trukket opp av Stortinget gjennom vedtak av budsjett, lover og behandling av stortingsmeldinger og eventuelle andre vedtak og føringer.

Grovt sett kan departementets styringsvirkemidler overfor UH-sektoren presenteres i tre kategorier:

Lov og annet regelverk

Universitets- og høyskoleloven

Universitetene og høyskolenes virksomhet er relativt omfattende regulert gjennom universitets- og høyskoleloven, som er felles for både statlige og private virksomheter. Loven oppstiller de overordnede formålene og forventningene til UH-institusjonene innenfor deres kjerneområder: utdanning, forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling. Loven gir nærmere presiseringer av hvordan virksomheten innenfor disse områdene skal innrettes for å bidra til samfunnsutviklingen, herunder nasjonal verdiskapning, deltakelse i samfunnsdebatten, institusjonenes samhandling med regionale og lokale aktører, museumsvirksomhet mv. Loven innebærer således en fastsettelse av UH-institusjonenes helhetlige samfunnsoppdrag.

Loven har også bestemmelser til vern om akademisk frihet og ansvar for å sikre grunnleggende akademiske verdier og UH-institusjonenes og den enkelte vitenskapelig ansattes faglige uavhengighet. Videre setter loven UH-institusjonene i en særstilling i statlig forvaltning ved at de har ansvarlige styrer og er gitt en rekke fullmakter til selv å organisere sin virksomhet, opprette og legge ned studietilbud mv. Dette er fullmakter som forvaltningsorganer normalt ikke har, men som er gitt universitetene og høyskolene for å sikre faglig og institusjonell autonomi i tråd med akademiske tradisjoner og for å bidra til at institusjonene har handlingsrom og -evne til å kunne møte de utfordringene de står overfor.

For de statlige universitetene og høyskolene er det likevel gitt rammer for organiseringen, ved at det blant annet er fastsatt bestemmelser om styresammensetning og alternative modeller for organisering av den øverste ledelsen. Loven slår fast at styret selv kan bestemme om det skal ledes av en valgt rektor eller at institusjonen har tilsatt rektor og ekstern styreleder.

Loven har også en rekke bestemmelser som regulerer den konkrete virksomheten, særlig på utdanningssiden, for eksempel om eksamensgjennomføring, klageordninger mv. Dette har vært ansett som spesielt viktig for å sikre studentenes rettssikkerhet og nasjonale standarder og likebehandling. Det er også fulgt opp gjennom en rekke forskrifter til loven, blant annet om opptak, godkjenningssystemer og akkreditering. Universitets- og høyskoleloven har også bestemmelser om nasjonale godkjenningsordninger og faglig tilsyn, som ivaretas av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). NOKUT er et faglig uavhengig tilsynsorgan som ikke kan instrueres av departementet utover rammene som er gitt gjennom lov og forskrift.

Rammeplaner

Selv om UH-institusjonene i utgangspunktet er faglig uavhengige og selv fastsetter sine studieplaner og det faglige innholdet i utdanningene, er det for en rekke profesjonsutdanninger fastsatt nasjonale rammeplaner som på overordnet nivå regulerer innretning og innhold i utdanningene.

Rammeplanene med tilhørende forskrift angir mål og formål for utdanningene, viser utdanningenes omfang og innhold og gir retningslinjer for organisering, arbeidsmåter og vurderingsformer. Rammeplanene er forpliktende for institusjonene, de tilsatte, studentene og representantene for praksisopplæringen og skal sikre et nasjonalt likeverdig faglig nivå, slik at utdanningene framstår som enhetlige og gjenkjennelige uavhengig av institusjon. Det finnes i dag rammeplaner for totalt 18 grunnutdanninger og 11 videreutdanninger. De fleste av disse er bachelorutdanninger i ulike helse- og sosialfag.

Yrkeskvalifikasjonsdirektivet

Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner setter minimumskrav til utdanning for en del regulerte yrker. For helseyrker gjelder dette leger, herunder spesialistleger, tannleger, sykepleiere, jordmødre og farmasøyter.

Andre lovverk

I tillegg til forskrifter og annet regelverk som er fastsatt av KD, må institusjonene forholde seg til et omfattende regelverk som gjelder for statlige forvaltningsorganer. Dette gjelder blant annet forvaltningsloven, økonomireglementet i staten, anskaffelsesregelverket og generelle retningslinjer og rundskriv fra andre departementer, herunder statens personalhåndbok, målbruksloven, arkivloven, særlige bestemmelser i likestillingsloven, offentlighetsloven mv.

Finansiering

De statlige universitetene og høyskolene er nettobudsjetterte, hvilket innebærer at de får sine midler over statsbudsjettet tildelt som en ramme og har mulighet til å planlegge sin økonomi i et flerårig perspektiv og til å gjøre strategiske, økonomiske avsetninger mellom budsjettår. Institusjonene omtales ofte som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Vide fullmakter har vært ansett som særlig viktig for UH-institusjonenes handlingsrom og frihet, og gir mulighet til å kunne foreta selvstendige prioriteringer og satsinger i en langt større grad enn for ordinære forvaltningsorganer som er såkalt bruttobudsjetterte, med spesifisert inntekts- og utgiftsside i statsbudsjettet.

Rammebevilgningen til UH-institusjonene er satt sammen av tre komponenter: 1) en langsiktig og strategisk bevilgning som er fastsatt på bakgrunn av særskilte prioriteringer over tid for de ulike institusjonene, 2) resultatbasert uttelling for resultater innenfor utdanning og 3) uttelling for resultater innenfor forskning.

Styret ved den enkelte institusjon har ansvar for å forvalte og prioritere den samlede bevilgningen best mulig for å nå målene for institusjonen og for sektoren. Styret har ansvar for strategisk og faglig utvikling av institusjonen og at den er i tråd med de målene myndighetene har satt og samfunnets behov.

Finansieringssystemet, dvs. summen av langsiktig og strategisk ramme og resultatbasert uttelling, er et nasjonalt system og er i hovedsak likt for alle institusjoner, uavhengig av type institusjon og av om de er statlige eller private. Et felles finansieringssystem støtter opp under UH-institusjonenes autonomi ved at de selv kan bestemme hvilke aktiviteter og områder de vil satse på. UH-institusjonene har imidlertid et selvstendig ansvar for å fastsette intern budsjettfordelingsmodell. Den enkelte institusjon må altså selv vurdere i hvilken grad de nasjonale insentivene for utdanning og forskning kan reflekteres i den interne fordelingen av midler, eller om det er behov for andre mekanismer for å støtte opp under egne strategier ved institusjonene.

Departementet kan i tillegg øremerke midler til spesielle tiltak og gjennom spesielle satsinger i budsjettsammenheng. De senere årene er det blitt mindre bruk av denne typen føringer i budsjettsammenheng, nettopp for å støtte opp om institusjonenes autonomi og for å ansvarliggjøre dem til selv å foreta egne avveininger av behov og utfordringer.

I tillegg kommer midler gjennom Norges forskningsråd og fra EU, og de føringene som slike programmer og tildelinger kan innebære. Disse holdes imidlertid utenfor i denne sammenhengen.

Eierstyring

De statlige universitetene og høyskolene er organisert som forvaltningsorganer med departementet som eier. Dette innebærer at UH-institusjonene er direkte underlagt departementets instruksjonsmyndighet, med mindre denne er avskåret i lov – hvilket er tilfelle for akademisk frihet og individuelle ansettelser og utnevnelser, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5 tredje ledd. Styret er det øverste organet ved institusjonen, men departementet har altså et stort ansvar for UH-institusjonenes løpende virksomhet. Dette ansvaret følges løpende opp av Riksrevisjonen gjennom kontroll og korrespondanse med departementet og med institusjonene. Særlig på det økonomisk-administrative området har derfor departementet en løpende styringsaktivitet overfor sektoren, som kan innebære særlig oppfølging av institusjoner som har spesielle problemer eller utfordringer i virksomheten.

Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring er det overordnede styringsprinsippet i staten. I henhold til økonomireglementet i staten skal Kunnskapsdepartementet legge dette til grunn i styringen av UH-institusjonene, og institusjonene skal bruke mål- og resultatstyring i planlegging og oppfølging av sin interne virksomhet. Departementet har på bakgrunn av dette fastsatt en målstruktur som et overordnet rammeverk for styring. Målstrukturen gjelder for alle de statlige universitetene og høyskolene, og institusjonene skal legge opp sin interne virksomhetsstyring etter denne. Institusjonene skal selv fastsette egne mål og strategier tilpasset den enkelte institusjons egenart, utfordringer og risiko.

Fra 2012 er målstrukturen for sektoren endret ved at institusjonene selv skal fastsette egne virksomhetsmål i stedet for at dette gjøres av departementet. Dette gir institusjonene enda større handlingsrom til å definere og utvikle egen virksomhet, samtidig som det gir institusjonene et utvidet ansvar for utvikling og styring.

Tildelingsbrev

På bakgrunn av og i etterkant av Stortingets behandling av statsbudsjettet sender departementet egne tildelingsbrev til hver enkelt institusjon, der de stiller Stortingets tildeling til disposisjon. I tillegg til opplysninger om midlene som tildeles, inneholder tildelingsbrevet også informasjon om de forutsetningene som er satt for tildelingen, og presenterer de målene departementet har satt for institusjonene, jf. over. I tillegg inneholder tildelingsbrevet mer praktisk informasjon om fullmakter og krav til rapportering.

Aktivitetskrav

I forbindelse med avskaffelsen av måltall innførte departementet aktivitetskrav for enkelte utdanninger med særlig behov for å sikre nok kandidater til fagområder der det vurderes som nødvendig med nasjonal dimensjonering basert på samfunnets behov for kompetanse. Det er videre et politisk ønske at institusjonene tilbyr utdanninger som skal dekke de ulike regionenes behov for personell. Aktivitetskrav benyttes primært innenfor helsefag, og berører nesten alle statlige institusjoner og noen private. I 2012 omfatter de 21 utdanninger, hvorav sykepleierutdanningen er den desidert største. Kravet til den enkelte institusjon og fagfordeling framgår av Orientering om forslag til statsbudsjett for universiteter og høyskoler («Blått hefte»). For de fleste av utdanningene defineres kravet som antall 60-studiepoengsenheter som må være avlagt det første studieåret. For enkelte videreutdanninger innenfor sykepleie (ABIOK) som ikke har årlig opptak, defineres kravet som gjennomsnittlig studiepoengproduksjon. Departementet måler med andre ord ikke antall ferdige kandidater gjennom aktivitetskravene, men resultater i første studieår. Det innebærer at aktivitetskravene ikke korrigeres for eventuelt frafall underveis i studieløpet.

Departementets oppfølging av sektorens resultater – etatsstyring

Departementet følger opp institusjonenes resultater og måloppnåelse gjennom en tilstandsrapport som utarbeides hvert år for hele sektoren, og gjennom egne analyser av resultatene ved den enkelte institusjon. På bakgrunn av disse analysene har departementet gjennomført årlige etatsstyringsmøter med hver enkelt institusjon der de på et overordnet nivå gir institusjonen tilbakemeldinger om resultater, strategier og forventninger framover. Det er nær sammenheng mellom målstruktur, tildelingsbrev og etatsstyringsmøtene, slik at endringer i ett ledd av «kjeden» må reflekteres i de andre.

I tillegg til etatsstyringsmøtene gjennomfører departementet egne dialogmøter med institusjoner der det foreligger spesielle forhold som krever oppfølging.

Departementet vil legge om etatsstyringsmøtefrekvensen fra og med 2013, der halvparten av institusjonene i sektoren innkalles til etatsstyringsmøter i 2013 og de øvrige i 2014. Departementet vil ha dialog med sektoren om rammene for og konsekvensene av en slik omlegging. Selv om departementet går over til å avholde etatsstyringsmøter annet hvert år, vil det uansett måtte gjennomføres en resultatevaluering av virksomhetene årlig med departementets tilbakemelding. For institusjoner der det foreligger spesielle forhold, må det i tillegg vurderes om det skal avholdes etatsstyringsmøter i år der det opprinnelig ikke er planlagt møte med den aktuelle institusjonen.