4 Ansvar for håndtering av flom- og skredrisiko
En rekke lover og forskrifter er relevante for håndtering av flom- og skredrisiko. I kapittel 4.1 er det redegjort for de viktigste lover og forskrifter. I kapittel 4.2 er det kortfattet redegjort for ansvarsfordelingen mellom private, kommunen, fylkeskommunen og staten med referanse til aktuelt lovverk. I de enkelte temakapitlene, kapittel 6–11, er det gått mer detaljert inn på ansvarsforholdene og noen utvalgte problemstillinger er drøftet.
4.1 Juridiske rammer
Sentrale lover som regulerer ansvar og tiltak med betydning for flom- og skredforhold er vannressursloven (Lov av 24. november 2000 nr. 82), plan- og bygningsloven (Lov av 27. juni 2008 nr. 71), sivilbeskyttelsesloven (Lov av 25. juni 2010 nr. 45), naturskadeforsikringsloven (Lov av 16. juni 1989 nr. 70) og naturskadeloven (Lov av 25. mars 1994 nr. 7).
Ved gjennomføring av tiltak som innebærer fysiske inngrep, vil flere lover kunne få anvendelse. Her vil hensynet til sikring mot flom og skred bli veid mot andre samfunnshensyn som for eksempel kraftproduksjon, næringsutvikling og miljø. Både tiltak med formål om å bedre sikkerheten og tiltak som har andre formål, for eksempel uttak av masse, kan utløse behandling etter ulike lover. Dette kan være vannressursloven, plan- og bygningsloven samt lakse- og innlandsfiskloven. Ved utøving av offentlig myndighet skal prinsippene i naturmangfoldloven (Lov av 19. juni 2009 nr. 100) kapittel II legges til grunn som retningslinjer.
Vannressursloven skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Loven stiller krav om konsesjon for vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser.
I konsesjonen kan det settes vilkår for å motvirke skader eller ulemper for allmenne eller private interesser. Det skal legges vekt på å fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø eller eiendom, å sikre en best mulig landskapsmessig tilpasning og å opprettholde det naturlige liv i vassdraget. Loven gir vassdragsmyndigheten hjemmel til om nødvendig å iverksette tiltak på fremmed eiendom for å verne mennesker, miljø eller eiendom mot en særskilt fare for alvorlig skade. Loven gir også adgang til å gjenopprette vassdragets tilstand etter flom og skred uten konsesjon. Gjennom forskrifter er det stilt krav til sikkerhet for dammer og andre vassdragsanlegg, krav til beredskap og krav til kompetanse.
Plan- og bygningsloven fastslår et overordnet prinsipp om at planer etter loven skal fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. For håndtering av flom- og skredrisiko er styringen av arealbruken gjennom kommunal og fylkeskommunal planlegging sentral, men også utviklingen av temaplaner knyttet til samfunnssikkerhet. Med hjemmel i loven er det i teknisk forskrift (TEK10) nedfelt kvantifiserte krav til sikkerhet mot flom og skred ved ny utbygging/arealbruk. For større tiltak er det også krav om konsekvensutredninger.
Sivilbeskyttelsesloven har til formål blant annet å beskytte liv, helse og materielle verdier. For å ivareta lovens formål er det gitt bestemmelser om plikter og tiltak både for Sivilforsvaret, kommunene, virksomheter og enkeltpersoner. Kommunene er gjennom loven pålagt en generell beredskapsplikt.
Naturskadeforsikringsloven regulerer den private forsikringsordningen mot naturskade. Bygninger og løsøre som er forsikret mot brannskade, er også forsikret mot naturskade dersom skaden ikke dekkes av annen forsikring. Med naturskade forstås skade som direkte skyldes naturulykke, så som skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv eller vulkanutbrudd.
Naturskadeloven regulerer den statlige erstatningsordningen for naturskade på fast gods i privat eie som ikke kan forsikres. Loven inneholder også bestemmelser om ansvar og gjennomføring av sikringstiltak.
Statens landbruksforvaltning har på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet lagt fram forslag til ny naturskadelov. Forslaget omfatter endringer i erstatningsdelen og en videreføring av sikringsdelen. Forslaget har vært på høring og er til behandling i Landbruks- og matdepartementet.
Ettersom Olje- og energidepartementet fikk forvaltningsansvar for sikring mot alle typer skred fra 2009, har departementet fått overført ansvaret for bestemmelsene om sikring (kapittel 3 i nåværende lov). Departementet vil komme tilbake til en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i disse bestemmelsene. Målet med en slik gjennomgang skal blant annet være å tydeliggjøre kommunenes ansvar for sikring, sikre tilsyn og vedlikehold av sikringstiltak som er en forutsetning for byggetillatelse, vurdere fordeling av kostnader ved kartlegging og formalisere kommunenes ansvar for tilsyn av sikringstiltak. De enkelte problemstillingene er drøftet i de respektive temakapitlene.
Naturmangfoldloven: Ved utøving av offentlig myndighet skal prinsippene i lovens kap II legges til grunn som retningslinjer. Prinsippene omfatter krav til kunnskapsgrunnlag, føre-var-prinsippet, økosystemtilnærming og samlet belastning, kostnadene ved miljøforringelse skal dekkes av tiltakshaver, samt miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering.
Vannforskriften er hjemlet i plan- og bygningsloven, forurensningsloven og vannressursloven. I hver vannregion skal det utarbeides en helhetlig forvaltningsplan med miljømål og tiltaksprogram. Formålet er å sikre et godt vannmiljø. Planene skal vedtas som regional plan, og godkjennes ved kongelig resolusjon. Flom vil inngå som relevant hensyn ved utarbeidelse av forvaltningsplanene. Nye flomforebyggende tiltak må også vurderes i lys av forskriftens krav til nye inngrep med negativ effekt på vannmiljøet.
Flomdirektivet: Ut over de gjeldende rettslige rammer gjør Olje- og energidepartementet oppmerksom på at EUs flomdirektiv ble vedtatt i 2007. Direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen og det er ikke avklart om og når direktivet eventuelt vil bli en del av EØS-avtalen.
Direktivet har som formål å begrense de negative konsekvensene av flom for menneskers helse, miljø, kulturarv og økonomiske aktivitet. Dette skal skje gjennom tre trinn:
peke ut områder med betydelig flomrisiko
utarbeide flomsonekart og flomrisikokart for disse områdene
utarbeide flomrisikoplan for disse områdene
Direktivet vil bare få direkte betydning for de områdene der konsekvensene av flom for menneskers helse, kulturarv, miljø og økonomisk aktivitet er størst og følgelig pekes ut som områder med betydelig flomrisiko. Det er opp til den enkelte stat å fastsette hvor mange områder som skal pekes ut. Flomrisikoplanene skal ses i sammenheng med vannforvaltningsplanene etter vannforskriften.
I og med at flomdirektivet ikke er innlemmet i EØS-avtalen og heller ikke vil få avgjørende betydning for organiseringen av norsk flomforvaltning, er det i denne meldingen ikke gått ytterligere inn på virkningene av flomdirektivet.
4.2 Ansvarsfordeling
Mange aktører har et ansvar for å forebygge flom- og skredskader. I dette kapitlet gis en kortfattet beskrivelse av de ulike aktørers ansvar, samt en beskrivelse av NVEs ansvar. En mer detaljert ansvarsbeskrivelse for ulike deler av flom- og skredforebyggingen er gitt i kapitlene 6–11.
Enkeltindividet og eiers ansvar
Den enkelte innbygger har et ansvar for egen sikkerhet. Det kan gjelde generelt i form av å ta forholdsregler ved bruk av egen eiendom, ved ferdsel i terrenget og ved annen aktivitet i områder som kan være utsatt for flom eller skred. Tilsvarende ansvar hviler på alle som forvalter eiendom, enten det er private eller offentlige foretak, kommunen eller staten. Det innebærer også ansvar for aktivitet eller tiltak på egen eiendom og eventuelle konsekvenser det måtte ha på annen eiendom. For å unngå økonomiske tap for den enkelte, er det etablert en ordning som innebærer at alle som har brannforsikring også er sikret mot naturskade som følge av blant annet flom og skred. I tillegg finnes statlige erstatningsordninger som bidrar til å redusere tapene for den enkelte.
Kommunens ansvar
Kommunen er etter plan- og bygningsloven ansvarlig for at naturfare, herunder fare for flom og skred, blir vurdert og tatt tilstrekkelig hensyn til i arealplanlegging og byggesaksbehandling. Kommunen har ingen klar juridisk plikt til å sikre eksisterende bebyggelse. Kommunen har imidlertid de nødvendige hjemler for å kunne gjennomføre sikringstiltak i naturskadeloven kapittel 3. Det er i meldingens kapittel 6 og 8 gjort en vurdering av hvilket ansvar kommunene har for kartlegging og sikring av eksisterende bebyggelse. Kommunene har ansvaret for den lokale beredskapen i medhold av sivilbeskyttelsesloven.
Kommunen har i tillegg ansvar som eier av grunn, bygningsmasse og infrastruktur som veier, vann- og avløpsanlegg mv.
Fylkeskommunens ansvar
Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvar for utarbeidelse av regionale planer etter plan- og bygningsloven. Det kan være temaplaner for samfunnssikkerhet, eventuelt spesifikt for flom og skred, og risiko- og sårbarhetsanalyser. Elleve av fylkeskommunene er også vannregionmyndighet etter vannforskriften.
Noen fylkeskommuner har ansatt egne fylkesgeologer, som dels arbeider med ressursutvikling, dels med rådgivning om geologiske forhold som skredfare.
Fylkeskommunen er som eier av skoler og fylkesveier ansvarlig for en betydelig del av infrastrukturen i fylket. Fra 2010 ble en stor del av riksveinettet overført til fylkeskommunene. Som eier av fylkesveier har fylkeskommunen tilsvarende ansvar for at sikkerheten mot flom og skred ivaretas på fylkesveinettet som statlige eiere har for sin infrastruktur. Statens vegvesen utfører bygging og vedlikehold av fylkesveinettet på vegne av fylkeskommunen.
Statens ansvar
Olje- og energidepartementet har det statlige forvaltningsansvaret for flom og skred med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som operativ myndighet. Alle statsetater har likevel et selvstendig ansvar for å forebygge og håndtere flom og skred i sin sektor. Det gjelder som forvalter av lover, forskrifter og retningslinjer innen en samfunnssektor, som tjenesteyter eller som forvalter av egen eiendom og infrastruktur.
Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Direktoratet for byggkvalitet er plan- og bygningsmyndigheter. Meteorologisk institutt, som er underlagt Kunnskapsdepartementet, utarbeider værvarsler, inkludert spesialvarsel i form av ekstremvær. Norges geologiske undersøkelse er, som statlig etat for geofaglige spørsmål, rådgiver for NVE og utfører deler av skredfarekartleggingen. Statens kartverk har som nasjonal geodatakoordinator ansvaret for å koordinere arbeidet med landets infrastruktur for geografisk informasjon. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, som er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, er tillagt en samordningsrolle for å sikre en helhetlig og koordinert beredskap.
Statlige infrastruktureiere har på linje med andre eiere ansvar for sikkerheten knyttet til egen infrastruktur. Dette innebærer også et ansvar for å drive forebyggende arbeid for å motvirke skader som følge av at flom eller skred rammer infrastrukturen, og omfatter alle sider av det forebyggende arbeidet; kartlegging av utsatte områder, valg av tekniske løsninger, trasevalg/plassering av byggverk, fysiske sikringstiltak, beredskap ved fare for skred eller flom, formidling internt og eksternt samt kompetanseutvikling. Dette følger av eier- og sektoransvaret, men er til dels også regulert ved lov og forskrift.
Fylkesmannen skal blant annet samordne samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket og ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Fylkesmannen fører også tilsyn med den kommunale beredskapen med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven. Fylkesmannen har et ansvar for å ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket og bidra til at spesielle utfordringer synliggjøres og vurderes i fylkeskommunal og kommunal planlegging.
4.3 NVE som nasjonal flom- og skredmyndighet
Staten har engasjert seg i arbeidet med å hindre skader fra flom siden 1800-tallet. NVEs modell for statlig forvaltning av risiko knyttet til flom og vassdragsrelaterte skred har blitt utviklet til en effektiv og formålstjenlig forvaltningsmodell basert på flere tiårs erfaringer. Den helhetlige tilnærmingen ble styrket på bakgrunn av erfaringene fra storflommen på Østlandet i 1995. Dette er nærmere beskrevet i St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom.
Siden 2009 har NVE også hatt det statlige forvaltningsansvaret for forebygging av skader som følge av alle typer skred basert på samme modell som gjelder for flom. Bakgrunnen for NVEs skredansvar var at mange aktører var involvert i skredforebygging, og at utfordringene både kompetanse- og ressursmessig i mange tilfeller var for store til at kommunene kunne håndtere disse på egenhånd. Regjeringen så behov for en samling og styrking av statens arbeid med skredforebygging. Samtidig ble det understreket at kommunenes og tiltakshavernes ansvar ikke skulle endres. Det samme gjaldt statlige infrastruktureieres ansvar for egne tiltak.
NVEs skredforvaltning er fortsatt under oppbygging. Det skredforebyggende arbeidet er integrert og samordnet med oppgaver knyttet til sikkerhet langs vassdrag.
Den helhetlige modellen for forvaltningsoppgaver innen flom- og skredforebygging er strukturert i ulike arbeidsområder. NVE skal bidra til å forebygge skader fra flom og skred ved å:
kartlegge og informere om fareområder,
bidra til at det blir tatt hensyn til flom- og skredfare i kommunale arealplaner,
gi kommunene faglig og økonomisk bistand til planlegging og gjennomføring av sikringstiltak,
overvåke og varsle flom- og skredfare,
gi kommuner, politi og andre beredskapsmyndigheter faglig bistand under beredskaps- og krisesituasjoner, samt
frambringe og formidle kunnskap om flom og skred.
De ulike virkemidlene utfyller hverandre: Kunnskap om områder som er utsatt for flom- og skredfare, først og fremst innhentet gjennom kartlegging, er grunnleggende for alt forebyggende arbeid. Gjennom arealplanlegging kan ny utbygging i fareområder unngås. Fordi det allerede er etablert bygninger og infrastruktur i fareområder, vil det være aktuelt å gjennomføre sikringstiltak for å bedre sikkerheten. Samtidig er det ikke realistisk å gjennomføre sikringstiltak mot flom og skred alle steder, og en kan heller ikke sikre seg mot alle hendelser. Derfor må samfunnet ha en beredskap for å håndtere hendelser som rammer områder som ikke er sikret og hendelser som går ut over det sikringstiltak er dimensjonert for. Gjennom overvåking og varsling vil det være mulig å gi forvarsel slik at mennesker og verdier kan reddes. Endret risikobilde som følge av klimaendringer vil få konsekvenser for alle arbeidsområder. Forvaltningen må være forberedt og tilpasse tiltakene til de endrete forutsetningene. God tilpasning til det endrede klimaet er en forutsetning for et mindre sårbart samfunn i framtiden.
NVEs oppgave er i stor grad å bistå kommuner, fylkeskommuner og private i deres håndtering av flom- og skredrisiko. NVE samarbeider med alle aktører med ansvar innenfor flom- og skredforebygging. Dette arbeidet er i liten grad nedfelt i lov, men følger av den årlige tildelingen av oppgaver og ressurser til NVE. Ett unntak er arealplanleggingen, der plan- og bygningsloven forutsetter at sektormyndighetene deltar i den kommunale planleggingen på en forpliktende måte, og gir kommunene nødvendig hjelp i planarbeidet. NVE er i den sammenheng sektormyndighet for flom- og skredfare.
NVEs ansvar inkluderer å bidra med koordinering og å stimulere til samarbeid mellom aktører som har sektoransvar eller fagkompetanse. Det er NVE som på direktoratsnivå skal ivareta den koordinerende rollen i utøvelsen av den nasjonale politikken knyttet til flom- og skredforebygging. Øvrige statsetater har sektoransvar knyttet til spesifikke deler av det forebyggende arbeidet.
NVE skal være en tydelig, samlende aktør som nasjonal fagmyndighet innen flom- og skredforebygging. Når det gjelder flomforvaltning, har NVE lang erfaring som koordinerende myndighet. Som nasjonal faginstitusjon innenfor hydrologi har NVE en nøkkelrolle innen hydrologisk forsknings- og utviklingsvirksomhet, inkludert forskning på flom og klimaendringers virkning på flom. Selv om noen funksjoner på statlig side ble samlet i NVE fra 2009, er skredforvaltningen i større grad enn flomforvaltningen preget av at mange aktører både innenfor det offentlige og det private har faglig kompetanse. Som fagdirektorat må NVE bygge sin myndighet og rolleutøvelse både på flom og skred på solid faglig kompetanse. For å fylle rollen kreves et faglig fundament som sikrer solide beslutninger og troverdighet i fagmiljøet. Det innebærer at NVE må fortsette å bygge opp kompetanse på skred. NVE skal fortsatt samarbeide med andre aktører både på flom og skred.
4.4 Ansvarsforhold på Svalbard
Sysselmannen er regjeringens øverste representant på Svalbard. Sysselmannens kjerneoppgaver er sikkerhets- og beredskapsarbeid, politi- og påtalemyndighet og miljøforvaltning.
Det er i dag seks ulike planområder på Svalbard; Longyearbyen, Svea, Pyramiden, Colesbukta og Ny Ålesund. Det er bare Longyearbyen planområde som har en tilnærmet kommunestruktur ved at Longyearbyen lokalstyre er lokal myndighet. Lokalstyrets geografiske myndighetsområde er Longyearbyen arealplanområde, jf. svalbardloven (lov av 17. juli 1925 nr. 11) § 33. Generelt kan det sies at Sysselmannen har det overordnede ansvaret for hele Svalbard, mens Longyearbyen lokalstyre, i likhet med kommuner på fastlandet, har et alminnelig ansvar for ivaretakelse av innbyggernes velferd og trygghet innenfor sitt geografiske område.
Når det gjelder lovgivning på Svalbard, følger det av svalbardloven § 2 at offentligrettslige lover ikke gjelder der med mindre det er særskilt fastsatt. Plan- og bygningsloven er ikke gjort generelt gjeldende, men store deler av byggesaksdelen i loven gjelder i Longyearbyen planområde gjennom byggesaksforskrift for Longyearbyen (forskrift av 8. november 2011 nr. 1087). Det innebærer blant annet at sikkerhetskravene for flom og skred er de samme som på fastlandet. Verken vannressursloven, vannforskriften eller naturskadeloven er gjort gjeldende for Svalbard. Sivilbeskyttelsesloven er foreløpig ikke gjort gjeldende, men et forslag om å gjøre bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt gjeldende for Longyearbyen lokalstyre har nylig vært på høring. Naturforvaltningen er ivaretatt gjennom svalbardmiljøloven (lov av 15. juni 2001 nr. 79). Naturskadeforsikringsloven gjelder for Svalbard på linje med andre privatrettslige lover.
I 2009 gjennomførte Sysselmannen en risiko- og sårbarhetsanalyse for Svalbard som viste at det er utfordringer knyttet til både flom og skred ved bosetting og infrastruktur på Svalbard.
I tråd med normaliseringstankegangen for Svalbard som er nedfelt i St.meld. nr. 22 (2008–2009) ser Olje- og energidepartementet det i utgangspunktet som naturlig at Longyearbyen lokalstyre og de andre planområdene får tilgang til tilsvarende bistand fra staten, ved NVE, til forebygging mot flom og skred som kommuner på fastlandet har. De spesielle forholdene på Svalbard kan samtidig innebære at det bør gjøres nærmere avgrensninger av NVEs rolle på Svalbard. Olje- og energidepartementet vil i samarbeid med andre berørte departementer vurdere nærmere om, og i tilfelle hvordan, NVEs oppgaver innen flom- og skredforebygging kan utvides til å omfatte Svalbard.
4.5 Nasjonal strategi for flom og skred
Den norske forvaltningen skal samlet sett opptre koordinert og utnytte de samlede ressursene med tanke på mest mulig effektiv oppgaveløsning. Dette kan best oppnås ved å styrke NVEs samordnings- og veiledningsrolle. NVE og andre relevante statlige aktører skal sammen utarbeide en nasjonal strategi for samarbeid og koordinering. NVE vil ta initiativet og ha ansvaret for den løpende oppfølgingen. Formålet skal være å oppnå bedre koordinering og samhandling om håndteringen av flom- og skredrisikoen. Strategien skal konkretisere samarbeidsområdene og identifisere tiltak for å bedre samspillet mellom aktørene. De ulike aktørene må bidra innenfor sine ansvarsområder og samarbeide om oppgaveløsning der det er hensiktsmessig. Dette vil gi gevinster i form av bedre resultat og mer effektiv ressursbruk. Alle deler av det forebyggende arbeidet samt krisehåndtering vil inngå. Strategien vil ikke være statisk, men må videreutvikles over tid. Prioriterte innsatsområder kan derfor endre seg ut fra en vurdering av hvor behovet er størst. Relevante aktører vil foruten NVE blant annet være Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Politidirektoratet, Statens vegvesen, Jernbaneverket, Meteorologisk institutt, Norges geologiske undersøkelse samt utdannings- og forskningsmiljøene. Kommuner, fylkeskommuner, private konsulenter og grunneiere har alle sin rolle i arbeidet for at flom- og skredrisikoen blir håndtert best mulig. Det er viktig at staten i sin utvikling av felles strategier og tiltak involverer og sørger for medvirkning av relevante aktører.