Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 15 (2011–2012)

Hvordan leve med farene— – om flom og skred

Til innholdsfortegnelse

8 Sikringstiltak mot flom og skred

Med sikringstiltak menes ulike fysiske tiltak for å redusere skadevirkninger av flom og skred på bebyggelse og infrastruktur. Slike sikringstiltak gjennomføres enten i forbindelse med ny utbygging for å ivareta kravene til sikkerhet i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift, eller for å bedre sikkerheten for eldre bebyggelse.

8.1 Typer av sikringstiltak

Sikringstiltakene kan inndeles i typer etter virkemåte. Noen tiltak kan påvirke flommenes størrelse eller sannsynligheten for at skred blir utløst, mens andre kan hindre at flommen eller skredene når fram til og gjør skade på bebyggelse og infrastruktur. Kondemnering av bebyggelse og flytting ut av fareområde kan være et alternativ til sikringstiltak, der sikring enten blir for dyrt eller i praksis ikke er gjennomførbart.

Flomsikringstiltak omfatter blant annet:

  • flomvoller/flomverk eller utvidelser av elveløp for å hindre oversvømmelser, se figur 8.1 for prinsippskisse av en flomvoll.

  • erosjonssikring av elvebredder og -bunn for å hindre utrasinger eller at elva tar seg nytt løp, se eksempel i figur 8.2

  • sedimentasjonsbasseng for å fange opp løsmasser i elveløp på en kontrollert måte

  • reguleringsmagasiner som holder tilbake flomvann og demper flomtoppen

Figur 8.1 Prinsippskisse, oppbygging av flomvoll for å hindre oversvømmelser.

Figur 8.1 Prinsippskisse, oppbygging av flomvoll for å hindre oversvømmelser.

Kilde: NVE

Figur 8.2 Sikring med stein for å hindre erosjon/ utgraving i elveløpet. Njøsaelvi, Leikanger.

Figur 8.2 Sikring med stein for å hindre erosjon/ utgraving i elveløpet. Njøsaelvi, Leikanger.

Kilde: NVE

Dersom endret arealbruk eller inngrep i eller langs elveløp har påvirket flomforløpet i negativ retning, kan restaurering av våtmarker og annen gjenoppretting av vassdragenes naturlige flomdempende effekt være et aktuelt tiltak som også vil gi miljømessige gevinster.

Skredsikring omfatter blant annet:

  • snøskredgjerder, fjellbolter og nett for å hindre at skred utløses, se eksempel i figur 8.3.

  • avledning av overvann eller drenering for å redusere sannsynligheten for løsmasse- eller fjellskred

  • fangnett, bremse-, lede- eller fangvoller som skal hindre at skredmasser når områder der de kan gjøre skade

  • motfylling i skråningsfot, utslaking/ avlasting eller armering for å stabilisere løsmasseskråninger, se eksempel i figur 8.4

Skog kan bidra til å hindre utløsing av snøskred, stanse steinsprang og at jordskredfare reduseres. Bevaring av skog og riktig skogskjøtsel er viktig for skredforebygging i bratt terreng, og kan samtidig gi miljøgevinst.

Figur 8.3 Fanggjerder for å hindre utløsing av snøskred. Kroken, Tromsø.

Figur 8.3 Fanggjerder for å hindre utløsing av snøskred. Kroken, Tromsø.

Kilde: NVE

Figur 8.4 Motfylling og erosjonssikring for å hindre kvikkleireskred. Vigda, Skaun.

Figur 8.4 Motfylling og erosjonssikring for å hindre kvikkleireskred. Vigda, Skaun.

Kilde: NVE

8.2 Ansvar for sikring

Ved ny bebyggelse i flom- eller skredutsatte områder har tiltakshaver plikt til å gjennomføre sikringstiltak som er nødvendige for å tilfredsstille sikkerhetskravene i byggteknisk forskrift (TEK10). Tiltakshavers ansvar skal ivaretas av foretak som har ansvarsrett for søknad, prosjektering, utførelse og kontroll. Kommunen har plikt til å påse at alle krav i byggesøknaden er ivaretatt, herunder kravene til sikkerhet, og at søkeren har ansvarsrett. Dersom hensynet til flom- eller skredfare ved nybygging ikke har vært tilstrekkelig ivaretatt, vil tiltakshaver ha plikt til å sikre i ettertid.

Det har i flere sammenhenger blitt stilt spørsmål om hvem som har ansvaret for sikring av eksisterende bebyggelse som ligger utsatt for naturfare, når dette avdekkes i etterkant av utbyggingen og ingen direkte kan lastes for at sikring ikke var gjennomført.

Det grunnleggende ansvaret for å beskytte egen eiendom ligger på den enkelte. Det finnes likevel ingen lovfestet plikt til sikring mot naturskade for eiere av fast eiendom. De har heller ikke rettskrav på bistand til sikring fra det offentlige. Dette skyldes antakelig at det for eksisterende bebyggelse ikke finnes noen lovfestede krav til sikkerhet mot flom- og skredskader, slik det gjør for nybygg i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. Kommunene har hjemmel til å nedlegge bygge- og deleforbud med bakgrunn i naturfare, men det finnes ingen regler som gjør det forbudt for folk å bo eller oppholde seg i områder med flom- eller skredrisiko, med unntak av tilfeller der politiet har pålagt evakuering med hjemmel i politiloven § 7 andre ledd. Det finnes følgelig ingen regler som gir krav om gjennomføring av sikringstiltak som en forutsetning for fortsatt beboelse eller opphold i områder med risiko for naturskader.

Naturskadeloven § 20 første ledd lyder: «Kommunen plikter å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven §§ 11–8 tredje ledd bokstav a og 28–1, samt ved nødvendige sikringstiltak.» Bestemmelsens ordlyd er knapp og henviser i stor grad til kommunens plikter etter plan- og bygningsloven. Formuleringen «samt ved nødvendige sikringstiltak» indikerer at kommunen har et ansvar for å treffe forholdsregler mot naturskader også på eksisterende bebyggelse. Hvor langt dette ansvaret går, er imidlertid uklart. Forarbeidene gir begrenset grunnlag for tolking av bestemmelsen, men det er neppe grunnlag for å slutte at kommunen skal ha en juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak for egen regning i alle tilfeller der flom- eller skredfare blir avdekket. Det ville innebære en urimelig stor økonomisk byrde for mange kommuner. Etter sivilbeskyttelsesloven har kommunene en generell beredskapsplikt, men loven pålegger ikke kommunen plikt til å iverksette tiltak av forebyggende karakter. Av forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 femte ledd, følger at kommunen skal stimulere relevante aktører til å iverksette forebyggende og skadebegrensende tiltak. Dette understøtter at det ikke har vært lovgivers intensjon at kommunen skal ha en generell juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak. Dette kan imidlertid følge av sektorregelverk.

På den annen side må det kunne forventes at kommunen engasjerer seg i slike spørsmål. NVEs bistandsordning til sikringstiltak er bygd på at kommunen er den som i første rekke bistår den enkelte borger. Kommunen har de nødvendige hjemler til å gjennomføre sikringstiltak og kan etter naturskadeloven § 24 kreve utgiftene refundert av de som nyter godt av tiltakene. I praksis bistår mange kommuner sine innbyggere med gjennomføring av sikringstiltak for beskyttelse av eksisterende bebyggelse. Der utfordringene er så store at det er urimelig å legge ansvaret på den enkelte eller kommunen, er det rimelig at staten ved NVE bistår. NVEs ordning med bistand til finansiering og gjennomføring av sikringstiltak har imidlertid aldri vært rettighetsbasert. NVE må ut fra samfunnsøkonomiske nytte-/kostnadsanalyser gjøre prioriteringer av hvilke tiltak som kan få bistand. Kommunen må for sin del gjøre tilsvarende prioriteringer.

Det er viktig for alle parter at ansvarsforholdene knyttet til gjennomføring av sikringstiltak er så klare som mulig. Olje- og energidepartementet vil derfor starte lovarbeid med sikte på å tydeliggjøre ansvarsfordelingen for sikring mot naturskader. Arbeidet vil ta utgangspunkt i en gjennomgang av naturskadeloven kapittel 3 der forståelsen av nåværende § 20 vil inngå. Også andre hjemler og forhold knyttet til praktisk og økonomisk ansvar for fareutredning, planlegging, gjennomføring, vedlikehold og tilsyn med sikringstiltak vil det være naturlig å inkludere i et slikt lovarbeid.

8.3 Flom- og skredsikring som naturinngrep

Om sikringstiltak skal gjennomføres eller ikke, må vurderes på samme måte som andre inngrep, basert på en samfunnsøkonomisk nytte-/kostnadsanalyse, slik det er nærmere redegjort for i kapittel 5.2. Selv om sikkerhet vil ha stor vekt, er det ikke gitt at dette hensynet skal gå foran andre hensyn i ethvert tilfelle. I den forbindelse er det også viktig å vurdere ulike alternativer for sikring.

Ved siden av effekten på sikkerhet, kan sikringstiltak få konsekvenser av teknisk eller miljømessig art. Før gjennomføring av sikringstiltak kan besluttes, må slike konsekvenser vurderes. Sikringsanlegg kan være et ønsket tiltak for å beskytte miljøet, men også være til skade for miljøet for eksempel fordi det kan endre vassdragets naturlige løp. Dette kan påvirke økosystemet eller landskapsverdier negativt. Miljøhensyn vil derfor komme inn som et viktig hensyn og må vurderes som moment både på fordelssiden og på ulempesiden av sikringsanlegg.

Vannforskriften og naturmangfoldloven setter rammer for behandlingen av sikringstiltak i vassdrag, men vedtak skjer etter plan- og bygningsloven eller vannressursloven. Flomsikringstiltak som har positiv virkning for både flom og miljø skal vurderes i arbeidet med forvaltningsplanene etter vannforskriften. Et miljøtiltak i tiltaksprogrammet under forvaltningsplanen kan også være å endre eller fjerne unødvendige eller uhensiktsmessige flomsikringsanlegg. Gjenoppretting av flomdempende natur som kantsoner og våtmark er andre eksempler på tiltak som både kan bedre vannmiljøet og gi et positivt bidrag til forebygging av flomskader. Alle miljøtiltak i forvaltningsplanen må vurderes ut fra kostnadseffektivitet, der nytten av tiltaket skal veies mot andre samfunnshensyn slik som sikkerhet.

Der hvor det eksisterer eller planlegges flom- eller skredsikring med betydning for vannmiljøet, vil disse vurderes i tråd med vannforskriftens bestemmelser, henholdsvis om sterkt modifiserte vannforekomster (§ 5) og nye inngrep (§ 12). Ved planlegging av nye flomforebyggende tiltak må det tas hensyn til hvilken virkning disse vil ha på muligheten for å nå miljømålene som følger av vannforvaltningsplanen.

Forvaltningsplanene etter vannforskriften skal sikre en helhetlig vannforvaltning. Planene vedtas som regionale planer og skal legges til grunn for kommunal og statlig planlegging og virksomhet. Sammen med forvaltningsplanene fastsettes tiltaksprogram for å bedre miljøtilstanden der denne ikke tilfredsstiller fastsatte miljømål. Flom- og skredsikringstiltak, eventuelt fjerning/ombygging av slike, kan være et aktuelt tiltak i tiltaksprogrammet. Nye tiltak som kan påvirke vannmiljøet negativt, skal vurderes fortløpende etter vannforskriften § 12 for å motvirke negative virkninger for miljøtilstanden.

8.4 NVEs bistandsordning for sikringstiltak

Arbeid med flom- og erosjonssikring var tidlig en del av statens virksomhet. Forløperne til dagens ordning, som NVE forvalter, går 200 år tilbake. Sikring mot skred som ikke er vassdragsrelaterte, har historisk ikke vært gjenstand for statlig bistand i samme grad. Siden 2009 har imidlertid sikring mot alle typer skred også vært en del av NVEs forvaltningsansvar.

8.4.1 Rammer for ordningen

Rammene for ordningen legges i de årlige budsjettildelinger fra Stortinget. I tillegg har det vært prinsipielle gjennomganger av ordningen i flere stortingsmeldinger og proposisjoner de senere år, jf. St.meld. nr. 42 (1996–97), St.meld. nr. 22 (2007–2008) og St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Olje- og energidepartementet del III kapittel 5. NVE har i tillegg selv utformet detaljerte retningslinjer for ordningen med bistand til sikring mot flom, erosjon og skred.

Ordningen omfatter i utgangspunktet alle typer fysiske sikringstiltak mot flom og skred. Dette inkluderer sikring mot erosjon og skred i strandsonen mot sjøen. Vassdragsreguleringer som gjennomføres for kraftutbygging med flomdemping som bieffekt, omfattes ikke. Ordningen inkluderer miljøtiltak i vassdrag der tidligere tiltak har forringet vassdragsmiljøet. Eksempler på dette kan være gjenoppretting av mer naturlig elveløp på sterkt kanaliserte elvestrekninger eller tilbaketrekking av flomverk. Ordningen omfatter også midlertidige fysiske tiltak som gjøres ved flom- og skredhendelser for å avverge akutt fare for alvorlig skade eller for å hindre videre skadeutvikling ved neste hendelse, for eksempel ved at en elv tar nytt løp. Ordningen omfatter ikke sikrings- eller miljøtiltak som kan gis som pålegg til en regulant eller annen tiltakshaver.

NVE gir bistand enten ved selv å utrede, planlegge og gjennomføre bygging av sikringstiltak eller ved å gi tilskudd til kommunen, som i tilfelle selv utfører tiltaket. I begge tilfeller er kommunen tiltakshaver etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Praksis har i lang tid vært at kommunene må dekke en andel av kostnadene som i utgangspunktet er på 20 prosent.

Hovedformålet med ordningen er å hjelpe kommuner faglig og økonomisk med å sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur mot flom- og skredskader. Bistand har unntaksvis vært gitt også direkte til private. Det er viktig at ordningen ikke undergraver det ansvaret kommunen og utbyggere har for at sikkerheten mot flom og skred ivaretas ved nybygging. Bistand gis derfor ikke til sikring som er en direkte forutsetning for byggetillatelse. Tilsvarende kan bistand nektes eller NVEs andel av finansieringen reduseres dersom det ved etablering av bebyggelsen burde vært tatt større hensyn til flom- eller skredfaren, og kommunen eller utbygger kan lastes for dette. NVEs andel av finansieringen kan også reduseres dersom sikringstiltaket i tillegg til å sikre eksisterende bebyggelse også legger til rette for ny utbygging.

Statlig infrastruktur som for eksempel riksveier og jernbane, omfattes ikke av ordningen. Det samme gjelder fylkesveier og kommunal infrastruktur som har egen selvfinansieringsordning, som vann- og avløpsanlegg. Sikringsprosjekter i NVEs regi med primærformål å sikre bebyggelse, vil ofte samtidig kunne bidra til å bedre sikkerheten for slik infrastruktur. Det vil da være aktuelt med samarbeidsprosjekter der eieren av infrastrukturen bidrar med en forholdsmessig andel av kostnaden til sikringen. Tilsvarende kan gjelde for noen typer kommersiell virksomhet som ut fra sin natur etablerer seg tett opp til vassdrag eller skredfarlig terreng, så som fiskeoppdrettsanlegg, vannkraftanlegg, alpinanlegg mv. Disse må tillegges et særlig ansvar for egen sikkerhet og kan til dels pålegges sikringstiltak med hjemmel i særlover. Olje- og energidepartementet legger til grunn at slik virksomhet i hovedsak dekker kostnaden til sikring selv.

Flytting/ kondemnering av hus som ligger utsatt til for flom- og skredskade kan være et alternativ til sikringstiltak. Olje- og energidepartementet anser dette som et tiltak som bør vurderes der andre sikringsløsninger blir svært kostbare og anses mest aktuelt for enkelthus eller mindre grupper av hus. Flytting bør alltid vurderes som alternativ til gjenoppbygging etter skade. NVEs ordning kan da, sammen med erstatningsutbetalinger, benyttes til å finansiere gjenoppbygging utenfor fareområde. NVEs eventuelle bistand vil skje basert på de samme prinsipper som for andre typer sikringstiltak.

Det gis i dag normalt ikke bistand til tiltak med en kostnad mindre enn 100 000 kroner. Olje- og energidepartementet mener det er rimelig å ha en nedre grense for tiltak NVE skal bruke sin kapasitet på. Berørte grunneiere eller kommunene bør selv kunne stå for utredning og gjennomføring av mindre tiltak, med profesjonell hjelp fra konsulenter og entreprenører. For å sikre kvalitet på sikringstiltak i vassdrag, der NVE besitter spesiell kompetanse, kan NVE bidra med rådgivning også for de mindre tiltakene.

Olje- og energidepartementet vil nedfelle rammene for ordningen i egne retningslinjer. Enkelte sider ved ordningen kan være aktuelt å fastsette ved forskrift. Dette vil bli nærmere vurdert i tilknytning til gjennomgangen av naturskadeloven kapittel 3.

8.4.2 Utforming av sikringstiltak

I St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, ble det fremmet forslag til forbedringer av ordningen på flere punkter, blant annet når det gjaldt arbeidet med tilsyn og vedlikehold, tiltakenes utforming, tilpasning til miljøet og dimensjonering. Disse tiltakene er i hovedsak fulgt opp:

  • Det er utarbeidet håndbok for flom- og erosjonssikring som ivaretar hensynet både til sikkerhet, natur- og kulturmiljø ved planlegging av tiltakene.

  • Det er utarbeidet forskrift om kommunalt tilsyn med anlegg for sikringstiltak og det er utviklet et system i NVE for å bistå kommunene med tilsynet.

  • Det er gjennomført sikring mot grunnbrudd ved noen av de største og viktigste flomsikringsanleggene, for eksempel ved Kirkenær i Grue kommune.

  • Dimensjoneringen av flomsikringstiltak følger de anbefalingene som ble gitt av Flomtiltaksutvalget (NOU 1996: 16). To store flomsikringsanlegg langs Glomma ble oppgradert etter flommen i 1995, Kirkenæranlegget og flomsikringen rundt Lillestrøm.

En del av anbefalingene ble også fulgt opp gjennom forskningsprogrammet HYDRA, der ulike tekniske og miljømessige forhold ved flom- og erosjonssikring ble undersøkt. Blant disse var virkningen av flomverk på flomforløpet. Resultatene fra HYDRA er fanget opp gjennom håndboka for flom- og erosjonssikring.

Ved planlegging av oppgradering eller større reparasjonsarbeider på eldre sikringstiltak blir bedre miljøtilpasning av anleggene vurdert. Ett aktuelt tiltak er å trekke flomverk tilbake fra elvekanten og nærmere bebyggelsen som anlegget primært skal sikre. Tilbaketrekking kan ha flere positive effekter; både miljømessig, kostnadsmessig og ved at påvirkningen sikringstiltaket måtte ha hatt på flomforløpet nedstrøms blir mindre.

Ved valg av dimensjoneringsnivå for sikringstiltak skulle det ideelt sett vært mulig å oppnå tilsvarende sikkerhet mot flom og skred for eksisterende bebyggelse og infrastruktur som ved nyetablering, inkludert tilpasning til klimaendringer. Dette vil danne et utgangspunkt ved planleggingen av sikringstiltak, men det kan være vanskelig i praksis mange steder og kan medføre urimelig store kostnader. Sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur må i likhet med andre tiltak vurderes ut fra en samfunnsøkonomisk nytte-/kostnadsanalyse. Slike analyser og bruk av akseptkriterier er nærmere omtalt i kapittel 5.

For skredsikringstiltak er det ikke utarbeidet håndbok for utforming av anleggene som NVE gir bistand til. NVE vil utarbeide tilsvarende håndbok for skredsikring som for vassdragsanlegg, basert på etablert praksis og erfaringer fra andre land.

8.4.3 Distriktsandel

Statens bistandsordning til flom- og skredsikring er basert på en lokal medfinansiering fra kommuner eller private. Dagens finansieringsordning med tildeling av midler på NVEs budsjett og delfinansiering fra distriktet som har nytte av tiltakene (distriktsandel) har i hovedtrekk ligget fast siden 1946. Nivået på distriktsandelen har vært til vurdering i Stortinget ved flere anledninger. I 1959 ble normalsatsene for distriktsandelen fastsatt til 25 prosent i Sør-Norge og 20 prosent i Nord-Norge. Etter en utredning i 1975, ble ordningen med distriktsandel fjernet fra 1976. Dette førte til en stor økning i søknadsmengden da kommunene ikke lenger prioriterte mellom søknadene. Fra 1990 ble distriktsandel gjeninnført med en sats på 25 prosent, men med mulighet for nedsettelse etter ekstraordinære flomskader.

Distriktsandelen var gjenstand for diskusjon etter flommen i 1995, og spørsmålet ble grundig behandlet av Flomtiltaksutvalget (NOU 1996: 16) og i St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom. Ved behandlingen av meldingen i Stortinget ble det forutsatt at distriktsandelen skulle settes til 20 prosent, men med mulighet for nedsettelse eller fritak i noen spesielle tilfeller. Dette ble gjort gjeldende fra 1998.

Etter anmodningsvedtak fra Stortinget nr. 274 (2004–2005) ble regelverk og praksis for distriktsandel gjennomgått på nytt i St.prp. nr. 1 (2005–2006). Olje- og energidepartementet vurderte alternative løsninger med bortfall av distriktsandel etter flomskader samt generelt bortfall av distriktsandel. Konklusjonen etter denne gjennomgangen var at ordningen med distriktsandel ble opprettholdt uendret.

Ordningen innebærer at kommunen må garantere for distriktsandelen før NVE kan gi bistand til gjennomføring av tiltak. Kommunen kan fordele utgiftene blant grunneiere og eventuelt andre som har nytte av tiltaket med hjemmel i naturskadeloven § 24 eller ved minnelige ordninger. En tilsvarende adgang til å fordele utgifter er gitt Olje- og energidepartementet som vassdragsmyndighet i vannressursloven § 31 når det gjelder vassdragstiltak. Utgangspunktet for dagens praksis er at distriktsandelen er 20 prosent. Distriktsandelen kan reduseres eller frafalles i følgende tilfeller:

  • Krisetiltak – tiltak for å avverge overhengende fare for menneskeliv eller skader på større verdier umiddelbart før, under eller like etter en flom- eller skredhendelse. Det skal ikke kreves distriktsandel for krisetiltak.

  • Tiltak som primært er begrunnet med allmenne hensyn, der det ikke er en klart definert gruppe grunneiere som har nytte av tiltaket, for eksempel der tiltak gjøres for å hindre forurensning eller bedre vassdragsmiljøet.

Distriktsandelen kan også økes når sikringstiltaket i tillegg til å sikre eksisterende bebyggelse bidrar til å legge til rette for ny bebyggelse, og i noen andre tilfeller som omtalt i kapittel 8.4.1.

Det er riktig å opprettholde kravet om lokal medfinansiering ut fra en prinsipiell holdning at de som har primæransvaret og nytte av tiltaket også bør bidra til finansieringen. Lokal medfinansiering er med på å understreke eiers ansvar for å ta vare på egen eiendom og kommunens ansvar for å unngå bygging i fareområder. Kravet om distriktsandel medvirker til at grunneiere og kommunen selv må vurdere behovet for og omfanget av sikringstiltak, og bidrar derfor til lokalt eierskap og medvirkning i alle faser av prosessen. I dette ligger det også et rettferdighetsaspekt overfor de som ikke får nyte godt av statlig støtte, og eventuelt må gjennomføre tiltak for egen regning fordi deres sikringsprosjekt ikke når opp i prioriteringen av de statlige midler.

Det er en generell målsetting at sikringstiltak gjennomføres forebyggende, det vil si før skade oppstår. Samtidig er det ikke mulig å forutsi enhver hendelse og det er begrensninger knyttet til dimensjonering av anlegg. I de tilfeller NVE vurderer at krisetiltak er aktuelt, er det behov for rask reaksjon. Avklaring av lokal medfinansiering vil kunne bety at verdifull tid går tapt. Dette forsvarer, etter Olje- og energidepartementets syn, at distriktsandelen frafalles for krisetiltak. Krisetiltakene vil ofte ha midlertidig karakter som må følges opp med permanente tiltak. For de permanente tiltakene vil det være ordinær distriktsandel. Som følge av hendelser kan det avdekkes behov for nye sikringstiltak eller for reparasjon og vedlikehold av eldre tiltak. Det er imidlertid ingen prinsipiell forskjell på dette og sikringsbehov som identifiseres som følge av ordinær farekartlegging eller tilsyn. At bevisstheten om behovet for tiltak av permanent karakter øker som følge av en hendelse, er ikke i seg selv et argument for fritak for distriktsandel. En eventuell generell bestemmelse om at tiltak som initieres etter store hendelser kan gjennomføres med redusert distriktsandel, ville innebære en forskjellsbehandling og gi kommuner og grunneiere insentiv til å utsette sikring til etter en hendelse. Det er viktig at fritak for distriktsandel ikke reduserer insentivene til forebyggende innsats.

En mulig uheldig side ved kravet om distriktsandel er at samfunnsmessig gunstige sikringsprosjekter i noen tilfeller ikke blir gjennomført, fordi grunneier eller kommunen ikke har økonomisk evne til å delta i finansieringen. Problemstillingen ble vurdert i forbindelse med behandlingen i Stortinget både i 1997 og 2005. Så langt er det Olje- og energidepartementets vurdering at kravet om distriktsandel ikke har vært til hinder for at samfunnsmessig gunstige prosjekter blir gjennomført.

I St.meld. nr. 42 (1996–97), Tiltak mot flom, ble det anbefalt at distriktsandelen kunne settes ned ved sikring mot erosjon og stabilisering for å forebygge skadeforløp av særlig alvorlig karakter, eksempelvis som følge av kvikkleireskred. Praksis har vært å behandle sikring mot kvikkleireskred på lik linje med andre sikringstiltak. Store samfunnsverdier kan være truet også ved andre typer skred, og ved ekstreme flommer. Det er ikke rimelig at distriktsandelen skal være lavere der samfunnsnytten er størst. Den lokale interessen i prosjektet vil normalt være størst for disse prosjektene.

En konsekvens av et eventuelt bortfall av distriktsandel vil også være at NVEs økonomiske ramme for gjennomføring av sikringstiltak reduseres, og at færre sikringsprosjekter dermed kan gjennomføres.

Ut fra dette opprettholdes dagens normalnivå på distriktsandelen på 20 prosent, og den praksis som er etablert for i unntakstilfelle å sette distriktsandelen opp eller ned. Olje- og energidepartementet vil nedfelle prinsippene for fastsetting av distriktsandelen i retningslinjene for bistandsordningen.

8.4.4 Tilsyn og vedlikehold

For anlegg som NVE gir bistand til, bør det være en forutsetning at kommunen fører tilsyn med anlegget for å vurdere behovet for vedlikehold og utbedringer. For tiltak i vassdrag er dette regulert gjennom forskrift om kommunalt tilsyn med flomanlegg mv. hjemlet i vannressursloven. Forskriften gjelder anlegg som NVE har gitt økonomisk bidrag til å bygge, og som kommunen har gjort forpliktende vedtak om å føre tilsyn med. For anlegg som NVE planlegger og gjennomfører, fattes et slik kommunalt vedtak i forbindelse med forpliktelse om innbetaling av distriktsandel. For anlegg som NVE kun gir økonomisk tilskudd til, er det ikke praksis for å kreve forpliktelse fra kommunen om tilsyn, men det blir satt som vilkår at kommunen tar ansvaret for framtidig tilsyn med anlegget. Dette gjelder også skredsikringstiltak utenfor vassdrag, som ikke omfattes av gjeldende forskrift.

Olje- energidepartementet ser det som viktig at alle flom- og skredsikringstiltak som NVE bidrar økonomisk til, sikres en tilfredsstillende oppfølging gjennom tilsyn. Olje- og energidepartementet vil følge opp dette i forbindelse med revidering av kapittel 3 i naturskadeloven. Det legges ikke opp til reell økning av kommunenes ansvar, idet kommunene allerede er forpliktet til å ha tilsyn med anleggene.

Stortinget vedtok ved behandlingen av St.meld. nr. 42 (1996–97) etter flommen i 1995 at NVE skulle ha ansvaret for vedlikehold av flom- og erosjonssikringstiltak som NVE gjennomfører. Tidligere var dette kommunen og grunneiers ansvar. Dette har vært praktisert slik at NVE vurderer bistand til vedlikehold på lik linje med bistand til nye sikringstiltak.

Statens finansiering og gjennomføring av anleggene medfører ikke at staten erverver eierskap til anleggene. Det er eieren av grunnen der anleggene blir bygget, som i utgangspunktet blir eier av anleggene. Disse grunneierne vil imidlertid ofte ikke være de eneste som får nytte av tiltaket. I slike tilfeller er det rimelig at alle som har nytte av tiltaket deler på byrdene som følger med tiltaket. Det gjelder i form av avsetning av grunn, deltakelse i finansieringen og ansvaret for vedlikehold. Dette har vanligvis vært løst ved at de berørte organiserer seg i en forening. I noen tilfeller vil det være aktuelt at kommunen erverver grunnen og står som eier av anlegget. For større anlegg som sikrer tettbebyggelse med viktige sentrumsfunksjoner og infrastruktur, eller der et større antall grunneiere har nytte av tiltaket, bør hovedregelen være at kommunen står som eier av anlegget.

Olje- og energidepartementet vil framover legge til grunn at de som har nytte av tiltakene og blir stående som eiere av dem, også skal ha vedlikeholdsansvaret. Det er de som har nytte av tiltaket som også bør ha ansvaret for at funksjonen av anleggene ivaretas over tid gjennom vedlikehold. Dette følger også av at grunneiere har primæransvaret for å sikre egen eiendom, jf. kapittel 8.2. Det er ikke rimelig at staten skal ha ansvaret for lokale tiltak som ligger i privat eie. Kommunen skal følge opp eiernes ansvar gjennom tilsyn. Der kommunen står som eier av anlegget, vil de også få vedlikeholdsansvaret. Dersom det er behov for større vedlikeholdsarbeider, kan det søkes om bistand fra NVE til dette, på tilsvarende måte som for nyanlegg.

Olje- og energidepartementet mener det er viktig at ansvars- og byrdefordelingen mellom aktørene er klargjort på forhånd, og at forpliktelsene hefter på eiendommen, for å sikre at forpliktelsene følger med også ved eierskifter. Departementet vil i første omgang nedfelle i retningslinjene for ordningen, krav om rutiner som sikrer at dette ivaretas. I neste omgang vil dette bli sett i sammenheng med behovet for tydelig forankring av ansvaret for sikringstiltak generelt, herunder sikringstiltak som er en forutsetning for byggetillatelse. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.6 og 8.2.

8.4.5 Utførte sikringstiltak – behov framover

I løpet de siste 15 år har det skjedd en betydelig utvikling og dreining av arbeidet med sikringstiltak. I større grad enn tidligere er større sikringstiltak resultat av systematisk kartlegging gjennom flomsonekartprosjektet og program for økt sikkerhet mot leirskred.

Flere anlegg er gjennomført som samarbeidsprosjekter mellom NVE og Statens vegvesen der samordnet gjennomføring av sikringsanlegg og veiprosjekter har gitt store økonomiske gevinster. Eksempler på dette er de store sikringstiltakene mot kvikkleireskred i Drammen og i Skaun, der steinmasser fra vegvesenets tunnelanlegg har vært nyttet til erosjonssikring og stabiliserende motfyllinger.

Gjennom program for økt sikkerhet mot leirskred er det identifisert 176 soner i de to høyeste risikoklassene, som er de som i utgangspunktet blir prioritert for detaljert utredning og eventuelt sikring. NVE har gjort nærmere utredning for til sammen 135 soner, og gjennomført hel eller delvis sikring i 72 soner. Om lag 40 soner anses som ferdig sikret ved utgangen av 2011.

Landbruksmyndighetene bidro tidligere til delvis å finansiere flom- og erosjonssikringstiltak av jordbruksareal, som et ledd i støtte til innvinning og forbedring av landbruksareal. Dette er nå opphørt, og NVEs sikringstiltak retter seg nå primært mot sikring av bebyggelse.

Det gis i dag også bistand og tilskudd til miljøtiltak og bedring av vassdragsmiljøet der sikringstiltak som NVE tidligere har gjennomført har bidratt til å forringe de opprinnelige miljøverdiene. Ressursbruken til dette formålet de siste årene har vært omtrent 4–5 mill. kroner per år. Det er utarbeidet håndbok for flom- og erosjonssikringstiltak der hensynet til natur- og kulturmiljøet ved planlegging og gjennomføring av sikringstiltak er innarbeidet. Det legges vekt på god miljøtilpasning av anleggene.

Ved prioritering mellom sikringsprosjekter legger NVE samfunnsøkonomiske nytte-/kostnadsanalyser til grunn, i tråd med prinsippene som det er redegjort for i kapittel 5.2. Mens initiering av tiltak tidligere i stor grad var basert på innspill fra grunneiere og kommuner, har utviklingen siden 1995 gått i retning av at NVE i samspill med kommunen tar initiativ til sikring. Det skyldes særlig de to store programmene for kartlegging av fareområder – flomsoner og kvikkleireforekomster med skredfare. Denne typen systematisk kartlegging identifiserer de områdene som har størst risiko, og utgjør dermed et viktig grunnlag for å optimalisere samfunnets bruk av ressurser til sikringstiltak. Siden 1999 har NVE prioritert sikring mot kvikkleireskred høyt.

Noen av de større anleggene som i de senere år er gjennomført for sikring av tettbebyggelse og viktig infrastruktur mot flom og skred er listet i tabell 8.1.

Basert på kartlegging og annen informasjon er det identifisert en rekke bebygde områder med høy flom- og skredrisiko. Den statlige farekartleggingen har så langt avdekket at mer enn 150 000 mennesker i Norge bor i områder utsatt for flom eller skred. I tillegg kommer en rekke skoler, sykehus, barnehager, næringsbygg mv. Befolkningsvekst og generell økonomisk vekst bidrar til at skadepotensialet er voksende. Klimaendringer vil forsterke denne effekten.

NVE har basert på kartlagte høyrisikoområder og annen informasjon utarbeidet oversikt over tiltak som det er behov for å utrede, planlegge og gjennomføre de neste 10–20 år. Denne systematiske tilnærmingen basert på forutgående kartlegging og prioritering videreføres.

Regjeringen vil videreføre den statlige innsatsen på sikring av utsatt bebyggelse mot flom og skred. Fysiske sikringstiltak er viktig for å øke sikkerheten der bebyggelse allerede er etablert i fareområde. Gjennom dette økes tryggheten for mange mennesker.

Tabell 8.1 Noen større sikringsanlegg gjennomført de senere år

Prosjekt

Kommune

Fylke

Totalkostnad (mill. kr)

Utført

Hva tiltaket beskytter

Flomsikring

Øyeren ved Lillestrøm

Skedsmo

Akershus

56

1995-2008

Sentrumsbebyggelse, industri, infrastruktur

Glomma ved Kirkenær (oppgradering)

Grue

Hedmark

33

2000-2002

Sentrums- og landbruksbebyggelse, infrastruktur, landbruksarealer

Trysilelva ved Innbygda

Trysil

Hedmark

18

2006-2008

Sentrumsbebyggelse, infrastruktur

Finna ved Vågåmo (oppgradering)

Vågå

Oppland

4

2008

Sentrumsbebyggelse, infrastruktur

Rukkedøla i Nesbyen

Nes

Buskerud

8

2010-2013

Sentrumsbebyggelse, veier, annen infrastruktur

Grautåna i Sandeid

Vindafjord

Rogaland

10

2006-2008

Sentrumsbebyggelse, veier, annen infrastruktur.

Fiskåna i Jørpeland

Strand

Rogaland

25

2006-2009

Sentrumsbebyggelse, veier, annen infrastruktur

Daleelva i Høyanger

Høyanger

Sogn og Fjordane

30,8

2005-2011

Sentrumsbebyggelse, boligfelt og industriområde

Skytjeåa i Ørsta

Ørsta

Møre og Romsdal

10,4

2007-2009

Sentrumsbebyggelse

Grepalia i Ørsta

Ørsta

Møre og Romsdal

16,9

2009-2011

Sentrumsbebyggelse

Sikring mot kvikkleireskred

Drammenselva ved Bragernes

Drammen

Buskerud

8

2006-2007

Sentrumsbebyggelse

Numedalslågen ved Hvittingfoss

Kongsberg

Buskerud

21

2007-2011

Boligområde,om lag 70 boliger, kommunal vei

Eikenga og Vellingbekken i Lierbyen

Lier

Buskerud

20

2007-2010

Boligområde, om lag 65 boliger, veier og annen infrastruktur

Skienselva, Skien og Porsgrunn

Skien, Porsgrunn

Telemark

100

2003-d.d.

Sentrumsbebyggelse, veier, annen infrastruktur

Børselva i Børsa og Vigda i Buvika

Skaun

Sør- Trøndelag

45

2003-2009

Sentrums- og landbruksbebyggelse, veier, infrastruktur

Sørborgen

Klæbu

Sør- Trøndelag

50

2009

Barne- og ungdomsskole, barnehage, idrettshall, boliger

Kvetabekken i Tillermarka

Trondheim

Sør- Trøndelag

16

2006-2008

Om lag 100 boliger, landbruksbebyggelse

Smemobekken og Stjørdalselva

Meråker

Sør- Trøndelag

12

2002-2004

Om lag 30 boliger, veier, annen infrastruktur

Annen skredsikring

Rørslebakkane (steinsprang)

Luster

Sogn og Fjordane

10,2

2009-2010

Boligområde, om lag 10 bolighus

Nybakken, Blåsenborg og Skippergata (snøskred)

Hammerfest

Finnmark

7,6

2009

Sentrumsbebyggelse

Fjellgata (snøskred)

Hammerfest

Finnmark

7

2011

Boligområde

Rundlia og Gammelveien (snøskred)

Hammerfest

Finnmark

8,9

2012

Boligområde

Til toppen
Til dokumentets forside