Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 18 (2010–2011)

Læring og fellesskap

Til innholdsfortegnelse

4 Barnehagen og grunnopplæringen – tidlig innsats for bedre utvikling og læring

Figur 4.1 

Figur 4.1

Dette kapittelet tar for seg spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder og spesialundervisning for elever i grunnskolen og videregående opplæring (grunnopplæringen). Departementet går inn for at bestemmelser som gjelder barn under opplæringspliktig alder flyttes fra opplæringsloven til barnehageloven. Kapittelet omtaler forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning i grunnopplæringen og presenterer mål for spesialundervisningen i Norge. Departementet er opptatt av at spesialundervisning først og fremst skal brukes når ordinær tilpasset opplæring ikke strekker til og vil at det presiseres i opplæringsloven at skolen, før det fattes vedtak om spesialundervisning, skal kartlegge, vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak. Departementet vil gjennomføre flere tiltak for å forbedre systemet for oppfølging av elever som får spesialundervisning. Bruk av assistenter i skolen og særlig i spesialundervisningen, Midtlyng-utvalgets forslag om læringsbok, alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) og opplæring for barn med cochleaimplantat (CI) er også temaer i kapittelet.

4.1 Status og utfordringer

Alle har potensial for læring. Ikke alle kan nå de samme målene, men alle skal få et best mulig grunnlag for læring gjennom hele livet. Om manglende læring utelukker barn, unge og voksne fra å delta aktivt i utdanning, arbeidsliv og samfunn, viser det at utdanningssystemet ikke fungerer godt nok. Det rammer særlig de barn og unge som i utgangspunktet har behov for hjelp og støtte, og de som ikke har foreldre som kan kompensere for svakheter i utdanningssystemet. For at alle skal ha mulighet til å lykkes, er det nødvendig at hele utdanningssystemet forbedrer tilbudet til barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte.

Barn som har god språkutvikling før skolestart, har bedre sosial utvikling og bedre leseutvikling i grunnskolen enn barn med forsinket språkutvikling. Gjennom et godt barnehagetilbud vil barn med problemer i språkutviklingen kunne fanges opp tidlig og få kvalifisert hjelp og støtte. I St.meld. nr 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen foreslår departementet derfor å innføre krav om at barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging til alle barn som går i barnehage. Kunnskapsdepartementet har nedsatt et ekspertutvalg som skal gjennomgå verktøy som brukes i språkkartlegging og komme med anbefalinger om hvordan kvaliteten i arbeidet kan sikres.

Forskning viser at jo tidligere barnet utvikler bevissthet om språk, desto bedre er det for deres lese- og skriveutvikling og for læring generelt. Leseutviklingen påvirker motivasjonen, som igjen påvirker læringen i de ulike fagene. Småbarnsalderen er derfor en viktig periode for utvikling av evnen til kommunikasjon, begrepsforståelse og ordforråd.

I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen introduserte departementet «tidlig innsats» som en nøkkel i arbeidet med å fange opp og følge opp de som trenger særskilt hjelp og støtte. Tidlig innsats må på den ene siden forstås som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og på den andre siden som tiltak som settes inn når problemer avdekkes eller oppstår i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder. Tidlig innsats forutsetter at utdanningssystemet kan fange opp og følge opp. Det første handler om evnen til å identifisere og vurdere barn og unges utvikling og kompetanse, mens det andre handler om å kunne anvende et profesjonelt skjønn for å avgjøre hvilke oppfølgingstiltak som kan styrke læringsutviklingen.

4.1.1 Hovedstrategiene

I innledningen til denne meldingen presenterer departementet tre strategier for å synliggjøre utfordringene og mulighetene i utdanningssystemets evne til å møte mangfoldet av barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. De tre strategiene synliggjøres på denne måten i dette kapittelet:

Fange opp – følge opp

Barnehagen og skolen skal bli bedre til å fange opp og følge opp de som trenger hjelp og støtte. Dette kan sikres gjennom gode læringsmiljøer, tilpasset opplæring og tidlig innsats. Spesialundervisning, med realistiske mål for hver enkelt elev, konkrete tiltak og evaluering av resultater, skal fortsatt være en ekstra sikring for elever som ikke har eller ikke kan få tilfredstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Midtlyng-utvalget skriver i NOU 2009: 18 Rett til læring at det er «ønsketenkning» å tro at alle barn vil vokse problemene av seg ved økt modenhet og erfaring. Tilsynelatende bagatellmessige problemer og forsinkelser kan skape betydelige utfordringer for læring og sosial utvikling senere i livet, særlig når de oppstår i kombinasjon. Et hjemmemiljø med manglende oppmerksomhet knyttet til viktigheten av utdanning kombinert med en disposisjon for lese- og skrivevansker, eller en oppvekstsituasjon preget av mange miljøskifter og utagerende temperament hos barnet, kan samlet sett bringe både barnet og familien inn i en utvikling det er vanskelig å snu.1

Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

Kravene til førskolelæreres og læreres kompetanse har endret seg i takt med at utdanningssystemet har blitt mer tilgjengelig for alle. Det er behov for mer spesialisert og målrettet kompetanse om barnehagen og skolen skal kunne møte mangfoldet av barn og unges ulike forutsetninger og behov. Det skal bygges et lag rundt lærerne, blant annet ved at pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) skal komme tettere på, og ved riktig bruk av assistenter. Spesialpedagogiske tiltak er mer virkningsfulle og ofte mindre ressurskrevende jo tidligere de settes inn. Det betyr imidlertid ikke at det er for sent å komme inn i et godt læringsløp i ungdomsskolen eller i videregående opplæring. En rekke tiltak har vært prøvd med god effekt når det gjelder å hjelpe ungdommer som sliter med alvorlige lærings- og atferdsvansker i ungdomsskolen, eller elever som ikke klarer å fullføre alle fag i videregående opplæring. Dette gjelder også voksne som har gått gjennom obligatorisk utdanning uten å tilegne seg de lese- og skriveferdighetene som er nødvendige for å fungere godt i samfunns- og arbeidslivet.

Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

Barnehagens og skolens samarbeid med foreldre skal bli bedre gjennom forbedret informasjon og veiledning. Foreldre mener ofte at behovet for spesialundervisning er større enn det skolen og PP-tjenesten gjør. Det er viktig at hjemmene og skolen tydeliggjør sine forventninger til hverandre. Kunnskapsgrunnlaget viser at systemet for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning har forbedringspotensial.

4.2 Barnehagen

Regjeringen ønsker å skape et utdanningssystem som gir alle likeverdige muligheter for utvikling og læring. Den enkelte skal ha mulighet til å realisere sine evner og skape en trygg fremtid. Samtidig er det viktig at vi får et samfunn som har den kompetansen vi har behov for. Et barnehagetilbud av høy kvalitet kan bidra til sosial utjevning, tidlig innsats og livslang læring. Barn skal få oppleve glede og mestring i barnehagen. De skal få leke, lære og utvikle seg og delta aktivt i et sosialt og kulturelt fellesskap. I tråd med formålsparagrafen i barnehageloven skal barnehagen formidle gode verdier og holdninger og bidra til at barna utvikler grunnleggende ferdigheter og kunnskaper. Barnehagen skal også være en støttespiller for foreldrene i omsorgen.

Samfunnet stiller krav om sosial kompetanse og læringsevne hos den enkelte. Det er viktig at barnehagen tilbyr alle barn, uansett forutsetninger og familiebakgrunn, gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Barn fra språklige og kulturelle minoriteter og urbefolkning skal få støtte til å være en del av både majoritets- og minoritetskulturen. Barnehager med et godt pedagogisk tilbud er i seg selv å regne som et forebyggende tiltak. Barnehagen har samtidig ansvar for å iverksette ytterligere tiltak ved behov. Barnehagen skal blant annet samarbeide med helsestasjon, PP-tjeneste, skole og barnevern for å sikre en god og helhetlig oppfølging av det enkelte barn. Barnehagens betydning for forebyggende arbeid og tidlig innsats kan neppe overvurderes.

4.2.1 Kartlegging av barns språkferdigheter

I dag foregår språkkartlegging både i barnehagen og på helsestasjonen. Dette kommer alle barna til gode, men er først og fremst viktig for barn som har et særskilt behov for ekstra støtte til språkutvikling. En evaluering av Språk 42 viser at slik systematisk kartlegging ser ut til å øke bevisstheten hos helsesøstrene om barns språkutvikling, og bidrar til å strukturere kartleggingen av fireåringene. Det har ført til mer systematisk samarbeid mellom helsestasjon og barnehage, men det ser ikke ut som om dette har hatt konsekvenser for hvordan barna følges opp.3

Departementets vurderinger og forslag

Språkkartlegging i barnehagen har vært et omdiskutert tema de siste årene. Departementet har nedsatt en ekspertgruppe som skal vurdere ulike språkkartleggingsverktøy som er i bruk i dagens barnehager. Utvalget skal gi råd om hvilke verktøy som egner seg for videre bruk i barnehagen. Utvalgets konklusjon skal foreligge høsten 2011, og vil danne grunnlag for utarbeidelse av en veileder for barnehagens arbeid med språkkartlegging.

Departementet vil

  • sikre at alle barn får tilbud om språkkartlegging i barnehagen.

4.2.2 Spesialpedagogisk hjelp i barnehagen

Opplæringsloven § 5-7 gir barn under opplæringspliktig alder rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har behov for det. Kommunen har plikt til å oppfylle denne retten. Hovedformålet med spesialpedagogisk hjelp er å forbedre barnets forutsetninger for å begynne på skolen og kan omfatte et vidt spekter av hjelpetiltak. Hjelpen skal være tilgjengelig uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikke, og kan organiseres som eget tiltak eller knyttes til en barnehage, skole eller sosiale og medisinske institusjoner. Det avgjørende er hvilket behov det enkelte barnet har. Det er ingen nedre aldersgrense for å sette inn tiltak.

Det følger av opplæringsloven § 5-3 at før kommunen fatter vedtak om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp skal det foreligge en sakkyndig vurdering av barnets særlige behov. Innholdet i den sakkyndige vurderingen er angitt i § 5-3 andre ledd. For barn med rett til spesialpedagogisk hjelp er denne bestemmelsen gjort gjeldende så langt den passer. Gjeldende praksis er at barnets behov ikke vurderes i lys av den effekt det ordinære barnehagetilbudet har på barnet, slik loven stiller krav om når elevenes rett til spesialundervisning i skolen skal vurderes.

Vedtak om spesialpedagogisk hjelp er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I tillegg gjelder opplæringslovens saksbehandlingsregler i § 5-4 andre og tredje ledd. Ifølge disse reglene har barnets foreldre rett til å gjøre seg kjent med den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før det treffes vedtak. Det er også en forutsetning for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp at foreldrene samtykker til at vedtaket fattes.

Ifølge opplæringsloven § 5-5 andre ledd, som gjelder så langt det passer for barn under opplæringspliktig alder, skal barnehagen hvert halvår utarbeide en oversikt over den hjelpen barnet har fått og en vurdering av barnets utvikling. Disse oversiktene og vurderingene skal i utgangspunktet sendes både til barnets foreldre og kommunen. Barn som mottar spesialpedagogisk hjelp har krav på at denne hjelpen gis gratis.

Departementets vurderinger og forslag

Midtlyng-utvalget foreslår å flytte bestemmelsen i opplæringsloven § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp til barnehageloven. Departementet støtter forslaget, og mener en plassering av bestemmelsen i barnehageloven vil gi en rettssystematisk bedre løsning. Barnehageloven vil da regulere alle pedagogiske tilbud til barn under opplæringspliktig alder. Barnas fullstendige pedagogiske tilbud før skolealder vil da gå frem av barnehageloven. Det spesialpedagogiske tilbudet vil også kunne sees i sammenheng med barnehagelovens andre bestemmelser om barns rettigheter, for eksempel har barn med nedsatt funksjonsevne fortrinnsrett til barnehageplass etter barnehageloven § 13.

Dagens lovverk innebærer at de fleste barn under opplæringspliktig alder med særlige behov er i en situasjon der det ordinære barnehagetilbudet reguleres etter barnehageloven, mens det spesialpedagogiske tilbudet reguleres av opplæringsloven. For å tilpasse kommunens ansvar for å tilby barn under opplæringspliktig alder et spesialpedagogisk tilbud som gjenspeiler barnehagesektorens betydelige vekst de senere årene, vurderer departementet det som ønskelig å regulere retten til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder i barnehageloven. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver4 tar utgangspunkt i et helhetssyn på barn hvor barns utvikling ses som et dynamisk og tett sammenvevd samspill mellom deres fysiske og mentale forutsetninger og miljøet de vokser opp i. Barn er sosiale aktører som selv bidrar til egen og andres læring. Samspill med andre mennesker er avgjørende for barns utvikling og læring. Barn lærer i samspill med andre barn og voksne, og barnets vansker må forstås og løses i lys av det systemet barnet er en del av. Ved å flytte dagens § 5-7 i opplæringsloven til barnehageloven gis det i regelverket muligheter for å se retten til det enkelte barnet i en helhetlig sammenheng.

Barn under opplæringspliktig alder som ikke går i barnehagen, vil også fanges opp i en ny bestemmelse i barnehageloven. Disse vil ha lik rett til spesialpedagogisk hjelp som i dag. Mange kommuner velger i dag å yte den spesialpedagosiske hjelpen innenfor rammen av en barnehage og trekker fordeler av å samarbeide nært med barnehagen selv om barna som mottar hjelpen ikke i utgangspunktet går i barnehage. I mangel av en lov som direkte retter seg mot barns rettigheter i sin alminnelighet, vil en lovbestemmelse i barnehageloven være det nærmeste alternativet for alle barn under opplæringspliktig alder. Det vil være viktig at dagens samarbeid med andre relevante kommunale tjenester, herunder kommunens helsestasjoner, videreføres etter overgangen til barnehageloven.

I prosessen med å flytte bestemmelsen vil departementet vurdere utformingen av bestemmelsen nærmere, samt vurdere hvordan saksbehandlingsreglene som i dag følger opplæringsloven, bør utformes i barnehageloven. I denne prosessen vil departementet sende lovforslag på høring, og vurdere hvordan opplæringslovens bestemmelse som regulerer retten til spesialpedagogisk hjelp bør innarbeides i barnehageloven. Dette gjelder også retten til skyss etter opplæringsloven § 7-6 og retten til tegnspråkopplæring etter § 2-6 tredje ledd.

Departementet vil

  • flytte opplæringslovens bestemmelser som gjelder barn under opplæringspliktig alder til barnehageloven

4.3 Sammenheng mellom barnehage og grunnopplæring

Barnehagen er første trinn i utdanningsløpet og fokuserer i likhet med grunnopplæringen også på læring og dannelse, om enn i vid forstand. Det er viktig at det er god sammenheng mellom barnehagen og skolen. Departementet registrerer at de aller fleste barnehager har tiltak for å legge til rette for en god sammenheng mellom barnehage og skole.5 Gode sammenhenger handler ikke nødvendigvis eller utelukkende om de siste dagene i barnehagen og de første dagene i skolen. Det handler like mye om erfaringsutveksling mellom barnehage og skole og at barnet får bli kjent med skolen før skolestart. Skolen kan bidra til kontinuitet ved å orientere seg om hvordan de ulike temaene behandles i rammeplanen for barnehagen, hvilke erfaringer barna faktisk har med seg når de kommer til skolen og hvordan skolen best kan bygge videre på den kunnskapen og forståelsen barna har. Planer for barns overgang fra barnehage til skole skal være nedfelt i barnehagens årsplan og dette bør også komme frem i skolens egne planer.

Departementet har vært opptatt av å se sammenheng mellom rammeplanen og skolens læreplaner. De syv fagområdene som departementet omtaler i rammeplanen, er i stor grad de samme områdene som barn senere vil møte i skolen. Gode opplevelser, erfaringer og læring innenfor disse områdene i barnehagen vil kunne gi barn et positivt forhold til fagene i skolen og motivasjon til å lære mer.

4.4 Grunnopplæringen – tilpasset opplæring, læringsmiljø og spesialundervisning i sammenheng

Departementet fremmet i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring et mål om å redusere omfanget av spesialundervisning og å forbedre den tilpassede opplæringen. Som en del av oppfølgingen av meldingen ble reformen Kunnskapsløftet innført, med klare forventninger til bedre læringsutbytte for alle elever. Økt vekt på læringsutbytte med tilhørende krav til vurdering og oppfølging, kan ha bidratt til at behovet for spesialundervisning har økt. Den nasjonalt fastsatte politikken kan ikke forstås slik at omfanget av spesialundervisningen skal reduseres uavhengig av konsekvensene. Lovens krav går selvfølgelig foran, det vil si at dersom elevene måtte ha behov for spesialundervisning, skal de også ha det.

Det kan diskuteres i hvilken grad økningen i spesialundervisningen er en positiv utvikling fordi man tar elevenes rettigheter på alvor eller om den er negativ fordi skolene eventuelt bruker spesialundervisningen som en utstøtingsmekanisme for å gjøre den ordinære opplæringen mer homogen. Opplæringsloven gir kommunene og fylkeskommunene et handlingsrom når det gjelder å definere hva som er tilpasset opplæring og hva som er spesialundervisning. Departementet registrerer at kommunene definerer grenseoppgangen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning ulikt og at omfanget derfor varierer mye mellom kommunene. Variasjoner i erfaringer og tradisjoner lokalt på skolene kan være med på å forklare dette.

Det viktigste er at elevene blir gitt et godt og profesjonelt opplæringstilbud, at innsatsen settes inn tidlig og at resultatene vurderes. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget presenterte departementet omfattende forskning om tilpasset opplæring og spesialundervisning i norske skoler. Som en ledetråd for politikk og praksis, vil departementet fremme tre utdanningspolitiske mål for bedre læring for alle, der tilpasset opplæring og spesialundervisning blir sett i sammenheng. Målene er:

  • å skape motivasjon og forebygge vansker gjennom gode læringsmiljøer

  • å møte mangfoldet av elevers forutsetninger og evner gjennom tilpasset opplæring

  • å ha realistiske mål, konkrete tiltak og gode rutiner for evaluering i spesialundervisningen

Målene bygger opp under departementets tidligere stortingsmeldinger og må ses i sammenheng med de fire forskningsbaserte forutsetningene for gode resultater i spesialundervisningen, presentert i kapittel 3.

4.4.1 Skape motivasjon og forebygge vansker gjennom gode læringsmiljøer

Klasseromsforskningen som departementet viser til i kapittel 3, tyder på at læringsmiljøet i norske skoler ikke alltid er godet nok. Elever føler ofte at de er en del av et sosialt fellesskap, samtidig som de i mindre grad føler at de er med i skolefaglige læreprosesser. Et hovedpoeng er at det er uklare mål for læringen, mangel på tilbakemeldinger, oppsummeringer og avrundinger og at læringen ikke blir satt i kontekst. Irettesettelser blir brukt til å korrigere atferd og språkbruk, men ikke til å tydeliggjøre faglige standarder og krav, samtidig som det er en kultur for bruk av ukritisk ros. Det brukes lite tid til introduksjoner, avrundinger og oppsummeringer.

Et godt læringsmiljø stimulerer elevenes motivasjon som igjen er med på å påvirke det utbyttet elevene sitter igjen med. Et dårlig læringsmiljø er ofte et resultat av lav motivasjon hos elevene. Dette skaper bråk, uro og problematferd. En viktig oppgave for kommunene og fylksekommunene er å vurdere kvaliteten på læringsmiljøet ved skolene sine og se det i sammenheng med de forskningsbaserte kjennetegnene for gode læringsmiljøer.

En forskergruppe ledet av professor Thomas Nordahl ved Høgskolen i Hedmark, har på oppdrag for Utdanningsdirektoratet sammenstilt materiell som støtte til arbeidet for et bedre læringsmiljø.6 Forskergruppen angir følgende forhold som vesentlige faktorer i læringsmiljøet:

  • læreren som leder

  • relasjoner mellom elev og lærer

  • relasjoner mellom elever

  • bruk av regler i skolen

  • sosial kompetanse i læringsmiljøet

  • skolens kultur og ledelse

  • mobbing

  • forventninger til elevene

  • samarbeid mellom hjem og skole

Når elevene opplever læreren som en tydelig og trygg voksenperson, bidrar dette til motivasjon for læring og et rolig arbeidsmiljø. Elevene vet hva læreren forventer av dem både når det gjelder faglige mål og oppførsel, og de vet hvilke konsekvenser det får når de bryter regler eller viser for lite initiativ i undervisningen. Elevene opplever at læreren hjelper dem med å effektivisere sin egen læring ved ikke bare å fokusere på fag, men også på læreprosesser og organisering av læringsarbeidet. Kjennetegn ved god klasseledelse kan ifølge forskergruppen være at læreren:

  • gir tydelige beskjeder og instruksjoner

  • gir direkte instruksjoner om arbeidsinnsats, læringsmål og atferd

  • har etablert et positivt klima og arbeidsro

  • bruker aktivt kognitive strategier som støttende dialog, oppsummering, spørsmål, klargjøring og liknende

  • legger vekt på å utvikle elevenes læringsstrategier

  • har tydelig og god struktur i undervisningen, med en markert start og avslutning på undervisningen

Det er mulig å identifisere tre typer av, eller kilder til, forventninger som kan påvirke elevenes sosiale og faglige læring på skolen. Den første er elevenes egen tro på at de kan påvirke og regulere sin egen læring, det vil si en forventning hos elevene om at de mestrer. Denne forventningen hos elevene har sammenheng med de forventninger som eksisterer i læringsmiljøet. Den andre forventningen er lærerens tro på egen evne til å motivere elevene til positiv sosial utvikling og læring. Lærere med realistiske forventninger til elevene vil sannsynligvis ha en positiv innflytelse på elevenes læring og utvikling. Den tredje typen forventning er mer kulturelt betinget og ligger i skolens kollektive tro på den kvaliteten skolen har opparbeidet – forstått som en tro på at læringsmiljøet kan videreutvikles til beste for elevene.

Departementet viser til Utdanningsdirektoratets satsing Bedre læringsmiljø (2009-2014). Satsingen inneholder nettbasert veiledning og materiell, som skoler, kommuner og fylkeskommuner kan bruke i sitt arbeid med å sikre elevenes rett til et godt fysisk og psykososialt læringsmiljø.

4.4.2 Møte mangfoldet av elevers forutsetninger og evner gjennom tilpasset opplæring

Midtlyng-utvalget har som en av fire hovedutfordringer at skolen ensretter opplæringen – og ikke tar hensyn til mangfoldet av elever. Utvalget skriver: «Selv om alle har samme tilgang til utdanning og de samme formelle rettighetene, har ikke alle i praksis de samme mulighetene til å lykkes» (s. 74). Midtlyng-utvalget skriver at skolen er best for de gruppene som tradisjonelt har fungert i skolen – skolen er lite følsom overfor variasjon, heterogenitet, mangfold, avvik og det som er annerledes. Utvalget skriver videre at skolen i stedet har konstruert en slags standard for hva som skal til for at en får utbytte av å være der.

Mangfoldet av elever kan ikke møtes gjennom helt standardiserte undervisningsopplegg. Det følger av opplæringsloven § 1-3 at skolen har plikt til å arbeide for best mulig tilpasning av opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger.7 Tilpasset opplæring er et generelt prinsipp for skolens virksomhet og kjennetegnes av variasjon av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. Tilpasset opplæring innebærer ikke at opplæringen skal individualiseres, men at læringsmiljøet tar hensyn til variasjoner i elevenes evner og forutsetninger.Opplæringsloven § 1-3 understreker at tilpasset opplæring på 1. til 4. årstrinn blant annet kan innebære høy lærertetthet og særlig innsats overfor elever med svake ferdigheter i lesing og regning.

Prinsippet om tilpasset opplæring omfatter hele skolen som organisasjon og krever en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ skoleledelse og lærere som er ambisiøse på elevenes vegne, uavhengig av elevenes læreforutsetninger. Kommunens og fylkeskommunens rammer setter likevel grenser for hvilke organisatoriske og pedagogiske tiltak som kan settes i verk innenfor den ordinære opplæringen på hver enkelt skole. Hvor langt det er mulig å tilpasse opplæringen innenfor kommunens ramme vil blant annet avhenge av lærertetthet, lærernes kompetanse, pedagogisk praksis og ledelse ved den enkelte skole og hvordan kommunen og fylkeskommunen utnytter ressursene.

I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget, viser departementet til forskning om tilpasset opplæring. Forskningen tyder på at mange lærere oppfatter tilpasset opplæring som mer eller mindre individualiserte og metodeorienterte undervisningsprinsipper. Eksempler på dette er bruk av arbeidsplaner, ansvar for egen læring, bruk av arbeidstimer på skolen, læringsstiler, stegark, mappevurdering, stasjonsundervisning, organisatorisk differensiering, nivådifferensiering og segregering. Tilpasset opplæring tolkes med andre ord som ulike former for tiltak, metoder og bestemte måter å organisere opplæringen på. En slik tilnærming gjør det mulig for hver enkelt elev å arbeide med relevant og nivåtilpasset lærestoff. Samtidig kan valgmulighetene og ansvaret for egen læring bli for stort.

Mange etterlyser en klar definisjon av tilpasset opplæring og hva som kjennetegner en god tilpasset opplæring. Departementet vil understreke at det er vanskelig å definere tilpasset opplæring uten at definisjonen enten blir for generell eller for snever. En definisjon av tilpasset opplæring som konkrete metoder, vil virke begrensende. Departementet har derfor heller omtalt tilpasset opplæring i tidligere stortingsmeldinger og i Læreplanverket for Kunnskapsløftet og læreplanverket for Kunnskapsløftet – Samisk på en prinsipiell måte. I innledningen til meldingen skriver departementet at tilpasset opplæring er de tiltak som skolen setter inn for å sikre at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. Tiltak kan være knyttet til organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder og progresjon.

I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen presiserer departementet at tilpasset opplæring ikke innebærer at hver enkelt elev har krav på en individuell plan for opplæringen, eller at skolen i større grad bør legge opp til individuelt arbeid. Skolen er primært en fellesskapsarena, og det er departementets syn at tilpasset opplæring først og fremst handler om å skape en god balanse mellom individ- og fellesskapsløsninger. Balansen skapes gjennom læringsmiljøer med variasjon og bevissthet knyttet til arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og organisering. Dette forutsetter at skolen løpende vurderer, varierer og endrer egen praksis.

En lite tilpasset ordinær opplæring gir et større behov for spesialundervisning – og et stort omfang av spesialundervisning gir mindre ressurser til å skape tilpasset opplæring. De fleste elever som mottar spesialundervisning er minst like mye i klassen uten støtte og ekstra hjelp som de er i eller utenfor klassen med hjelp. Det har en positiv effekt for elever med særlige behov om læreren klarer å skape en fleksibel praksis i klassen med tilpasset opplæring, variert bruk av undervisningsmateriell, differensiering innenfor fellesskapet og en løpende intern evaluering der elevene selv tas med. Det er skolens samlede kompetanse og rammevilkår som avgjør i hvilket omfang dette er mulig.

4.4.3 Realistiske mål, konkrete tiltak og gode rutiner for evaluering i spesialundervisningen

Alle elever har ulike egenskaper, forutsetninger og behov, noe som gjør at hver klasse er forskjellig. Av og til kan læringsmiljøet i klassen ha egenskaper som gjør at enkeltelever ikke får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Selv om eleven da i utgangspunktet har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5–1, er det viktig at skolen i disse tilfellene først ser på mulighetene for å forbedre læringsmiljøet i klassen. Om eleven likevel ikke oppnår et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, eller om utfordringene er knyttet til egenskaper ved eleven, er spesialundervisning en viktig rettighet som departementet ønsker å videreføre.

Departementet vil understreke nødvendigheten av at den enkelte skole vurderer hvordan spesialundervisningen virker for den enkelte elev. Det krever at skolen på forhånd definerer hvilke forventninger det er rimelig å ha til elevens utvikling og fremgang og hvilken effekt man kan forvente at spesialundervisningen har sammenliknet med hva en kan forvente å oppnå ved ordinære tiltak. Sakkyndige vurderinger, individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter skal legge til rette for slike gode vurderings- og oppfølgingsprosesser av elever som har spesialundervisning.

Læreren er den enkeltfaktoren som har størst betydning for elevens læring, også i spesialundervisningen.8 Forskningen som ble presentert i kapittel 3 viser at det er avgjørende at det er velkvalifiserte lærere med særlig kompetanse innen fag og spesialpedagogiske områder som enten gjennomfører spesialundervisning eller bistår og veileder andre lærere. Derfor fremhever departementet sammenhengen mellom målrettet, altså relevant og kvalifisert, kompetanse og elevenes læringsutbytte som en hovedstrategi i innledningen til meldingen.

Spesialundervisning skal først og fremst være en lærings- og utviklingsprosess – og ikke en tilstand. Det er bekymringsfullt når forskere skriver om elever med såkalte «spesialundervisningskarrierer» – «en gang spesialundervisning, alltid spesialundervisning». Selv om et enkeltvedtak om spesialundervisning kan vare i tre år, betyr det ikke nødvendigvis at elevens behov faktisk er tre år med spesialundervisning. I mange tilfeller er elevens behov kortvarige – og endrer seg betydelig i løpet av de tre årene. Det er elevenes utvikling som er det viktigste.

Det er ikke spesialundervisning i seg selv å samle elever med spesielle behov i en gruppe utenfor klassen. Slike organisatoriske grep kan gjøres innenfor rammen av tilpasset opplæring, gitt at det ikke er en varig ordning. Selv om læreren mener at en elev ikke «passer inn» i den ordinære klassen, er det ikke gitt at eleven passer bedre inn i en gruppe som består av elever med ulike behov for særskilt hjelp og støtte. Det er avgjørende for både skolen og eleven at man undersøker hvordan de allmennpedagogiske og spesialpedagogiske tiltakene fungerer i sammenheng. Man skal ikke sette inn et spesialpedagogisk tiltak uten også å studere hvordan tiltaket virker.

Elevene som har sammensatte og komplekse behov har mer eller mindre kontinuerlig spesialundervisning. Men også disse elevene skal ha individuelle mål, vurdering og andre tilbakemeldinger. Lave forventninger preger for ofte opplæringssituasjonen til elever med store behov hjelp og støtte, for eksempel elever med utviklingshemminger, som gjerne har generelle eller sammensatte lærevansker.

Boks 4.1 Dronning Sonjas skolepris

Hennes Majestet Dronning Sonja tok i 2005 initiativ til en skolepris. Prisen tildeles hvert år en skole som har utmerket seg ved å praktisere likeverd og inkludering. Vinneren velges ut av en jury ledet av professor dr. philos Edvard Befring.

Aspervika skole i Sandnes kommune var den første skolen som mottok prisen. Skolen har utviklet et sosialt læringsfellesskap, med alderblandede grupper, elevmåltider og stor grad av elevmedvirkning. Skolen har en miljøgruppe for elever som over kortere perioder trenger mer praktiske oppgaver, for eksempel i sykkelverksted og sløyd. Skolen har to spesialpedagoger som arbeider fleksibelt og på tvers av de ulike trinnene.

Apeltun skole i Bergen kommune mottok prisen i 2007. Skolens innhold tar utgangspunkt i at den enkelte elev skal oppleve at de lykkes i skolehverdagen. Barn som sliter med å knekke lesekoden, skal samtidig oppleve mestring gjennom andre aktiviteter, eksempelvis å forme, regne, måle, klatre, spille eller danse. Skolen har årlige kurs for foreldre om kultur, verdier og læring ved skolen. Skolen er arkitektonisk utformet for å realisere likeverdig og tilpasset opplæring på alle plan.

Løkenåsen skole i Lørenskog kommune mottok prisen i 2008. Skolen har gjennom mange år lagt stor vekt på å skape et tilpasset og likeverdig læringsmiljø. Skolen har et stort innslag av flerspråklige elever, og de aller fleste deltar i den vanlige opplæringen. Skolen har klart å forme et opplæringsmiljø der ungdom uavhengig av særpreg og ressurser får mulighet til å utvikle sitt personlige potensial. Ved denne skolen står basale verdier og holdninger som likeverd, inkludering og omtanke for den enkelte høyt.

Flåtestad ungdomsskole i Oppegård kommune mottok prisen i 2009. Skolen legger vekt på at alle skal få oppleve mestring og utvikle selvtillit og selverkjennelse. Elevene kan til en viss grad velge læringsmetoder med utgangspunkt i hva de føler gir størst utbytte. De eldre elevene skal være rollemodeller for de yngre. Skolen legger vekt på at alle har rett til å delta i fellesskapet uavhengig av utviklingsnivå.

Kaupanger skole i Sogndal kommune mottok prisen i 2010. Skolen har utviklet gode og allsidige opplæringsopplegg for en mangfoldig elevgruppe. Dette arbeidet har vist gode resultater i trivselsundersøkelser og på eksamen og nasjonale prøver. Skolen har et eget spesialpedagogisk lag med administrativ forankring (inspektør) som kvalitetssikrer pedagogiske rapporter, individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter.

4.5 Retten til spesialundervisning

Ifølge opplæringsloven § 5-1 første ledd har elever som ikke har eller ikke kan få «tilfredsstillande utbytte» av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. Retten etter opplæringsloven § 5-1 er en individuell rettighet. Det innebærer at dersom eleven oppfyller vilkåret etter bestemmelsen, har eleven krav på spesialundervisning. Bestemmelsen i § 5-1 gjelder elever i grunnskolen og videregående opplæring.9 Også voksne i grunnskoleopplæringen har rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 4A-2.

For å vurdere om en elev har rett til spesialundervisning, er det nødvendig å vurdere innholdet i den ordinære opplæringen. Skolen må vurdere om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen ved at den ordinære opplæringen tilpasses bedre. Om en elev skal få spesialundervisning er avhengig av hvilke organisatoriske og pedagogiske tiltak skolen har satt inn i den ordinære opplæringen, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997-1998), merknader til § 5-1. Opplæringsloven § 5-1 setter indirekte krav til den ordinære opplæringen i grunnskolen og videregående skole fordi retten til spesialundervisning til dels er avhengig av skolens evne og mulighet til å gi tilpasset opplæring. Bestemmelsene om spesialundervisning vil altså komme til anvendelse der det er behov for en mer omfattende tilpasset opplæring enn det som kan skje innenfor den ordinære opplæringen.

Å avgjøre om en elev har «tilfredsstillande utbytte» er en skjønnsmessig vurdering som er knyttet til den enkelte elevs behov. En diagnose vil ikke i seg selv utløse rett til spesialundervisning fordi årsaken til lærevanskene ikke har betydning for retten. Det er om eleven har tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet eller ikke, som er avgjørende for retten til spesialundervisning.

Spesialundervisning kan bestå av en rekke tiltak, både når det gjelder lærerressurser, opplæringens metodikk, praktisk tilrettelegging og særskilt utstyr eller særskilt tilpassede læremidler. Læreplanverket for Kunnskapsløftet og læreplanverket for kunnskapsløftet – Samisk gjelder også for elever som får spesialundervisning, men det kan gjøres unntak fra læreplanene dersom det er begrunnet i elevens behov. Når det gjelder organiseringen, kan spesialundervisning skje både i den ordinære klassen/elevgruppen, i mindre elevgrupper eller i enetimer. Spesialundervisning kan også gis i spesialgrupper eller på egne skoler. Det kan følgelig være stor variasjon i hva slags spesialundervisningstilbud som kan gis etter opplæringsloven § 5-1. Dette er næremere omtalt i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget.

En avgjørelse om spesialundervisning skal fastsettes i et enkeltvedtak i samsvar med forvaltningsloven, som blant annet setter krav til skriftlighet og begrunnelse for vedtaket, jf. forvaltningslovens kapittel V. Vedtaket skal si noe om innholdet i undervisningen, den organisatoriske gjennomføringen og omfanget av spesialundervisningen (antall timer).

Eleven/foreldrene har klagerett på vedtaket, jf. forvaltningsloven kapittel VI. I tillegg til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, er det gitt detaljerte saksbehandlingsregler i opplæringsloven kapittel 5. Det følger av opplæringsloven § 5-3 at et enkeltvedtak om spesialundervisning alltid skal bygge på en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Bestemmelsen setter også krav til hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde.

Midtlyng-utvalget viser til at 20-25 prosent av elevene i grunnopplæringen ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, periodevis eller kontinuerlig. Dette betyr at det er flere elever enn dem som i dag får spesialundervisning, som trenger ekstra hjelp og støtte i opplæringen. Utvalget peker også på at spesialundervisning ofte ikke har ønsket effekt, noe som også omtales i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget.

Midtlyng-utvalget foreslår å erstatte dagens rett til spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1 med en rett til «ekstra tilrettelegging» i opplæringen. Rettens skal på samme måte som dagens rett til spesialundervisning utløses når eleven «ikke har et tilfredsstillende læringsutbytte». Ifølge utvalget skal ekstra tilrettelegging omfatte det mangfold av tiltak som settes i verk i form av personellressurser, materielle ressurser og organisatorisk tilrettelegging. Utvalget viser til at det i dagens kapittel 5 i opplæringsloven skilles mellom ordinær opplæring og spesialundervisning. Utvalget fremhever at det ikke er noe skille mellom tilpasset opplæring og «ekstra tilrettelegging», men at det er snakk om én opplæring som skal være tilpasset, men for noen elever vil tilpasningen kreve ekstra tilrettelegging.

Utvalget foreslår også en rett til ekstra tilrettelegging for barn under opplæringspliktig alder og for voksne på grunnskolens område. For barn under opplæringspliktig alder, foreslår utvalget at en rett til ekstra tilrettelegging før opplæringspliktig alder hjemles i barnehageloven.

Flertallet av høringsinstansene er negative til forslaget om å erstatte dagens rett til spesialundervisning med en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Enkelte ser ikke den store endringen fra dagens lovgivning, og andre er opptatt av rettssikkerhet. Flere av høringsinstansene har påpekt at formuleringen ekstra tilrettelegging vil medføre større uklarhet.

Departementets vurderinger og forslag

Midtlyng-utvalget foreslår at retten til ekstra tilrettelegging skal utløses når eleven ikke har et tilfredsstillende læringsutbytte. Departementet viser til at tilsvarende vilkår utløser rett til spesialundervisning etter dagens bestemmelse i opplæringsloven § 5-1. Det er ikke uttalt i Midtlyng-utvalgets utredning at forslaget om ekstra tilrettelegging i opplæringen skal inneholde noe annet enn det spesialundervisning gjør i dag. Etter departementets vurdering innebærer forslaget om å erstatte dagens rett til spesialundervisning med en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen – slik det fremstår i Midtlyng-utvalget – juridisk sett ikke noen realitetsendring sammenliknet med dagens bestemmelse om spesialundervisning. Departementet vil derfor ikke gå inn for å endre opplæringsloven § 5-1.

Departementet vil videreføre retten til spesialundervisning. Samtidig må det understrekes at mange utfordringer i skolen ikke kan eller skal løses ved bruk av spesialundervisning, men ved å heve kvaliteten på den ordinære undervisningen. Spesialundervisning skal først og fremst brukes når det ordinære ikke strekker til og skal kun utløses for de elevene som har behov som ikke kan løses innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring.

Det er presisert i Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning10 at før det fattes vedtak om spesialundervisning skal skolen kartlegge, vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak innenfor de ordinære rammene. Skolen skal med andre ord vurdere om det er mulig og realistisk å gi eleven et tilfredsstillende læringsutbytte innenfor ordinær opplæring. I veilederen er skoleeiers ansvar for å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak beskrevet slik:

Den første fasen er før tilmelding og utredningsfasen. Dette er tiden hvor skolen, eleven selv eller foreldrene oppdager/får mistanke om at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. På dette tidspunktet er ikke PP-tjenesten koblet inn, og det er skolen som vurderer elevens behov. Med utgangspunkt i egen kompetanse kartlegger, vurderer, justerer og eventuelt prøver skolen ut nye tiltak innenfor de ordinære rammene med sikte på å gi eleven et tilpasset opplæringstilbud. Det må vurderes om dette tilbudet gir eleven et tilfredsstillende utbytte.

I vurderings- og utprøvingsfasen kan PP-tjenesten, som en del av sitt systemrettede ansvar, gi råd til skolen om hvordan man kan avhjelpe vanskene elevene har innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Å forbedre det ordinære opplæringstilbudet, blant annet gjennom generelle styrkingstiltak, kan bidra til å forebygge vansker og dermed redusere behovet for spesialundervisning og sakkyndig vurdering. Viktige spørsmål i skolens vurderings- og utprøvingsfase er følgende:

  • Hva består elevens vansker i?

  • Hvilke tiltak kan iverksettes, og hvordan fungerer tiltakene som er iverksatt?

  • Kan man gjøre endringer i arbeidsmåter, organisering, materiell, læremidler og hjelpemidler?

  • Har vanskene sammenheng med gruppe-/klassesammensetning, med forholdet til jevnaldrende eller med forholdet til voksne?

  • Er det rutiner eller organisatoriske løsninger som bidrar til å forsterke problemene?

Dersom vurderings- og utprøvingsfasen avsluttes med tilmelding til PP-tjenesten, bør skolens utredning og vurderinger samles i en pedagogisk rapport.11 Den pedagogiske rapporten skal dokumentere hva som er gjort fra skolen sin side. Rapporten er dermed en viktig del av grunnlaget når PP-tjenesten foretar sin sakkyndige vurdering, som blant annet skal inneholde en redegjørelse av «om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet», jf. opplæringsloven § 5-3. Departementet viser i kapittel 3 at antall tilmeldinger til PP-tjenesten har økt og at det i mange kommuner og fylkeskommuner ikke er etablert rutiner for å vurdere endringer i opplæringen før de eventuelt ber om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. I Riksrevisjonenes undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen12 fremkommer det at det i mange tilfeller ikke foreligger en pedagogisk rapport. Det pekes videre på at rapportene som foreligger først og fremst beskriver elevens vansker og ikke hvilke kartlegginger og differensieringstiltak som er prøvd ut. Når vi vet at elevenes vansker og betingelser for læring er avhengig av forhold ved det ordinære opplæringstilbudet, er det viktig at skolen varierer og tilpasser opplæringen, for eksempel gjennom ulike organiseringsformer, økt voksentetthet og intensivert undervisning i lesing, skriving og regning i en tidsbegrenset periode.

Departementet vil at skoleeiers/skolens plikt til å vurdere om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor det ordinære opplæringstilbudet uttales eksplisitt i lovteksten. Denne plikten fremgår i dag blant annet av prinsippet om tilpasset opplæring i opplæringsloven § 1-3 og forutsetningsvis av opplæringsloven § 5-3, hvor det heter at PP-tjenestens sakkyndige vurdering skal utrede og ta standpunkt til «om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet». En plikt til å prøve ut gjelder ikke de tilfellene hvor det er klart at elevens behov ikke kan løses innenfor rammene av ordinær opplæring. Dette vil være en presisering av det som følger av dagens regelverk, men som ikke er uttrykkelig uttalt i lovteksten. Departementet mener det er viktig at resultatet av skolens kartlegging oppsummeres og inngår i en pedagogisk rapport dersom skoleeier/skolen sender tilmelding til PP-tjenesten om utredning av elevens behov for spesialundervisning.

Denne regelverksendringen er bare et av flere virkemidler for å oppnå målet om en likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring for alle elever. Forslaget må sees i sammenheng med andre tiltak som er satt i verk, blant annet ny lærerutdanning fra høsten 2010, og tiltak som foreslås i denne meldingen. En viktig utfordring er blant annet å gi skolene lik tilgang til kompetanse og veiledning fra støttesystemer utenfor skolen, først og fremst fra kommunens og fylkeskommunens PP-tjeneste.

Departementet vil

  • at kommunens og fylkeskommunens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut om eleven får et tilfredsstillende utbytte innenfor det ordinære opplæringstilbudet uttales eksplisitt i opplæringsloven

Boks 4.2 Hvorfor øker spesialundervisningen?

Da Østre Toten kommune opplevde en markant vekst i omfanget av spesialundervisning, ba de en forskergruppe fra Senter for praksisrettet utdanningsforskning ved Høgskolen i Hedmark om å evaluere situasjonen. Forskerne fikk følgende oppdrag:

  • Hvilke faktorer tilknyttet elevgrunnlaget, driften av grunnskolene, læringsmiljøet og gjennomføringen av den vanlige undervisningen kan forklare den høye forekomsten av spesialundervisning i Østre Toten?

  • Gir den store andelen ressurser som i dag brukes på spesialundervisning de ønskede resultater, og er denne ressursfordelingen likeverdig i forhold til de øvrige elevene?

Resultatet av evalueringen ble rapporten «Onger er rare»,13 der forskerne presenterer tre forklaringer. For det første har kommunen en ensidig anvendelse av individperspektivet på elevenes problemer i skolen. De sakkyndige vurderingene bærer preg av en grundig beskrivelse av elevenes vansker, og en lite presis og konkret fremstilling av hva som gir tilfredsstillende læringsutbytte og om elevene kan få hjelp innenfor den ordinære opplæringen. Ved mange skoler er det manglende oppmerksomhet om den vanlige undervisningen og læringsmiljøet.

For det andre har oppmerksomheten om tidlig innsats gitt en stor økning i henvisninger fra barnehagene. Barn med ulike problemer i barnehagen har blitt identifisert, og det er gjennomført sakkyndige vurderinger for å gi barna individuell hjelp. Det ser ut til at det ikke har vært en klar nok forståelse av hvordan prinsippet om tidlig innsats skal forvaltes i kommunen. Hensikten med tidlig innsats er ifølge forskerne at forebyggende arbeid, bedre tilrettelegging av miljøet og pedagogiske tiltak på sikt skal føre til en reduksjon i behovet for individuelle tiltak. Det ser imidlertid ut til at praksisen av tidlig innsats i større grad har vært innsats for å identifisere barn slik at det kan fattes enkeltvedtak. Identifisering av barn med for eksempel språkvansker i barnehagen er viktig, men hensikten med tidlig innsats er, ifølge forskerne, at disse skal få en tilrettelegging av sitt tilbud uten at det fattes enkeltvedtak.

For det tredje, skriver forskerne, er det manglende kompetanse i spesialundervisningen i Østre Toten. Spesialundervisningen er preget av at mange av de ansatte har liten eller ingen formell pedagogisk og/eller spesialpedagogisk kompetanse. Det er stor bruk av assistenter, og det er en forholdsmessig høy andel av ansatte med sosialfaglig kompetanse. Ut fra forskernes analyser er opp mot 60 prosent av timene som er brukt til spesialpedagogisk innsats gitt av assistenter.

Forskerne understreker at det er variasjon mellom skolene i kommunen og at flere av skolene gjør et svært godt arbeid. De tiltakene som forskerne foreslår er basert både på hva de ser fungerer relativt bra i kommunen, og de mer generelle vurderingene som er gjort på basis av annen forskning.

4.6 Systemet for vurdering og oppfølging av elever

Retten til spesialundervisning innebærer en uavhengig vurdering av elevens læringsutbytte i den ordinære opplæringen (sakkyndig vurdering), et vedtak som fastsetter hva eleven har rett til (enkeltvedtak), individuelle mål og oppfølgingstiltak (individuell opplæringsplan) og evaluering av spesialundervisningens resultater (halvårsrapport). Til sammen representerer dette et system for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning. Forskningen som departementet presenterte i kapittel 3, viser at systemet ikke fungerer godt nok. De

Figur 4.2 System for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning

Figur 4.2 System for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning

rmed blir det også vanskelig å vite hvilke resultater spesialundervisningen gir.

Departementets vurderinger og forslag

En grunn til at systemet for vurdering og oppfølging ikke fungerer godt nok, er mangel på forventninger til elever med behov for hjelp og støtte i opplæringen. Det hjelper lite å etablere et godt system for vurdering og oppfølging, om skolen i utgangspunktet har lave ambisjoner og forventninger på vegne av elevene. Lave forventninger resulterer gjerne i generelle mål og tiltak, som det blir vanskelig å evaluere effekten av.

Departementet vil, i samarbeid med relevante departementer, iverksette programmet Vi sprenger grenser, et tiltak for å øke forventningene, bevisstheten og kompetansen om læringen og utviklingen til elever med store sammensatte lærevansker og utviklingshemninger. Målgruppen for programmet er førskolelærere og lærere. Vi sprenger grenser skal bestå av møteplasser og materiell for kompetanseheving, erfaringsspredning og veiledning. Programmet skal være forankret i Statped og bruke ressurspersoner fra barnehager, skoler og universitets- og høgskolesektoren. Statped har bred kompetanse om barn og unge med sammensatte vansker og relasjonelle, didaktiske og kontekstuelle forhold som påvirker deres læring og utvikling.

En annen grunn til at systemet for vurdering og oppfølging ikke fungerer godt nok, er at sakkyndige vurderinger, enkeltvedtak, individuelle opplæringsplaner (IOP) og halvårsrapporter først og fremst oppleves som administrative dokumenter og ikke som prosesser og arbeidsverktøy. Departementet beskriver i kapittel 6 og 7 en satsing på etter- og videreutdanning for PP-tjenesten. En del av utdanningen vil omhandle nettopp det å gi tydelige anbefalinger for elevens videre opplæring, og også å gjøre skolene bedre rustet til systematisk vurdering og oppfølging av elevene.

Departementet foreslår at Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning videreutvikles til en utvidet og levende digital versjon, tilpasset det digitale formatet og ulike målgrupper. Den digitale versjonen kan ta utgangspunkt i dagens veileder, men ha et mer tilgjengelig språk. Det vil også bli gitt støtte til kommuner, fylkeskommuner, barnehager og skoler gjennom å vise et utvalg av eksempler på maler, veiledninger og rutinebeskrivelser fra kommuner. Målet er ikke å lage ideelle nasjonale maler og systemer, men vise fram gode og ulike kommunale og fylkeskommunale løsninger.

Departementet vil også forenkle saksbehandlingsreglene for spesialundervisning ved å ta bort kravet til skriftlig halvårsvurdering (halvårsrapport). Ifølge opplæringsloven § 5–5 andre ledd skal skolen hvert halvår utarbeide en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått. Dette fremstår for mange som dobbeltarbeid ettersom opplæringen allerede skal beskrives i elevens IOP. Skolen skal også hvert halvår vurdere utviklingen til eleven i forhold til målene som er satt opp i IOP. En slik vurdering er viktig, men dette er først og fremst et løpende arbeid. IOP er i mange tilfeller ferdig først langt utpå høsten, og det kan oppleves som unødvendig byråkratisering å lage skriftlige rapporter over elevenes utvikling to ganger i året. I tillegg skal alle elever, inkludert elever med spesialundervisning, vurderes løpende og systematisk etter bestemmelsene om underveisvurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Det synes mer hensiktsmessig at vurderingene i halvårsrapporten inngår som en del av IOP, slik at vurderingene fremkommer sammen med målene og tiltakene og ikke som en egen rapport. Departementet mener det er tilstrekkelig at kravet til skriftlige vurderinger inngår i IOP og ikke i en egen rapport. Skriftlige vurderinger bør gjøres minst én gang i året. Forslaget må ses i sammenheng med Meld. St. 19 (2009–2010) Tid til læring, som er et viktig utgangspunkt for forenkling og nedbyråkratisering av lærernes skolehverdag.

Den tredje årsaken til at systemet for vurdering og oppfølging ikke fungerer godt nok, kan være at kommunens tiltakskjede ikke er tilstrekkelig. Et problem kan være at kommunen mangler oversikt over elevenes samlede vansker og utfordringer og dermed heller ikke vet hvilke tiltak som er nødvendige. Det gjennomgående og avgjørende elementet i tiltakskjeden er kompetansen i personalet. Mangel på kompetanse svekker tiltakskjeden og opplæringen til elevene. Dersom kommunen gjennom kartlegging av egen kompetanse, finner at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å møte vanskene og utfordringene i elevgruppen, har kommunen et ansvar for å hente inn nødvendig kompetanse, jf. opplæringsloven § 10-8.

Departementet vil styrke tiltakskjeden, blant annet ved etter- og videreutdanningstilbud, omorganisering av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) og ved å tydeliggjøre assistenters rolle og oppgaver. Likevel er det først og fremst et kommunalt og fylkeskommunalt ansvar å sørge for at skolene har tilstrekkelig kompetanse til å møte mangfoldet av barn og unge. Departementet oppfordrer kommunene til å vurdere om de har et «kompetanseunderskudd» på egne skoler, for eksempel ved å undersøke om det er sammenheng mellom egen kompetanse og de vansker og utfordringer som finnes blant elevene.

Departementet vil

  • øke oppmerksomheten om opplæringstilbudet til elever med generelle lærevansker og utviklingshemminger gjennom programmet Vi sprenger grenser

  • videreutvikle Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning til en brukervennlig digital versjon som, med utgangspunkt i dagens veileder, skal være tilpasset nettformatet i språk og innhold. Veilederen skal inneholde maler, rutinebeskrivelser og eksempler fra kommuner. Den digitale veiledningen skal også nå målgruppen voksne, samt foreldre ved blant annet å inneholde en foreldreplakat med oversikt over rettigheter og brukermedvirkning

  • erstatte kravet om å utarbeide halvårsrapporter for elever som får spesialundervisning med en bestemmelse om at vurdering av elevens utvikling skal samles skriftlig minst én gang i året i elevens individuelle opplæringsplan

4.7 Bruk av assistenter i skolen

Med assistenter menes i denne sammenheng personale uten lærerkompetanse som er ansatt blant annet for å hjelpe læreren i undervisningen.14 Det er i opplæringsloven ikke gitt åpning for at personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse kan tilsettes som undervisningspersonale, med unntak av ansettelse i midlertidig stilling etter opplæringslovens § 10-6. Dersom det ikke er mulig å få tak i lærere som fyller kompetansekravene gir § 10-6 skolen anledning til å ansette ukvalifiserte som lærere i midlertidig stilling. Skolen må stadig prøve å finne søkere som fyller kompetansekravene, og midlertidig tilsetting kan derfor ikke vare lenger enn til 31. juli, jf. opplæringsloven § 10-6. Assistenter er ikke undervisningspersonale, og assistenter er derfor ikke omfattet av kompetansekravene eller adgangen til å ansette midlertidig. Assistenter kan ikke erstatte læreren, men de er en viktig ressurs i skolen. Assistenter kan ha ulik utdanningsbakgrunn, men det vanligste er yrkesutdanning fra videregående opplæring. Det finnes også eksempler på at skoler leier inn personer med spesielt relevant bakgrunn for en kortere periode.

Bruk av assistenter i skolen er ikke regulert i dagens lovverk, men i forarbeidene til opplæringsloven gis det adgang til at personale uten tilstrekkelig formell kompetanse kan assistere i arbeidet med å gi spesialundervisning. I NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring uttaler utvalget at det i en viss utstrekning bør være adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse assistere i spesialundervisningen. Forutsetningen må være at det er forsvarlig at arbeidet utføres av personale uten tilstrekkelig formell kompetanse og at det utføres under ansvar og veiledning av personale med tilstrekkelig fagkompetanse. Utvalget fant ikke grunn til å foreslå særlige regler om dette. I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) støttet departementet utvalgets vurderinger.

Det er i veilederen om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning poengtert at assistenter ikke skal lede opplæringen eller ha ansvaret for spesialundervisningen. Assistentene kan kun bistå undervisningspersonale i opplæringen, gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen. I veilederen heter det videre:

«Ved bruk av assistent må det legges til rette for at forsvarlig planlegging, veiledning og tilsyn kan utøves. Bruken av assistent kan bare skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det må likevel stilles krav om at det er læreren som står ansvarlig for opplæringen, og at assistenten er under veiledning og forsvarlig tilsyn av læreren. Assistenter kan også brukes til å hjelpe elever med praktiske gjøremål.»

Assistentens oppgaver kan være å gi bistand til elever i form av omsorg, støtte og trening, med andre ord å utføre oppgaver som ligger utenfor kjerneoppgavene til læreren, slik som opplæring i henhold til læreplanen og/eller individuell opplæringsplan. Den formen for bistand som assistenter utfører vil kunne være en forutsetning for at elevens skolehverdag skal fungere, og bidra til at læreren får tid til å konsentrere seg om det pedagogiske arbeidet.

I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget er statistikk om omfanget av assistenter, deres arbeidsoppgaver og skolelederes syn på assistentrollen beskrevet nærmere. Skoleåret 2010–11 var det 8081 assistentårsverk i grunnskolen, og antallet assistenter har på 2000-tallet økt med om lag 400 i året. Forskning om assistentrollen viser at de fleste oppgavene er knyttet til spesialundervisning. Oppgavene kan noe forenkelet tredeles på denne måten:

  1. Praktisk bistand utenom opplæringen

  2. Faglig bistand i klassen/basisgruppen og assistanse til læreren

  3. Erstatning for læreren

Det fremgår av kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget at 70 prosent av skolene oppgir at assistenter av og til, ofte eller alltid har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av spesialundervisningen knyttet til skolefaglige mål.

Boks 4.3 Bruk av ikke-pedagogisk ansatte i Storbritannia

Training and Development Agency for Schools (TDA) er en statlig etat med ansvar for kompetanseutvikling for den arbeidskraften som allerede finnes i skolen. Frem mot 2003 opplevde Storbritannia at for mye tid av lærerens arbeidsdag gikk med til aktiviteter utenfor kjerneoppgavene. På den bakgrunn ble det satt i gang et samarbeid mellom regjeringen og lærerorganisasjonene som endte med at lærerne skulle avlastes med andre yrkesgrupper.

Workforce Agreement Monitoring Group (WAMG), som er et partssamarbeid mellom myndighetene i England og Wales og elleve lærerorganisasjoner, undertegnet The National Agreement i 2003. Avtalen består blant annet i at 22 av lærernes tidligere oppgaver skal overlates til andre yrkesgrupper, blant annet assistenter. Assistentene har ulik utdanning, noe som gir dem ulike roller og titler, eksempelvis higher level teaching assistants og teaching assistants.

Departementets vurderinger og forslag

Assistenter som uttrykt tiltak i vedtak om spesialundervisning kan være problematisk fordi kvaliteten på og resultatene av spesialundervisningen avhenger av den formelle kompetansen man setter inn. Assistenter har som oftest lav formell kompetanse15 og når vi vet at den formelle kompetansen er helt avgjørende for å kunne oppnå gode resultater i spesialundervisningen, er det bekymringsfullt at et stort omfang av spesialundervisningen i Norge ivaretas av assistenter. Departementet har ikke dokumentasjon på hvor ofte assistenter arbeider alene med elever i spesialundervisningen, men høringsinstanser til Midtlyng-utvalgets utredning peker på at dette ofte kan være tilfelle.

Bruk av assistent kan være en del av tilpasningen skolen gjør for å legge til rette for at retten og plikten til opplæring skal kunne oppfylles. Elever som har behov for praktisk bistand fra assistent for å kunne fungere i skolehverdagen, bør etter departementets oppfatning ikke måtte gå veien om sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om spesialundervisning for å få hjelp og støtte. Det følger av retten og plikten til grunnskoleopplæring og retten til videregående opplæring at elever som har behov for det, får nødvendig bistand for at retten og plikten skal bli reell.

Assistenter kan både ivareta enkeltelevers behov for hjelp og avlaste læreren med å bidra til å skape et godt læringsmiljø i klassen eller i gruppen. For å presisere vilkårene for bruk av assisterer i opplæringen, vil departementet foreslå en omtale av personale uten godkjent faglig og pedagogisk utdanning i opplæringsloven kapittel 10 Personalet i skolen, basert på prinsippene som fremgår av lovens forarbeider og veilederen om spesialundervisning. Dette innebærer blant annet følgende:

  • Personale som ikke oppfyller kompetansekravene for undervisningspersonell i § 10-1 kan bistå undervisningspersonalet i opplæringen. Oppgavene kan bestå i å assistere undervisningspersonalet, gi praktisk hjelp til elevene eller følge opp elevene utenfor klassen/gruppen.

  • Skoleeieren skal sørge for at personale som ikke oppfyller kompetansekravene og som skal bistå undervisningspersonalet i opplæringen, får nødvendig veiledning.

Den foreslåtte presiseringen innebærer ingen utvidelser eller innskrenkninger av hva en assistent kan gjøre ut fra det som fremgår av lovens forarbeider og veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning.

Departementet vil

  • innføre en bestemmelse i opplæringsloven som presiserer vilkårene for bruk av assistenter i opplæringen

4.8 Spesialundervisning i alternative opplæringsarenaer

En «alternativ opplæringsarena» innebærer at en eller flere elever mottar deler av opplæringen på et annet sted enn skolens område. Tradisjonelt har dette vært leirskoler eller arbeidsuker. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget viser departementet at alternative opplæringsarenaer i økende grad også brukes overfor enkeltelever, som av ulike årsaker ikke trives i skolen, har lav motivasjon eller viser problematferd. Kunnskapsgrunnlaget viser at alternative opplæringsarenaer kan ha en positiv effekt på elevers motivasjon, trivsel og relasjoner, samtidig som det er visse utfordringer knyttet til å få struktur og sammenheng i samarbeidet mellom skolen og den alternative opplæringsarenaen.

Departementets vurderinger og forslag

Det er viktig at skolene tar i bruk varierte arbeidsmåter og bruker nærmiljøet aktivt i opplæringen. Alle elever vil ha nytte av variasjon i skolehverdagen, og det er positivt om elevene i fellesskap opplever andre opplæringsarenaer enn selve skolen. Når opplæringsarenaer utenfor skolen tas i bruk for enkeltelever med særlige behov, kan dette også være nyttig, men departementet understreker at det er under forutsetning av at det gagner opplæringen til den enkelte elev.

Når en elev tilbringer en eller flere dager i uken et annet sted enn på skolens område, er det svært viktig at skolen har stor bevissthet om elevens læringsutbytte trivsel og utvikling. Overfor de 1552 elevene som skoleåret 2010–11 var utplassert, kan det ha vært helt avgjørende å oppleve læring på en annen arena enn det den ordinære opplæringen tilbyr.

Departementet vil understreke at det er avgjørende, både for det pedagogiske tilbudet og for elevenes rettssikkerhet, at alternative opplæringsarenaer har en faglig begrunnelse. Departementet viser til at Utdanningsdirektoratet i juni 2010 sendte ut et rundskriv om skoleeiers adgang til bruk av alternative opplæringsarenaer i grunnskolen.16 Dette har gitt de alternative opplæringsarenaene en tydeligere forankring.

Kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget viser at det er relativ stor avstand mellom kravene i rundskrivet og dagens bruk av alternative opplæringsarenaer i spesialundervisningen. I mange tilfeller blir ikke bruken av alternative opplæringsarenaer basert på enkeltvedtak om spesialundervisning, og tilbudet mangler ofte sammenheng med det tilbudet eleven ellers får i skolen. Departementet legger til grunn at de kommunene som tilbyr alternative opplæringsarenaer vil gå gjennom tilbudet og vurdere det i lys av kravene som fremgår av rundskrivet fra Utdanningsdirektoratet.

4.9 Spesialundervisning i spesialgrupper og egne skoler

Skoleåret 2010–11 hadde 4063 elever spesialundervisning på fulltid i en spesialgruppe/spesialklasse ved en ordinær grunnskole. Det var samtidig 1881 elever som hadde spesialundervisning på fulltid ved en egen skole. Omfanget av elever i spesialgrupper/spesialklasser synes å ha økt de siste årene, mens omfanget i egne skoler har ligget relativt stabilt. Departementet viser i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget til statistikk og forskning om opplæringstilbudet i spesialgrupper/spesialklasser og i egne skoler for spesialundervisning. Tilbudene synes å ha en variert profil – fra «sykehusskoler» uten faste elever til skoler med et rendyrket praktisk opplæringstilbud. Det finnes lite forskning om innholdet i disse tilbudene, men det ser ut til at de omfatter omtrent hele målgruppen for denne meldingen, presentert i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget.

Departementets vurderinger og forslag

Det skal være gode grunner til at elever får hele opplæringen i en spesialgruppe/spesialklasse eller ved en egen skole. Departementet vil understreke at det må være hensynet til eleven, ikke hensynet til skolen eller kommunen, som avgjør bruk av spesialgrupper/spesialklasser og egne skoler for spesialundervisning.17 Det avgjørende kriteriet for bruk av slike opplæringstilbud ligger i vurderingen av om det er nødvendig for at eleven skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen ut fra sin situasjon og om tiltaket for øvrig er til barnets beste, jf. barnekonvensjonen art. 3 nr. 1. Likeverdsprinsippet, prinsippet om inkludering og tilpasset opplæring må også trekkes inn i vurderingen. Vi har imidlertid lite forskningsbasert kunnskap om hva som kjennetegner kompetansen, innholdet og kvaliteten på det opplæringstilbudet elevene får. Departementet viser derfor til forslag i kapittel 7 om å øke kunnskapen om spesialundervisning gitt i spesialgrupper og i egne skoler.

4.10 Midtlyng-utvalgets forslag om læringsbok

Som et felles verktøy for tidlig innsats og oppfølging som følger barnets og elevens utvikling, læring og læringsmiljø gjennom barnehage, grunnskole og videregående opplæring foreslår Midtlyng-utvalget at det innføres en læringsbok. Læringsboka er ment å sikre kontinuerlig og systematisk oppfølging av barn og elever og skal danne grunnlag for en prosedyre for tidlig innsats. Ifølge utvalget skal læringsboka:

  • fremme barnets/elevens læring, trivsel og personlige utvikling

  • dokumentere barnehagens og skolens oppfølging, tilretteleggingsstrategier og læringsmiljø

  • styrke samarbeidet og dialogen mellom barnehage/skole og hjemmet

  • sikre sammenheng og overganger i opplæringsløpet

Utvalget skriver at læringsboka skal være et nyttig verktøy som barnehagen og skolen – i samarbeidet med hjemmet – skal benytte i oppfølgingen av barna og elevene. Læringsboka skal også tilrettelegge for gode overganger i opplæringsløpet ved at relevant informasjon som ligger i læringsboka kan overføres når barnet begynner på skolen og når eleven skifter skole. Ifølge utvalget er en forutsetning at én lærer skal utarbeide, vedlikeholde og oppdatere læringsboka og at læreren må samarbeide med elevens øvrige lærere. Ambisjonen skal ifølge utvalget være at skolene skal forholde seg til et enklere dokumentasjons- og rapporteringssystem enn idag og at systemet kan fungere som et supplement til og en rettesnor i lærerens kontinuerlige oppfølging av elevene.

Utvalget sier videre at læringsboka kan ha utfordringer når det gjelder personvernet og eiendomsrett til innholdet, men utvalget drøfter ikke dette nærmere. Utvalget påpeker at forslaget må sees i sammenheng med forslag i St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen og St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja om overføring av informasjon mellom barnehager og skoler.

Et flertall av kommunene og fylkeskommunene, samt øvrige høringsinstanser til Midtlyng-utvalgets utredning, støtter læringsboka som en god intensjon, men flere peker på at læringsbokas funksjon og omfang ikke er godt nok avklart og at juridiske forhold (personvern) må avklares. KS mener at forslaget om en læringsbok ikke er godt nok utredet. Utdanningsforbundet går sterkt imot forslaget og mener at en heller må styrke lærernes muligheter til å konsentrere seg om primæroppgavene som å planlegge, gjennomføre og vurdere læringsarbeidet. Utdanningsforbundet mener videre at forslaget om læringsbok vil føre til ytterligere byråkratisering av lærernes arbeid.

Skoleeierne er ikke samstemt når det gjelder omfanget og innholdet av læringsboka. En del fremholder at læringsboka må gjelde alle, mens andre ser for seg en læringsbok for en mindre del av elevmassen med særlige behov. Noen skoleeiere tar stilling til det nærmere innholdet i læringsboka og sier at den må inneholde individuelle opplæringsplaner, halvårsrapporter, karriereplaner, individuell utviklingsplan, kartlegginger (herunder særlig språkkartlegginger) og nasjonale prøver. Det fremholdes også at læringsboka bør kunne danne grunnlag for PP-tjenestens sakkyndige vurdering når det gjelder søknad om særskilt prioritert inntak og vurdering av elevenes behov for spesialundervisning.

Mange kommuner og fylkeskommuner trekker frem uavklarte og problematiske sider ved læringsboka:

  • det må tas stilling til hvilke dokumentasjonsordninger og rapporteringer læringsboka eventuelt skal erstatte

  • det må avklares hvorvidt læringsboka er obligatorisk og hvem den skal gjelde

  • læringsboka må utformes uten å komme i strid med personvernet

  • innholdet må ikke være av en art som stigmatiserer eleven

  • det må være mulig for den enkelte eleven å «nullstille» læringsboka

  • den nærmere fysiske utformingen av læringsboka må avklares; hvilket format skal benyttes og skal den være elektronisk

Departementets vurderinger og forslag

Formålet med å innføre læringsbok i barnehagen er primært å lette barnas overgang til skolen. Ved at personalet dokumenterer barnets utvikling og overfører relevant informasjon til skolen ved skolestart blir det lettere for skolen å danne seg et bilde av barnets behov og tilpasse opplæringen fra første årstrinn i grunnskolen. Selv om dette er et godt formål, er det betydelige argumenter mot å innføre en læringsbok i barnehagen, både av praktisk og prinsipiell art som gjør at departementet ikke vil gå videre med forslaget om en læringsbok i barnehagen. Formålet med aktivitetene i skolen og barnehagen er ikke ensartede. Aktivitetene i barnehagen er ikke som i skolen rettet mot individuell vurdering og resultatmål.

Rammeplanen for barnehager tillater ikke innsamling av personopplysninger slik læringsboka legger opp til uten samtykke fra foreldrene. Enhver ordning med innsamling av personopplysninger om barns utvikling forutsetter skjønnsom anvendelse både for å være relevant for skolen og for ikke å virke krenkende. Hensynet læringsboka er ment å ivareta, altså å lette barnets overgang fra barnehage til skole, er imidlertid godt, og svært viktig å ivareta for barn med behov for tilrettelegging. Departementet har i St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen foreslått å sende på høring et forslag om å innføre en ordning med skriftlig dokumentasjon om barns interesser, lek, læring og utvikling, som etter samtykke fra foreldrene overføres fra barnehage til skole ved skolestart.

Midtlyng-utvalget skriver at så mange som 20-25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplæringen, periodevis eller kontinuerlig. Å fange opp disse elevene så tidlig som mulig er av stor betydning for å unngå at problemer eller vansker utvikler seg. En læringsbok i skolen som følger elevens utvikling og læring kan være et egnet verktøy for å fange opp og følge opp elevene. En læringsbok med oppdatert informasjon om elevens utvikling vil også kunne forenkle samarbeidet mellom hjem og skole.

Departementet mener at en ordning med en læringsbok for grunnopplæringen bør utredes nærmere. Departementet viser til at flertallet av høringsinstansene var positive til Midtlyng-utvalgets forslag, men at læringsbokas omfang og juridiske forhold måtte avklares nærmere før en endelig beslutning. Departementet mener at et mål med en eventuell læringsbok må være at den skal bidra til en samordning og forenkling av eksisterende krav til vurdering og oppfølging.

Det følger av forskrift til opplæringsloven kapittel 3 at skoleeier har ansvar for å følge opp elevers utvikling og læring blant annet gjennom underveisvurdering. Underveisvurderingen skal gis løpende og systematisk. Formålet med vurderingen er å øke læringsutbyttet og gi grunnlag for tilpasset opplæring. Forskrift til opplæringsloven § 3-16 stiller krav om det skal dokumenteres at underveisvurdering er gitt. Det er imidlertid ikke krav om at underveisvurderingen skal være skriftlig, med unntak av halvårsvurdering med karakter.

En læringsbok kan gi en samlet og systematisk oversikt over dokumentasjon om eleven som er pålagt etter opplæringsloven og forskrift til loven. Oversikt over underveisvurderinger og sluttvurderinger kan samles og systematiseres i læringsboka. I tillegg kan vedtak som angår elevens opplæringssituasjon, for eksempel vedtak om særskilt språkopplæring, og resultater fra nasjonale prøver og kartleggingsprøver inngå i læringsboka. Ytterligere kan sakkyndige vurderinger fra PP-tjenesten, individuelle opplæringsplaner og tiltak som er satt i verk i forbindelse med enkeltvedtak om elevenes læringsmiljø inngå i en eventuell læringsbok. I tillegg kan referat fra elevsamtaler, elevens egenvurdering og foreldresamtaler inngå dersom det foreligger skriftlig referat fra innholdet i samtalene. Hvorvidt det skal innføres et lovpålagt krav om skriftlighet av deler av underveisvurderingen, vil måtte vurderes nærmere.

En læringsbok vil innebære at opplysninger og vurderinger knyttet til en enkeltperson samles og systematiseres. Behandling av personopplysninger med elektroniske hjelpemidler eller opprettelse av manuelle personregistre må oppfylle kravene i personopplysningsloven med tilhørende personopplysningsforskrift. Ifølge personopplysningsloven må det finnes et behandlingsgrunnlag, behandlingen må skje for et saklig begrunnet formål og opplysningene som brukes må være tilstrekkelige og relevante for å oppfylle dette formålet. I tillegg skal opplysningene være korrekte og oppdaterte og slettes når formålet er oppfylt. Ifølge personopplysningsloven er det tre alternative rettslige grunnlag for å kunne behandle personopplysninger. Det må enten finnes en lovhjemmel, foreligge uttrykkelig samtykke fra den opplysningene gjelder eller så må behandlingen være nødvendig for å nå visse angitte formål, under dette å utøve offentlig myndighet. For sensitive personopplysninger er det enkelte tilleggskrav.

Departementet mener at det er behov for å innhente erfaringer fra andre land når det gjelder ordninger som ligner på læringsboka og erfaringer fra kommuner/fylkeskommuner om eksisterende dokumentasjonssystemer som benyttes for å dokumentere enkeltelevers læring og som verktøy for skolens oppfølging av elevene.

Departementet har derfor i oppdragsbrev nr. 10-11 gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å undersøke og redegjøre for eksisterende kommunale/fylkeskommunale systemer for dokumentasjon og oppfølging av elevers læring og utvikling, samt liknende systemer i andre land, særlig elevplaner i Danmark og utviklingsplaner i Sverige. Oppdraget omfatter også undersøkelse av ordninger for overføring av dokumentasjon fra barnehage til skole og mellom skoler.

Departementet vil at det – på bakgrunn av det kunnskapsgrunnlaget som ovenstående oppdrag gir – besluttes om det skal gjennomføres en prøveordning med en læringsbok i utvalgte kommuner/fylkeskommuner over for eksempel en treårs periode. Oppdraget skal inkludere en vurdering av konsekvensene for lærernes tidsbruk ved en eventuell innføring av en læringsbok. En prøveordning må baseres på samtykke fra elever/foreldre.

Departementet viser blant annet til oppfølging av tiltak i St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen om å sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling og oppfølging av forslag i St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja om å etablere gode systemer for overføring av informasjon om karakterer og fravær fra grunnskolen til videregående skole. Ytterligere må sikkerhet knyttet til en digital løsning for læringsboka utredes.

En endelig beslutning om eventuell innføring av læringsbok kan ikke tas før kunnskapsgrunnlaget er klarlagt, vurderinger knyttet til oppfyllelse av krav i personopplysningsloven er foretatt og en eventuell prøveordning er evaluert og sett i sammenheng med andre relevante prosesser.

Departementet vil

  • ta initiativ til en kartlegging av systemer/verktøy som brukes i kommuner, fylkeskommuner og i enkelte andre land for dokumentasjon og oppfølging av enkeltelevers læring

4.11 Voksne

Departementet viste i kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget til voksnes rettigheter til grunnskoleopplæring og videregående opplæring samt etterlevelsen av rettighetene. Kunnskapsgrunnlaget viser at rettighetene ikke alene fører til at flere voksne deltar i grunnopplæring. Årsakene ligger både på etterspørsels- og på tilbudssiden. Blant annet er det en del voksne som ikke kjenner til hvilke rettigheter og muligheter de har. Mange voksne med lav utdanning har dårlige erfaringer fra skolen og er lite motiverte for tradisjonell opplæring og undervisning. Problemer med å kombinere opplæring med arbeid og familieforpliktelser kan også være årsak til at enkelte lar være å delta.

Voksnes læringsbehov er sammensatte. Noen har et særlig behov for opplæring for å utvikle eller holde ved like grunnleggende lese-, skrive- og regneferdigheter for å kunne mestre krav i samfunns- og arbeidsliv uten at de ønsker, eller trenger, full opplæring i de enkelte grunnskolefagene. Andre vil ha behov for opplæring på grunnskolenivå for å kunne gjennomføre en videregående opplæring som fører frem til studiekompetanse eller fagbrev.

Det kom om lag 20 høringsuttalelser om voksenopplæringsfeltet til Midtlyng-utvalget. Noen uttrykker skuffelse over at utvalget hadde en avgrenset behandling av voksengruppen, mens andre uttrykker forståelse for at dette ble gjort. Flere organisasjoner påpeker de store forskjellene det er mellom den store gruppen med svake grunnleggende ferdigheter som skyldes mangelfull opplæring, og de med behov for fornyet opplæring i grunnleggende kommunikasjonsferdigheter etter ervervede vansker etter sykdom, skade eller ulykke. Disse to gruppenes situasjon kan ikke sammenlignes, da bakgrunn, behov, tiltak og antall berørte personer er forskjellige.

Departementets vurderinger og forslag

I den politiske plattformen for regjeringen, Soria Moria 2, heter det: «Etter- og videreutdanning er et av de viktigste verktøyene vi har for å kvalifisere folk til et yrkesliv som stadig endres, både i struktur og arbeidsmåter. Mange voksne sliter også med mangelfulle grunnleggende ferdigheter slik at de har problemer med å mestre hverdagen og delta i samfunnslivet. Regjeringen vil øke satsingen på kompetanseutviklende tiltak».

Departementet har gjennom St.meld. 16 (2006-2007) … og ingen sto igjen og St.meld. 44 (2008-2009) Utdanningslinja angitt retning og tiltak på voksenfeltet. Med disse meldingene, sammen med blant annet satsingen på program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA), er regjeringen på vei mot å innfri løftene fra Soria Moria 2.

Departementet har endret bestemmelsen om at bare voksne født før 1978 har rett til videregående opplæring og ga i 2010 Utdanningsdirektoratet i oppdrag å «[…] utarbeide en plan for hvordan direktoratet vil arbeide for å styrke regelverkskompetansen hos skoleeier og øke kunnskapen om rettighetene i målgruppen for grunnopplæring for voksne.»

Vox og Utdanningsdirektoratet har sammen utarbeidet et rammeverk som skal være et hjelpemiddel for å gi opplæring i grunnleggende ferdigheter til voksne. Rammeverket beskriver mål for oppnådd kompetanse som tar utgangspunkt i kompetansemålene i læreplanene for Kunnskapsløftet, tilpasset voksnes livs- og arbeidssituasjon. Vox og Utdanningsdirektoratet har i samarbeid utarbeidet kompetansemål for å utforme og tilpasse opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne. Lesesenteret ved Universitetet i Stavanger og Høgskolen i Vestfold tilbyr fra 2009 videreutdanning for lærere i voksenopplæringen.

Det er ulik praksis i kommunene for oppfølging av voksne med behov for fornyet opplæring i grunnleggende kommunikasjonsferdigheter etter ervervede vansker etter sykdom, skade eller ulykke. Riksrevisjonen18 pekte på at en del kommuner ikke hadde et grunnskoletilbud for voksne og at rettighetene var lite kjent. Viktigheten av en enhetlig praksis for å hindre manglende likebehandling ble påpekt. I kapittel 3 Kunnskapsgrunnlaget er det vist til at 60 prosent av kommunene har informert om voksnes rett til opplæring og kommunens tilbud. Svært få har kartlagt opplæringsbehovet i egen kommune.

Folketrygdens stønadsordning etter folketrygdloven § 5-10 om behandling av språk- og taledefekter, er en ren finansieringsordning, og folketrygden har ikke ansvar for tjenesten som gis, verken når det gjelder kvantitet eller kvalitet. I dag er det ingen kvalitetsvurderinger eller -krav til privatpraktiserende audiopedagoger/logopeder. De er heller ikke helsepersonell og omfattes ikke av helselovgivningen.

Departementet er opptatt av at praksis ikke skal være i strid med regelverket. Dersom den voksne har rett til spesialundervisning på grunnskolens område etter opplæringsloven § 4A-2, har kommunen plikt til å sørge for denne opplæringen. I den grad kommunens enkeltvedtak ikke oppleves som tilfredsstillende for brukeren, gjelder vanlig klagebehandling etter reglene i forvaltningsloven.

Utdanningsdirektoratet har laget en plan for både å bedre regelverkskompetansen hos skoleeier og for å bedre kunnskapen om rettighetene til opplæring for voksne i målgruppen. Det er blant annet utarbeidet en veileder om regelverk knyttet til opplæringssituasjonen til minoritetsspråklige elever og voksne. Direktoratet er i ferd med å utarbeide et rundskriv til kommunene om voksnes rett til grunnskoleopplæring. Departementet mener dette vil bidra til bedre og mer lik regelverksforståelse og praksis i kommunene.

Statped har lang erfaring med tiltak for voksne med behov for å utvikle eller holde ved like grunnleggende ferdigheter. De vil også kunne bidra til dialog med kommunene om voksnes behov for fornyet opplæring. Statped vil kunne bistå kommuner med å bygge opp kompetanse for bedre å kunne gi voksne tilbud etter opplæringsloven. Departementet viser her også til tiltaket om videreutvikling av Veilederen om spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder og spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring.

Det kan være behov for økt kompetanse i PP-tjenesten om voksnes rett til spesialundervisning, til å foreta sakkyndige vurderinger av voksne og gi veiledning til de som gir spesialundervisning til voksne. I den foreslåtte satsingen på etter- og videreutdanning for PP-tjenesten vil slike temaer kunne inngå.

4.12 Alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK)

Mennesker som helt eller delvis mangler tale, vil ha behov for andre uttrykksformer. Disse uttrykksformene har fellesbetegnelsen alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). Med alternativ og supplerende kommunikasjon menes alle former for kommunikasjon som støtter eller erstatter vanlig tale for personer som ikke har mulighet for å uttrykke seg gjennom tale. Eksempler på ASK er bruk av håndtegn, fotografi, grafiske symboler eller konkreter. Handlinger, væremåter og kroppslige uttrykk som må fortolkes og tillegges mening av andre kan også omtales som ASK. ASK kan også innebære bruk av kommunikasjonshjelpemidler som kommunikasjonsbøker, tematavler eller talemaskiner.

Barn og elever med behov for ASK har kommunikasjonsvansker, men er en sammensatt gruppe med personer som blant annet kan ha motoriske vansker/bevegelsesvansker, ervervet hjerneskade og utviklingshemming. I gruppen finner man personer som har vansker med å forstå talespråk, personer som forstår alt – mange kan selv gå, mens andre har så store motoriske vansker at de kun kan kontrollere øynene. I Norge teller gruppen som ikke vil kunne benytte tale som kommunikasjonsform. ca. 16 000 personer. Ca. 6 500 av dem er barn og ungdommer i alderen 1–18 år.19

Spørsmål om styrkede rettigheter for barn, unge og voksne med kommunikasjonsvansker har blitt behandlet i Stortinget gjennom representantforslag Dok nr 8:72 (2008-2009) og Innst. S. nr. 239 (2008-2009). Det ble enstemmig vedtatt å be regjeringen vurdere lovendring som sikrer disse likeverdige rettigheter, vurdere opprettelse av kompetansesenter for alternativ og supplerende kommunikasjon, samt å be om gjennomgang av Statped-systemet. Vedtakene lyder som følger:

Anmodningsvedtak nr. 349, 27. mai 2009:

Stortinget ber regjeringen vurdere endring i opplæringsloven slik at elever som trenger utvikling i talespråk, tegnspråk, alternativ kommunikasjon, supplerende kommunikasjon, eller en kombinasjon av disse, sikres likeverdige rettigheter i lovverket.

Anmodningsvedtak 350, 27. mai 2009:

Stortinget ber regjeringen å gjennomgå Statpedsystemet med sikte på å styrke og videreutvikle kompetansen om alternativ og/eller supplerende kommunikasjon (ASK), samt vurdere å opprette et eller flere nasjonale kompetansesentre for ASK.

Kunnskapsdepartementet har i brev av 21. august 2009 til Stortinget uttalt at anmodningsvedtakene vil bli vurdert i sammenheng med departementets oppfølging av Midtlyng-utvalget, jf. også vedtak nr. 13, 23. oktober 2008. Anmodningsvedtak 350 om gjennomgang av Statped-systemet og oppretting av kompetansesenter for ASK, blir behandlet i avsnitt 6.2.5 i denne meldingen.

Cerebral Pareseforeningen og ISAAC (International Society for Augmentative and Alternative Communication) er blant de høringsinstansene som har uttalt seg særskilt om opplæring for barn, unge og voksne med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon. Budskapet fra interesseorganisasjonene er at ASK er et eget språk sidestilt med tegnspråk, og at elever med behov for ASK må få rett til ekstra antall timer i grunnskolen på samme måte som elever som har tegnspråk som førstespråk. Det er også pekt på at det er et stort behov for grunnleggende kunnskap om ASK i PP-tjenesten og blant undervisningspersonale. Interesseorganisasjonene nevner i tillegg at rett til opplæring i ASK er nedfelt i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevnene.

Opplæringsloven sikrer førskolebarn med behov for ASK rett til spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 og elever med behov for ASK rett til spesialundervisning etter § 5-1. Vilkåret for at en elev har rett til spesialundervisning er at eleven ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Hvilket tilbud som skal gis avgjøres etter en individuell vurdering. Elever som får spesialundervisning har ikke rett til ekstra timer utover det som følger av fag- og timefordelingen, men skal ha samme antall timer som andre elever.

I FN-konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, art. 24 nr. 3 bokstav a) heter det at konvensjonspartene blant annet skal «legge til rette for innlæring av punktskrift, alternativ skrift, alternative og supplerende kommunikasjonsformer [..]». Norge har undertegnet konvensjonen, men ennå ikke ratifisert denne. Rettighetene i artikkel 24 er gjennomført i norsk rett gjennom ulike rettigheter i opplæringsloven. Retten til grunnskole- og videregående opplæring er stadfestet i henholdsvis opplæringsloven § 2-1 og § 3-1. Bestemmelsene gir alle, inkludert mennesker med nedsatt funksjonsevne, lik rett til gratis offentlig grunnopplæring. Det følger videre av opplæringsloven § 1-3 at opplæringen skal tilpasses den enkeltes evner og forutsetninger. Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære tilpassede opplæringen har rett til spesialundervisning. Tilpasset opplæring og spesialundervisning, sammen med rettighetene til punktskrift- og tegnspråkopplæring (opplæringsloven §§ 2-6, 2-14, 3-9, 3-10) gir elevene rettigheter som omfatter og til dels går utover de rettigheter som gis gjennom artikkel 24 i konvensjonen.

Departementets vurderinger og forslag

Å kunne uttrykke seg muntlig er en av fem grunnleggende ferdigheter som skal prioriteres og gis spesiell oppmerksomhet i opplæringen i alle fag. I kompetansemålene i læreplanene for fag i Læreplanverket for Kunnskapsløftet er mål for grunnleggende ferdigheter integrert i de enkelte fagene. De grunnleggende ferdighetene er en forutsetning for utvikling og læring, og det å kommunisere er et grunnleggende behov for alle mennesker. For elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon vil muligheten til å kunne uttrykke seg muntlig innebære å kunne uttrykke seg gjennom alternative og supplerende uttrykksformer.

Enkelte høringsinstanser som har uttalt seg i forbindelse med Midtlyng-utvalgets utredning, har vist til at elever som har tegnspråk som førstespråk har rett til flere timer i grunnskolen enn ordinære elever og mener at elever som bruker ASK må få rett til ekstra antall timer på samme måte. I følge fag- og timefordeling i grunnopplæringen20 har elever som velger tegnspråk som førstespråk i løpet av grunnskolen (1.–10. trinn) rett til totalt 1043 timer mer enn elever som følger ordinær fag- og timefordeling. Det vil i gjennomsnitt si ca. 3 uketimer ekstra disse 10 årene. Departementet vil presisere at årsaken til at tegnspråkelevene har flere timer, er at disse elevene har faget norsk tegnspråk i tillegg til de øvrige fagene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, og det ekstra timetallet gjelder for dette faget.

Departementet vurderer det slik at det ikke bør foreslås særregulering for egne grupper av elever med rett til ekstra timer i tillegg til gjeldende fag- og timefordeling. Hovedbegrunnelsen for dette er at alle elever med særskilte behov, blant dem elever med behov for ASK, er omfattet av den individuelle retten til spesialundervisning i kapittel 5 i opplæringsloven. ASK er et mangfoldig sett av kommunikasjonsmåter, gjerne med bruk av språklige ressurser, som brukes av og med mennesker som har behov for spesiell opplæring. Et barn som bruker ASK, kan sies å ha «sitt språk», men da i betydningen «sin egen måte å bruke ressurser fra ett eller flere språksystemer på», der språket kan være talespråk og/eller tegnspråk. ASK-brukere som gruppe kan ikke sies å ha «sitt språk» i betydningen «sitt eget symbolsystem» på den måten tegnspråkbrukere kan.

Det er betydningsfullt at FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne likestiller menneskers rett til innlæring av ASK og til en rekke andre former for kommunikasjon, med menneskers rett til innlæring av tegnspråk. Denne likestillingen av rettigheter innebærer likevel ikke at ASK er «språk» på lik linje med naturlige språk som talespråkene og tegnspråkene. ASK har ikke felles oppbygning, slik som for eksempel norsk, samisk, engelsk og norsk tegnspråk. Kommunikasjonsformen må derimot tilpasses individuelt til den enkelte person. Særlig utfordrende kan dette være for barn og unge med minoritetsspråklig bakgrunn. ASK er ikke et språk i lingvistisk forstand, men en fellesbetegnelse for mange ulike måter å kommunisere på. ASK kan derfor være svært ulikt fra person til person, og den enkelte bruker av ASK kan ikke nødvendigvis kommunisere ved å bruke ett felles standard kommunikasjonssystem. Fordi brukere av ASK har behov for tilpasset kommunikasjonshjelp er det vesentlig at opplæringstilbudet avgjøres etter en individuell vurdering etter bestemmelsene om spesialundervisning for elever som har behov for det.

God og oppdatert kompetanse om ASK er avgjørende for å sikre et godt opplæringstilbud for dem som har store kommunikasjonsvansker som følge av helt eller delvis manglende tale. Personer med behov for ASK har ofte sammensatte behov som følge av vansker på flere områder. Tilrettelegging og bruk av ASK krever derfor høy tverrfaglig kompetanse. Det er skoleeier som har ansvar for opplæringen, uavhengig av om det er en elev med store og komplekse behov eller en elev uten behov for særlig tilrettelegging. Det eksisterer i dag spisskompetanse om ASK på statlig nivå, ved noen statlige spesialpedagogiske kompetansesentre (Statped). Disse skal ha kompetanse på fagområder som det ikke kan forventes at den enkelte kommune har. Flere kompetansesentre har i dag som oppgave å utvikle og formidle kompetanse om ASK, samt på forespørsel veilede kommuner, fylkeskommuner og skoler. I kapittel 6 beskriver departementet hvordan Statped-systemet kan styrke og videreutvikle egen kompetanse og kompetansen i kommunene og fylkeskommunene der det er behov. Oppgaver og profil for nye Statped, inkludert kompetanse om ASK og opplæring for foreldre, er også omtalt i nevnte kapittel.

For å tydeliggjøre dagens rettigheter i lovverket for elever med behov for ASK, foreslår departementet at det innføres en egen bestemmelse i opplæringsloven der det fastslås at opplæringen av elever med kommunikasjonsvansker skal legge til rette for opplæring i de kommunikasjonsformer og med de kommunikasjonsmidler som er tilpasset den enkelte. Det skal ikke innføres nye rettigheter, men presiseres at elever som har rett til spesialundervisning, har rett til nødvendig innlæring av alternativ og supplerende kommunikasjon.

Departementet vil

  • innføre en egen lovbestemmelse i opplæringsloven om opplæring av elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon

4.13 Opplæring for barn med cochleaimplantat

Cochleaimplantat (CI) er et teknisk hjelpemiddel som gir døve og sterkt hørselshemmede mulighet til å oppfatte og tolke lyd og tale. CI tilbys hovedsaklig til hørselshemmede med så store hørselstap at de har liten eller ingen mulighet til å oppfatte tale med et vanlig høreapparat. Implantatet består av en elektrode som settes inn (implanteres) i sneglehuset i det indre øret (cochlea) og et eksternt apparat som kobles til elektrodene. Det eksterne apparatet fungerer som et slags høreapparat som fanger opp lyd og sender dette videre til sneglehuset. Derfra blir signalene sendt videre til hjernen som tolker lydbildet.

Det er nødvendig for barn og unge med cochleaimplantat å få lytte- og taletrening for at de skal lære å tolke lydsignalene de hører og for å utvikle tale. Midtlyng-utvalget bemerker at det har vært en del uro omkring oppfølgingen av elever med CI. Utvalget viser til at Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i merknad i Innst. O. nr. 51 (2007-2008), jf. Ot.prp. nr. 40 (2007-2008), uttalte at «Komiteen vil understreke viktigheten av at det utarbeides nasjonale retningslinjer og standarder for undervisningsopplegg for barn som er CI-opererte slik at CI-opererte barn kan gis et helhetlig opplæringstilbud. Retningslinjene og standardene må sikre CI-opererte barn som skal lære tale, et tilbud på samme nivå som døve barn som skal lære tegn.»

For å svare på denne merknaden ga Kunnskapsdepartementet Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utarbeide en nasjonal veileder for å bidra til at hørselshemmede barn og unge, herunder barn og unge med CI, får et likeverdig og helhetlig opplæringstilbud. Utdanningsdirektoratets Veileder for opplæring av barn og unge med hørselshemning ble ferdigstilt våren 2009.

Departementet viser også til anmodningsvedtak nr. 13, 23. oktober 2008 der det står at «Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag til tiltak slik at elever som trenger utvikling i talespråk, tegnspråk, alternativ kommunikasjon, supplerende kommunikasjon, eller en kombinasjon av disse, får innfridd sine rettigheter etter lovverket.»

Kunnskapsdepartementet uttalte følgende i brev til Stortinget av 8. september 2009:

«Når det gjelder CI-opererte barn/elever som velger talespråk, så ga Kunnskapsdepartementet 17.02.09 Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utarbeide forslag til konkrete forskrifter for CI-opererte barn som velger talespråk med svarfrist 01.09.09. Direktoratet har 03.07.09 sendt departementet en juridisk vurdering om hjemmelsgrunnlaget for å gi forskrifter innenfor dagens regelverk. Direktoratet har vurdert Hørselshemmedes landsforbunds forslag til retningslinjer, og mener at det kun er hjemmelsgrunnlag for å fastsette kompetansekrav for tilsetting av undervisningspersonale og regulering av det fysiske og psykososiale miljøet. Direktoratet anbefaler imidlertid at det ikke fastsettes særskilte regler om dette for særskilte elevgrupper. Direktoratet konkluderer med at opplæringsloven på mange områder ikke inneholder hjemler til å forskriftsfeste særskilte regler for denne gruppen barn/elever. Kunnskapsdepartementet vil derfor be Utdanningsdirektoratet vurdere behovet for egne forskrifter for barn/elever med CI, og eventuelle konsekvenser av dette for andre barn/elevgrupper med særlige behov som grunnlag for et eventuelt videre arbeid med nødvendige lov- og forskriftsendringer. Det vil bli satt ny frist for dette oppdraget.
Det offentlig oppnevnte Midtlyng-utvalget avga 2. juli 2009 sin innstilling NOU 2009:18 Rett til læring. Anmodningsvedtaket i sin helhet må sees i sammenheng med oppfølgingen av denne, og Stortinget vil bli informert. Jf. også vedtak nr 349 og 350.»

Departementet utformet etter dette et oppdragsbrev til Utdanningsdirektoratet hvor direktoratet ble bedt om å gjøre en faglig vurdering av behovet for særskilte regler og forskrifter for CI-opererte barn som velger talespråk. Utdanningsdirektoratet ble bedt om å vurdere behovet for egne forskrifter for barn/elever som har CI uavhengig av dagens hjemmelsgrunnlag. Direktoratets vurderinger skulle begrunnes ut i fra et pedagogisk perspektiv. I dette arbeidet ble direktoratet bedt om å gjøre en vurdering av konsekvensene ved å gi enkelte barn og elevgrupper særskilte rettigheter etter opplæringsloven, og da i forhold til andre barn/elevgrupper med særskilte behov. Departementet ba også direktoratet om å innhente erfaringer og synspunkter fra kompetansemiljøer i andre land i Norden, og informasjon om hvordan rettighetene til denne gruppen er ivaretatt og regulert i disse landenes regelverk.

Utdanningsdirektoratet konkluderte med at pedagogiske vurderinger og erfaringer ikke tilsier at det må lages egne lov- og forskriftsbestemmelser for opplæring av barn/elever med CI. Utdanningsdirektoratet anbefaler derfor ikke at det utarbeides særregler for denne gruppen. Direktoratet viser blant annet til at krav om egne lov- og forskriftsbestemmelser som regulerer rett til opplæring i talespråk også vil kunne reises for andre grupper: barn/elever med hørselshemning og/eller tale- og språkvansker eller andre særskilte behov. Ytterligere viser direktoratet til at ingen av de øvrige nordiske land har særskilte bestemmelser om opplæring for denne gruppen barn/elever med hørselshemning.

Foreldre til barn med CI opplever at de får forskjellige råd om språkutvikling med eller uten bruk av tegnstøtte og/eller tegnspråk fra pedagogiske, psykologiske og medisinske profesjoner. Det er uenighet om faglige vurderinger, og forskning tolkes ulikt. Foreldrene opplever å komme i et krysspress og blir del av en mer ideologisk diskusjon om hva som fremmer tidlig kommunikasjon, tospråklighet og kognitiv utvikling. Motstridende råd gir foreldre uro og bekymringer.

Departementets vurderinger og forslag

Sterkt tunghørte og barn og elever med CI er sikret støtte til tale- og lyttetrening gjennom reglene om spesialundervisning i opplæringsloven kapittel 5. Mange elever med CI vil ha rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 fordi de ikke kan få et tilfredsstillende utbytte av det ordinære undervisningstilbudet. Opplæringsloven § 5-1 skal favne alle med særlige behov som har rett til spesialundervisning, og bestemmelsen gir rettigheter basert på individuelle vurderinger. Det er et stort mangfold av behov og variasjon i opplæringens innhold for barn og unge med CI. Særlig er behovet for talespråkopplæring ulikt. Innholdet i spesialundervisning skal fastsettes ut fra individuelle behov og på bakgrunn av sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Dersom foreldre ikke er tilfreds med vedtaket om spesialundervisning kan de klage på vedtaket, og fylkesmannen er klageinstans.

Departementet anbefaler ikke at det utarbeides særregler for særskilte grupper elever med spesifikke diagnoser eller tekniske hjelpemidler. Fordi behovene til barn med CI vil variere, vil det også være vanskelig å fastsette nasjonale standarder for antall timer til talespråkutvikling for barn med CI. Departementet mener også at det vil være en uheldig utvikling dersom det skal innføres egne bestemmelser som kun gjelder en avgrenset gruppe elever innenfor et gitt vanskeområde. Det er mange med sterk hørselshemning som ikke har CI, men har behov for, og får, tale- og lyttetrening gjennom dagens bestemmelse i opplæringsloven § 5-1. Kunnskapsdepartementet ser det imidlertid som viktig at Statped styrker innsatsen overfor kommuner og fylkeskommuner for å øke kompetansen i barnehager, skoler og PP-tjenestene om utvikling av talespråk for barn og unge med CI, se kapittel 6.3.1. Dette må ses i sammenheng med Statpeds nye tjenesteprofil, se nærmere omtale av dette i kapittel 6.2.5.

Departementet er gjennom møter med Norges Døveforbund og foreldre til CI-opererte barn gjort oppmerksom på at en del foreldre har fått uklare eller sprikende råd fra fagmiljøer om hvorvidt barn med CI skal bruke tegn eller ikke. Mange barn opereres i dag fra 6 måneders alder, og det kan ta lang tid før det er klart hvorvidt barnet er i stand til å utnytte implantatet tilfredsstillende. Videre vil også CI-opererte barn med god talespråklig utvikling ha behov for tilrettelegging og vil kunne oppleve problemer med talespråklig kommunikasjon i mange sammenhenger. Det er viktig at barnets behov ivaretas både når det gjelder talespråklig utvikling så vel som tidlig kommunikasjon og samspill. Foreldre må få kvalifisert og helhetlig informasjon som blant annet kan gi dem grunnlag for å velge om barnet skal få tegnspråkopplæring og/eller tegnstøtte i tillegg til tale- og lyttetrening. Departementet vil vurdere å opprette et tverrfaglig forum eller råd for å bidra til en bedre samordnet pedagogisk oppfølging av barn med CI.

Departementet vil

  • vurdere å opprette et tverrfaglig forum eller råd for å bidra til en bedre samordnet pedagogisk oppfølging av barn med cochleaimplantat

4.14 Oppsummering

4.14.1 Fange opp – følge opp

Under denne hovedstrategien vil departementet forbedre skolens arbeid med tilpasset opplæring på den ene siden og spesialundervisning på den andre siden. Dette gjøres ved at kommune og fylkeskommune får plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut om eleven får et tilfredsstillende utbytte innenfor det ordinære opplæringstilbudet før tilmelding til PP-tjenesten. Systemet for vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning skal forbedres gjennom programmet Vi sprenger grenser, bedre veiledning for bruk av individuelle opplæringsplaner og bedre tiltakskjeder i kommuner og fylkeskommuner.

4.14.2 Målrettet kompetanse – styrket læringsutbytte

Under denne hovedstrategien vil departementet understreke viktigheten av at det brukes kvalifisert og relevant kompetanse i spesialundervisningen. Departementet foreslår å presisere vilkårene for bruk av assistenter i skolen.

4.14.3 Samarbeid og samordning – bedre gjennomføring

Under denne hovedstrategien vil departementet videreutvikle Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning til en brukervennlig digital versjon. Departementet vil forenkle saksbehandlingsreglene i spesialundervisningen ved å fjerne kravet om halvårsrapporter og å overføre opplæringslovens bestemmelser som gjelder barn under opplæringspliktig alder til barnehageloven.

Departementet vil

  • flytte opplæringslovens bestemmelser som gjelder barn under opplæringspliktig alder til barnehageloven

  • sikre at alle barn får tilbud om språkkartlegging i barnehagene

  • at kommunens og fylkeskommunens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut om eleven får et tilfredsstillende utbytte innenfor det ordinære opplæringstilbudet uttales eksplisitt i opplæringsloven

  • øke oppmerksomheten om opplæringstilbudet til elever med generelle lærevansker og utviklingshemminger gjennom programmet Vi sprenger grenser

  • videreutvikle Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning til en brukervennlig digital versjon som, med utgangspunkt i dagens veileder, skal være tilpasset nettformatet i språk og innhold. veilederen skal inneholde maler, rutinebeskrivelser og eksempler fra kommuner. Den digitale veiledningen skal også nå målgruppen voksne, samt foreldre ved blant annet å inneholde en foreldreplakat med oversikt over rettigheter og brukermedvirkning

  • erstatte kravet om å utarbeide halvårsrapporter for elever som får spesialundervisning med en bestemmelse om at vurdering av elevens utvikling skal samles skriftlig minst én gang i året i elevens individuelle opplæringsplan

  • innføre en bestemmelse i opplæringsloven som presiserer vilkårene for bruk av assistenter i opplæringen

  • innføre en egen lovbestemmelse i opplæringsloven om opplæring av elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon

  • ta initiativ til en kartlegging av systemer/verktøy som brukes i kommuner, fylkeskommuner og i enkelte andre land for dokumentasjon og oppfølging av enkeltelevers læring

  • vurdere å opprette et tverrfaglig forum eller råd for å bidra til en bedre samordnet pedagogisk oppfølging av barn med cochleaimplantat

Fotnoter

1.

Smith, L. og S.E. Ulvund (1999), Hansen, M.B. og Jacobsen, H. (2008)

2.

SPRÅK 4 avdekker vesentlige trekk ved fireåringers språkferdigheter: Språkforståelse, setningsstruktur, artikulasjon, ordforklaring, tallbegrep, korttidshukommelse m.m. SPRÅK4 består av en enkel billedfolder, en veiledning og et kartleggingsskjema.

3.

Skaar K. m.fl. (2008)

4.

Forskrift 01.03.2006 nr. 266

5.

Rambøll Management Consulting (2010b)

6.

Utdanningsdirektoratet (2009a)

7.

Prinsippet om tilpasset opplæring gjelder også for elever i private skoler godkjent etter privatskoleloven, jf. privatskoleloven § 3-4a.

8.

Hattie, J. (2009)

9.

Retten til spesialundervisning gjelder også for elever i private skoler godkjent etter privatskoleloven, jf. privatskoleloven § 3-6.

10.

Utdanningsdirektoratet (2009c)

11.

Utdanningsdirektoratet (2009c)

12.

Dokument nr. 3:7 (2010–2011)

13.

Aasen, A.M. m.fl. (2010)

14.

Ifølge opplæringsloven § 10-1 skal den som tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og videregående opplæring ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Kompetansekravene gjelder for tilsetting i alle undervisningsstillinger i grunnskolen og i den videregående skolen, både i vanlig undervisning og i spesialundervisning. Nærmere krav til utdanning og praksis for tilsetting på ulike årstrinn og i ulike skoleslag er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14. Kravene gjelder undervisningspersonale og derfor ikke for assistenter som hjelper læreren i undervisningen eller personale som gir støtte til elevene utenom undervisningen.

15.

Rambøll Management Consulting (2010a)

16.

Utdanningsdirektoratet (2010a)

17.

I helt spesielle unntakstilfeller, når hensynet til de andre elevene tilsier det, kan en elev flyttes til en annen skole enn nærskolen, jf. opplæringsloven § 8-1 tredje ledd.

18.

Riksrevisjonen, Dokument nr. 3:14 (2007-2008)

19.

Dok nr 8:72 (2008-2009)

20.

Utdanningsdirektoratet (2010b)
Til toppen
Til dokumentets forside