10 Struktur og styring

I forrige kapittel viste vi hvordan læreren støttes gjennom grunnutdanning, veiledning ved overgang til yrket og etter- og videreutdanning gjennom karrieren. I dette kapittelet omtaler vi strukturene og systemene på lokalt og nasjonalt nivå. På opplæringsområdet er det av avgjørende betydning at strukturene fungerer optimalt med tanke på rammer, ressurser og rutiner som bidrar til en god opplæring.

OECDs ekspertgruppe som har utformet anbefalinger om prioriterte områder i meldingen, peker på uklarhet i roller og utfordringer i styring av opplæringssektoren. De anbefaler klare strategier for gjennomføring av skolepolitikken, og mener noen hovedområder bør prioriteres og kommuniseres tydelig til sektoren.

Tiltakene i meldingen baserer seg på prinsippet om at skoleeier, den enkelte skole og lærerne er ansvarlige for å velge innhold og metoder, videreføres. I tillegg vil departementet gi skoleeier noe mer fleksibilitet enn i dag innenfor fag- og timefordelingen, og elevene skal tilbys valgfag innenfor nasjonalt fastsatte læreplaner. Selv om den nasjonale styringen av fag- og timefordelingen dermed blir noe mindre, vil departementet videreføre og delvis styrke den dialogbaserte styringen av sektoren.

10.1 Skolen som organisasjon

Skolen skal være en lærende og dynamisk organisasjon. Det ligger i det at den må legge til rette for at lærerne kan lære av hverandre gjennom samarbeid, og at den også må være åpen for impulser utenfra.1 En lærende skole har endringskapasitet og vilje til kontinuerlig utvikling, og den overlater ikke til den enkelte lærer å ta ansvar for nye satsingsområder. Allerede i slutten av 70-årene ble begrepet «lærende organisasjon» kjent innenfor skolesektoren.2 Når samfunnet endrer seg, kan det påvirke både faglig og politisk styring av skolen. Da er det en fordel ikke å være for fastlåst i en bestemt tenkning om hva som er god opplæring, hvordan lærernes arbeid skal organiseres og hva elevrollen innebærer. Forskning har påpekt at de enkelte skolenes evne til å drive selvstendig kvalitetsutvikling varierer, fordi ulike skoler har ulik forbedringskapasitet.3

Målet er å lære å lære, og å lære sammen, i en organisasjonskultur som verdsetter kontinuerlig utvikling og nytenkning i et fellesskap som gir mening for den enkelte. Som tidligere nevnt er utvikling av skolene som organisasjoner en av OECDs anbefalinger for et styrket ungdomstrinn i Norge.

For at en lærer skal kunne undervise med høy motivasjon og god kvalitet, er det vesentlig å legge til rette for et system som fremmer kontinuerlig kompetanseutvikling, og som er robust og endringsvillig. Ansvaret for dette ligger hos skoleledelsen, men er avhengig av samarbeid med skoleeieren og lærerutdanningen. Programmet Kunnskapsløftet – fra ord til handling viser nødvendigheten av slike samarbeidsstrukturer for å få gode resultater i utviklingsarbeid og felles læring.4

Skoleledelsen skal legge til rette for at elevene får et relevant og praktisk, utfordrende og variert ungdomstrinn. Nest etter læreren representerer skoleledelsen den viktigste enkeltfaktoren for elevenes læring.5 Skoleledelsen har først og fremst indirekte betydning for elevresultater gjennom å påvirke lærerrekruttering, ambisjonsnivå, normer, kultur og arbeidsmiljø. Skoleledelsen har også ansvaret for konflikthåndtering, veiledning av lærere og samarbeid med aktører utenfor skolen. Kunnskapsløftets forventninger om lokalt arbeid med læreplanene innebærer at mer av ansvaret for innholdet i opplæringen er lagt til lokalt nivå.

Rektorrollen blir av mange oppfattet som mer omfattende enn tidligere. Mange kommuner har delegert mange oppgaver til den enkelte skole, uten at ressurser i form av tid eller kompetanse har fulgt med. Forskning og kartlegginger viser at skolelederne oppgir å ha en overvekt av administrative oppgaver, noe som går på bekostning av personalledelse og pedagogisk ledelse, oppfølging og veiledning av lærere.6 En av OECDs anbefalinger er å styrke og støtte skolenes pedagogiske lederskap gjennom lederutvikling og styrket samarbeid mellom skoler.

Tre av fire rektorer oppgir at de ikke opplever den balansen de ønsker i forholdet mellom de administrative og de pedagogiske lederoppgavene.7 Det varierer i hvilken grad rektor delegerer ledelsesoppgaver til andre ved skolen.8 På de største skolene oppgir over 50 prosent av rektorene at oppfølging av lærernes praksis er delegert til andre ledere ved skolen. På de minste skolene skjer dette naturlig nok i mindre grad.

I Spørsmål til Skole-Norge våren og høsten 2010 ble det stilt fire spørsmål om pedagogisk ledelse som også ble stilt i den internasjonale OECD-undersøkelsen TALIS. Sammenliknet med TALIS er det bare små avvik med hensyn til svarfordelingen, bortsett fra spørsmålet om observasjon i klasserommet. I TALIS svarte til sammen 25 prosent av rektorene at de observerer undervisning i klasserommene «ganske ofte» eller «svært ofte», noe som er i tråd med spørringen våren 2010, mens andelen var 42 prosent i spørringen høsten 2010.9 Det er likevel fortsatt vanligere at rektor gir lærerne råd om hvordan de kan forbedre opplæringen, og undersøker om opplæringen er i tråd med læreplanenes og skolens mål, enn at de observerer undervisningen. Over 90 prosent av rektorene oppgir at de ganske ofte eller svært ofte bruker elevresultater i utviklingen av skolens mål for undervisningen. På dette området ser det ikke ut til å være forskjeller av betydning mellom ulike skoleslag eller etter skolestørrelse.

I St.meld. nr. 31( 2007–2008) Kvalitet i skolen lanserte departementet en egen videreutdanning for nytilsatte skoleledere. Meld. St. 19 (2009–2010) Tid til læring omtaler skoleledelse som en viktig forutsetning for å lykkes med læringsarbeidet og signaliserer økt satsing på ledelsesutdanning i utdanningssektoren.

Den nasjonale rektorutdanningen startet i 2009. Utdanningstilbudet omfatter 30 studiepoeng, er kvalitetssikret av nasjonale myndigheter og bygger på et sett av kompetansekrav for rektorer knyttet til følgende områder:

• elevenes læringsresultater og læringsmiljø

• styring og administrasjon

• samarbeid og organisasjonsbygging, veiledning av lærere

• utvikling og endring

• forhold til lederrollen

For hvert av de fem kompetanseområdene er det beskrevet forventninger og krav til den enkelte rektors kunnskaper (hva rektor skal vite, kjenne til, forstå), ferdigheter (hva rektor skal kunne gjøre, mestre) og holdninger (hva rektor skal stå for, identifisere seg med, forplikte seg til, signalisere). 220 nytilsatte skoleledere startet på utdanningen i 2009, i 2010 startet 386 skoleledere.

10.2 En god skoleeier

Selv om mange kommuner har valgt å delegere en del oppgaver til skolen, er det arbeidet som gjøres på den enkelte skole avhengig av at skoleeier legger forholdene godt til rette i form av rutiner og rammer på det kommunale nivået. Skoleeieren har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene blir oppfylt. Skoleeier skal ha et forsvarlig system for å vurdere og å følge opp kvaliteten i opplæringen.10 Rollen som skoleeier i norske kommuner både forstås og utøves forskjellig, uavhengig av politiske styrings- og organisasjonsmodeller.11 63 prosent av skolelederne er ganske eller svært fornøyd med styringen av skolesektoren i sin egen kommune. Det oppfattes positivt å ha ledere med skolefaglig kompetanse i stab og linje når styringen av skolesektoren vurderes. Skoleeiers skolefaglige kompetanse varierer. Jo flere offentlige grunnskoler det er i en kommune, desto større andel svarer at skoleeieren har skolefaglig kompetanse med linjeansvar i kommunen.12

62 prosent av rektorene i grunnskolen oppgir at de svært ofte eller ganske ofte opplever at de trenger råd og støtte fra skoleeier i økonomiske og administrative spørsmål. Under en tredel, 30 prosent, oppgir at de svært ofte eller ganske ofte har eller kunne hatt behov for veiledning i det som angår fag og pedagogikk. Små skoler signaliserer noe større behov for støtte fra skoleeier enn større skoler.13

Kilde: Vibe og Sandberg 2010

Rektorene er mer fornøyde med skoleeiers råd og støtte i økonomiske og administrative oppgaver enn i faglige og pedagogiske spørsmål, jf. figur 10.1. Den overveiende majoriteten av rektorene synes å være fornøyde med støtten og hjelpen de får fra skoleeier i økonomiske og administrative spørsmål. Annerledes stelt er det på det faglige og det pedagogiske planet. 35 prosent av rektorene mener at støtten og hjelpen de får fra skoleeier, er god eller svært god. 36 prosent mener den er nokså god, mens nesten 30 prosent av rektorene synes de får ingen eller dårlig støtte i faglige eller pedagogiske spørsmål.14

Gjennomgang av aktuelle analyser og rapporter viser at elever i små kommuner ofte har lavere snitt på nasjonale prøver.15 Store deler av forskjellene i elevprestasjoner mellom små og større kommuner kan forklares med ulikheter i foreldrenes utdanningsnivå. Små kommuner har færre kvalifiserte lærere. I Norge ligger små skoler ofte i strøk av landet som har vanskeligere med å tiltrekke seg høyt kvalifisert arbeidskraft, enn kommuner i mer sentrale strøk. Imidlertid ser vi også at enkelte kommuner har svært gode resultater sammenliknet med kommuner som i gjennomsnitt har elever med lik sosioøkonomisk bakgrunn.16

Små kommuner med større skoler gjør det relativt godt på nasjonale prøver, og en del små kommuner samarbeider mye om kompetanseutvikling av lærere. Store skoler og store kommuner kjenner til og bruker nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i større grad enn små skoler og små kommuner.

Krav om en årlig tilstandrapport for skoleeier ble fremmet i St. meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen. Fra august 2009 ble dette innført som et krav i opplæringsloven § 13-10. Skoleeier skal, som en del av plikten til å ha et forsvarlig system for å følge opp lovverket, sørge for at det blir utarbeidet en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring knyttet til læringsresultat, frafall og læringsmiljø. Rapporten kan også utbygges til andre temaer som skoleeier finner formålstjenelig ut fra lokale behov. Det er et krav i loven at rapporten skal drøftes av skoleeier politisk. Det er laget en mal for tilstandsrapport på Skoleporten.no som skoleeiere kan benytte ved utarbeiding av rapporten dersom de ønsker det.

Innføring av tilstandsrapport har medført kommunal oppmerksomhet mot målene for opplæringen. Foreløpige tilbakemeldinger fra skoleeiere tyder på at utarbeidingen av rapporten og den politiske behandlingen av den har ført til høyere prioritering av kvalitetsutvikling i kommunene. Tiltaket skal evalueres i 2013.

10.3 Støtte fra nasjonale myndigheter

10.3.1 Strategi for gjennomføring

Flere forskningsrapporter har pekt på utfordringer med styring og implementering av nasjonal politikk i utdanningssektoren. OECD peker på at Norge mangler en klar strategi for å gjennomføre reformer og endringer i utdanningssystemet som er gjennomgående for alle nivåer i systemet.17 Departementet tar disse styringsutfordringene på alvor og vil arbeide frem en bredt anlagt strategi for gjennomføring av prioriterte tiltak i meldingen.

En viktig erfaring fra reformimplementering i andre land er at det er avgjørende å sikre en felles forståelse om mål, oppslutning og deltakelse fra sentrale aktører nasjonalt og lokalt. Endring skjer ikke gjennom styring fra nasjonalt nivå alene. De ulike aktørene må involveres i prosessen med implementering gjennom å etablere felles møteplasser for dialog, både innenfor og mellom nivåene. Representanter for organisasjonene sentralt, fra kommunene, UH-institusjonene og andre aktører vil derfor bli invitert til å delta i arbeidet med å utvikle strategien.

En gjennomføringsstrategi vil omfatte følgende elementer:

1. En tydelig formidling av prioriterte nasjonale mål

2. Indikatorer for oppfølging av resultater

3. Forankring og dialog, tydeliggjøring av roller og ansvar

4. Utvikling av lokal kapasitet og støtte.

Gjennomføringsstrategien medfører ingen regelverksendringer. Strategien skal legge til grunn gjeldende ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene og bygge på prinsippene for statløig styring av kommunesektoren.

Følgende tiltak vil bli prioritert i strategien:

• bedre klasseledelse

• bedre regne- og leseopplæring

• økt valgfrihet gjennom innføring av valgfag og fleksibilitet

10.3.2 Veilederkorpset

I tillegg til at staten har juridiske og økonomiske virkemidler til rådighet som styringsvirkemiddel overfor kommunene, gjennomfører statlige nivåer også ulike satsinger på kvalitetsutvikling som skal støtte de lokale systemene. Et eksempel på dette er Veilederkorpset, som er en videreutvikling av elementer fra programmet Kunnskapsløftet – fra ord til handling (2006–2010). Formålet med den satsingen var å styrke evnen i sektoren til å vurdere egne resultater og gjennomføre endringsprosjekter i tråd med målene i Kunnskapsløftet.

Veilederkorpset skal støtte skoleeiere og skoler med særlige behov for kvalitetsutvikling. I 2009 og 2010 ble det gjennomført et pilotprosjekt i Vest-Agder og Hordaland som igjen har lagt grunnlaget for å etablere et landsdekkende tilbud. Skoleeiere og skoler som hittil har fått veiledning, rapporterer om at prosessen har resultert i endring eller planer om endring. Fra 2011 vil 30 nye skoleeiere og 60 nye skoler få tilbud om veiledning hvert år. Veiledningsperioden varer i 1 ½ år. Veiledningen er først og fremst rettet mot å veilede ledelsen i kommunen og på skolen, og å styrke skolen som organisasjon. Veilederkorpset er statlig og ledes av Utdanningsdirektoratet, men veilederne har ingen formell myndighet. Det er frivillig for en kommune om den vil ta imot støtte fra veilederkorpset.

Veilederkorpset bruker kvalitetsutviklingsverktøy som ståstedsanalysen og organisasjonsanalysen. Veilederkorpset prøver også ut en skoleeieranalyse, et refleksjonsverktøy som skal øke bevisstheten om forventninger til den aktive skoleeieren. Skoleeieranalysen er gjort tilgjengelig for alle skoleeiere gjennom nettportalen Skoleporten.no.

10.3.3 Samarbeid mellom skole, skoleeier og lærerutdanning

Erfaringer fra prosjektene i Kunnskapsløftet – fra ord til handling viser at skoleomfattende kompetanseutvikling gjennom utprøving av ny praksis, erfaringsdeling og refleksjon fører til spredning og videreutvikling av felles praksis. De internasjonale PISA-undersøkelsene har gjennom en årrekke vist at mye av variasjonen i skoleprestasjoner finnes innenfor skolene, og ikke mellom skoler. Et trepartssamarbeid mellom skole, skoleeier og kompetansemiljø har vært en forutsetning for å delta i Kunnskapsløftet – fra ord til handling. Skoleeier var ansvarlig søker, samtidig som skolen satt i førersetet i sin egen utvikling.18 Kompetansemiljøet bidro med eksternt blikk og kompetanse. Dokumentasjonene fra prosjektene viser at der hvor en av disse partene har sviktet, har skolene kommet kortere i sitt utviklingsprosjekt.19

Prosjekt Utvikling av samarbeidsformer mellom lærerutdanning og skole-/barnehageeier har vært et 3-årig prosjekt som ble avsluttet i 2010. 19 høgskoler og universiteter har deltatt i prosjektet. Hensikten med tiltaket har vært å koordinere og strukturere eksisterende samarbeid mellom lærerutdanning og skole-/barnehageeier. Arbeidet har omfattet et bredt felt av felles oppgaver, for eksempel praksisopplæringen til studentene, etter- og videreutdanning, FoU-arbeid, veiledning av nyutdannede lærere m.m. Ifølge tilbakemeldinger har prosjektet bidratt til en bedre dialog og et bedre samarbeid mellom lærerutdanningsinstitusjoner og skole-/barnehageeier. Det nevnes eksempelvis at man har oppnådd en positiv og svært forbedret kvalitet på den felles dialogen. Betydningen av å ha møtepunkt for samarbeidet trekkes også fram som vesentlig, samt at de problemstillingene som har oppstått som del av arbeidet, har vært aktuelle og relevante.

Universitetet i Oslo og Universitetet i Tromsø har knyttet til seg skoler som både skal ta i mot lærerstudenter i praksisperioden, og ha en tettere tilknytning til lærerutdanningen for øvrig. Skolene skal tilfredsstille høyere krav til kompetanse, utvikling og ekstern aktivitet enn vanlige praksisskoler. Universitetene bringer her sin forskerkompetanse inn for å forske på «beste praksis» i skolen. Tanken er at både skolene og lærerutdanningene skal få økt sin kompetanse.

Som et ledd i GNIST-satsingen er det opprettet regionale partnerskap i alle fylker. De regionale partnerskapene bygger på allerede godt etablerte regionale samarbeidsfora eller er inspirert av disse. En fellesnevner for partnerskapene er at de fungerer som et nyttig bindeledd mellom nasjonale myndigheter og den enkelte skoleeier, lærerutdanningsinstitusjon, skole og lærer. Partnerskapenes organisering gjør at de både kan koordinere initiativer fra og gi tilbakemeldinger til nasjonale myndigheter, samt igangsette og følge opp tiltak lokalt.

Departementet ønsker å stimulere til økt aktivitet i de regionale partnerskapene, blant annet for å sørge for bedre implementering av statlige initierte tiltak, samt oppmuntre til økt lokalt forankret kvalitetsutviklingsarbeid.

Et strukturert samarbeid mellom skole, skoleeier og lærerutdanning, skolebasert kompetanseutvikling og styrking av skolen som lærende organisasjon er hovedprinsipper for kompetansesatsing i ungdomstrinnsmeldingen.

Departementet vil

• utarbeide en strategi for gjennomføring av prioriterte tiltak i meldingen

• legge til rette for regionalt samarbeid mellom skole, skoleeier og lærerutdanningen