Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 25 (2012–2013)

Dele for å skape

Til innholdsfortegnelse

3 Demokrati

Figur 3.1 Aung San Suu Kyi – en livslang kamp for demokrati.

Figur 3.1 Aung San Suu Kyi – en livslang kamp for demokrati.

Foto: Pietro Masturzo/OnOff Picture. Fra Nobels Fredssenters utstilling Mother Democracy.

Det er en nær sammenheng mellom fordeling av økonomiske goder og fordelingen av den politiske makten. Den politiske maktfordelingen i et samfunn over tid vil være avgjørende for fordelingen av økonomiske goder, og et minimum av fordeling av økonomiske midler er en forutsetning for demokratisk politisk organisering. Demokrati og menneskerettigheter er også gjensidig avhengig av hverandre. Kapittel 1.4 utdyper den rettighetsbaserte utviklingspolitikken.

Historisk sett har demokratiets framvekst vært nært knyttet til to parallelle utviklinger: Reduksjon av sult og ekstrem fattigdom og middelklassens vekst. Fordelingen av politisk makt har gått i takt med utbredelsen av velstand og kunnskap til stadig større lag av befolkningen. Det er en klar sammenheng mellom økonomiske ressurser og utdanning og demokratisk maktfordeling. Autoritære stater er aldri blitt demokratier uten at opposisjonen har krevd en større andel av makten gjennom aktive politiske handlinger. Slike handlinger krever ressurser i form av både kunnskap om politikk og organisering og økonomiske midler.

3.1 Mer vekt på demokrati i bistanden

Boks 3.1 Den arabiske våren

«Demokrati! Frihet! Verdighet!» var slagordene til folkemassene som gjennom vinteren og våren 2011 fylte gater og torg i arabiske land. Ungdom og kvinner ledet an i protestene. De behersket de nye sosiale mediene: Facebook og Twitter ble brukt for å samordne, mobilisere og informere om protestene. Tilnavnet «verdens første Facebook-revolusjon» var ikke tilfeldig.

De fattige massene slo seg sammen med middelklasseungdommen. De fant seg ikke lenger i autoritære regimer, korrupsjon, brutalitet og menneskerettighetsbrudd. De gjorde opprør mot en hverdag med undertrykkelse, fattigdom, mangel på arbeid og håpløshet. De krevde det vi tar som en selvfølge – politiske ledere som velges og som står til ansvar for folket, demokrati, frihet, verdighet, håp. Den arabiske våren inspirerte også utenfor de arabiske landene, og viste sprengkraften i folks krav om rettigheter.

De pågående endringsprosessene i den arabiske verden er av dyptgripende karakter, og de vil ta tid. Hva som kommer ut i andre enden er vanskelig å forutsi. Mange krefter er i spill, ikke minst foregår det religiøse dragkamper. Mye fokus har vært på frie valg. Strengt religiøse partier er blitt stemt fram som en sentral politisk kraft i mange land. Liberale og sekulære er i økende grad bekymret for at revolusjonen «deres» resulterer i noe annet enn det de slåss for. Valg er uansett bare begynnelsen. Reell demokratisering forutsetter grunnleggende endringer i samfunnet, spesielt innen utdanning, økonomiske muligheter, lovreform og institusjonsbygging. Grunnlovsreform er det viktigste spørsmålet i flere land akkurat nå – der konfronteres ulike verdier og interesser. Ikke minst er kvinners og minoriteters stilling utsatt.

Om demokratiet historisk sett gir det beste grunnlag for stabilitet og velferd, er veien fram dit full av snublesteiner og tilbakeslag. Bildet er ulikt fra land til land. Hvert land har sin historie og forutsetninger og må finne sin egen form. Andre må støtte de krefter som trekker i riktig retning, støtte dem på deres egne premisser, tålmodig og realistisk, men samtidig ha klare forventinger til respekt for universelle menneskerettigheter og demokratiske grunnverdier.

Sammenhengen mellom demokrati og økonomisk vekst er omstridt. Det er imidlertid mye forskning som tyder på at demokrati styrker økonomisk vekst. Spesielt ser dette ut til å være tilfellet over lengre tidsrom. Det er ikke empiri som tyder på at autoritære regimer vokser raskere enn demokratier, selv om Kina ofte framheves som et eksempel på nettopp dette. Demokratiske land kan oppleve lavere økonomisk vekst enn de raskest voksende autoritære økonomiene, men veksten er gjerne mer robust, og de demokratiske økonomiene er bedre rustet til å håndtere økonomiske kriser når de inntreffer. Forskning tyder også på at det er en sammenheng mellom økt demokrati, sikring av eiendomsrett og økte utenlandsinvesteringer i de minst utviklede landene.

Når demokratiet slår rot i et samfunn, er det en tendens til at økonomiske goder fordeles jevnere enn i autokratier. Demokratiske mekanismer i et fungerende demokrati tilsier at ledere som ikke leverer tilstrekkelig til sine velgeres forventning, vil måtte gi slipp på makten. I en slik situasjon vil flere grupper i samfunnet bli tilgodesett enn tidligere. Dette er ikke en automatisk sammenheng. Det finnes eksempler på demokratier der fordelingen av økonomiske goder blir stadig skjevere, og autokratier der fordelingen er ganske god. Imidlertid vil demokratiske valg, uavhengig presse og et fritt sivilsamfunn kunne bidra til at en slik skjev fordeling ikke opprettholdes.

Regjeringen ønsker gjennom sitt bilaterale stat-til-stat-samarbeid å legge større vekt på å støtte opp om land som har en tydelig demokratisk utvikling. Bistand til mer demokratiske regimer gir mer utvikling for pengene.

Regjeringen ønsker å øke bevisstheten omkring risikoen for at bistand kan bidra til å opprettholde eller forsterke autoritære utviklingstrekk. Det må gjøres gode demokratianalyser i forkant. Graden av demokrati vil derfor legges enda sterkere til grunn for prioriteringene i den bilaterale bistanden.

Det er krevende å vurdere lands demokratiske utvikling. Utviklingen er sjelden lineær. Selv innen en mangeårig god tendens vil det være et og annet tilbakeslag. Land som Senegal, Malawi og Mali er eksempler på dette. Det er imidlertid det langsiktige perspektivet som må ligge til grunn for vurderingene. Avbrudd i overføringer som følge av midlertidige tilbakeslag kan ha negative konsekvenser. Landet kan få et dårligere utgangspunkt når demokratiske krefter kommer tilbake makten. Det er derfor viktig å se en prioritering av land på bakgrunn av demokratisk utvikling i et langsiktig perspektiv, slik at effekten av bistanden blir best mulig. Noen land kan dessuten vise til god praksis for demokrati og menneskerettigheter på enkelte områder, men samtidig være svært autoritære på andre. Regjeringen vil legge forståelse av slike nyanser i det enkelte land til grunn for sitt arbeid. Det er avgjørende at norske ambassader har kompetanse og kapasitet til å vurdere demokratiutviklingen over tid, og analysere den ut fra lokal kontekst.

I land der utviklingen går i gal retning, er det viktig å støtte opp om demokratiets støttespillere i sivilsamfunnet, uavhengige media og akademia. Støtte til utvalgte statlige institusjoner kan også være aktuelt, dersom disse anses som viktige for at den autoritære tendensen brytes. Risikoen for at bistanden i praksis bygger opp under en negativ utvikling skal alltid vurderes. I utgangspunktet vil regjeringen være særdeles varsom med stat-til-stat-samarbeid under slike forhold. I konkrete tilfeller vil det imidlertid være aktuelt å gi målrettet støtte til deler av statlig virksomhet, som for eksempel til opplæring av politi og dommere i menneskerettigheter, eller kapasitetsbygging av riksrevisjon eller andre organer som anses for å være egnet til å fremme rettsstatsprinsipper, anti-korrupsjon og menneskerettigheter. Slik støtte vil bli gitt i samarbeid med andre givere og gjerne gjennom multilaterale kanaler, som en ytterligere kvalitetssikring.

Norsk bistand er en del av regjeringens helhetlige utenrikspolitikk. Norges engasjement er ikke alltid begrenset til demokratifremme, men kan for eksempel også omfatte bidrag til fred- og forsoningsprosesser. Dette kan i visse tilfeller tale for bruk av bistand som kan støte mot prinsippet om å legge en positiv demokratiutvikling til grunn.

Hva er demokrati?

Figur 3.2 Mulighet til å utøve demokratiske rettigheter er ikke dagligdags alle steder i verden. Lange køer, verdighet og høytid preget folkeavstemningen om Sør-Sudans løsrivelse fra Sudan i 2011.

Figur 3.2 Mulighet til å utøve demokratiske rettigheter er ikke dagligdags alle steder i verden. Lange køer, verdighet og høytid preget folkeavstemningen om Sør-Sudans løsrivelse fra Sudan i 2011.

Foto: UN Photo/Tim McKulka

Med demokrati menes folkestyre. Gjennom ulike organisasjonsformer lager man ordninger for representativt styre på vegne av folket. Det er ikke enighet om en enkelt definisjon av «demokrati» som tar opp i seg alle de nødvendige bestanddelene som et slikt politisk system består av. Demokrati er fellesbetegnelse på styresett som kan fungere på ulike måter. Det er imidlertid enkelte fellesfaktorer, der særlig grunnleggende menneskerettigheter står sentralt. «Demokrati» bør forstås som et samfunn der individer har lik rett og mulighet til politisk deltakelse. Dette er mer enn et «flertallsstyre», hvor et numerisk flertall har muligheten til å påtvinge minoritetene sine prioriteringer og sin politikk. Et robust demokrati forutsetter institusjonaliserte garantier for lik rett og mulighet til deltakelse, spesielt for grupper som tradisjonelt risikerer politisk marginalisering, som kvinner, etniske og religiøse minoriteter og funksjonshemmede. Flere institusjoner kan settes opp for å ivareta disse prinsippene. Velfungerende parlament er viktige, men også andre institusjoner må være på plass for å realisere prinsippet om inkluderende politisk deltakelse. Respekt for menneskerettighetene og opprettholdelse av rettsstatsprinsippene er forutsetninger for demokratiske institusjoner.

En rekke elementer har innvirkning på demokratiets vekstvilkår i ulike land. Det som kan være en positiv trend i ett land kan virke negativt i et annet. Økonomisk vekst, arbeidsledighet, utdanningsnivå, historie og politisk kultur, og sittende ledelses politikk, spiller inn. Igjen er den lokale forståelsen helt sentral.

Boks 3.2 Demokratiets lunefulle veier

Erfaring fra Malawi viser at folkestyrets utvikling i afrikanske land ikke er en optimistisk, rettlinjet ferd mot fullt demokrati. Den består av framgang, sidesprang, sirkelgang og tilbakeslag, for så å gå framover igjen.

Etter at den over 90 år gamle diktatoren Hastings «Kamuzu» Banda måtte gi slipp på sitt jerngrep om Malawis politiske og økonomiske liv og tillate flerpartivalg i 1994, strømmet bistandsgiverne til landet. Full ytrings- og organisasjonsfrihet ble innført, og den nye folkevalgte regjeringen gjorde mye for å bygge opp institusjoner for lov og rett. Demokratiet blomstret. Etter hvert tok imidlertid mange av de nye lederne for seg av «matfatet». En ny elite oppsto, som hadde problemer med å gi fra seg makta da regjeringstiden nærmet seg slutten og det skulle være nye valg i 2004. Presset fra media, kirkene og frivillige organisasjoner var sterkt. Økonomien sto i stampe, og giverne så mørkt på framtida for landet. Flere trappet ned eller trakk seg ut.

Likevel ble valgene i 2004 frie. Den nye presidenten, Bingu wa Mutharika, brøt med den gamle makteliten og etablerte støtte i befolkningen gjennom satsing på økonomisk vekst og matsikkerhet. Han vant en overveldende valgseier i 2009. Da var også den internasjonale bistanden til landet kraftig økt. Men i sin andre periode var presidenten og regjeringen mest opptatt av å sikre sine politiske posisjoner og økonomiske gevinster for framtida, og styret ble stadig mer autoritært. Det toppet seg i 2011, da 20 mennesker ble drept etter demonstrasjoner og opptøyer. Giverne holdt tilbake mye av sin bistand. Landet gikk inn i en politisk og økonomisk krise, inntil presidenten plutselig døde i påsken 2012.

Den nye presidenten, Joyce Banda, opphevet lover som truet ytringsfriheten og styrket politiets makt. Hun skiftet ut ledelsen i politiet og erklærte kamp mot korrupsjonen i landet. Samtidig gjennomførte hun omfattende og nødvendige økonomiske reformer. Hun fikk sterk støtte fra det internasjonale samfunnet, og budsjettstøtten og andre større bistandsfinansierte programmer kom på skinnene igjen.

Fra Norge begynte sin bistand til Malawi, på slutten av 1990-tallet, har demokratiutvikling og menneskerettigheter vært et sentralt element i samarbeidet. Ambassaden gikk inn i et langsiktig samarbeid med FNs utviklingsprogram (UNDP) for å konsolidere demokratiet i landet. Dette programmet har fortsatt sitt arbeid under skiftende politisk styre, også når demokratiet har vært under press. Evalueringer viser at arbeidet har gitt resultater over tid, og særlig har det bidratt til å fjerne vanlige folks frykt for å kreve sin rett overfor myndighetene.

Samtidig har Norge gitt støtte til sivilsamfunnet, og fokusert spesielt på å støtte kampen for kvinners rettigheter og beskytte menneskerettsforsvarere når de har vært under press. Gjennom samarbeid for å bygge ut helsetjenestene i landet, støtte til økt produksjon og inntekt for landets fattige bønder og budsjettstøtte, har Norge også kunnet være med på å sikre folks økonomiske og sosiale rettigheter.

Mangelen av én enkelt og omforent definisjon av «demokrati» tilsier at det heller ikke er enighet internasjonalt om nøyaktig hvilke kriterier som skal legges til grunn for å vurdere graden av demokrati i et land. Imidlertid er det visse grunnleggende faktorer som er inkludert i de fleste forsøk på måling av demokratisk samfunnsorganisering. Regjeringen ønsker å framheve følgende faktorer:

  1. Reell konkurranse om politisk makt mellom individer og organisasjoner.

  2. Inkluderende deltakelse av borgerne i politikken gjennom frie og rettferdige valg og andre ordninger som omfatter folks deltakelse og medbestemmelse. Inkluderende deltakelse omfatter også individer og grupper som er potensielt sårbare eller marginaliserte.

  3. Ivaretakelse av sivile og politiske menneskerettigheter, herunder ytringsfrihet, forsamlingsfrihet og organisasjonsfrihet.

  4. Ivaretakelse av rettsstatsprinsipper, det vil si at staten styrer etter lovverket, at loven gjelder likt for alle og at borgerne har rettsvern for grunnleggende rettigheter.

Det er en lang rekke underliggende faktorer som må tas med for å tolke innholdet i disse dimensjonene. Reell konkurranse om den politiske makten forutsetter eksistensen av organisert opposisjon til den sittende regjeringen. Opposisjonen må fritt kunne formidle uavhengige synspunkter til befolkningen, og ha reelle muligheter til å kunne overta styret av landet gjennom regelmessige valg. Inkluderende deltakelse betyr også retten til å bli hørt mellom valg. Positive effekter av ytringsfriheten forutsetter i praksis at det må eksistere et minimum av uavhengige media, med mulighet til å nå ut til befolkningen med informasjon og synspunkter. Et lokalt sivilsamfunn som har ressurser til organisering, i form av kunnskap, økonomiske midler og effektive kanaler for kommunikasjon, er en forutsetning for positive virkninger av forsamlingsfriheten. Kontroll med korrupsjonen er en forutsetning for rettsstaten. Og tilstrekkelig kapasitet i statlige organer er en forutsetning for opprettholdelse både av rettsstaten og menneskerettighetene.

Bildet kompliseres ytterligere av faktorer som tid og interesser hos beslutningstakere til å fremme demokratiske reformer. Det er eksempler på land der demokratiseringsprosesser har begynt, men stoppet opp, og der staten styres av ledere som vekselvis framstår som reformvennlige og reaksjonære. Det er også eksempler på land hvor myndighetene er sammensatt av grupper og individer med vidt forskjellige interesser og evne til å gjennomføre demokratiske reformer. Sammenlikninger av lands styresett må ta høyde for at landene har ulik historie, sosioøkonomisk utvikling og politisk kultur.

Figur 3.3 Jeg har stemt! En finger farget av blekk er et symbol på oppfyllelse av demokratiske rettigheter i mange utviklingsland.

Figur 3.3 Jeg har stemt! En finger farget av blekk er et symbol på oppfyllelse av demokratiske rettigheter i mange utviklingsland.

Foto: UN Photo/Staton Winter

Gitt denne kompleksiteten, må vurderinger av demokratiets tilstand i hvert enkelt tilfelle bygge på en helhetsvurdering. Det er mange kilder som kan benyttes i vurderingen av demokratiets tilstand i ulike land. Informasjonskilder er uavhengige frivillige organisasjoner og aktører, som Brookings Institution, Freedom House, The Economist og andre. Vurderinger av demokratiets tilstand som gjøres av multilaterale organisasjoner som FNs menneskerettighetsråd, FNs traktatorganer, Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene, OECD, IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) og andre er nyttige redskaper. Det er også uavhengige akademiske framstillinger av demokratiets tilstand i hver enkelt stat. Flere regionale institutter som Afrobarometer og Arab barometer utfører også opinionsundersøkelser som gir grunnlag for landvise, sammenlignende studier av befolkningens oppfatning av økonomisk og politisk utvikling. Alle disse kildene må brukes, over tid, i den helhetsvurderingen som Norge gjør av demokratiets tilstand og utvikling i det enkelte land.

Boks 3.3 Mo Ibrahim – forkjemper for godt lederskap og styresett i Afrika

Den sudanskfødte, britiske entreprenøren Mo Ibrahim etablerte i 2006 en stiftelse som arbeider for bedre lederskap og styresett på det afrikanske kontinentet. Stiftelsen har utarbeidet en egen indeks (The Ibrahim Index of African Governance) som måler hvor godt styresett landene i Afrika har. Stiftelsen vurderer variabler som korrupsjon, menneskerettigheter, rettssikkerhet, menneskelig utvikling og økonomiske muligheter. Indeksen utgis i en årlig rapport hvor 52 afrikanske land rangeres og trender for de ulike indikatorene presenteres.

I henhold til rapporten utgitt i 2012 er det land med lavt innbyggerantall som scorer høyest. På de fire øverste plassene finner vi Mauritius, Kapp Verde, Botswana og Seychellene. I motsatt ende ligger følgende fire land; Somalia, Den demokratiske republikken Kongo, Tsjad og Eritrea.

I løpet av de seks årene indeksen er blitt utarbeidet, er det fire land som skiller seg ut ved at de har hatt stor endring i totalindeksen. Tre av disse har hatt en positiv utvikling – nemlig Liberia (nr. 34), Angola (nr. 40) og Sierra Leone (nr. 30), mens Madagaskar (nr. 35) har hatt en påfallende negativ utvikling.

De landene Norge har mest omfattende utviklingssamarbeid med, har alle hatt positive, om enn ikke så store, endringer i sin totalindeks i seksårsperioden. Ghana ligger høyest på en 7. plass. Tanzania har klatret jevnt, og ble i 2012 rangert som nr. 10. Malawi ligger på 17. plass, Mosambik på 21. plass, og Etiopia er rangert som nr. 33.

Mo Ibrahim-stiftelsen deler også ut en pris for fremragende lederskap til afrikanske stats- eller regjeringsoverhoder som har forlatt sitt embete i løpet av de siste tre årene. Prispengene inkluderer et beløp øremerket for at mottakeren skal kunne dele sine erfaringer og ekspertise og fortsatt ha en offentlig rolle. Prisen er delt ut tre ganger siden 2007. Vinnerne har vært tidligere presidenter Joaquim Chissano fra Mosambik, Festus Mogae fra Botswana og Pedro Pires fra Kapp Verde. Ingen pris ble utdelt i 2009, 2010 og 2012. Mo Ibrahim har understreket at prisen ikke vil utdeles når ingen kandidater tilfredsstiller alle kriterier for fremragende lederskap. Den skal henge høyt og være en inspirasjon for afrikanske ledere.

Norges støtte til demokratiutvikling

Demokrati kan ikke påføres utenfra, men demokratiske prosesser kan støttes av utenlandske aktører. Demokrati handler om endring av politisk kultur i et samfunn, og det er avgjørende at lokale aktører til enhver tid er drivkreftene bak press for grunnleggende demokratiske reformer. Demokratistøtte fra Norge må derfor gis i form av politisk og materiell støtte til lokale krefter. Utenrikstjenestens viktigste oppgave vil være å opparbeide solid kunnskap om lokale forhold, primært gjennom utenriksstasjonene. Med dette i bunn skal utenrikstjenesten benytte de tilgjengelige midlene for å støtte demokratisk utvikling og motvirke autoritære krefter.

Regjeringen har flere virkemidler til rådighet for å støtte opp under demokratisk utvikling og demokratibevegelser i ulike land. Noen av virkemidlene er rent politiske, andre innebærer også bruk av bistandsmidler. Alle virkemidlene må tilpasses den lokale konteksten.

  1. Politiske uttalelser

    Signaler som gis i den politiske dialogen med andre land, gjennom massemedia og i relevante multilaterale organer, kan påvirke både regjeringer og ikke-statlige politiske aktører. For eksempel vil uttalelser i FN og andre multilaterale fora kunne ha en viktig støttende effekt for de lokale kreftene som arbeider for demokrati og menneskerettigheter. Norge har klare forventninger til samarbeidslands demokratiske verdier og evne til å gjennomføre menneskerettighetene. Politiske uttalelser kan ha betydning overfor alle typer land. Overfor de mer autoritære regimene vil politiske uttalelser være et hovedvirkemiddel for å fremme demokrati, gitt at det vil være begrensede muligheter for andre virkemidler.

  2. Støtte til lokalt sivilsamfunn

    Et fritt og kritisk sivilsamfunn er et grunnleggende gode i alle samfunn, og avgjørende for at demokratiet skal kunne slå rot. Lokale menneskerettighetsforsvarere og demokratiforkjempere har behov for både politisk og materiell støtte. Politisk organisering av interessegrupper er en sentral forutsetning for demokratisk utvikling. Vilkårene for slik organisering er sterkt varierende. Ulikhet i lovgivning og praksis, tilgang på ressurser i sivilsamfunnet og politisk kultur for en deltakende offentlig debatt er avgjørende faktorer. Hvilke grupper som kan og bør støttes vil variere fra land til land. Kvinneorganisasjoner, fagforeninger, arbeidsgiverforeninger, stiftelser og ungdomsorganisasjoner kan ha ulike behov for støtte, og ulike evner og interesser for å påvirke samfunnet i demokratisk retning. Norsk støtte til sivilsamfunn skal særlig rettes mot endringsaktører som arbeider for en mer demokratisk utvikling.

    Kultur er også viktig for utvikling av sivilsamfunnet. En sterk kultursektor kan være en drivkraft for mer åpne og demokratiske samfunn. Meld. St. 19 (2012–2013) Regjeringens internasjonale kulturinnsats går nærmere inn på dette.

  3. Støtte til uavhengige media

    Uavhengige radiokanaler, aviser og TV er sentrale for inkluderende politisk deltakelse. Sivilsamfunnet må ha kanaler for spredning av sine syn. Uavhengige media forutsetter en kritisk masse av journalister med et minimum av kunnskap og opplæring. Det forutsetter også kapasitet i form av organisering og ressurser innen uavhengige media. Norge skal bidra til utvikling av media gjennom støtte til internasjonale og lokale aktører som driver utdanning og opplæring av journalister, og til å styrke uavhengige media gjennom støtte til kapasitetsbygging.

  4. Støtte til styrking av rettsstatsprinsipper

    Demokratier er avhengige av et minimum av tillit mellom myndigheter og borgere. Denne tilliten avhenger av at offentlige institusjoner tydelig anerkjenner borgernes legitime behov og bekymringer. Men enda viktigere er at disse institusjonene styres utfra prinsipper om rettferdighet og likhet for loven, respekt for menneskerettighetene og med nulltoleranse for korrupsjon. I mer reformvennlige stater kan utvikling av rettsstaten først og fremst være et spørsmål om kapasitet. I denne typen land vil det være aktuelt å støtte styrking av statlige institusjoner, som menneskerettighetskommisjoner, parlament, riksrevisjoner, tilsynsorgan og uavhengige domstoler. I land med mer autoritære trekk kan målrettede støttetiltak være aktuelt i enkelte tilfeller, under forutsetning av at tiltaket anses å styrke muligheten for demokratisk utvikling.

3.2 Sivilsamfunn og uavhengige media – demokratiets forkjempere

Et mangfoldig og dynamisk sivilsamfunn er et viktig supplement til de folkevalgte strukturene og en forutsetning for demokratisk utvikling. Sivilsamfunn kan fungere som interesseorganisasjoner, vaktbikkjer og endringsaktører. Mobiliserer de sterkt nok mot makthaverne, kan endring tvinges fram. Den teknologiske utviklingen, med større tilgang til mobiltelefoner, internett og sosiale media, bidrar til bedre informasjonsflyt og større åpenhet, og dermed flere muligheter for påvirkning og mobilisering.

Boks 3.4 Hva er sivilsamfunnet?

Det er ingen entydig definisjon av begrepet «sivilsamfunnet», men en allmenn oppfatning er at begrepet dekker aktører som ikke er offentlige eller kommersielle (non-governmental, non-profit). Dette inkluderer frivillige organisasjoner, støttegrupper, religiøse samfunn, sosiale bevegelser, fagbevegelse mv. I noen tilfeller vil akademia være inkludert, men ofte er slike miljøer underlagt statlig styring. Media vil som oftest være kommersielle, men ikke alltid.

I land med demokratisk styresett er retten til informasjon, fri meningsdannelse og offentlig kommunikasjon gitt et sterkt rettsvern og ivaretatt av mange ulike institusjoner. Sivilsamfunn og uavhengige media er to sentrale garantister for at virkeligheten skal stemme overens med disse idealene. Sivilsamfunn og media er ikke bare sentrale i offentlig meningsdannelse, kritikk, debatt og nyskaping, men de ivaretar også viktige kontrollfunksjoner i det politiske liv, og utøver et kritisk korrektiv til maktmisbruk og manglende åpenhet på alle samfunnsområder. Skal sivilsamfunnsaktører ha mulighet til å holde beslutningstakere ansvarlig og påvirke dem, forutsetter det folkelig legitimitet og oppslutning. Det er viktig å legge til grunn en bred definisjon av sivilsamfunnet for å fange opp bevegelser og aktører som har stor oppslutning lokalt eller nasjonalt.

Det politiske handlingsrommet til media og sivilsamfunnet er imidlertid ofte begrenset av staten og makthavernes interesser. I mange land er det sterke spenninger mellom frivillige aktører og uavhengige media på den ene siden, og den politiske eliten og deres kommunikasjonsapparat, inkludert statskontrollerte media, på den andre siden. Dette setter grenser for politisk deltakelse og arbeidet for en mer rettferdig fordeling av samfunnets goder.

Boks 3.5 Bondeorganisasjoner

Bondeorganisasjoner kan spille en viktig rolle som bøndenes lokale stemme overfor myndigheter. I mange land, særlig i Afrika, er imidlertid de fleste bondeorganisasjoner i større grad involvert i å spre kunnskap om landbruksfaglige spørsmål, og i mindre grad interesseorganisasjoner for bøndenes krav til myndighetene. Men gradvis ser man nå at flere av disse også tar aktivt del i den lokale politiske debatten. Et eksempel er Malawis største småbrukerorganisasjon (National Smallholder Farmers’ Association of Malawi/NASFAM). NASFAM har engasjert seg i systematisk dialog med myndighetene og fikk på denne måten løftet et eksportforbud på soyabønner og endret importbeskatning av landbruksutstyr.

Etablering av bondeeide organisasjoner for samarbeid om innkjøp av innsatsvarer og/eller salg av produksjonen vil være med på å styrke bønders stilling i markedet, og dermed også inntektsmulighetene. Småbrukere som står alene vil stå svakt i markedet, og samvirkeorganisasjoner kan sikre omsetningen av landbruksvarer til fordel for både bonden og forbrukeren. Flere bondeorganisasjoner er i ferd med å ta denne rollen, og vil dermed få en større politisk betydning etter hvert. Deres arbeid er helt sentralt i arbeidet for å sikre at småbøndenes stemmer blir hørt.

I noen tilfeller vil mulighetene til å støtte endringsaktører i sivilsamfunnet i autoritære stater begrenses av en argumentasjon om at slik støtte representerer brudd på prinsippet om ikke-innblanding i statens interne anliggender. I noen land har myndighetene innført forbud mot at frivillige organisasjoner kan motta internasjonal støtte. I enkelte land risikerer organisasjonene å bli anklaget for spionasje eller landsforræderi dersom de mottar slik støtte.

Regjeringen ønsker å styrke de delene av sivilsamfunnet i sør som har en reell mulighet til å være drivkraft og endringsaktør for å skape mer åpne og demokratiske samfunn og for å bekjempe fattigdom. Virkemidlene spenner fra politisk påvirkning på nasjonale rammevilkår til enkelttiltak og opplæring på individnivå.

Begrunnelsen for denne støtten er dels at et aktivt sivilsamfunn er et gode som ikke trenger noen begrunnelse ut over seg selv, og dels at slike aktører leverer vesentlige bidrag til fattigdomsbekjempelse og rettferdig fordeling. Det er likevel viktig at frivillige organisasjoners bidrag som tjenesteytere ikke går på bekostning av statens evne og posisjon som tjenesteleverandør, men utfyller denne.

Nasjonale myndigheters ansvar for å legge til rette for gode arbeidsvilkår for frivillige aktører løftes fram i partnerskapserklæringen i Busan fra desember 2011, som ble undertegnet av nesten alle stater i verden.

Den norske strategien for sivilsamfunn og medieutvikling i arbeidet mot fattigdom og undertrykking tar utgangspunkt i forholdene i det enkelte land. Aktører som arbeider for utvikling, demokratisering og omfordeling av makt, og som har en reell mulighet til å bidra til endring, skal styrkes.

Gjennom partnerskap med lokale organisasjoner er norske aktører med på å øke kompetansen og bygge allianser mellom ulike grupper og interesser som kan skape en bred folkelig mobilisering mot fattigdom og undertrykking. Noen ganger skjer dette i politisk samarbeid med nasjonale og lokale myndigheter, andre ganger utgjør myndighetene en del av problemet.

Figur 3.4 Pakistanske Malala Yousafzai – et sterkt eksempel på unges engasjement og kamp for sine  rettigheter. Mange verdensledere har latt seg inspirere av hennes mot.

Figur 3.4 Pakistanske Malala Yousafzai – et sterkt eksempel på unges engasjement og kamp for sine rettigheter. Mange verdensledere har latt seg inspirere av hennes mot.

Foto: UNESCO/Emilien Urbano

Beslutningstakere tar oftest hensyn til det som oppleves som sterke press- og interessegrupper. Ungdoms politiske og sivile rettigheter blir ofte neglisjert. De har i følge FNs barnekonvensjon rett til ytringsfrihet, til å organisere seg og til å bli hørt i saker der de er berørt. Men i praksis har denne gruppen ofte liten politisk og økonomisk makt. Samtidig vil politiske beslutninger ha stor betydning for dem. Aktiv ungdomsdeltakelse er en fornuftig økonomisk og politisk investering i framtida. For ungdom er engasjement i sivilsamfunnet ofte den viktigste inngangen til og arenaen for deltakelse i demokratiske prosesser.

Demokratiske ungdomsorganisasjoner er sentrale for å utvikle og holde oppe et levende demokrati. De representerer en kanal hvor ungdom selv kan formulere sine politiske krav og fremme sine menneskerettigheter. Gjennom mobilisering, kunnskapsoppbygging, ledertrening og organisasjonsutvikling er ungdomsorganisasjonene med på å sikre at ungdommers stemmer blir hørt og at myndighetene stilles til ansvar. Som utviklingsaktør er det viktig å forstå hvordan man best støtter opp om slike organisasjoner.

Utdanning er et viktig virkemiddel for å sette ungdom med ulik sosial bakgrunn i stand til å delta på lik linje både i arbeidslivet og i demokratiske prosesser. Gjennom skolen skal elevene utrustes med grunnleggende ferdigheter som etterspørres i arbeidslivet, demokratiske verdier og kunnskaper om deltakelse i demokratiske institusjoner. Det vil være vanskelig for ungdom fra fattige eller diskriminerte befolkningsgrupper å fremme sine rettigheter eller å delta i arbeidslivet, om de ikke har fått kunnskap om dette.

Boks 3.6 Nye tema i journalistopplæringen

Norsk støtte til opplæring i økonomisk journalistikk i Afrika, i regi av Thomson Reuters, er et eksempel på at nye tema som skatteflukt, skatteparadis og økonomisk kriminalitet settes på medienes dagsorden. Det peker på nødvendigheten av å kunne arbeide internasjonalt med saker som ikke kjenner nasjonale grenser. Forskning viser at media er avgjørende for at andre sektorer skal kunne levere bedre varer og tjenester. Det er påvist en klar sammenheng mellom styrking av mediesektoren i et land og politisk stabilitet, anti-korrupsjonsarbeid og utviklingseffekt.

Relasjonene mellom staten og sivilsamfunnet, og mulighetene for å utvikle demokratiske relasjoner, er forskjellige fra land til land. Faktorer som spiller inn er blant annet politiske og kulturelle normer og regler, historie, statsform, og statens egne erfaringer med demokratisk styresett.

Den internasjonale mediestøtten har endret seg betydelig på kort tid. For bare få år siden utgjorde ad-hoc-journalistopplæring den vesentligste aktiviteten. I dag har denne andelen sunket til langt under halvparten, mens støtten til programskaping, utvikling av medielovgiving, sektorinstitusjoner, lokalradio, sosiale media, sikkerhet, og ikke minst internett-frihet har vokst tilsvarende. En fri og uavhengig presse forutsetter solid og bærekraftig drift. Organisering, forretningsmessig drift, distribusjon og markedsføring er viktige bidrag.

De sosiale medienes mulighet for å legge til rette for bred politisk deltakelse har allerede vist sitt potensial. En av de store fordelene med sosiale media er at de er ikke-diskriminerende, i den forstand at grupper som normalt ikke blir hørt i den offentlige debatten kan få en stemme. Dette gjelder for eksempel kvinner, som i noen samfunn møter restriksjoner på offentlig deltakelse.

Boks 3.7 Religiøse institusjoner som endringskraft

I desember 2007 ble en gruppe religiøse ledere fra ulike trossamfunn tatt med på en tur til gruveområdene nord i Tanzania. Sjokket over fattigdommen rundt gullgruvene, og de miljøproblemene gruvedriften hadde ført til, satte dype spor. I den TV-sendte julegudstjenesten samme år gikk den anglikanske erkebiskopen hardt ut mot gruveselskapene. Senere publiserte de muslimske og kristne rådene en felles rapport som tok for seg hvor lite skatt selskapene betalte. Rapporten var et direkte innlegg i en lovprosess som senere førte til en lovendring hvor skatten for gruveselskapene ble økt. Spesialister fra mindre organisasjoner, som i en årrekke hadde jobbet med miljø- og menneskerettighetsspørsmål knyttet til industrien, kunne nå snakke mer åpent, og avisene begynte å skrive mer kritisk. Et nytt rom var åpnet opp. Arbeidet til de tre rådene er nå organisert i en interreligiøs komité for miljø og økonomisk rettferdighet.

Den arabiske våren viste tydelig hvordan sosiale media kan ha viktige funksjoner som et meningsfellesskap og som informasjonskanal for opposisjonelle. Sosiale media og ny teknologi er i stor grad også ungdommens domene, hvor barn og unge som ikke får sin stemme hørt gjennom valgurnene fritt kan ytre sine meninger.

Medievirkeligheten endrer seg raskt i alle land. Nye teknologiske løsninger, produkter og forretningsmodeller kan være utdatert nesten før de er lansert. Som en liten aktør legger Norge i denne sammenheng vekt på å jobbe tett med andre givere og sentrale internasjonale spesialistorganisasjoner på ytrings- og medieutvikling. Samtidig er det mange som fortsatt ikke har tilgang til internett. Særlig på landsbygda er radioen fortsatt den viktigste informasjonskilden for mange.

3.3 Korrupsjon skaper større ulikhet

Korrupsjon utgjør en alvorlig trussel mot rettsstaten, og dermed også mot demokratiet. Korrupsjon på alle nivå fremmer ulikhet og urettferdig fordeling. Korrupsjon er handlinger, eller forsøk på handlinger, hvor noen krever eller mottar, aksepterer eller tilbyr noen en utilbørlig fordel i privat og offentlig sektor. Korrupsjon foregår også mellom private aktører – i privat sektor og i sivilsamfunnet.

Korrupsjon hindrer effektiv bruk av nasjonale ressurser, og hemmer økonomisk vekst. Korrupsjon undergraver formelle prosesser og det politiske systemet. De negative konsekvensene av korrupsjon er omfattende, enten vi snakker om bestikkelser i liten skala eller kapitalflukt i stor skala. Småskalakorrupsjon i form av bestikkelser har en direkte effekt på enkeltmennesket. Korrupsjon kan stå i veien for folks tilgang til helse- og utdanningstjenester og hindre juridiske rettigheter, og på den måten svekke fattiges muligheter til å legge grunnlaget for et bedre liv.

Konsekvensene av storskalakorrupsjon som ulovlig kapitalflukt er ødeleggende for samfunnet som helhet, jf. kapittel 8. Storskalakorrupsjon frarøver staten store inntekter, og undergraver dermed muligheten til å gi universelle helse-, omsorgs- og utdanningstjenester av god kvalitet, og investeringsprosjekter som veier, vann og tilgang til energi.

Et høyt korrupsjonsnivå svekker tilliten til både demokratiske institusjoner og prosesser, og til institusjoner som skal beskytte borgeres rettigheter. I et samfunn preget av korrupsjon kan personlige økonomiske interesser ligge bak tilsynelatende demokratiske beslutninger. Folkets mulighet til å påvirke politiske beslutninger og landets myndigheter rammes også. Når kontrollinstitusjoner som riksrevisjoner, parlament, ombudsmannsordninger og justis- og politivesen er korrupte, faller grunnlaget for demokratiutvikling bort. Dermed svekkes også grunnlaget for fattigdomsreduksjon og bedre fordeling.

Norge arbeider for å forebygge, avdekke og forfølge korrupsjon. Anti-korrupsjon skal være en del av arbeidet for bedre styresett på lokalt, nasjonalt og globalt nivå. Norge er en pådriver for å styrke de multilaterale organisasjonenes arbeid på dette feltet. UNDP driver antikorrupsjonsarbeid i mange land, og har en unik rolle i dette arbeidet.

Midlene Stortinget bevilger til utviklingsformål skal brukes i samsvar med Stortingets forutsetninger, statens økonomiregelverk og inngåtte avtaler. Regjeringen har nulltoleranse for økonomiske misligheter, herunder korrupsjon. Økonomiske misligheter skal forebygges, avdekkes, rapporteres og håndteres.

Utenriksdepartementet opprettet i november 2007 Sentral kontrollenhet som et uavhengig kontrollorgan for forvaltningen av alle midler over departementets budsjett. Enheten er kontaktpunkt og rådgiver for saker der det er mistanke om økonomiske misligheter. Enheten har også ansvar for å påse at det foreligger hensiktsmessige og betryggende instrukser, systemer og rutinebeskrivelser for utenrikstjenestens økonomistyring, og at økonomistyringen i utenrikstjenesten utøves i samsvar med gjeldende bestemmelser. Enhetens kvartalsvise rapporter legges ut på regjeringen.no. Ved utgangen av desember 2012 hadde Sentral kontrollenhet mottatt 415 varsler om økonomiske misligheter, hvorav 254 var avsluttet og 161 fortsatt var under behandling. Tallene omfatter også saker under Norads, Fredskorpsets og Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingslands (Norfund) ansvarsområde.

Boks 3.8 Budsjettovervåkning i Tanzania

Sporing av offentlige utgifter (Public Expenditure Tracking Systems/PETS) er en metode for å overvåke bruk av offentlige midler lokalt, ved å sjekke at penger som bevilges brukes som forutsatt. Målsetningen er at lokalsamfunn skal bli aktive borgere som er bedre i stand til å stille sine ledere til ansvar, kreve sine rettigheter og slik forbedre offentlige tjenester og bruk av offentlige midler.

PETS tar utgangspunkt i allmøtet i landsbyen, som er en del av den offentlige strukturen i Tanzania. Dette møtet oppnevner en komité med ansvar for å gjennomgå finansieringen av det aktuelle offentlige tjenestetilbudet landsbyen bestemmer seg for å utvikle. Det kan være bygging av en helsestasjon, skole, vannforsyning eller lignende. Kirkens Nødhjelp finansierer opplæringen av PETS-komiteen gjennom sine lokale partnere.

Dette har ført til mer aktive lokalsamfunn med bedre informasjon og økt evne til å påvirke landsbyens planer og hvordan de gjennomføres, noe som igjen gir høyere effektivitet og valuta for pengene. I noen tilfeller avsløres også korrupsjon blant lokale ledere og interesser. Det opprettes derfor lokale komiteer av religiøse ledere. Disse støtter opp om landsbykomiteene og kan gripe inn dersom mektige lokale interesser bruker ufine metoder for å beholde sine privilegier.

FN-konvensjonen mot korrupsjon

FN-konvensjonen mot korrupsjon var ved utgangen av 2012 ratifisert av 164 land. Den gir rammer for innsyn og stiller krav til ansvarlighet overfor stater som har ratifisert konvensjonen. Den er et viktig verktøy for å følge hvordan land gjennomfører sine forpliktelser, og for å vurdere hvor behovet for faglig og økonomisk bistand er. Norge ratifiserte FN-konvensjonen i 2006, og følger den internasjonale prosessen rundt den. Sivilsamfunnets deltakelse i oppfølgingen av gjennomføringen av konvensjonen i enkeltland er viktig. Hovedelementene i konvensjonen er forebygging, kriminalisering og rettshåndhevelse, internasjonalt samarbeid, tilbakeføring av stjålne midler, faglig bistand og informasjonsutveksling.

Innsyn og åpenhet i offentlig forvaltning er nødvendig for at myndigheter skal holdes ansvarlig og politiske beslutninger og budsjettdisponeringer etterprøves.

Dette er godt dekket under FN-konvensjonen. Gjennom budsjettstøtte legges det til rette for styrking av systemer for offentlig finansforvaltning og offentlige innkjøp, noe som har ført til større åpenhet og innsyn. Enkelte land publiserer statsbudsjettet på internett, men informasjonen kan være vanskelig tilgjengelig og uoversiktlig. Forbrukstall er ofte vanskelig å sammenligne med budsjettet, og det kan være krevende for for eksempel sivilsamfunn, parlament, media og akademia å tolke informasjonen. Ved etablering av elektronisk offentlige finansforvaltningssystemer, styrkes det enkelte lands riksrevisjons mulighet til å gjennomføre bedre kontroller og revisjoner.

Regjeringen vil:

  • legge større vekt på menneskerettigheter og demokratiets stilling og utvikling i bruken av bistandsmidler

  • prioritere stat-til-stat-samarbeid med land som har en positiv utvikling innen demokrati og menneskerettigheter over tid

  • legge økt vekt på å vurdere risikoen for at bistand kan bidra til å opprettholde eller forsterke autoritære utviklingstrekk

  • legge sterkere vekt på rettighetsbasering, blant annet gjennom utarbeiding av en veileder til bruk for ambassadene

  • støtte opp om demokratiske støttespillere og menneskerettighetsforkjempere innenfor sivilsamfunn, akademia og media. Arbeidet for kvinners politiske deltakelse vil være særlig sentralt

  • støtte sivilsamfunn og parlament i arbeidet med budsjettovervåkning fra lokalt plan i utviklingsland

  • gjennomføre en regelmessig gjennomgang av demokratiets stilling og utvikling hos særlig viktige samarbeidsland

  • øke støtten til demokratiske organisasjoner og sosiale bevegelser av og for barn og unge

  • videreutvikle arbeidet nasjonalt og internasjonalt for å bekjempe økonomiske misligheter i overensstemmelse med nulltoleranseprinsippet

  • invitere Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner til et strategisk samarbeid for å videreutvikle utenrikstjenestens kompetanse på ungdom og demokratisk deltakelse.

Til toppen
Til dokumentets forside