Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 25 (2012–2013)

Dele for å skape

Til innholdsfortegnelse

5 Forvaltning av naturressurser

Mange utviklingsland har store forekomster av naturressurser. God forvaltning av disse kan skape grunnlag for fordeling og bærekraftig vekst. Salg av naturressurser kan gi store inntekter, men inntektene er ingen garanti for langsiktig økonomisk vekst og økt velferd. Det er særlig utfordringer knyttet til ikke-fornybare naturressurser. Ressursrike land har i gjennomsnitt hatt lavere vekst og større ulikhet enn land uten slike ressurser. Landene er også ofte preget av ustabilitet og høyt konfliktnivå. Det er dette som kalles ressursforbannelsen.

Figur 5.1 Mange utviklingsland har store forekomster av mineraler. God forvaltning av disse kan skape grunnlag for fordeling og bærekraftig vekst.

Figur 5.1 Mange utviklingsland har store forekomster av mineraler. God forvaltning av disse kan skape grunnlag for fordeling og bærekraftig vekst.

Foto: Utenriksdepartementet/Stine Horn

Chile, Botswana og Norge trekkes ofte fram som land som har unngått ressursforbannelsen. Alle tre har klart å sikre nasjonalt eierskap til ressursene, samtidig som de har etablert gode forvaltningsregimer og fordelingsmekanismer og sikret stor grad av åpenhet og lite korrupsjon.

Bærekraftig forvaltning av jordbruk, skogbruk, fiskeri og andre fornybare naturressurser er grunnlag for bedret matsikkerhet og arbeidsplasser, som igjen er utgangspunktet for mer rettferdig fordeling og økonomisk utvikling. Fornybar energi er nærmere omtalt i kapittel 4.4.

Ethvert lands viktigste ressurs er arbeidskraften. For å skape økt velferd og sikre god fordeling over tid må arbeidskraften mobiliseres og brukes mest mulig effektivt.

Norges kompetanse innen naturressursforvaltning er etterspurt internasjonalt. Regjeringen vil øke bistanden på dette området til land som ønsker å ta grep for å sikre at naturressursene forvaltes godt og utvinnes på en sikker måte slik at mennesker og miljø ikke kommer til skade og at inntektene brukes til beste for hele befolkningen. Gjennom en aktiv fordelingspolitikk kan myndighetene sikre at den økte skatteinngangen kan brukes til velferdstiltak som helse og utdanning og til infrastruktur.

5.1 Ikke-fornybare ressurser

Eksport av ikke-fornybare naturressurser, særlig petroleum og mineraler, er en hovedinntektskilde for mange utviklingsland. En stor del av den økonomiske veksten Afrika har opplevd de siste årene er drevet av etterspørsel etter slike naturressurser.

Salg av ikke-fornybare naturressurser kan gi store inntekter i en periode. Skal de sikre varig økning i velferden må de brukes effektivt og ikke hindre framveksten av annen næringsvirksomhet. Gode institusjoner som kan håndtere inntektene, hindre korrupsjon og sørge for at utvinningsvirksomheten foregår på en forsvarlig måte er viktige for å unngå ressursforbannelsen. Med gode institusjoner på plass kan inntektene komme befolkningen til gode.

Men mange ressursrike land har i gjennomsnitt hatt lavere vekst og større ulikhet enn land uten slike ressurser. Mange land har opplevd at økte inntekter fra ikke-fornybare ressurser har kommet sammen med økt konfliktnivå, mer korrupsjon og miljøødeleggelser.

Årsakene er mange. Mangel på demokrati, ansvarlighet og åpenhet fører lett til forfordeling i favør av de rike og mektige. Selve utvinningen kan forurense luft, jord og vann og føre med seg helseskader. Utvinning av naturressurser og økt offentlig pengebruk kan føre til at annen næringsvirksomhet som industri og landbruk taper i konkurransen om arbeidskraften, noe som kan svekke grunnlaget for økonomisk vekst og økt velferd. Svingende råvarepriser kan gi store opp- og nedturer i økonomisk aktivitet, og dersom offentlige budsjetter ikke frikobles fra svingninger i inntektene, vil det være vanskelig å bygge opp bærekraftige velferdsordninger. Store inntekter sammen med svake statsinstitusjoner øker også faren for korrupsjon, uansvarlig låneopptak og lite effektiv ressursbruk.

Ressursforbannelsen kan unngås og inntektene komme flertallet til gode. Godt styresett og langsiktig planlegging er avgjørende. En parallell utvikling av infrastruktur, styresett, lovgivning, skatter og avgifter, sivilsamfunn og åpenhet er en forutsetning for å legge til rette for utvikling og rettferdig fordeling.

Olje for utvikling

Norge har over førti års erfaring med petroleumsforvaltning, og vi har gradvis utviklet et forvaltningsregime som er blitt lagt merke til internasjonalt. Det er høy etterspørsel etter norsk erfaring. Norge har gitt petroleumsrettet bistand siden tidlig på åttitallet, med Oljedirektoratet som viktigste aktør. Programmet «Olje for utvikling» (Ofu) ble etablert i 2007, som en videreutvikling av et initiativ fra 2005. Formålet med Ofu-programmet er «å dele norske erfaringer slik at utviklingsland kan forvalte petroleumsressursene på en måte som bidrar til varig reduksjon av fattigdom og sikrer forsvarlig hensyntagen til miljøet». Programmet har hittil vært basert på tre pilarer: Ressurs-, finans- og miljøforvaltning. Det gis også støtte til sivilsamfunn og andre aktører som bidrar til ansvarliggjøring av myndighetene.

Ofu-programmet er det mest etterspurte programmet Norge har i bistanden. Programmet har vakt internasjonal oppmerksomhet, og det er et område der Norge kan gjøre en stor forskjell for utviklingen i fattige land. De potensielle inntektene myndigheter kan få gjennom en god forvaltning av naturressursene utgjør langt mer enn bistanden. God forvaltning av naturressurser kan bidra til rettferdig fordeling og at landet på sikt får mindre behov for bistand.

Det er definert tre delmål for programmet; 1) etablering av et juridisk og forvaltningsmessig rammeverk for petroleumssektoren, 2) utvikling av forvaltningskompetanse til å kunne utføre oppgaver ansvarlig, 3) myndighetene skal holdes ansvarlig for forvaltningen av petroleumsressursene.

Hovedtyngden har ligget på delmål 1 og 2, mens delmål 3 ivaretas gjennom støtte til sivilsamfunn. Regjeringen ønsker å øke støtten til aktører som arbeider med ansvarliggjøring av myndighetene slik at den i større grad holder tritt med samarbeidet på myndighetsnivå. Det er ellers en risiko for at vi bidrar til å øke kompetansegapet mellom makthaverne og de som skal holde dem ansvarlige i sivilsamfunnet, media og parlament. Satsingen på antikorrupsjon, likestilling og opplæring av parlamentarikere og representanter for media skal styrkes.

Figur 5.2 Programmet Olje for utvikling bidrar til god forvaltning av petroleumsressurser i samarbeidsland.

Figur 5.2 Programmet Olje for utvikling bidrar til god forvaltning av petroleumsressurser i samarbeidsland.

Foto: Georg Osodi/Panos/Felix Features

Initiativet for åpenhet om skatt og inntekter i utvinningsindustri (Extractive Industries Transparency Initiative/EITI) er et sentralt redskap for å bidra til økt åpenhet om pengestrømmer fra petroleums- og gruvevirksomhet, jf. kapittel 8. For at myndighetene skal holdes ansvarlig for innkreving og bruk av offentlige inntekter må informasjonen være tilgjengelig for sivile aktører, og de må være i stand til å bruke den.

En sentral del av Norges petroleumspolitikk har vært å dra nytte av samarbeidet med internasjonale selskaper til å utvikle norsk kompetanse, både direkte i petroleumsutvinningen og i tilknyttet virksomhet. Slik har petroleumssektoren ikke bare gitt inntekter, men også lokale ringvirkninger i form av kompetanse og sysselsetting. Utvikling av lokalt næringsliv tilknyttet petroleumssektoren og utdanning tilpasset petroleumssektorens behov inngår i flere av Ofus landprogrammer, og dette området vil styrkes framover.

I 2012 ble det gjennomført en evaluering av Ofu-programmet.1 Rapporten konkluderer med at programmet bidrar til å gi samarbeidslandene et bedre grunnlag for å håndtere sine petroleumsressurser og omtaler det som et norsk flaggskip innen utviklingspolitikken. Rapporten mener at pilar-tenkningen (ressurs, finans og miljø) er for rigid, og anbefaler at de ulike komponentene sees mer i sammenheng. Den påpeker at sikkerhetsaspektet bør komme mer inn i samarbeidet, slik mandatet åpner for. Rapporten legger vekt på at det har vært en skjev fordeling mellom de tre pilarene, og at det i et styrket Ofu framover må legges mer vekt på finansforvaltning, sikkerhet og miljø. Det anbefales også å utvide samarbeidet med sivilsamfunn, internasjonale organisasjoner og andre relevante aktører. Særlig viktig er det at programmet må legge større vekt på et overordnet godt styresett i sitt samarbeid med mottakerlandene.

Evalueringen ser også på likestillingsperspektivet i programmet. Store deler av programmet retter seg mot offentlig sektor, og der er det stort sett positiv utvikling i likestillingsarbeidet. Likestillingsutfordringene er større i de internasjonale utvinningsselskapene og leverandørindustrien, som svært ofte er mannsdominerte. En stor utfordring er at tradisjonelle kvinnedominerte sektorer blir utkonkurrert av utvinningsindustriens ekspansjon.

Flere studier konkluderer også med at kvinner er mer opptatt enn menn av områder som bygger opp under en bærekraftig utvikling av et lands petroleumsressurser, som for eksempel miljø, helse og rettferdig fordeling. Det er derfor viktig å styrke kvinners rettigheter og deltakelse på alle nivåer av samfunnet og stimulere til økt kvinnelig deltakelse i styrende organer og beslutningsprosesser i petroleumssektoren.

Boks 5.1 Olje for utvikling

Ofu-programmet ledes av en styringsgruppe bestående av Utenriksdepartementet, Olje- og energidepartementet, Miljøverndepartementet og Finansdepartementet. Utenriksdepartementet er formelt ansvarlig for programmet, mens de andre departementene og Arbeidsdepartementet har ansvar for det faglige innholdet i satsingen innenfor sine fagområder, samt for å gjøre tilgjengelig og kvalitetssikre den faglige ekspertisen som anvendes. Sekretariatet i Norad er ansvarlig for koordinering og bistandsfaglig kvalitetssikring, mens ambassadene har ansvar for forvaltningen av de enkelte avtalene.

Programmet samarbeider i dag med 18 land, hovedsakelig i Afrika. Flere land har søkt om støtte. I Sør-Sudan ble det i juli 2012, med norsk bistand, vedtatt en petroleumslov som stiller store krav til åpenhet og legger til rette for effektiv utnyttelse av naturressursene. Norsk bistand har vært sentral i etableringen av et velfungerende helse-, miljø- og sikkerhetssystem i den vietnamesiske petroleumssektoren. Det største Ofu-programmet er for tiden i Uganda.

Boks 5.2 Norsk bistand gjennom kontinentalsokkelinitiativet sikrer retten til kontroll over egne naturressurser

Etter FNs havrettskonvensjon strekker en kyststats kontinentalsokkel seg automatisk ut til 200 nautiske mil fra grunnlinjene. Hvis ytterkanten av kontinentalsokkelmarginen ligger utenfor 200 nautiske mil, strekker kyststatens kontinentalsokkel seg ut til denne. Dersom en kyststat ønsker å fastsette yttergrensene for sin kontinentalsokkel ut over 200 nautiske mil, må saken legges fram for Kontinentalsokkelkommisjonen i New York sammen med underbyggende tekniske og vitenskapelige data. Mange utviklingsland har utfordringer med å utarbeide nødvendig dokumentasjon. Dette var bakgrunnen for at det norske kontinentalsokkelinitiativet ble lansert i 2008. Initiativet skal bistå afrikanske kyststater med å sikre adgang til naturressurser i overensstemmelse med havrettskonvensjonens bestemmelser. Det vil være et viktig bidrag til økonomisk og sosial framgang i de landene det gjelder.

Evalueringen vil bli behandlet og fulgt opp på vanlig måte. Mange av funnene stemmer overens med tiltak regjeringen selv er opptatt av å forbedre i programmet. Ikke minst er det viktig at demokratisk utvikling og god fordelingspolitikk skal telle mer når det tas beslutninger om hvilke land man samarbeider med, og arbeid for bedre styresett skal være en tydelig prioritering i samarbeidet.

Regjeringen ønsker også å trekke Arbeidsdepartementet mer med i Ofu-programmet, med særlig vekt på sikkerhetsaspektene.

Hovedmodellen for Ofu-programmet er langsiktig institusjonssamarbeid, gjennom formelle avtaler mellom de respektive departementer i Norge og i samarbeidsland. Olje- og energidepartementet, Miljøverndepartementet og Arbeidsdepartementet delegerer normalt til de underliggende etatene Oljedirektoratet, Direktoratet for naturforvaltning, Klima- og forurensningsdirektoratet og Petroleumstilsynet. Finansdepartementet har hittil brukt egne medarbeidere og Oljeskattekontoret til å gi råd innenfor finansforvaltning.

Så langt har samarbeidet innen ressursforvaltning vært den klart sterkeste komponenten med et omfattende samarbeid over lang tid med et stort antall land, mens det er oppnådd færre resultater innen finansforvaltning og miljø.

Miljøforvaltningen var den siste komponenten som ble innført, og er også inne i færre land. Etterspørselen etter denne komponenten er lavere enn de andre, noe som blant annet skyldes at institusjonene som skal ivareta miljøhensynene i det enkelte land er svakt utbygde og har lav status. Resultatet blir ofte at miljørammeverket for petroleumsvirksomheten ikke kommer på plass fra oppstart. Samarbeidet om å styrke miljøforvaltningen må derfor bygges opp over tid og med et langsiktig perspektiv. Regjeringen vil legge økt vekt på at miljøkomponenten inngår i Ofu-samarbeidet i det enkelte land. Det krever både en mer aktiv dialog med mottakerlandet og tydeliggjøring av at Ofu-programmet er en integrert helhet. Det er også behov for å øke kapasiteten på norsk side.

Finansforvaltning er bare en del av det langsiktige samarbeidet i to land, Øst-Timor og Uganda. Det er flere andre land som etterspør slik assistanse, men oppfølgingskapasiteten på norsk side er begrenset. Regjeringen vil derfor vurdere ulike tiltak for å øke kapasiteten, som bruk av ansatte ved Oljeskattekontoret, norske eksperter med relevant erfaring og eksperter i Det internasjonale valutafondet (IMF), gjennom en avtale mellom IMF og Norad.

Ofu-programmet skal bidra til varig fattigdomsreduksjon. Et viktig skritt er å bistå med å etablere god forvaltning av petroleumsressursene og sikre statens rettmessige andel av inntektene. Dersom inntektene deretter forsvinner inn i et korrupt system risikerer vi at programmet i stedet bidrar til økte forskjeller og høyere konfliktnivå, i stedet for varig fattigdomsreduksjon. Tilsvarende kan programmet bidra til miljøødeleggelser dersom petroleumsaktiviteten skjer uten at miljøhensyn ivaretas. Regjeringen vil derfor framover legge mer vekt på at Ofu-programmet reflekterer helheten i den norske erfaringen, der ressurs-, miljø-, sikkerhets- og finansforvaltning sees på som en helhet og kombineres med støtte til sivilsamfunn, parlament og media.

Boks 5.3 Olje for utvikling har bidratt til petroleumsfond og styrket forvaltning på Øst-Timor

Da Mari Alkatiri ble statsminister på Øst-Timor i 2002, ba han om norsk hjelp til å bygge opp en petroleumsforvaltning basert på Norges erfaringer. Etter ti år har Norge bidratt med i overkant av 100 millioner kroner i bistand. Midlene har i hovedsak gått til styrking av petroleumsforvaltningen gjennom tilstedeværelse av ekspertise samt kompetansefremmende tiltak, blant annet utdanning i petroleumsfag.

Ved hjelp av den norske støtten har Øst-Timor bygd opp:

  • relevante forvaltningsinstitusjoner

  • et nasjonalt petroleumsfond som sikrer åpen forvaltning av inntektene under parlamentarisk kontroll

  • prosedyrer for utlysing av lisenser

  • regelverk for alle sider ved leting, utvinning og beskatning, inkludert miljøforvaltning

Det norske Statens pensjonsfond utland har vært modell for Øst-Timors petroleumsfond. Petroleumsfondet var ved utgangen av mai 2012 på over 60 milliarder norske kroner. Øst-Timor har oppnådd gode avtaler med internasjonale utvinningsselskap, god skatteinngang og full åpenhet om petroleumsinntektene. Avkastningen av Ofu-programmet på Øst-Timor har vært betydelig.

Petroleumssamarbeidet med Øst-Timor startet da landet skulle bygge opp institusjoner for å forvalte ressursene. Det å komme inn tidlig gjorde det enklere å etablere gode styringsverktøy for sektoren. Det svake institusjonelle utgangspunktet bidro til å gjøre bistanden mer effektiv fordi det ikke fantes like sterke etablerte maktstrukturer i oljeforvaltningen som i land som har produsert olje lenge. Motstanden mot reform var derfor mindre. En lærdom fra Øst-Timor er at femårige perspektiver, som er den alminnelige rammen for langsiktig utviklingssamarbeid, er for kort til å oppnå varige resultater når utgangspunktet er så svakt.

Samtidig som behovet for en helhetlig tilnærming understrekes, skal Ofu-samarbeidet fortsatt være etterspørselsstyrt. Det er en grunnleggende forutsetning for å oppnå resultater at samarbeidslandet er i førersetet. Giverland vil aldri kunne tvinge igjennom en politikk som er imot samarbeidspartners ønsker. Regjeringen vil derfor være strengere i sin prioritering i valg av samarbeidsland innen Ofu-programmet.

Interessene og det politiske handlingsrommet til myndighetene i samarbeidsland vil kunne variere over tid. Dersom deler av programmet ikke lenger etterspørres vil det foretas en avveining av fordeler og ulemper ved å fortsette samarbeidet. Slike avveininger må også foretas dersom samarbeidsland velger løsninger som klart strider mot råd som gis fra norsk side. En av de viktigste lærdommene i bistanden generelt, og kapasitetsbygging spesielt, er betydningen av langsiktig engasjement. En bølgedal i samarbeidet vil derfor ikke nødvendigvis tilsi at det bør avsluttes.

Det skal legges større vekt på hvorvidt nasjonale myndigheter selv ønsker å bekjempe fattigdom, bedre styresett og fremme åpenhet og demokrati når vi velger samarbeidspartnere for Ofu-programmet.

Skatt for utvikling

I 2011 ble programmet Skatt for utvikling (Sfu) etablert. Det tar utgangspunkt i institusjonssamarbeid mellom det norske skattedirektoratet og skatteetatene i Zambia, Mosambik og Tanzania. Beskatning av utvinningsselskaper, både innen petroleum og gruvesektoren, står sentralt. Institusjonssamarbeid og annen kapasitetsbygging i enkeltland settes inn i en bredere sammenheng som inkluderer internasjonalt arbeid mot ulovlig kapitalflyt og skatteparadis, forskning og kunnskapsutvikling og støtte gjennom sivilsamfunnet. Statsbyggingsperspektivet og det å skape kultur for å betale skatt vektlegges i samarbeidet både med sivilsamfunnet og skatteetatene.

Mens Olje for utvikling ser petroleumsbeskatning som del av en helhetlig ressursforvaltning, ser Skatt for utvikling skattlegging av ikke-fornybare naturressurser som en viktig del av en helhetlig skattepolitikk og -administrasjon. Perspektivet og innfallsvinkelen er forskjellig, men hovedprinsippene er de samme, og de to programmene utfyller hverandre. Sfu tar i likhet med Ofu utgangspunkt i norske erfaringer fra petroleumssektoren, men utvider engasjementet til også å omfatte gruvesektoren og skatteadministrasjon mer generelt.

Behovene for en god nasjonal skattepolitikk er omtalt i kapittel 6, og kampen mot skatteparadis i kapittel 8.

Figur 5.3 Gullgruve i Ghana. Gull er fortsatt en viktig inntekstskilde for Ghana, landet som ble kalt «Gullkysten» av de britiske koloniherrene.

Figur 5.3 Gullgruve i Ghana. Gull er fortsatt en viktig inntekstskilde for Ghana, landet som ble kalt «Gullkysten» av de britiske koloniherrene.

Foto: Georg Osodi/Panos/Felix Features

Reforhandling av kontrakter

Etter påtrykk fra internasjonale finansinstitusjoner ble utvinningsindustrien privatisert i mange utviklingsland mot slutten av 1990-tallet etter en periode på to-tre tiår med statlig eierskap. Endringen skulle sikre bedre balanse mellom stat og marked. Mange endringer skjedde imidlertid for raskt og uten å ta hensyn til en langsiktig bærekraftig forvaltning, som for eksempel skatteinngang, arbeidsplasser og miljøbelastning. Privatiseringsprosessen skulle sikre industrien og behovet for nye investeringer, økt produksjon, arbeidsplasser og eksportinntekter.

I de fleste landene ble det framforhandlet avtaler som inkluderte lete- og produksjonskonsesjoner for utvinningsindustrien, men også andre aktiviteter og sektorer ble berørt. Vilkårene ble utarbeidet for å revitalisere virksomhetene, og avtalene inneholdt ofte omfattende unntak fra regulær lovgivning på områder som skatt, miljø og arbeid. Mange av avtalene innen utvinningsindustrien inkluderte også omfattende stabilitetsklausuler som innebar lave skatter og avgifter framover i tid, selv ved kraftig økning i råvareprisene.

Privatiseringen på 1990-tallet skjedde i en periode med lave råvarepriser for metaller og mineraler. Denne situasjonen er betydelig endret. Realprisene har steget flere hundre prosent på kort tid. Produksjonsresponsen har så langt vært ujevn og forsinket for mange metaller og mineraler ettersom det tar lang tid å øke produksjonen.

Det er i en slik situasjon at etterspørselen og påtrykket for reforhandlinger av gruvekontrakter har kommet opp som et krav fra utviklingsland, ofte fremmet av sivilsamfunn, opposisjonspolitikere, akademikere, fagforeninger og i økende grad av deler av myndighetsapparatet selv. Verdien av gruveeksporten fra Zambia har økt fra tilsvarende 2 til 50 milliarder kroner fra 1998 til 2011. Økt produksjonsvolum forklarer bare litt under 10 prosent av dette. Skattepotensialet er imidlertid svakt utnyttet, til tross for at Zambia med norsk støtte har endret skatteregime slik at skatteinntektene økte med over 1,2 milliarder kroner i 2011. Det betyr at størstedelen av inntektene fra Zambias ikke-fornybare naturressurser går ut av landet. Situasjonen er enda verre i andre land.

I kjølvannet av de økte råvareprisene er det påvist en kraftig økning av ulovlig kapitalflyt. Flere studier indikerer at utvinningsindustriens og flernasjonale selskapers omfattende praksis med interne inntektsoverføringer, blant annet gjennom intern feilprising, er ansvarlig for en betydelig andel av kapitalflyten, jf. kapittel. 8. Utfordringen vil øke i årene framover ettersom det største uutnyttede potensialet for å finne og utvinne naturressurser er i utviklingsland.

Det er viktig at utviklingsland får mulighet til å reforhandle urettferdige avtaler med gruveindustrien. Norge har erfaring med å støtte slikt arbeid i Zambia, som del av et mer omfattende arbeid for å styrke ressurs- og inntektsforvaltningen av gruvesektoren.

Det er flere internasjonale institusjoner og initiativer som tilbyr assistanse innen dette feltet. Den afrikanske utviklingsbanken har opprettet et regionalt senter med ekspertise på juridisk assistanse til forhandling av avtaler, og en interesseorganisasjon for advokater i flere land har også tilbudt assistanse.

Regjeringen vil ta initiativ til å etablere et uavhengig ekspertmiljø for reforhandling av naturressurskontrakter i utviklingsland. Det er viktig at prinsipper utledet fra tidligere erfaringer med slikt samarbeid blir fulgt. Særlig viktig er det at den primære relasjonen må være mellom klient (landets myndigheter) og uavhengige internasjonale eksperter. Uavhengigheten til rådgiverne må være udiskutabel. Målet er å bistå utviklingsland i å vurdere hvorvidt det er grunnlag for reforhandling, og å bistå under gjennomføring av forhandlingene og iverksettelse av ny avtaleslutning.

5.2 Fornybare ressurser

Landbruk

Landbruk i utviklingsland utgjør i gjennomsnitt 34 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP), 65-80 prosent av alle arbeidsplasser og ca. 40 prosent av eksportinntektene. Det er store regionale variasjoner i disse tallene.

Matsikkerhet er en utfordring som vil kreve store investeringer i landbrukssektoren. Verdensbanken har anslått at vekst i landbrukssektoren er flere ganger mer effektivt for fattigdomsbekjempelse enn vekst i andre sektorer. De aller fleste av verdens fattige er avhengige av landbruket som sitt eksistensgrunnlag. Klimaendringer, økende press på matjord og vannressurser og tap av naturmangfold truer dette livsgrunnlaget og hindrer økonomisk vekst. Bedret matsikkerhet vil avhenge av en helhetlig arealforvaltning som sikrer fattiges rettigheter. Veksten i landbrukssektoren må være sosialt, miljømessig og økonomisk bærekraftig.

Landbruk er næringsvirksomhet, enten det utføres av småbrukere eller større enheter. Verdikjeden i landbruket går fra småbrukeren på jordet og videre via kommersielle aktører. Dette inkluderer banker som gir kreditt, aktører som selger innsatsvarer og kjøper og markedsfører bøndenes produkter, og næringsmiddelindustri. Landbruksutvikling avhenger av disse aktørenes evne til å øke verdiskapningen på en bærekraftig måte. Offentlige og private investeringer må komme de fattigste til gode for at utvikling i sektoren skal bidra til bedret matsikkerhet. Småskala produsenters posisjon i verdikjeden styrkes gjennom bondeorganisasjoner og samvirkebedrifter.

Produksjonen i det asiatiske og latinamerikanske landbruket har økt betraktelig de siste 50 årene, mens Afrika henger etter i utviklingen. Som vist i figur 5.4, har kornavlingene pr. arealenhet nesten ikke økt i Afrika de siste 50 årene, mens de er mer enn doblet i Asia og Latin-Amerika. En årsak til dette er manglende tilgang til innsatsfaktorer som gjødsel, plantevernmidler og kreditt. Også mangel på infrastruktur, tilknytning til lokale markeder, lagerkapasitet, tilgang til teknologi og utdanning og ikke minst en systematisk diskriminering av kvinner, hindrer landbruksutvikling. Behovet for landbruksreformer og bedret organisering i landbrukssektoren er omfattende.

Figur 5.4 Afrika henger langt etter i utviklingen i kornavling per arealenhet.

Figur 5.4 Afrika henger langt etter i utviklingen i kornavling per arealenhet.

Kilde: Africa Human Development Report 2012

Afrikas kvinnelige småbrukere står for 70-80 prosent av produksjonen som går til lokal matforsyning. En styrket stilling for kvinner i landbruket er en forutsetning for økt produksjon, og for at inntektene fra produksjonen i større grad skal komme husholdningen til gode. Kvinners rettigheter til eiendom og arv, og deres tilgang til innsatsfaktorer, utdanning og tilknytning til markeder, er derfor noe av det viktigste å arbeide med.

I store deler av Afrika får kvinner kun tilgang til jord gjennom giftemål eller gjennom sine mannlige slektninger. I tillegg finnes etablerte mønstre som gir kvinner mindre kontroll enn menn over inntekter fra landbruksproduksjon.

Kvinners deltakelse i bondeorganisasjoner og kooperativer kan også hemmes av tradisjonelle kjønnsrollemønstre, hvor kvinner ofte marginaliseres i spørsmål knyttet til penger, makt og beslutningsmyndighet. Kvinneorganisasjoner har en viktig rolle å spille for å støtte opp om og fremme kvinnelige småbrukeres behov.

Ifølge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) kan lik tilgang til produktive ressurser og muligheter for kvinner og menn øke avlinger lokalt med opp til 30 prosent. For å kunne lykkes med et klimatilpasset landbruk, som øker produktiviteten og reduserer fattigdom, må kvinner gis reelle rettigheter.

Figur 5.5 Kvalitetskontroll ved en teplantasje i Kenya. Moderne systemer for kvalitetskontroll sikrer  kenyansk te en god plass i det internasjonale markedet.

Figur 5.5 Kvalitetskontroll ved en teplantasje i Kenya. Moderne systemer for kvalitetskontroll sikrer kenyansk te en god plass i det internasjonale markedet.

Foto: Sven Torfinn/Panos/Felix Features

Det er et stort behov for investeringer i det afrikanske landbruket, både innen småskalajordbruk og storskaladrift. Private investeringer vil måtte spille en betydelig rolle. Myndigheters evne til å legge til rette for bærekraftige investeringer, og til å inngå offentlig-privat samarbeid, vil være helt avgjørende. Mange afrikanske land er dårlig forberedt på å legge til rette for investeringer som fremmer bærekraftig utvikling. Det skyldes manglende fordelingspolitikk, dårlig styresett og svak regulering av kommersielle landinvesteringer. Ofte blir ikke interessene til småbøndene og lokalsamfunnet for øvrig ivaretatt.

Dette er særlig viktig når det gjelder kjøp og leie av større landområder. Mange steder har utenlandske investorer overtatt store jordområder for en svært billig penge. Oppkjøpet eller leiekontrakten er ofte inngått uten innsyn og åpenhet, med ufullstendige konsultasjonsprosesser og utnytting av folks manglende tilgang til informasjon. Slike investeringer, som i svært liten grad kommer lokale myndigheter og innbyggere til gode, omtales som «landran».

Norge har gode systemer for arealforvaltning, med velutviklede registre over eierskap og lovverk. Innenfor vannkraftsektoren har vi erfaring med deling av investeringsgoder med berørte lokalsamfunn. Dette er ekspertise som i økende grad vil bli anvendt i vårt utviklingssamarbeid. De frivillige retningslinjene for bærekraftig råderett over arealressurser, marine ressurser og skogressurser utarbeidet i komiteen for matsikkerhet (Committe on Food Security/CFS), med vekt på støtte til urfolk og lokalsamfunn, vil legges til grunn for arbeidet.

Forbedring av infrastruktur krever store investeringer, og det kan være en god løsning å konsentrere innsatsen i bestemte geografiske områder. I Tanzania og Mosambik utvikles det nå landbrukskorridorer som skal styrke alle leddene i verdikjeden og tiltrekke seg private investeringer. Korridorene er geografisk avgrensede områder med potensial for økt produksjon. Korridorene er tilknyttet en havn som både skal lette tilgangen til importerte innsatsvarer og eksporten av ferdige produkter. Gjennom økte investeringer i infrastruktur og kommersielle gårder vil disse korridorene kunne utvikles til å bli økonomiske vekstsentra som også småbrukere kan dra nytte av, gjennom blant annet kontraktslandbruk, tilgang til markeder og jordbruksfaglig veiledning.

Afrika er svært sårbart for klimaendringer. Mange afrikanske land har i tillegg liten kapasitet til å tilpasse seg disse endringene. Det gjelder særlig for land med stor rural fattigdom, der store grupper fattige mangler både nødvendige ressurser og kunnskap om tilpasning til fremtidige klimaendringer. Fattige småbrukere er blant de dårligst stilte gruppene. Selv ved små temperaturøkninger ventes en nedgang i produktivitet.

Norge har de siste femten årene bidratt til utvikling av teknologi som benyttes i klimarobust landbruk i Afrika, og har de siste fem årene også vært aktiv innenfor klimasmart risproduksjon i Asia. Bioforsk har bidratt til utviklingen av klimasmart risproduksjon i India, og samarbeidet utvides nå til Bangladesh og Vietnam. I dag er Zambia og Malawi gode eksempler på en begynnende omlegging av landbruket i Afrika. Det er fortsatt stort behov for videre utvikling av kunnskap og teknologi.

Klimarobuste dyrkingsmetoder må kontinuerlig kompletteres med mer klimatilpassede vekster og frø. Dette forutsetter at småbrukere, forskere og foredlere sikres tilgang til jordbruksvekstenes genetiske mangfold gjennom internasjonalt samarbeid. Norge bidrar aktivt i det internasjonale samarbeidet for bevaring og bærekraftig bruk av plantegenetiske ressurser i FAOs Plantetraktat (International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture/ITPGRFA). Traktatens multilaterale system for utveksling av plantegenetiske ressurser for mat og landbruk regulerer tilgangen til, og rettferdig fordeling av godene som oppstår gjennom bruken av, disse ressursene. Gjennom plantetraktatens fond for godedeling bidrar Norge til å støtte bevaring og videreutvikling av viktige tradisjonelle plantesorter lokalt i bondens åker. Plantetraktaten er en sentral forutsetning for det norsketablerte globale frøhvelvet på Svalbard og for norskstøttede initiativ som Den globale stiftelsen for avlingsmangfold (Global Crop Diversity Trust/GCDT) og Organisasjonen for internasjonal landbruksforskning (Consultative Group on International Agricultural Research/CGIAR).

Fiskeri og oppdrett

Figur 5.6 Fisk skal være en viktig kilde til ernæring og matsikkerhet også i framtida. Da må den forvaltes bærekraftig.

Figur 5.6 Fisk skal være en viktig kilde til ernæring og matsikkerhet også i framtida. Da må den forvaltes bærekraftig.

Foto: Ken Opprann

Fiskeressursene representerer en verdifull fornybar ressurs for ernæring, matsikkerhet, sysselsetting, inntektsgenerering og eksportinntekter. Dersom Afrikas fiskerier blir bærekraftig forvaltet, vil de kunne spille en viktig rolle i arbeidet med å møte behovet for trygg og sunn mat til en økende befolkning.

Men deler av verdens marine ressurser blir ikke høstet på optimalt eller bærekraftig vis. Ifølge FAO kan 13 prosent av verdens fiskebestander utnyttes mer, 57 prosent er fullt utnyttet, mens 30 prosent er overutnyttet eller under gjenoppbygging.

Boks 5.4 Mange lever av og i skogen

Ifølge FN er mer enn 1,4 milliarder mennesker avhengige av skogen som sitt livsgrunnlag. Disse er i mange tilfeller sårbare og marginaliserte grupper av befolkningen. Kvinners tradisjonelle rolle og bruk av skogressursene gjør dem ekstra utsatt for endringer i skogdekket, klimaendringer og manglende åpenhet og kapasitet i den lokale skogforvaltningen. På bakgrunn av dette arbeider regjeringen målrettet før involvering av kvinner og lokalsamfunn. Urfolk lever ofte direkte av naturen, er spesielt sårbare for konsekvensene av avskoging og utgjør derfor en sentral målgruppe. For å nå disse gruppene samarbeides det blant annet med en rekke lokale og norske frivillige organisasjoner.

Regjeringen støtter multilaterale organisasjoners arbeid med å bistå land med å utarbeide nasjonale strategier eller handlingsplaner for REDD+ (Reduksjon av utslipp fra avskoging og skogødeleggelse). Disse baseres på åpenhet og brede og deltakende prosesser. Ved å legge vekt på godt styresett, innsyn i inntekter og fordeling av midlene, institusjonsbygging og lokal medbestemmelse støttes prosesser som fører til bedre kontroll med utnyttelsen av naturressursene og til styrking av demokratiske beslutningsprosesser.

Boks 5.5 WWF-Norges viltforvaltningsprogram i Namibia

WWF-Norge støtter et stort viltforvaltningsprogram i Namibia, som startet tidlig i 1990-årene (Community Based Natural Resource Management). Programmet bidrar til å forbedre leveforholdene til lokalsamfunn som er involvert, samtidig som dyreliv og natur blir beskyttet gjennom bærekraftig bruk av ressursene. Lovgivningen gir lokalsamfunn rett til inntekter fra bærekraftig jakt, fototurisme, hotelldrift og reiselivsvirksomhet. Ordningen motiverer til at dyrelivet forvaltes på en langsiktig, bærekraftig og demokratisk måte. Lokalmiljøet beholder alle inntektene og bestemmer selv hvordan pengene skal brukes, for eksempel til skole, helse, utvikling av turisme eller kontant utbetaling. Prinsippene for lokal forvaltning og fordeling har stor relevans og overføringsverdi til andre land og områder, som skogforvaltning/REDD+, fiskeriforvaltning, fornybar energi og utvinning av olje/gass.

Ulovlig, uregulert og urapportert fiske (UUU-fiske) svekker ressursgrunnlaget og begrenser fattiges tilgang til inntekt og mat. De langsiktige negative konsekvensene av denne virksomheten er ødeleggende for en bærekraftig ressursutnytting, lokalt næringsliv og utvikling i berørte kystsamfunn. Tiltak må rettes inn mot kommersielle fartøyer som bevisst spekulerer i svak overvåkingskapasitet, og mot lokale fiskere som benytter ulovlige redskaper og opererer i et antall som svekker ressursgrunnlaget.

Klimaendringer i form av mer ekstremvær, havforsuring og endringer i vann- og havtemperaturer påvirker fiskeri- og akvakultursektoren. Klimatilpasning er viktig. For eksempel må etablering av akvakultur i større grad ta hensyn til risiko for rømming og smittespredning. Endrede vandringsmønstre for fiskebestander som følge av klimaendringer vil kunne påvirke de nasjonale fiskeriene.

Norge har kompetanse på hele verdikjeden innen fiskerisektoren, og kan gjennom rådgivning bidra til å gjøre fiskeri og oppdrett til en viktig vekstfaktor i utviklingsland. Slik rådgivning er etterspurt, også innen fiskerioppsyn og kystvakttjeneste. Tilgang på kapital er ofte en sterkt begrensende faktor for oppdrettsnæringen i utviklingsland.

For å styrke norsk samordning vil Utenriksdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet opprette en faggruppe for å kvalitetssikre framtidig bistand innen fiskeri, marine ressurser og akvakultur.

Regjeringen la i desember 2012 fram en strategi for økt bistand til matsikkerhet i et klimaperspektiv.

Skog

Redusert avskoging og skogforringelse bidrar til å redusere utslipp av klimagasser. I tillegg bevares naturmangfold og leveområder og næringsgrunnlag for store befolkningsgrupper. Bærekraftig høsting av skogens produkter er en viktig kilde til materialer, fiber, energi, mat, klær og medisiner. I klimaforliket fra 2008 ble det enighet om at Norge skal arbeide aktivt for å sikre internasjonal oppslutning om tiltak mot avskoging i utviklingsland, med bærekraftig skogforvaltning som viktig element.

Bærekraftig skogforvaltning er grunnlaget for at skogen kan bidra til utvikling og rettferdig fordeling for befolkningsgrupper som har denne ressursen som livsgrunnlag. Trevirke er den viktigste energikilden for mer enn 2 milliarder mennesker og skogen er i mange områder grunnleggende viktig for matsikkerhet, vannforsyning og erosjonsvern.

Det norske klima- og skogprosjektet er grundig beskrevet i Meld. St. 14 (2010-2011) Mot en grønnere utvikling.

Viltforvaltning

I mange land med store viltressurser og rikt naturmangfold er turisme blitt en viktig næringsvei som skaper mange arbeidsplasser og bringer inn viktig utenlandsk kapital. Men ofte skjer utbygging av sektoren uten at det tas hensyn til lokalbefolkningens behov, deltakelse eller økonomiske og kulturelle rettigheter. Investorer henter ut stor profitt uten at lokalmiljøene får særlig nytte av virksomheten.

Ved opprettelse av nasjonalparker, som er et viktig ledd i utvikling av turistindustrien, oppstår det ofte interessekonflikter med lokalbefolkningen som tradisjonelt har skaffet seg mat og inntekter gjennom jakt. Deres tradisjonelle levevei blir omdefinert til krypskyting og kriminalisert, selv om karakteren er en annen enn ved virksomhet for å tjene store penger på ulovlig omsetning av blant annet skinn, elfenben og horn fra neshorn. Viltforvaltningen i stadig flere land ser at det er stor verdi i å samarbeide med lokalsamfunnet framfor å stenge det ute. Da er det viktig at lokal infrastruktur oppgraderes, og at så mange arbeidsplasser som mulig og deler av overskuddet går til lokalbefolkningen. Det må også legges til rette for markedsføring av produkter fra lokale småbedrifter, som brukskunst og lokale matprodukter.

Norge har støttet viltforvaltningen i Zambia siden 1990. Samarbeidet har gitt gode resultater, og har økt den norske kompetansen på denne formen for bistand betydelig.

5.3 Organisert kriminalitet og naturressurser

Internasjonal organisert kriminalitet knyttet til narkotika, våpentrafikk, sjørøveri, menneskehandel og naturressurser er en stadig økende global utfordring. De kriminelle underslår fellesskapets ressurser, skaper utrygghet for enkeltmennesker og samfunn, og truer med å undergrave stabilitet og utvikling i flere land. De kjøper beskyttelse hos myndigheter og bruker hensynsløse virkemidler for å sikre markedsandeler og makt.

Beregninger fra UNEP og Interpol antyder at mellom 180 og 600 milliarder kroner tappes hvert år gjennom ulovlig hogst. For fiskerier utgjør det antakelig nærmere 180 milliarder kroner pr år. Av samlet profitt fra kriminell virksomhet beslaglegges sannsynligvis mindre enn 1 prosent.

Manglende kapasitet i justissektoren i utviklingsland og manglende deling av informasjon og bevis på tvers av landegrenser begrenser lands evne til effektiv rettsforfølgelse av organiserte kriminelle. Gjennom FN støtter Norge arbeidet i FNs kontor mot narkotika og kriminalitet (UNODC) mot hvitvasking og organisert kriminalitet. UNODC har mandat til å bistå land i arbeidet med å forebygge og bekjempe organisert kriminalitet og terrorisme, og er blitt en sentral aktør i FNs arbeid på dette området.

Det siste tiåret har både Interpol, UNODC og UNEP satt søkelyset på voksende omfang av organisert naturressurskriminalitet. Denne kriminaliteten er blitt mer omfattende, og involverer karteller fra andre kriminelle områder som f.eks. narkotika. De tiltrekkes av lav risiko og mulighet for høy profitt innenfor ulovlig virksomhet knyttet til fiske, hogst, bunkring av olje og dumping av avfall. Denne virksomheten involverer iblant også tvangsarbeid og menneskehandel.

Figur 5.7 Ulovlig hogst av tømmer bidrar til avskoging, undergraver bærekraftig utvikling og tapper opphavslandet for store inntekter.

Figur 5.7 Ulovlig hogst av tømmer bidrar til avskoging, undergraver bærekraftig utvikling og tapper opphavslandet for store inntekter.

Foto: Sofi Mardiah/CIFOR

Ved ulovlig fiske og hogst må tømmeret og fisken integreres i den lovlige verdikjeden, dvs. hvitvaskes. Kriminelle nettverk har derfor forbindelser til selskap, investorer og enkeltpersoner også i industrialiserte land. Informasjon og bevis i samme sak vil derfor normalt måtte innhentes hos en rekke etater og i en rekke land. Dette vanskeliggjøres av at mye av dokumentasjonen skjules i såkalte skatteparadis, videre omtalt i kapittel 8.

Regjeringen vil ha et særlig fokus på det omfattende ulovlige fisket, spesielt utenfor Vest-Afrika, hvor problemet er særlig framtredende. Norge vil i løpet av 2013 gjennomføre en EU-forordning om handel med tømmer og treprodukter. Formålet er å forhindre at ulovlig hogd tømmer omsettes i EØS-området. Virksomheter som første gang omsetter tømmer og treprodukter i EØS-land må gjøre en vurdering av risikoen for at produktet stammer fra ulovlig hogd tømmer også utenfor EØS-området. Forordningen vil gjøre det vanskeligere å få solgt produkter hvor det ikke kan verifiseres at de stammer fra lovlige kilder.

De kriminelle nettverkenes omfattende virksomhet innen ulovlig hogst og avskoging undergraver målsetningene i regjeringens klima- og skoginitiativ, og den norske innsatsen på dette feltet vil styrkes.

De omfattende tapene av ressurser, spesielt tømmer og fisk, undergraver internasjonale klimaavtaler og tapper utviklingsland for store ressurser, samtidig som de undergraver bærekraftig utvikling. Det er innledet et samarbeid mellom UNEP, GRID-Arendal og Interpol for å utarbeide en plattform for å bekjempe ulovlig skogkriminalitet (Law Enforcement Assistance to Forests). Prosjektet er finansiert av Norge.

Samarbeidet mellom Interpol, UNODC, CITES (FNs konvensjon om handel med truede dyr og planter), Verdensbanken og Verdens tollunion (WCO) – det såkalte ICCWC-konsortiet (International Consortium on Combating Wildlife Crime) – er viktig for å bekjempe organisert naturressurskriminalitet globalt og i enkeltland. Regjeringen ønsker å styrke samarbeidet ytterligere, og utvikle det til et effektivt program for både fiskeri og tømmer.

For å kunne avdekke organisert naturressurskriminalitet er det også nødvendig å utveksle informasjon mellom stater. I Norge yter Kripos (Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet) bistand til norsk forvaltning, samtidig som informasjonen deles med andre land gjennom Interpol.

På fiskerifeltet i Norge har regjeringen opprettet Fiskeriforvaltningens analysenettverk (FFA). FFA utgjør et effektivt tverretatlig samarbeid mot ulovlig fiske med aktiv informasjonsinnhenting for å analysere og vurdere hvilke kontrollobjekter man skal rette kontrollinnsatsen mot – såkalt kunnskapsbasert kontrollarbeid. Metoden kan også anvendes for å styrke kontrollen med andre varestrømmer, og vil kunne spille en viktig rolle i land hvor kontrollkapasiteten i utgangspunktet er lavere enn i Norge. Det tverretatlige samarbeidet som FFA representerer, kan være en modell for andre land. Gjennom å styrke FFA-samarbeidet, kan relevant informasjon fra dette analysenettverket deles gjennom Kripos/Interpol eller bilateralt, med sikte på å stanse ulovlig virksomhet innenfor fiskeri, hogst, bunkring av olje eller dumping av avfall i utviklingsland.

En rekke afrikanske land har ytret ønske om å opprette liknende tverretatlige samarbeidsformer. Regjeringen vil støtte slike samarbeids- og håndhevelsesstrukturer, med sikte på styrket kontroll med blant annet fiske og hogst.

Regjeringen vil:

  • legge økt vekt på å tilby Olje for utvikling som en helhet, der ressurs-, miljø-, sikkerhets- og finanskomponenter sees som en enhet og kombineres med støtte til sivilsamfunn, parlament og media

  • være strengere i sin prioritering i valg av samarbeidsland innenfor Ofu-programmet, med en større vekt på demokratisk utvikling og aktiv fordelingspolitikk

  • styrke programmet Olje for utvikling gjennom å øke kapasiteten i sekretariatet og vurdere tiltak for å styrke den også hos andre partnere

  • utvide det Ofu-relaterte samarbeidet med relevante internasjonale aktører

  • øke bevilgningene til sivilsamfunn og andre aktører som fremmer åpenhet om petroleumssektoren i land hvor Norge har Ofu-samarbeid

  • videreutvikle Skatt for utvikling-programmet

  • øke kapasiteten i sekretariatet til Sfu og inkludere flere land i programmet

  • ta initiativ til å etablere et internasjonalt uavhengig ekspertmiljø for reforhandling av naturressurskontrakter i utviklingsland

  • være pådriver for en mer bærekraftig nasjonal og lokal forvaltning av naturressurser på land og i havet

  • systematisk ta opp og støtte småbrukeres og spesielt kvinnelige bønders krav om formelle og reelle rettigheter

  • øke norsk bistand til landbruk og matsikkerhet med 500 millioner kroner over en treårsperiode (2013-2015)

  • støtte UNEP, UNODC, Interpol og sivilsamfunnet sitt arbeid mot naturressurskriminalitet

  • bidra til internasjonal informasjonsdeling og tverrsektorielt samarbeid mot naturressurskriminalitet

  • styrke arbeidet mot organisert skogkriminalitet innenfor regjeringens klima- og skogprosjekt.

Fotnoter

1.

Norad Evaluation Departement, Facing the Resource Curse: Norway’s Oil for Development Program, Report 6/2012 (Scanteam)
Til toppen
Til dokumentets forside