Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 25 (2012–2013)

Dele for å skape

Til innholdsfortegnelse

8 Ulovlig kapitalflyt fra utviklingsland

Globaliseringen skaper nye og tettere forbindelser mellom land og regioner. Selv om nasjonal politikk legger grunnlaget for rettferdig fordeling og vekst i det enkelte land, skaper globaliseringen nye muligheter og begrensninger.

Utenlandske investeringer som bidrar til økte skatteinntekter, gir offentlige myndigheter muligheten til å gjennomføre gode fordelingstiltak, helse, utdanning og sosiale sikkerhetsnett. Korrupsjon, skatteunndragelse og andre former for økonomisk kriminalitet fører imidlertid til at ulikhet og fattigdom øker og at demokratiet trues. Ulovlig kapitalflyt ut fra fattige land, og bruk av internasjonale strukturer og skatteparadis bidrar til at store verdier unndras fellesskapet.

Figur 8.1 Skatteparadis gjør det mulig å unndra enorme pengestrømmer fra offentligheten.

Figur 8.1 Skatteparadis gjør det mulig å unndra enorme pengestrømmer fra offentligheten.

Foto: Ryan Morrison

8.1 Samspillet mellom ulovlig kapitalflyt og skatteparadis

Med ulovlig kapitalflyt menes grensekryssende pengeoverføringer der pengene enten er opptjent, overført eller brukt på en ulovlig måte. Beregninger utført av Global Financial Integrity, som baserer seg på tall fra Verdensbanken og OECD, viser at den ulovlige kapitalflyten ut av utviklingsland er anslagvis ti ganger større enn samlet offentlig bistand.1 I henhold til beregningene utgjør skatteunndragelser fra kommersielle selskaper den største delen av den ulovlige kapitalflyten ut av utviklingsland. En annen viktig kilde er penger som tilhører staten og befolkningen, men som stjeles av korrupte politikere og embetsmenn. Store beløp kommer også fra virksomhet som er kriminell i utgangspunktet, som terrorfinansiering og handel med for eksempel mennesker, våpen, truede dyrearter, naturressurser og narkotika. Dette medfører enorme, skjulte pengestrømmer, samtidig som aktivitetene i seg selv volder stor skade. Det ligger i sakens natur at det ikke er mulig å fastslå de eksakte beløpene som forsvinner ulovlig. Det vil alltid være usikkerhet knyttet til slike anslag. Ettersom flere faktorer er utelatt i estimatet som framgår av figur 8.2, som smugling og handel i tjenester, kan det være grunn til å anta at det er et konservativt anslag.

Figur 8.2 Strømmen av ulovlig kapital ut av utviklingsland sammenliknet med hva som kommer inn som bistand i 2010.

Figur 8.2 Strømmen av ulovlig kapital ut av utviklingsland sammenliknet med hva som kommer inn som bistand i 2010.

Kilde: Global Financial Integrity og OECD

Ulovlige penger – enten de stammer fra korrupsjon, skatteunndragelse eller annen kriminalitet – vil ofte bli forsøkt overført til et sted der de trygt kan gjemmes og hvitvaskes. Den viktigste forutsetningen for at dette kan skje er finansielt hemmelighold. Dette gjøres mulig gjennom en global finansarkitektur som omfatter skatteparadis, skjulte stiftelser, falske selskaper og anonyme konti.

Skatteparadis gjør korrupsjon og økonomisk kriminalitet mer lønnsomt og attraktivt ved at de gjør det mulig å skjule unndratte skatter og avgifter eller inntekter fra annen kriminalitet. De bidrar til lavere produktivitet i privat sektor, fordi systemet gjør det lønnsomt å bruke mye kapasitet på skattetilpasning istedenfor produktiv virksomhet.

Boks 8.1 Skatteparadis eller hemmeligholdsjurisdiksjon?

De klassiske skatteparadisene forbindes gjerne med mindre øystater som tilbyr lav skatt. Minst like viktig er imidlertid at de også tilbyr hemmelighold. Begrepet hemmeligholdsjurisdiksjon er derfor et mer dekkende uttrykk enn skatteparadis.

«Offshore Financial Centres» er en annen betegnelse som brukes. «Offshore» kan også gi inntrykk av at det kun dreier seg om øystater. Betegnelsen «offshore» henspiller imidlertid på at den virksomheten som gjør landet til en lukket jurisdiksjon, ikke følger de regler som gjelder for resten av den økonomiske virksomheten i landet.

Typiske karakteristika ved slike jurisdiksjoner er at egne statsborgere som driver næringsvirksomhet i landet, normalt må betale skatt og offentliggjøre regnskaper. Utlendinger, derimot, tilbys svært gunstige skattevilkår for kapital og skattemessig tilhørighet for selskaper som har sin drift og faktiske ledelse i andre land. De tillates typisk ikke å drive virksomhet lokalt eller bruke lokal valuta, men de kan opprette selskap som i stor grad vil være unntatt forpliktelser som de innenlandske selskapene har.

Hemmeligholdsjurisdiksjon er imidlertid et begrep som er lite brukt. I denne meldingen er derfor begrepet «skatteparadis» brukt for enkelhets skyld.

Det er grunn til å tro at det gjennom årene er akkumulert store midler i skatteparadis. Et estimat anslår at over 190 000 milliarder kroner kan være gjemt unna i slike jurisdiksjoner. En tredel av beløpet kan komme fra eliter i utviklingsland. Dette er dobbelt så mye som det de samme utviklingslandene har i gjeld.2

Skatteparadis

Det er ingen enhetlig definisjon av hva et skatteparadis er. OECD peker på følgende karakteristika: 1) Svært lav eller ingen skatt på kapitalinntekter, 2) særegent skattesystem for gjennomstrømningsselskap, 3) mangel på transparens om eierskap og /eller mangel på effektivt tilsyn, 4) ingen effektiv informasjonsutveksling med andre land og jurisdiksjoner knyttet til skattemessige forhold.3

Banker og finansinstitusjoner kan opptre som lukkede strukturer. Sammen med tjenester utført av revisorer og advokater er det betydelige muligheter for tilrettelegging av egnede selskapsregistreringer. Mens Norge og de fleste velutviklede rettsstater vedtar lovgivning som i all hovedsak regulerer forhold i eget land, tilbyr om lag en tredel av verdens stater hemmeligholdsmekanismer, selskapsstrukturer, banker, postbokser og datakapasiteter som er spesialdesignet for å skjule inntekter fra aktiviteter i andre stater. Det anslås at 50 prosent av internasjonale posisjoner i verdens banker som innskudd, lån og verdipapirer, holdes av banker i «Offshore Financial Centres».4

Boks 8.2 Hvor er skatteparadisene?

Det er ingen allment akseptert liste over skatteparadis. OECDs globale forum for åpenhet og informasjonsutveksling for skatteformål Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes/Det globale forumet er et internasjonalt samarbeid av 120 medlemsland, hvor medlemslandenes tiltak for å øke åpenheten og utveksling av skatteinformasjon vurderes. Medlemslandene, deriblant Norge, vurderes ut ifra deres oppfølging av de anbefalingene Det globale forumet kommer med. Prosessen skal sluttføres i 2015, og den foreløpige vurderingen definerer ikke om det enkelte medlemsland er et skatteparadis eller ikke. Lista over land som foreløpig oppnår lavere score på gjennomføringen av anbefalingene inneholder både rike land, utviklingsland og mindre øystater som av mange oppfattes som «klassiske» skatteparadis.

Et nettverk av frivillige organisasjoner med fokus på skatterettferd, Tax Justice Network, publiserer annethvert år indeks over økonomisk hemmelighold (Financial Secrecy Index). Ved å se på graden av hemmelighold, og det enkelte lands betydning og størrelse i verdensøkonomien, lager de en indeks over skadelig hemmelighold. De øverste landene på denne listen tilhører både kategorien rike land, utviklingsland og mindre øystater.

Ved å gi skattemessig tilhørighet til selskaper som har sin drift og faktiske ledelse i andre land, undergraver skatteparadisene andre lands skattebase, i tillegg til å tilrettelegge for overføringer og oppbevaring av profitt fra kriminell aktivitet.

Flernasjonale selskaper kan også benytte skatteparadis som tilbyr tjenester som registrering av holdingselskaper og -stiftelser, som gjennomstrømningsstater. Disse kan benyttes for investeringer i tredjeland, uten at det foregår noen reell virksomhet i gjennomstrømningsstaten. Sinnrike og intrikate kjeder av selskaper som inkluderer flere skatteparadis kan gjøre det bortimot umulig å avsløre ulovligheter og finne ut hvem som står bak. Flernasjonale selskaper kan ha hundrevis av datterselskaper i ulike jurisdiksjoner der de har ingen eller minimal aktivitet. Dette er ikke i seg selv ulovlig. Men fordi innsynet i skatteparadisene er så begrenset, åpner dette for å skjule transaksjoner som ikke ville vært gjennomført hvis de måtte gjøres i åpenhet. Formålet med en slik skjult transaksjon kan eksempelvis være å unndra skatt, finansiere terrorisme, eller gjemme kriminell profitt.

Verdens ti største utvinningsselskaper har til sammen over 6 000 underselskaper, hvorav en tredel i skatteparadis.

Som illustrasjon på hvor komplekst et flernasjonalt selskap kan være, gjengis strukturen til et slikt selskap i figur 8.3.

8.2 Skatteparadisenes metoder

Figur 8.3 Eksempel på en selskapsstruktur til et flernasjonalt selskap.

Figur 8.3 Eksempel på en selskapsstruktur til et flernasjonalt selskap.

Skatteparadis kan brukes ved feilprising av interne selskapstransaksjoner. I dag foregår om lag 60 prosent av verdenshandelen innad i de enkelte konsernene, mellom hovedselskap, datter- og underselskap. Regnskapsreglene for internprising følger det såkalte armlengdeprinsippet. Det innebærer at priser internt i et selskap skal settes som om handelen foregår mellom to uavhengige parter. Både inntekter og utgifter vil ha betydning for størrelsen på overskudd og eventuelle underskudd. Jo mindre overskuddet er, desto mindre blir skatten. Ved å flytte overskudd til en jurisdiksjon med lav eller ingen skatt, kan total skattebelastning minimeres.

Manipulering av priser på varer og tjenester som handles mellom selskapsinterne enheter, benyttes i stort omfang. For skattemyndigheter i utviklingsland, som ofte har svært begrenset administrativ kapasitet, er det vanskelig å bevise at priser som oppgis er feil i forhold til reelle markedspriser. Det kan dessuten være nærmest umulig å få tilgang til opplysninger fra skatteparadis. En metode for å flytte overskudd er å selge en vare fra selskapet i produksjonslandet for underpris til en selskapsenhet i samme konsern registrert i et skatteparadis. Varene kan så selges videre til markedspris. Dette er illustrert i figur 8.4.

En annen effektiv måte å flytte overskudd fra produksjonslandet til lavskatteregimer på, kan være gjennom såkalt derivathandel. Derivater benyttes ofte til sikring av et selskaps inntekter for å unngå risiko knyttet til prisfluktuasjoner. Slik prissikring, som en del av selskapets risikohåndtering, er helt legalt. Derivathandel kan imidlertid også misbrukes ved å flytte overskudd fra produksjonslandet, ved bevisst å sørge for tap på derivathandel. Dersom prisen som er sikret, bevisst er satt lavere enn markedspris, vil produsentlandet kunne tape skatteinntekter fordi selskapet har fått mindre inntekter som følge av inngåelse av derivatkontrakten enn selskapet ellers ville kunne få. Selskapsgruppen derimot, trenger ikke tape noe, da et annet selskap i selskapsgruppen kan inngå motsatte kontrakter i et annet land, for eksempel i et skatteparadis. Selskapsgruppen oppnår dermed å kunne flytte ubeskattede midler ut av produsentlandet.

Figur 8.4 Overskuddsflytting fratar produksjonslandet mulighet til rettferdig beskatning.

Figur 8.4 Overskuddsflytting fratar produksjonslandet mulighet til rettferdig beskatning.

Kilde: Ny Tid, FN-sambandet/International Money Laundering Information Network (IMoLIN).

Dokumentasjon i skatteparadis er som regel basert på frivillighet. En rettssak om innsyn i bankkonti eller selskaper vil derfor kunne gi dårlige resultater. Ofte er det etablert regler om varsling av kunden hvis det forberedes etterforskning mot vedkommende av eget lands myndigheter. Rask flytting av selskaper fra ett skatteparadis til et annet kan gjøre det svært vanskelig å komme til bunns i en sak eller foreta beslag av penger. I tillegg finnes det en lang rekke måter å skjule identiteten til den som står bak en konto eller et selskap på. Nye selskap kan raskt etableres, ofte uten at bank eller finansinstitusjon foretar noen undersøkelse om hvem kunden eller den reelle eieren er.

8.3 Åpenhet mot hemmelighold

Norge er et foregangsland i det internasjonale arbeidet for bedre kontroll med de internasjonale finansstrømmene og bekjempelse av skatteparadis og ulovlige internasjonale pengetransaksjoner. NOU 2009: 19 Skatteparadis og utvikling bidro til å sette arbeid mot ulovlig kapitalflyt på den internasjonale dagsordenen, og rapporten blir brukt av mange land og multilaterale organisasjoner. Mandatet til utvalget var å utrede sammenhengen mellom skatteparadis og kapitalflukt fra utviklingsland. Utvalget beskrev kjennetegn ved ulike skatteparadis og effekten av disse på utviklingsland, dokumenterte størrelsen på den ulovlige kapitalflyten og kom med en rekke forslag til tiltak. Mange av dem er fulgt opp i denne meldingen.

Boks 8.3 Ølfortjenesten renner ut av Ghana

Internprising kan medføre at det ikke er noe overskudd igjen å beskatte i produksjonslandet. Et eksempel på dette er ølfabrikanten SABMillers virksomhet i Ghana. Selskapet har fjernet overskudd ved å påføre selskapet i Ghana omkostninger. Varemerket til selskapet er registrert i Nederland, som er et gjennomstrømningsland for investeringer. Der har SABMiller fått en gunstig skatteavtale med myndighetene. For å bruke varemerket må SABMiller i Ghana betale en høy pris. Videre må selskapet betale for serviceytelser fra et selskap registrert i Sveits. Prisen for dette er høy, og overskuddet reduseres ytterligere. Øl til Sør-Afrika blir solgt via Mauritius. Med skatt på 3 prosent i stedet for 25 prosent i Ghana, er dette attraktivt. Dessuten tas det opp et lån fra selskapet i Mauritius som må betales med renter og som ytterligere reduserer overskudd og skatt i Ghana.

Resultatet er at overskudd fjernes og at SABMiller, et av verdens største ølkonsern med stor produksjon i Ghana, betalte mindre inntektsskatt til myndighetene enn små lokale ølutsalg. Selskapets ledelse benekter at det er gjort noe ulovlig.

Kilde: Fra rapporten «Calling Time: why SABMiller should stop dodging taxes in Africa» Action Aid, november 2010.

Pågående arbeid mot hemmelighold

Gjennom program som Skatt for utvikling og Olje for utvikling bistår Norge enkeltland med å få mer robuste skattesystem som kan redusere omfanget av ulovlig kapitalflyt ut av landene.

Norge er en aktiv deltaker i Det globale forumet for åpenhet og informasjonsutveksling for skatteformål (Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes), som er et av de viktigste internasjonale initiativene for finansiell åpenhet. 120 land er med i forumet, deriblant de fleste skatteparadis. Det globale forumet gjennomfører en peer review av alle de tilsluttede landene, der deres lovverk og praksis holdes opp mot OECDs standard. Prosessen skal etter planen fullføres i 2014, og evalueringen vil konkludere med å plassere landene i fire kategorier: 1) Overholder standarden; 2) Overholder for det meste standarden; 3) Overholder delvis standarden; og 4) Overholder ikke standarden. Det globale forumet anser bare de to første kategoriene som akseptable.

Boks 8.4 Jakt på skjulte formuer er krevende

Saken om skipsreder Anders Jahres dødsbo er et eksempel på hvor vanskelig det er å finne og hjemføre hemmelige formuer plassert i skatteparadis, blant annet i det britiske oversjøiske området Caymanøyene. I over 20 år førte dødsboet en rekke rettsprosesser i inn- og utland for å hjemføre formuen. Det ble inngått en rekke rettsforlik i saken, og boet fikk innbetalt til sammen ca. 1 milliard kroner. I løpet av disse 20 årene hadde boet advokatutgifter på om lag 600 millioner kroner. Boarbeidet ble avsluttet i 2012, og vel 400 millioner kroner er overført til de norske skattekreditorene. Utfallet var vellykket i den forstand at det ble tilbakeført mer enn det prosessen kostet. Saken var også viktig for å statuere et eksempel. For fattige land kan en så omfattende prosess være svært krevende å gjennomføre uten internasjonal støtte.

Landene evalueres langs tre dimensjoner: i) kvalitet og tilgjengelighet på eierskapsregistre, regnskap og informasjon om bankkonti; ii) myndighetenes tilgang til korrekt informasjon om personers og selskapers skatterelevante forhold; og iii) eksistensen av mekanismer for effektiv utveksling av skatterelevant informasjon med andre land og relevante institusjoner.

Prosessen i Det globale forumet fungerer som et sterkt press på skatteparadisene, som ønsker å oppnå klassifisering som er akseptable. Derfor har mange land gjennomført betydelige reformer de siste to-tre årene, og er blitt mer transparente. Blant annet har mange skatteparadis inngått avtaler om utveksling av skatteinformasjon med en rekke nye land, inkludert de nordiske. De har imidlertid ikke hatt noe press om å inngå slike avtaler med utviklingsland, selv om mange av investeringene som skjer via skatteparadis nettopp skjer i fattige land.

De utviklingsland som har sluttet seg til forumet, har de samme krav og rettigheter til å inngå innsynsavtaler som andre, men kan ha større behov enn industriland for klare og gode standarder fra Det globale forumet. For å styrke utviklingslands tilgang til skatterelevant informasjon, vil Norge vurdere endrede evalueringskriterier for forumet på lengre sikt. Det er særlig behov for styrkede mekanismer for effektiv utveksling av skatte- og selskapsinformasjon mellom jurisdiksjoner som fungerer som tredjeland og de land der investeringen faktisk finner sted.

Et forum for bekjempelse av hvitvasking av penger (Financial Action Task Force/FATF), etablert av G7 i 1989, har gitt 40 anbefalinger om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, som utgjør de mest anerkjente internasjonale standardene på området. Norge innehar presidentskapet i FATF i perioden juli 2012 til juli 2013.

IMF har et omfattende arbeid mot hvitvasking og finansiering av terrorisme, som inkluderer reformarbeid, herunder utvikling av antihvitvaskingslovverk, opplæring, og støtte til gjennomføring og forskning. Norge er en av de største økonomiske bidragsyterne til Verdensbanken og UNODCs StAR-initiativ (Stolen Asset Recovery Initiative). Formålet med StAR er å bidra til at penger fra korrupsjon som er ført ut av utviklingsland, tilbakeføres til landet de kom fra. Regjeringen har også vært en viktig drivkraft bak etableringen av «Draining Development», et forskningsprogram som har produsert 15 spesialstudier om ulike sider ved ulovlig kapitalflyt for Verdensbanken.

Boks 8.5 Kapitalfluktutvalgets arbeid

Kapitalfluktutvalget utarbeidet NOU 2009: 19 Skatteparadis og utvikling. Oppgaven til utvalget var å utrede skatteparadisenes funksjon med hensyn til kapitalflukt fra utviklingsland. Blant de forslagene som regjeringen har fulgt opp er:

  • Øke innsatsen for å styrke og forbedre skattesystemene og antikorrupsjonsarbeidet i utviklingsland.

  • Utrede om norske flernasjonale selskaper kan pålegges land-for-land-rapportering (LLR).

  • Nedsette en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal se på problemstillinger knyttet til skatteparadis og utvikling.

  • Forslaget om etablering av en internasjonal konvensjon for økonomisk åpenhet (omtalt i denne meldingen).

  • Utarbeide nye retningslinjer for Norfunds investeringer via tredjeland.

  • Forslaget om å etablere et nasjonalt kompetansesenter er erstattet med et eget forskningsprogram om skatteparadis og kapitalflukt.

Gjennom OECD har Norge tatt initiativ til Oslo-dialogen om skatt og kriminalitet, der et av hovedformålene er å redusere kriminelle nettverks tilgang til finanssystemene gjennom økt finansiell åpenhet og mer effektiv etterforskning.

Bilateralt har Norge nå inngått avtaler om skatterelatert informasjonsutveksling med nær alle de 44 land OECD betrakter som skatteparadis. Avtalene åpner ikke for automatisk utveksling av informasjon, men gir tilgang til informasjon på forespørsel i den grad den er registrert og tilgjengelig. Avtalene som er trådt i kraft har gitt norske myndigheter innsyn i mange saker som de ellers ikke ville ha fått. OECD arbeider også aktiv med å forhindre at landenes skattegrunnlag reduseres gjennom flernasjonale selskapers flytting av overskudd mellom ulike jurisdiksjoner.5

Den amerikanske regjeringen har vedtatt en internlovgivning (Foreign Account Tax Compliance Act/FATCA) som pålegger utenlandske finansinstitusjoner å rapportere finansielle opplysninger om personer og selskaper som er skattepliktige i USA direkte til amerikanske myndigheter. Finansinstitusjoner som velger ikke å rapportere opplysninger i henhold til FATCA, vil etter de amerikanske reglene bli ilagt 30 prosent kildeskatt på betalinger fra USA. Som ledd i gjennomføringen av loven er USA blitt enig med flere land, deriblant Norge, om undertegnelse av avtaler som hjemler slike tiltak. Norge er enig med amerikanske myndigheter om en avtale om automatisk rapportering mellom skattemyndighetene om kontoforhold i finansinstitusjoner. Avtalen vil lette rapporteringsplikten for norske finansinstitusjoner.

Når avtalen om gjennomføring av FATCA er inngått mellom Norge og USA, vil rapporteringsplikten for finansinstitusjonene bli lettere ved at de kan sende opplysningene til norsk myndighet, som så vil formidle dem til riktig amerikansk myndighet. Avtalen medfører at norske institusjoner ikke vil bli ilagt kildeskatt. For norske skattemyndigheter innebærer avtalen at de automatisk vil motta opplysninger om alle kontoer norske skattytere har i amerikanske finansinstitusjoner. Det tas sikte på undertegning av avtalen i 2013. Avtalen styrker i vesentlig grad åpenheten om økonomiske forhold. Den bidrar også i stor grad til å øke utbredelsen og aksepten av avtaler om automatisk informasjonsutveksling internasjonalt.

USA har inngått intensjonsavtale om FATCA-relaterte avtaler med Sveits og Japan. Under denne modellen vil for eksempel sveitsiske finansinstitusjoner være forpliktet til å levere opplysninger om amerikanske skattytere direkte til de amerikanske skattemyndighetene. For bankkunder som ikke godtar slik utveksling, vil banken oversende opplysningene på aggregert nivå og ikke spesifisert på navngitte kunder. Sveits forplikter seg imidlertid til å akseptere gruppeanmodninger fra USA basert på mottatt aggregert informasjon, hvilket fører til at amerikanske skattemyndigheter vil kunne få tilgang til detaljert informasjon også i slike tilfeller.

Regjeringen har sendt et lovforslag ut på høring om å innføre en plikt for advokater og andre tredjeparter med profesjonsbestemt taushetsplikt, til å gi opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene om pengeoverføringer, innestående midler og andre mellomværender på klientbankkonti.

Men arbeidet med å bekjempe de internasjonale strukturene som legger til rette for å skjule den ulovlige kapitalflyten er av en slik karakter at det krever et omfattende internasjonalt samarbeid. Målet må være et sett av internasjonale normer og forpliktende avtaler som sikrer innsyn.

Framover vil regjeringen legge enda større vekt på å mobilisere de multilaterale systemenes innsats for å bekjempe skatteparadisene. Det er behov for en bedre samordning av alle de ulike tiltakene, slik at arbeidet kan ende opp i omforente globale normer og bindende internasjonale forpliktelser. Sivilsamfunnsorganisasjoner og nettverk, som Publish What You Pay og Tax Justice Network, spiller en viktig rolle i å få fram dokumentasjon og foreslå mulige tiltak. Norge vil bidra ytterligere til slike endringsaktørers arbeid.

Initiativ til en mulig konvensjon om økonomisk åpenhet

Regjeringen vil ta initiativ til internasjonal dialog om strengere regler for økonomisk åpenhet, for eksempel i form av en konvensjon eller avtale. Arbeidet skal være langsiktig og drive framover den normative dagsordenen for mer finansiell og økonomisk åpenhet.

Regjeringen skal gjennom initiativet bygge felles forståelse med likesinnede land og utviklingspartnere om hva slike regler vil kunne innebære. Siktemålet med dialogen vil være å utvikle regler for å fremme åpenhet i internasjonale økonomiske transaksjoner, med sikte på å bidra til å forhindre ulovlig kapitalflyt. Dette kan innebære forpliktelser til å registrere og utveksle informasjon om økonomiske transaksjoner over landegrensene samt til gjensidig juridisk bistand til sporing av pengestrømmer for å oppklare eventuelle forbrytelser.

En konvensjon eller avtale vil kunne være et supplement til pågående arbeid i multilaterale fora. Samtidig vil det vurderes i hvilken grad målsetningen om strengere regler om økonomisk åpenhet kan fremmes innen rammen av eksisterende fora. Framgangen i slike fora baseres imidlertid hovedsakelig på konsensus, og prosessene kan derfor gå langsommere enn den uheldige utviklingen av skatteparadisstrukturene, tilsløringsteknikkene og ulovlig kapitalflyt for øvrig. Selv om det finnes en rekke retningslinjer for hvordan stater bør opptre og samarbeide, er det ennå ikke mange eksempler på internasjonalt rettslig bindende regler på dette området. En konvensjon eller avtale vil i så måte være en nyvinning.

For å vurdere behovene for, og innretningen av, en mulig konvensjon eller avtale vil det være hensiktsmessig å ha en internasjonal dialog. En slik dialog vil ha som mål å klarlegge relevante fora for regelutvikling, etterfølgende håndhevelse og gjennomslagskraft samt strategiske alliansepartnere. Innholdet av eventuelle forpliktelser må avpasses etter intern lovgivning og andre konvensjonsforpliktelser, som EU/EØS-regelverket. Innvendinger av prosessuell art, inkludert at en konvensjon eller avtale vil medføre kostnader for stater og finansielle institusjoner gjennom nye rapporteringsplikter, må vurderes.

Erfaringer fra andre prosesser, som utviklingen av konvensjonene mot anti-personellminer og klasevåpen, tilsier at innholdet i en konvensjon eller avtale vil forandres mye i en eventuell forhandlingsprosess. Det er ønskelig å samle den store gruppen av land som ønsker en forsert framgang i arbeidet med økonomisk åpenhet. Det er lite sannsynlig at skatteparadis i utgangspunktet vil ønske å slutte seg til. Arbeidet vil imidlertid kunne bidra til å sette søkelys på den uheldige virksomheten som foregår i disse jurisdiksjonene.

En konvensjon eller avtale vil, hvis den får oppslutning, kunne være et viktig verktøy på mange plan i kampen mot internasjonal kriminalitet. Den vil kunne være av interesse for en lang rekke fagmiljøer, blant annet innen kriminalitetsbekjempelse, terrorbekjempelse og terrorfinansiering, narkotikasmugling, menneskehandel, ulovlig våpenhandel, ulovlig handel med mineraler samt hvitvasking og skattejuks.

Merverdien av en konvensjon eller avtale vil være at den er rettslig bindende. Dette vil særlig være viktig for utviklingsland, som på en rekke områder ikke er omfattet av bindende regelverk og samtidig har en svak forhandlingsposisjon for å få til tilfredsstillende bilaterale løsninger.

Regjeringen vil ta initiativ til å innlede en internasjonal dialog om strengere regler for økonomisk åpenhet, for eksempel i form av en konvensjon eller avtale. En slik prosess vil være tidkrevende, og kommer i første omgang til å skje utenfor etablerte fora. Utenriksdepartementet har ansvaret for å gjennomføre arbeidet fra norsk side. I hvilken grad spørsmålet om en konvensjon eller avtale om økonomisk åpenhet skal bringes inn i multilaterale fora, vil måtte avklares etter hvert, avhengig av om det er tilstrekkelig interesse internasjonalt.

Boks 8.6 Høynivåpanel mot ulovlig kapitalflyt i Afrika

Et høynivåpanel ledet av den tidligere presidenten i Sør-Afrika, Thabo Mbeki, ble opprettet av FNs økonomiske kommisjon for Afrika (UNECA) og Den afrikanske union (AU) våren 2011. Hensikten med panelet er å:

  • fastlegge omfang, metoder og konsekvenser av ulovlig kapitalflyt fra Afrika

  • bevisstgjøre borgere, nasjonale myndigheter og internasjonale partnere om problemet og dets virkninger

  • foreslå tiltak og regelverk som kan redusere problemet

Norge var medvirkende til at panelet ble opprettet, og er eneste land utenfor Afrika som er representert i panelet.

Høynivåpanelet skal etter planen avlevere sin rapport mot slutten av 2013. For å bidra til størst mulig bevisstgjøring av myndigheter, sivilsamfunn, privat sektor og akademia legges møtene til ulike regioner i Afrika. Panelet vil fremme anbefalinger for AU og samtidig virke som et talerør for Afrika internasjonalt.

EITI

I dag er det beste instrumentet for å sikre bedre åpenhet mellom selskaper som utvinner naturressurser og myndighetene i det enkelte land «Initiativet for åpenhet om skatt og inntekter i utvinningsindustrien», bedre kjent som EITI. EITI pålegger partnerland å offentliggjøre skatteinntekter de får fra selskaper i olje-, gass- og gruveindustrien, og bidrar dermed til åpenhet mellom utvinningsselskaper og myndigheter. Brukerne er samfunnet generelt. Tilslutningen er frivillig.

Norge er foreløpig eneste gjennomførende partnerland fra OECD. EITI er nå inne i en prosess for å styrke og utvide reglene for åpenhet. Dette er en viktig prosess, så lenge den balanseres mot selskapenes legitime behov for å beskytte kommersielt sensitive opplysninger og den administrative byrden som rapporteringen medfører for partene.

Land for land-rapportering (LLR)

LLR innebærer at selskaper pålegges å gi opplysninger om sin virksomhet i hver av de jurisdiksjoner de selv, eller gjennom avhengige selskaper, er etablert. Det finnes i dag ikke egne norske regler eller EU-lovgivning som pålegger selskaper rapportering om operasjonell informasjon i enkeltland, eller krav om synliggjøring av betalingsstrømmer til myndigheter i land hvor de utfører sin virksomhet. I regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet er det uttalt at regjeringen er positiv til innføring av felles EU-regler på dette området, og at regjeringen mener det er fornuftig å se an utviklingen i EU, samtidig som det åpnes for å vurdere om det er grunnlag for å innføre slike regler i Norge på selvstendig grunnlag.

EU-kommisjonen la i 2011 fram forslag til bestemmelser om LLR. Forslaget innebærer at store selskaper, og alle børsnoterte selskaper innen utvinnings- og skogindustrien, på årlig basis må opplyse i en egen rapport om utbetalinger til myndigheter i det enkelte land hvor slik virksomhet drives, og om utbetalingene er relatert til enkeltprosjekter. Formålet med reguleringen er blant annet å gjøre myndighetene i de landene hvor foretakene opererer ansvarlige for bruken av inntektene fra sine naturressurser, og å fremme godt styresett. I henhold til forslaget skal nasjonale regler som gjennomfører direktivbestemmelsene settes i kraft senest 1. juli 2014. EU-kommisjonens forslag ligger våren 2013 til behandling i Rådet og Europaparlamentet.

Finansdepartementet sendte Kommisjonens forslag til LLR-regelverk på høring i 2011. Høringsinstansene var generelt positive til forslaget om bestemmelser om LLR, men delt i synet på det nærmere innholdet i slike bestemmelser, og hvorvidt Norge burde forsere gjennomføringen i forhold til innføring av slike regler i EU. På bakgrunn av synspunktene som innkom i høringen har man fra norsk side gitt støtte til EU-kommisjonens arbeid med å utforme krav til LLR, men samtidig tatt til orde for at forslaget som Rådet og Parlamentet har til vurdering på enkelte områder bør styrkes, blant annet slik at omgåelsesmuligheter reduseres, samt at LLR i større utstrekning kan bidra til å bekjempe skatteunndragelser.

Regjeringen har satt seg som mål å sette i kraft norske regler om LLR fra 1. januar 2014, selv om ikrafttredelse skjer på et noe senere tidspunkt i EU. Finansdepartementet nedsatte i desember 2012 en arbeidsgruppe som skal utrede krav til LLR i norsk lovgivning. Arbeidsgruppen skal avgi sin rapport og forslag til norske LLR-regler innen 1. mai 2013.

Åpenhetsgaranti

Regjeringen vil fremme et initiativ til utvikling av en åpenhetsgaranti til bruk for utviklingslands myndigheter. Garantien bør sikre utviklingslands myndigheter tilstrekkelig tilgang til informasjon fra utvinningsselskaper. Åpenhetsgarantien fremmes gjennom relevante utviklingsprogrammer.

Taushetsplikt og skatteparadis benyttes for å begrense myndigheters tilgang til dokumenter. Hensikten med en åpenhetsgaranti er at den bør sikre at dokumenter som er relevante for utviklingslands myndigheter blir gjort tilgjengelige som saksdokumenter, og at en eventuell tvist dreier seg om tolkningen av dokumentasjonen, ikke innhentingen. En åpenhetsgaranti bør sikre at myndighetene får tilgang til dokumenter fra selskaper i utlandet i forbindelse med transaksjoner som dekker flere selskaper i det samme konsernet. Den bør bidra til åpenhet mellom det enkelte utvinningsselskap og de myndigheter selskapet rapporterer til, i hovedsak skattemyndighetene, men ikke begrenset til dette.

I dag stopper skattemyndighetenes innsyn i hovedsak når transaksjonene relateres til et selskaps aktivitet utenfor landet. I utviklingen av en åpenhetsgaranti tas det sikte på at skattemyndighetene får tilgang til relevant dokumentasjon i en transaksjonsrekke innenfor selskapsgruppen, et såkalt revisjonsspor (audit trail). For for eksempel mineraler som selges, betyr det at skattemyndigheter ved forespørsel kan følge salget fra utvinningslandet via underselskaper i flere land, også skatteparadis, og fram til første mottaker utenfor selskapsgruppen. Sentrale spørsmål for utviklingen av åpenhetsgarantien er blant annet hvor langt selskapenes informasjonsplikt og sanksjonsrisiko går.

En åpenhetsgaranti bør sikre at det er mulig å følge en vare helt fram til den selges på det åpne markedet. Skattemyndighetene vil da ha grunnlag for å vurdere om inntekten som selskapet oppfører i likningen, er korrekt. Det samme vil gjelde for transaksjonsrekken for en fradragsberettiget kostnad.

Boks 8.7 Internasjonal samarbeidsgruppe for finansiell integritet og økonomisk utvikling

Norge tok i 2007 et internasjonalt initiativ sammen med interesserte land og frivillige organisasjoner til å danne et forum som utviklet seg til en internasjonal samarbeidsgruppe for finansiell integritet og økonomisk utvikling (Task Force on Financial Integrity and Economic Development). Den styres av ledende sivilsamfunnsaktører og akademikere, og representerer ikke nødvendigvis Norges eller andre medlemslands synspunkter.

Land som assosierer seg med initiativet, gir sin generelle støtte til finansiell åpenhet og integritet, til fordel for økonomisk utvikling generelt og utviklingsland spesielt. Initiativet fokuserer på forskning, kampanjer, media, rådgivning overfor enkeltland og påvirkning overfor G-20 og multilaterale organisasjoner. De fem hovedmålsettingene er: 1) LLR for flernasjonale selskaper, 2) automatisk utveksling av skatterelatert informasjon, 3) begrensning av feilprising av handel, 4) åpenhet om rettighetshavere og reelt eierskap, 5) internasjonal harmonisering av hvitvaskingslover.

Brudd på åpenhetsgarantien bør kunne medføre sanksjoner dersom selskapet har tilgang på informasjonen som etterspørres. Sanksjonene må være forholdsmessige, og kunne prøves juridisk. I ytterste konsekvens er det mulig at et brudd på en åpenhetsgaranti vil kunne medføre tilbakekalling av utvinningstillatelse. Men sanksjonene må avpasses og være forutsigbare og etterprøvbare for selskapene. En åpenhetsgaranti bør gjelde likt for alle selskaper. Det er opp til hvert enkelt land å vurdere om de ønsker å gjøre dette gjennom mønsteravtale eller lov. Hensikten med åpenhetsgarantien faller bort hvis den gjøres til et forhandlingsspørsmål mellom myndigheter og det enkelte selskap, der resultatet blir at det stilles ulike krav om åpenhet til forskjellige selskaper.

I mange utviklingsland har selskapene med de dårligste standardene for åpenhet et konkurransefortrinn. Målet for utviklingen av en åpenhetsgaranti er at denne skal bidra til at selskapene må forholde seg til samme standard og gi mer rettferdig konkurranse, bedre anbud og mindre rom for korrupsjon.

Oppgradering av FNs ekspertkomité for skattespørsmål

I dag eksisterer det ikke noe mellomstatlig organ for skattespørsmål i FN. I stedet er det en gruppe med 25 medlemmer som deltar i egenskap av å være skatteeksperter,6 og ikke på vegne av landet de kommer fra. Det norske medlemmet kommer fra Finansdepartementet.

OECD er fortsatt den toneangivende organisasjonen innen skattespørsmål internasjonalt. Samtidig har arbeidet med finansiering for utvikling i økende grad lagt vekt på utviklingslands mobilisering av egne ressurser. Utviklingen aktualiserer spørsmålet om FNs rolle på dette feltet.

Mange land ønsker å oppgradere FNs ekspertkomité for skattesaker til mellomstatlig nivå. Saken har vært oppe i møter i FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC), etter forslag fra G77. Regjeringen støtter dette.

Initiativet for åpenhet i offentlig sektor

Initiativet for åpenhet i offentlig sektor (Open Government Partnership/OGP), initiert av USAs president Obama, ble lansert i FN i 2011. OGP skal fremme ansvarlighet, åpenhet og deltakelse som grunnlag for styrket sivilsamfunn, demokrati, rettsstat og tilrettelegging for økonomisk og sosial utvikling. Deltakende stater oppfordres til åpenhet om offentlige budsjetter, tiltak mot korrupsjon, offentlighetstiltak og tilrettelegging for samfunnsmessig deltakelse, inkludert ivaretakelse av sivile og politiske rettigheter. Bruk av ny teknologi og sosiale media for demokrati, deltakelse og ansvarlige offentlige myndigheter står sentralt.

Norges handlingsplan for OGP har tiltak for mer åpenhet i forvaltningen, økt kvinnelig deltakelse i politikk og offentlig virksomhet og åpenhet om forhold knyttet til ressursforvaltning, Statens pensjonsfond utland og skatt.

Regjeringen publiserer hvert år informasjon på Norads nettsider, på norsk og engelsk, om alle bistandsprosjekter den har finansiert. Alle som ønsker kan laste ned detaljerte oversikter med informasjon om enkeltprosjekter. Informasjonen rapporteres til OECDs utviklingskomité, som også publiserer informasjonen på sine nettsider.

Som ledd i våre OGP-forpliktelser vil regjeringen ytterligere øke åpenheten i bistandsforvaltningen. I løpet av 2013 vil regjeringen rapportere til Det internasjonale initiativet for åpenhet i bistanden (International Aid Transparency Initiative/IATI). Dette er et nytt åpenhetsinitiativ som skal sikre at informasjon om finansierte bistandsprosjekter kommer raskt ut. Regjeringen vil også lansere en ny portal med løpende oversikt over all norsk bistandsfinansiering.

Styrket fagbase i utviklingsland

Det meste av arbeidet mot ulovlig kapitalflyt er forankret i vestlige land. Regjeringen ønsker å legge til rette for at utviklingslandene selv kan engasjere seg mer i arbeidet. Den vil derfor ta initiativ til å etablere et nettverk av myndigheter, frivillige organisasjoner og forskere. Formålet vil være økt formidling av kunnskap om skadevirkningene av ulovlig kapitalflyt, og forslag til løsninger tilpasset utviklingslands egne forutsetninger. Det må være høyt nivå på forskning og dokumentasjon som formidles. Nettverket må ha forgreininger til relevante aktører i ulike land i sør.

Gjeldsslette: Mer ansvarlighet – på begge sider

Verdensbanken og IMF har gått sammen om to viktige initiativ for gjeldsslette:

  • Gjeldssletteinitiativet for de fattigste og mest gjeldstyngede landene (Heavily Indebted Poor Countries/HIPC Initiative), innført i 1996

  • Det multilaterale gjeldssletteinitiativet (Multilateral Debt Relief Initiative/MDRI), innført i 2005.

Initiativene har sikret at 34 av de 39 fattigste og mest gjeldstyngede landene har fått en håndterbar gjeldsbyrde. Det ser ut til at den reduserte gjeldsbyrden fører til økende investeringer i fattigdomsreduserende tiltak, og dermed er en viktig faktor i arbeidet for en mer rettferdig fordeling og bekjempelse av fattigdom.

Norge leder an i arbeidet med å slette de fattigste landenes gjeld, ved aktiv bilateral gjeldssletting, ved å være en sterk støttespiller for multilaterale gjeldssletteordninger og gjennom gjeldspolitisk nytenkning. Regjeringen har en egen handlingsplan om gjeldsslette for utvikling.

For utviklingsland som kvalifiserer for gjeldsslette, vil gjeldens størrelse i forhold til landets BNP og årlige eksportinntekter avgjøre hvor mye gjeld som slettes. Regjeringen mener man også bør diskutere ikke-økonomiske variabler, som for eksempel hvordan gjelden kom til og betingelser for lånet. Sletting handler ikke bare om hvor mye gjeld man kan tåle, men også om rettferdighet.

Med forbehold om Stortingets samtykke har regjeringen besluttet å slette all gjeld Myanmar har til Norge. Norges fordringer på Myanmar utgjør om lag 3,2 milliarder kroner. Gjeldssletten ble annonsert i etterkant av Parisklubbens forhandlinger med Myanmar i januar 2013. Norge var avgjørende for at avtalen med Myanmar kom i stand, med et tilfredsstillende resultat for regjeringen i Yangon. Parisklubbens medlemsland ettergir 50 prosent av gjelden, mens de restrukturer den resterende halvparten. Norge går derfor mye lengre, når vi sletter hele gjelden.

Regjeringen er opptatt av å forhindre oppbygging av ny uhåndterbar gjeld i fattige land. I kjølvannet av internasjonale gjeldsoperasjoner er det nødvendig at både långiver og låntaker opptrer ansvarlig. Uansvarlig långivning i dag vil kunne føre til det noen kaller illegitim gjeld i framtiden.

Begrepet illegitim gjeld er kontroversielt. For strenge kriterier vil kunne redusere tilgang til sårt tiltrengt kapital for utviklingsland, og hemme deres rett til selvbestemmelse. Norge legger vekt på å kombinere normativt langsiktig arbeid og aktiv foregangspolitikk. Et eksempel på det siste er regjeringens betingelsesløse sletting i 2007 av gjeld som stammet fra Den norske skipseksportkampanjen (1976-80). Dette har vakt betydelig internasjonal oppmerksomhet.

Regjeringens forslag om ettergivelse av Myanmars gjeld innebærer at ettergivelsen skjer uten å belaste bistandsbudsjettet, uten bevilgning for øvrig og uten ODA-rapportering. Det er heller ikke knyttet betingelser til ettergivelsen. Dette skyldes at fordringene utelukkende stammer fra skipseksportkampanjen.

Et norskfinansiert FN-prosjekt i regi av UNCTAD lanserte i 2012 prinsipper for ansvarlig långivning og låneopptak. Prinsippene er ment å gjøre både långiver og låntaker mer ansvarlige, slik at faren for gjeldskriser reduseres.

For å sette søkelys på ansvarlig långivning og illegitim gjeld, skal det gjennomføres en norsk gjeldsrevisjon. Kriteriene som vil bli benyttet i revisjonen er både gjeldende krav til lån- og garantigivning og FN-kriteriene for ansvarlig långivning og låneopptak som ble lansert i 2012. Revisjonen omfatter fordringer på totalt 961,7 millioner kroner i 7 land og 34 kontrakter. Arbeidet er lagt ut på internasjonalt anbud, og ferdigstilles i 2013.

Regjeringen vil:

  • arbeide for en mer strategisk samordning av ulike internasjonale initiativ for å bekjempe skatteparadis og finansielt hemmelighold

  • ta initiativ til en internasjonal dialog om strengere regler for økonomisk åpenhet, for eksempel i form av en konvensjon eller avtale. Arbeidet skal være langsiktig og drive framover den normative dagsordenen for mer finansiell og økonomisk åpenhet

  • støtte enkeltland med å etablere mer robuste skattesystem for å bekjempe ulovlig kapitalflyt ut av landet

  • øke støtten til viktige frivillige organisasjoner og stiftelser som driver påvirkningsarbeid mot ulovlig kapitalflyt og skatteparadis

  • ta initiativ til å etablere et sør-basert nettverk som skal arbeide mot ulovlig kapitalflyt

  • styrke og utvide reglene for EITI

  • ha som mål å sette i kraft norske regler om land for land-rapportering fra 1. januar 2014, selv om ikrafttredelse skjer på et noe senere tidspunkt i EU

  • fremme et initiativ til utvikling av en åpenhetsgaranti til bruk for utviklingslands myndigheter. En slik garanti bør ha som mål å sikre utviklingslandene tilstrekkelig tilgang til informasjon fra utvinningsselskap

  • etablere et system med rapportering av norsk bistand til IATI

  • lansere en ny portal med løpende oversikt over all norsk bistandsfinansiering

  • støtte oppgradering av FNs ekspertkomité for skattesaker til mellomstatlig nivå

  • ta opp spørsmålet om tilslutning til UNCTADs retningslinjer for ansvarlig långivning og låntaking med alle kreditorland som deltar i multilaterale gjeldsoperasjoner.

Fotnoter

1.

Global Financial Integrity er en forsknings- og sivilsamfunnsaktør som i en årrekke har dokumentert ulovlig kapitalflyt. Tallene for ulovlig kapitalflyt framgår i deres rapport Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2001-2010 fra desember 2012.

2.

Fra rapporten The Price of Offshore Revisited fra juli 2012, utarbeidet av James Henry, tidligere sjefsøkonom i konsulentfirmaet McKinsey, for sivilsamfunnsnettverket Tax Justice Network.

3.

OECD, “Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue,” 1998.

4.

Anslag fra IMF, 2000.

5.

OECD, Addressing Basic Erosion and Profit Shifting (BEPS), februar 2013.

6.

The Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters
Til toppen
Til dokumentets forside