Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 27 (2011–2012)

Barn på flukt

Til innholdsfortegnelse

9 Retur

Dette kapittelet beskriver arbeidet med frivillig og tvangsmessig retur etter avslag på søknad om beskyttelse. De som ikke har grunnlag for opphold i Norge, skal så raskt som mulig forlate landet. Barn har et særlig behov for forutsigbarhet og stabilitet, og den tiden som tilbringes i usikkerhet mellom vedtak og utreise bør være kortest mulig. Det legges derfor vekt på at vedtak som berører barn skal gjennomføres uten unødig opphold.

9.1 Plikten til å forlate landet ved endelig avslag

Som hovedregel gis personer som får endelig avslag på søknad om beskyttelse en frist på mellom sju og tretti dager for selv å reise ut av landet. Det er UDI eller UNE som setter utreisefristen. Det er adgang til å sette en lengre frist dersom det anses nødvendig, men vurderingen av om det skal gis en forlenget frist skal være streng. Forhold som lengden på oppholdet i landet, barns skolegang eller familiære og sosiale bånd, vil være av betydning ved vurderingen av om forlenget frist skal gis. Formålet er å sikre at familien får tilstrekkelig mulighet til å forberede seg på utreisen.

Boks 9.1 Den internasjonale organisasjon for migrasjon (IOM)

IOM er en mellomstatlig organisasjon som arbeider for løsninger på migrasjonsutfordringer ut fra prinsippet om at en human og ordnet migrasjon tjener både den enkelte migrant og samfunnet. IOM ble stiftet i 1951 og har i dag 125 medlemsland, deriblant Norge og alle EU-landene. Norge har vært medlem siden 1954. Virksomheten baseres dels på bidrag fra medlemsland, dels på særskilt finansiering av organisasjonens tjenestetilbud. IOM samarbeider med statlige, mellomstatlige og frivillige organisasjoner, deriblant UNHCR.

Det er et mål at flest mulig returnerer frivillig. For å oppnå dette er det etablert flere ordninger for frivillig retur. Enslige, mindreårige asylsøkere og barnefamilier som ikke har fått oppholdstillatelse blir, som andre personer med avslag på søknaden, oppfordret til å reise hjem frivillig og får tilbud om hjelp til å gjennomføre reisen. Det er UDI som har ansvaret for arbeidet med frivillig retur, mens den internasjonale organisasjon for migrasjon (IOM) har ansvaret for gjennomføringen av de frivillige returprogrammene på vegne av UDI.

Dersom personen ikke reiser hjem selv eller samarbeider om å returnere frivillig, kan politiet uttransportere med tvang. Det er Politiets utlendingsenhet (PU) som har det nasjonale ansvaret for å uttransportere utlendinger som ikke har lovlig opphold i Norge.

9.2 Motivering til retur

Å motivere personer med avslag på søknad om beskyttelse til å returnere til hjemlandet er en prioritert oppgave for utlendingsmyndighetene. Arbeidet er imidlertid utfordrende. Dette fordi personene det gjelder har investert mye tid og penger i reisen til Europa. Mange har også oppholdt seg lang tid i Norge og før det i ulike europeiske land. Det kan derfor være vanskelig å erkjenne at europadrømmen ikke kan realiseres. Dette gjelder i særlig grad familier med barn.

Viktig med informasjon

Informasjon om retur gis til asylsøkere gjennom hele søkeprosessen. Allerede i den innledende fasen blir asylsøkere informert om at dersom søknaden blir avslått, så har de en plikt til å returnere til hjemlandet. Denne informasjonen gis av politiet ved registrering av asylsøknaden, og av NOAS ved ankomst til mottak. Ansvaret for å informere barn og unge påligger også ansatte i mottak. UDI arbeider kontinuerlig med å utvikle målrettet informasjon om retur.

Alle mottak arrangerer faste informasjonsmøter med IOM to ganger i året. IOM har også, på oppdrag fra UDI, gjennomført informasjonskampanjer om frivillig retur for å nå ut til de som ikke bor på mottak. Mottakene er videre pålagt å ha egne informasjonsprogram for beboerne der retur inngår som tema, og skal legge til rette for individuelle samtaler for interesserte beboere. Alle beboere over 18 år kalles inn til en individuell retursamtale ved avslag i første instans og ved eventuelt avslag på klage i annen instans.

I utgangspunktet er det foreldrenes ansvar å gi nødvendig informasjon til barna om retur, og praksis i dag er at det er opp til dem å avgjøre om barna skal delta på samtaler om avslag på søknaden og retur. Barn har imidlertid en selvstendig rett til å bli hørt i saker som angår dem.1 Retten til å bli hørt forutsetter tilgang til relevant informasjon. Mange medfølgende barn kjenner ikke familiens reelle situasjon i Norge, fordi foreldrene ikke informerer barna om vedtak som innebærer plikt til å forlate landet. Det kan være mange grunner til dette. Foreldrene kan ønske å skåne barna og/eller selv fortsette å leve i håpet om en oppholdstillatelse. Mangelen på informasjon gjør barna ute av stand til å forberede seg, og i de tilfellene hvor politiet må gjennomføre uttransportering av familien vil dette kunne føre til at utreisen blir en sjokkartet opplevelse for barna.

Det er ønskelig å sikre at barna gis informasjon om familiens status og retur så tidlig som mulig. Barn som er en del av en familie som får avslag på søknad om beskyttelse, skal få mulighet til å delta aktivt i returprosessen og også få anledning til å si sin mening. Regjeringen vil be UDI vurdere om informasjon om retur kan målrettes bedre, med sikte på at barn skal få relevant og god informasjon.

UDI har utviklet et informasjonsprogram i ordinære mottak for barn og unge.2 Dette stiller krav til mottakene om at retur skal være et gjennomgående tema i informasjonsprogrammet for barn og unge i mottak og at informasjon om retur skal gis på et tidligst mulig tidspunkt. Programmet fokuserer både på hjemlandet og på tilværelsen i Norge. Dette fordi alle, og da spesielt barn, bør ha tilgang til balansert informasjon om sitt hjemland og gis mulighet til å opprettholde kontakt med familie i hjemlandet.

Aktuelle tema i UDIs informasjonsprogram er dialog med foreldre, konsekvenser av avslag, forberedelse til retur, bosetting i hjemlandet og kvalifisering. Også tema som det kan være vanskelig å snakke om skal tas opp, som skyldfølelse, ansvarsfølelse og tap av ære eller status. Informasjonsprogrammet for barn og unge ble tatt i bruk i januar 2010. I 2011 ble det utviklet en ny faglig veileder, og det er tatt i bruk film som formidlingsverktøy for lettere å nå fram til barna.

Lengeværende barnefamilier

Barnefamilier med endelig avslag på søknad om beskyttelse utgjør en betydelig andel av de utreisepliktige i mottakssystemet.3

I følge IOM er det behov for en særlig innretting både av informasjon og returstøtte mot barnefamilier, ettersom denne gruppen møter mer komplekse utfordringer ved retur enn enslige voksne. På oppdrag fra UDI gjennomførte Norsk Institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) i 2010 en studie om hva som motiverer barnefamilier med avslag til å returnere hjem.4

Blant NOVAs forslag til tiltak er noen rettet mot familiene som helhet og noen mot barn spesielt. Rapporten understreker familienes behov for forutsigbarhet, og det anbefales at barnefamilier som ikke returnerer frivillig bør tvangsreturneres raskt. Videre anbefales samtalegrupper og morsmålsundervisning for barn. Det anbefales også å etablere kontakt med lokal skole i hjemlandet for å planlegge barnas framtidige skolegang etter retur. UDI arbeider med å følge opp denne rapporten både i arbeidet med å videreutvikle assistert frivillig retur og i forbindelse med returtiltak for barnefamilier.

Departementet mener det er behov for ytterligere kunnskap om hvilke avveininger som gjøres i familier som velger å bli i Norge over lang tid framfor å vende hjem. Slik kunnskap er viktig for å utvikle mer målrettete returtiltak. Forskningsstiftelsen FAFO ble, etter anbudsrunde våren 2011, gitt oppdraget med å foreta en studie av motivasjon for retur. Endelig rapport skal foreligge sommeren 2012.

Enslige mindreårige

Regjeringen ønsker å styrke returarbeidet rettet mot enslige mindreårige. Det er i liten grad satset på returtiltak for denne gruppen tidligere. Den generelle tendensen både i Norge og Europa for øvrig har inntil de siste par årene vært å innvilge enslige mindreårige permanent eller begrenset tillatelse. I sistnevnte tilfelle vil retur først bli aktuelt når vedkommende ikke lenger er mindreårig.

Det er nå en økende bevissthet om behov for returtiltak også rettet mot gruppen av enslige mindreårige. Regjeringen ønsker å legge til rette for at enslige mindreårige med avslag eller begrenset tillatelse kan returnere hjem på en slik måte at de gis mulighet for å etablere seg på nytt i hjemlandet.

Antallet enslige mindreårige som søker om frivillig retur er svært lavt. I 2010 og 2011 returnerte årlig henholdsvis fem og fire enslige mindreårige frivillig med assistanse fra IOM. Disse reiste hjem til henholdsvis Afghanistan, Irak og Georgia. Årsakene til at det i liten grad søkes om frivillig retur kan være mange.

Boks 9.2 EUs handlingsplan for enslige mindreårige og retur

EUs handlingsplan for enslige mindreårige asylsøkere oppfordrer medlemslandene til å utvikle nyskapende løsninger i partnerskap med tredjeland med hensyn til retur av enslige mindreårige. Av tiltak nevnes kapasitetsbygging i opprinnelsesland samt gjennomføring av studie om praksis og regelverk vedrørende retur av enslige mindreårige. Norsk politikk er i tråd med handlingsplanen, jf. arbeidet med å etablere omsorgstilbud i opprinnelsesland (kapittel 9.5). EU-kommisjonen vil rapportere på handlingsplanen i henholdsvis 2012 og 2014. Hva gjelder studie av europeisk praksis så har Norge, som ett av to europeiske land, vært med i referansegruppen for en omfattende studie av retur av enslige mindreårige som er gjennomført av European Council on Refugees and Exiles (ECRE).

Mange enslige mindreårige med en begrenset tillatelse holder fast på håpet om at de vil få en forlenget tillatelse. For dem med begrenset tillatelse og for dem med avslag vil det å søke om frivillig retur kunne representere et nederlag i det mange har familie som har investert i reisen til Europa og som forventer at barnet lykkes. Det framgår av UNHCRs studie av afghanske enslige mindreårige at mange føler at de reiser til Europa på oppdrag for familien. Tanken på å gi opp og reise hjem er forbundet med tabu.5 Det er derfor grunn til å tro at det i mange tilfeller er familien i hjemlandet som sitter med nøkkelen når det gjelder å åpne muligheten for hjemreise for den mindreårige.

9.3 Tilrettelegging for frivillig retur

Voluntary Assisted Return Programme (VARP) er et program som tilbyr assistanse til dem som returnerer frivillig fra Norge til sine hjemland. Programmet tilbyr en velorganisert og sikker retur. Det er IOM som organiserer og tilrettelegger programmet i samarbeid med UDI. Programmet finansieres av norske myndigheter. Gjennom VARP får både medfølgende og enslige barn som returnerer mulighet til å reise hjem på en forutsigbar og ordnet måte, noe som er særlig viktig når barn er involvert.

Boks 9.3 Assistert frivillig retur

  1. Det er igangsatt et forskningsprosjekt hvor målet er å få en bedre forståelse av hva som kan motivere særlig familier, som har vært lenge i Norge etter endelig avslag, til å returnere til hjemlandet.

  2. Som forsøksordning for 2011 og 2012 er det etablert et retur- og reintegreringsprogram for enslige mindreårige og personer fylt 18 år, men som var enslige mindreårige på vedtakstidspunktet. Gjennom programmet gis det veiledning om retur, tilbud om oppsporing av familie og bistand til etablering i hjemlandet.

  3. Det er iverksatt prøveprosjekt med individuelle opplæringstiltak for enslige mindreårige med sikte på å kvalifisere til utdanning og arbeidsmuligheter i hjemlandet.

  4. Det er etablert et pilotprosjekt hvor eksisterende reintegreringsprogram for Afghanistan er særskilt tilpasset ungdom i alderen 18-23.

  5. Det vil bli igangsatt kvalifiseringstiltak og returforberedende aktiviteter tilpasset barnefamilier.

  6. Returstøtten til barnefamilier økes med kr. 10 000 per barn.

Antallet medfølgende barn som har returnert frivillig har økt de senere årene, slik det fremgår av tabell 9.1. Antallet enslige mindreårige som søker om og reiser frivillig er svært lavt.

Tabell 9.1 Antall medfølgende og enslige mindreårige som har returnert frivillig de senere årene.

Returnert med IOM

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Totalt

Enslige mindreårige

3

1

3

3

5

4

19

Medfølgende barn

105

67

53

56

107

228

309

925

Totalt

108

68

53

59

110

233

313

944

Kilde: UDI

Tabell 9.2 Antall medfølgende barn som har returnert frivillig gjennom VARP. Utvalg land med flest returer av denne gruppen. Tallene i tabell 9.2. inngår i tallene i tabell 9.1

Land

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Totalt

Kosovo

2

12

14

22

51

14

115

Russland

18

5

8

19

45

164

259

Serbia*

2

3

16

35

13

69

Irak

1

2

23

29

30

85

Korea

13

9

2

1

25

Totalt

21

19

40

89

162

222

553

* Etter delingen av landet i 2007 utgikk kategorien «Serbia og Montenegro» og ble erstattet med kategoriene «Serbia» og «Montenegro».

Kilde: IOM

Gradert reintegreringstøtte

Reintegreringsstøtten skal gjøre det enklere for dem som ikke har oppholdstillatelse i Norge å velge frivillig retur ved at de får økonomisk støtte til å reetablere seg i hjemlandet. Fra 1. juli 2010 ble det innført et tilbud om utvidet, gradert reintegreringsstøtte, som innebærer at personer som raskt tar initiativ til egen retur mottar høyere økonomisk støtte.6 Støtten gis per person, det vil si også til barn.

Effekten av gradert reintegreringsstøtte har vist seg ved en vesentlig økning i søknader om frivillig retur første år etter innføringen. I første halvår 2011 returnerte det 30 prosent flere med IOMs program for frivillig retur enn i samme periode i 2010. Ordningen med gradert støtte har også ført til at flere har reist tidlig etter avslag for å oppnå maksimal reintegreringsstøtte.

Målrettede reintegreringsprogrammer

I tillegg til den graderte reintegreringsstøtten er det innført målrettede reintegreringsprogrammer. Formålet med disse programmene er å gi et tilbud til grupper som antas å ha spesielle behov eller kommer fra landområder hvor retur kan by på særlige utfordringer. Disse programmene legger til rette for en bedre start i hjemlandet for blant annet barnefamilier. Det å bidra til å gjøre det lettere å etablere seg på ny i hjemlandet er viktig for å sørge for barnas generelle omsorgssituasjon. Gjennom disse programmene får også barna et tilbud om reintegreringsstøtte som kan benyttes til for eksempel skole og utdanning.

Egne program for Afghanistan og Irak ble startet i henholdsvis 2006 og 2008.7 Personer som returnerer frivillig til disse landene mottar reintegreringsstøtte gjennom spesielle landprogram. Gjennom landprogrammene tilbyr IOM individuell informasjon og rådgivning, hjelp til å skaffe reisedokumenter, organisering av reisen, flybilletter, transittvisum samt assistanse i transitt og ved ankomst til hjemlandet.

IOM dekker transportkostnadene fram til endelig destinasjon i de respektive landene. I tillegg tilbys økonomisk støtte, rådgivning og utdanning/næringsetablering. Tilbudet om skole/utdanning gjelder også for barna. Det tilbys innkvartering i Kabul i inntil to uker, mens personer som har søkt om frivillig retur til Irak kan søke om behovsprøvd bostøtte verdt inntil 20 000 kroner per husstand gjennom IOM.

Reintegreringsprogrammet for Afghanistan er fra januar 2012 utvidet for å imøtekomme behovene til unge i alderen 18–23 år med avslag, herunder de som har kommet til landet som enslige mindreårige. For denne gruppen tilbys seks måneders gratis kost og losji, samt et opplæringstilbud av samme varighet.

Våren 2012 ble det etablert egne reintegreringsprogram for henholdsvis Etiopia og Somalia. Programmet for Etiopia drives av IOM og det etiopiske ministeriet for flyktninger og returnerte (ARRA), mens programmet for Somalia drives av IOM alene på oppdrag fra UDI. Disse programmene tilbyr tilsvarende tjenester mht. rådgivning og utreise som de ovennevnte landprogrammene. For personer som skal returnere til Etiopia tilbys både kontantytelse og utvidet reintegreringsstøtte, mens programmet for Somalia tilbyr en forhøyet kontantytelse.

Med hensyn til enslige mindreårige har UDI i samarbeid med IOM, også utviklet et særskilt returprogram tilpasset denne gruppens behov. Programmet omfatter både de som får avslag på søknad om beskyttelse og ungdommer som har fått begrenset oppholdstillatelse til fylte 18 år. Gjennom dette programmet tilbys individuelt rettet rådgivning og kvalifisering i Norge som kan nyttiggjøres i hjemlandet. Programmet legger opp til fleksible løsninger som er tilpasset de utfordringene den enkelte mindreårige står overfor ved retur til hjemlandet.

Økt returstøtte til barnefamilier

For ytterligere å motivere barnefamilier til å returnere vil det nå bli innført forhøyet reintegreringsstøtte for medfølgende barn. Fra juli 2012 er returstøtten til barnefamilier økt med kr. 10 000 per barn. Dette kommer i tillegg til de eksisterende støtteordningene. Formålet med tiltaket er å bidra til raskere retur av barnefamilier slik at barnas situasjon blir avklart og forutsigbar.

9.4 Tvungen retur

Personer uten oppholdsgrunnlag blir underrettet om at politiet vil gjennomføre tvangsretur dersom utreisefristen som er satt ikke overholdes. Ved tvangsmessig retur av barn, skal dette gjennomføres så skånsomt som mulig.

En uttransportering skal skje så snart som mulig etter at utreisefristen er oversittet. Uttransportering med tvang innebærer at familiene ikke selv kan forberede og gjennomføre hjemreisen. I tillegg vil foreldrene få en gjeld til den norske stat tilsvarende det uttransporteringen koster. Denne gjelden må være betalt før personen eventuelt kan reise inn igjen i Norge. Barn blir ikke personlig ansvarlig for uttransporteringsgjeld.

Når det gjelder enslige mindreårige som skal returneres uten familie, er situasjonen noe annerledes. For denne gruppen må uttransporteringsgjelden være betalt før vedkommende kan reise inn igjen. Dette gjelder uavhengig av alderen på den enslige mindreårige.

Regjeringen legger vekt på at vedtak som er truffet gjennomføres raskt og vil styrke politiets budsjett for å legge til rette for flere tvangsreturer.

Tabell 9.3 Antall barn som er returnert, inkludert Dublinoverføringer, fordelt i kategoriene medfølgende barn og enslige mindreårige*

2009

2010

2011

Totalt

Medfølgende barn

341

583

535 1 459

Enslige mindreårige

58 158 103 319

Totalt

399 746 645 1 790**

* Det foreligger ikke tall fra før 2009.

** Differansen skyldes noen saker der det ikke er registrert om vedkommende var i følge med foreldre eller ikke.

Kilde: Politiets utlendingsenhet (PU)

Økningen i uttransporteringer i 2010 skyldes i hovedsak returer av barnefamilier til Serbia. Av de 158 enslige mindreårige som Politiets Utlendingsenhet (PU) uttransporterte i 2010, ble 153 personer returnert i henhold til Dublin II-forordningen. Hovedtyngden av disse personene var registrert som over 18 år i det europeiske landet de ble returnert til, men oppga en lavere alder i Norge. Det var altså kun fem enslige mindreårige som ble tvangsreturnert til hjemlandet etter realitetsbehandling av asylsak i Norge i 2010. I 2011 var det ingen uttransportering av enslige mindreårige til hjemland, samtlige ble tvangsutsendt i henhold til Dublin II.

Boks 9.4 Tvungen retur

Personer uten oppholdsgrunnlag som ikke selv forlater Norge eller samarbeider om å returnere frivillig, skal uttransporteres av politiet. Regjeringen legger stor vekt på å ha en effektiv og rettssikker returpraksis blant annet ved at vedtak som er truffet gjennomføres raskt. I revidert nasjonalbudsjett for 2012 har Regjeringen foreslått å styrke politiets budsjett med 16 millioner kroner i 2012 for å legge til rette for flere tvangsreturer.

Ved retur av barnefamilier og enslige mindreårige skal særskilte hensyn tas. Det legges vekt på at returen utføres på en mest mulig skånsom måte. Det skal tas hensyn til barnets beste i alle ledd av politiets arbeid med å få en enslig mindreårig returnert. Den mindreåriges verge og advokat skal kontaktes.

9.4.1 Retur av barnefamilier

Før fristen for utreise utløper skal familien ha vært i kontakt med politiet og avtalt utreise. Dersom de innretter seg etter vedtaket, og velger å ikke bruke denne perioden til å forberede utreise, vil det normalt ikke gis noen ny utreisefrist etter at politiet har pågrepet og planlagt uttransport.

Det foreligger en egen instruks som gir føringer for PUs arbeid med uttransportering av barn. I instruksen framheves det at det ved uttransportering skal legges vekt på barnets beste. Det skal vurderes om personell med barnefaglig kompetanse skal bistå ved transporten. I instruksen blir retur av enslige mindreårige særskilt omtalt.

Familier skal – så langt det lar seg gjøre – uttransporteres samlet. Det er ikke aktuelt å uttransportere barn alene som har vært i Norge sammen med foreldre, der foreldrene har forsvunnet. Det er egne rutiner for de tilfellene hvor foreldrene forsvinner og lar barna bli værende igjen alene på et asylmottak.

Ved uttransport av barn skal det så vidt mulig unngås bruk av tvangsmidler. Alternativer til fengsling, som for eksempel meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted vil alltid benyttes dersom dette fremstår som tilstrekkelig. I de tilfeller det er nødvendig å benytte pågripelse/tvang ovenfor familier med barn skal dette foregå på en mest mulig skånsom måte. Det legges i disse tilfellene opp til kort fengslingsperiode og snarlig uttransport.

Dersom pågripelsen skjer dagen før uttransport, blir familien plassert på en egen familieavdeling på Politiets utlendingsinternat, Trandum. Personellet her har særlig fokus på barns behov. Det er dialog med barnevernet.8

Nærmere om pågripelse

PU vurderer i hver enkelt sak egnet tidspunkt for pågripelse. I de fleste tilfeller blir pågripelsen vurdert å være mindre inngripende for familien dersom den gjennomføres tidligst dagen før uttransporten. I enkelte tilfeller er det nødvendig å gjennomføre pågripelsen tidlig om morgenen. Dette kan blant annet ha sammenheng med hvor i landet pågripelsen skal finne sted, tidspunkt for planlagt uttransport og mulighet for å påtreffe familien samlet. En tidlig pågripelse gir videre større mulighet til å nå bestemmelsesstedet samme dag. I Dublin-saker krever mottakerlandets myndigheter som regel at de personer som uttransporteres overleveres innen ordinær arbeidstid.

Politiet varsler ikke den som skal pågripes eller andre som står dem nær om pågripelsen. Dette begrunnes i politioperative hensyn, herunder faren for unndragelse. Det må i de fleste tilfeller der utreisefristen ikke er overholdt legges til grunn at utlendingen ikke ønsker å reise fra landet frivillig. Dette kan indikere at utlendingen vil søke å holde seg i skjul, særlig hvis pågripelsen blir varslet på forhånd. Denne problemstillingen er også relevant for barnefamilier og enslige mindreårige. Det er uheldig for barna dersom foreldrene velger å gå i skjul som følge av varsel om pågripelse.

Ved planlegging av hvordan pågripelse skal finne sted, vurderer politiet hva som er det beste for barnet. Barn skal for eksempel ikke pågripes i skoletiden, og de forsøkes alltid pågrepet sammen med foreldrene. Pågripelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig.

Ved uttransportering av en barnefamilie vurderes behovet for ledsagelse i hvert enkelt tilfelle. I denne vurderingen ses det hen til reiseruten og alderen på barna. Er reiseruten komplisert vil barnefamilien alltid bli ledsaget. Behovet for at medisinsk personell er med på uttransporteringen vurderes individuelt.

9.4.2 Retur av enslige mindreårige

Dersom den enslige mindreårige unnlater å følge vedtaket og ikke kontakter politiet for å varsle om utreisetidspunkt, setter politiet et tidspunkt for utreise. Politiet skal i disse sakene varsle lederen ved mottaket eller annen kontaktperson. Om nødvendig skal det settes en lengre utreisefrist enn normalt. I vurderingen av hvor lang utreisefrist som skal settes, skal det legges vekt på barnets alder, oppholdstid, tilknytning og det omsorgsarbeidet som er iverksatt av norske myndigheter.

PU skal ta hensyn til den mindreårige i alle ledd av sitt arbeid med uttransportering som omfatter barn, herunder enslige mindreårige. I henhold til utlendingsloven § 90 åttende ledd kan ikke enslige mindreårige tvangsreturneres til andre enn familiemedlemmer, utnevnt verge eller annet forsvarlig omsorgstilbud. Ved uttransportering av enslige mindreårige skal vedtaksmyndigheten eller PU opprette/formidle kontakt med omsorgsperson i hjemlandet.

Som nevnt i kapittel 2 har mange enslige mindreårige et oppdrag som innebærer forpliktelse overfor sin familie, oftest av økonomisk karakter. Det er grunn til å tro at mange selv ønsker å returnere, men familiene har forventninger og krav om at barna skal skape seg et liv i Europa og bidra økonomisk. For disse kan returen bli enklere når det er synlig at norske myndigheter er ansvarlige og at de ikke vender hjem fordi de selv «sviktet» familien.

Uttransportering av enslige mindreårige skal på samme måte som for barnefamilier, utføres på en mest mulig skånsom måte. I henhold til instruks, omtalt ovenfor, skal det så vidt mulig unngås bruk av tvangsmidler og det skal alltid vurderes om verge eller annen nærstående person skal delta på reisen. En enslig mindreårig som skal returneres, enten til et annet europeisk land eller hjemlandet, følges alltid av ledsagere på uttransporteringen. Behovet for at også medisinsk personell eller andre kontaktpersoner er med vurderes i hvert enkelt tilfelle.

9.5 Omsorgstilbud i enslige mindreåriges opprinnelsesland

9.5.1 Bakgrunn

Som nevnt i kapittel 6.3.5 skal det i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn for en asylsøker legges vekt på om «utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur», jf. utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav a. Med forsvarlig omsorg menes primært familie, men også privat eller offentlig omsorgsinstitusjon. Som det framgår under kapittel 5.10 har forsøk på oppsporing av mindreårige asylsøkeres omsorgspersoner vist seg å være en utfordrende oppgave.

Det er sterke holdepunkter for å anta at enslige, mindreårige asylsøkere holder tilbake informasjon om familie i hjemlandet/transittland, i håp om at dette skal gi oppholdstillatelse i Norge. Resultatet er at mange enslige mindreårige, som har familie i hjemlandet, får en tillatelse fordi myndighetene ikke er i stand til å verifisere asylsøkerens opplysninger på dette punktet.

Som det framgår under kapittel 9.2 har det har vært lite fokus på oppsporing og returløsninger for denne gruppen. Slik har det også vært i andre europeiske land. Noe av bakgrunnen for dette er at antallet enslige mindreårige som har fått avslag har vært svært lavt.

Boks 9.5 Opprettelse av omsorgs- og utdanningstilbud i hjemlandet

Regjeringen tar sikte på å opprette omsorgs- og utdanningstilbud for enslige mindreårige, i første omgang i Irak og Afghanistan. Dette skal gi ungdom som returnerer en ny start i hjemlandet, og også være et tilbud til lokal ungdom.

Anvendelse av ulike omsorgsløsninger i den mindreåriges opprinnelsesland har følgelig i liten grad vært prøvd ut i praksis. Utfordringen er at det i flere av landene Norge mottar enslige, mindreårige asylsøkere fra, kan være vanskelig å identifisere egnede omsorgsinstitusjoner. I de tilfeller det finnes egnede institusjoner kan det være vanskelig å få tilgang til disse.

9.5.2 Beslutning om etablering av omsorgstilbud i opprinnelsesland

Regjeringen besluttet høsten 2009 at det skal tas sikte på å etablere omsorgstilbud i enslige mindreåriges opprinnelsesland, i første omgang i Afghanistan og i Irak. Det ble samtidig besluttet at tiltaket skal evalueres ett år etter oppstart, og at frivillige organisasjoner i Norge skal tas med på råd.

Bakgrunnen for tiltaket var at antallet enslige, mindreårige asylsøkere hadde økt betydelig fra årsskiftet 2007/2008. Dette ga et press på mottakssystemet og kommunenes kapasitet til å bosette. Resultatet var blant annet at svært mange enslige mindreårige ble værende lenge i mottak.

Det økende antallet enslige mindreårige skapte samtidig en bekymring for denne typen barnemigrasjon, og den risikoen dette medførte for den enkelte.9 Uavhengig av behovet for tiltak begrunnet i den nasjonale situasjonen, var det derfor ansett nødvendig å sette inn tiltak for å forebygge migrasjon av barn. Gjennomføring av retur til hjemlandet har erfaringsmessig effekt på ankomsttallene.

Omsorg og utdanning

Majoriteten av enslige mindreårige som kommer fra Afghanistan og Irak er gutter over 15 år. Målgruppen for et omsorgstilbud er derfor ungdom og unge voksne i alderen 16–20 år som ikke har et beskyttelsesbehov, og hvor fravær av omsorgspersoner er utslagsgivende for at en oppholdstillatelse gis. Ut fra målgruppen blir det derfor riktigere å bruke benevnelsen ungdomshjem. Det tas sikte på at halvparten av plassene skal stilles til rådighet for lokal ungdom.

Tilbudet som skal gis på et slikt ungdomshjem skal utgjøre et helhetlig reintegreringsprogram. Programmet skal gi de unge som returnerer tilbud om bolig i form av internat/bofellesskap og døgnbemannet omsorg. Det skal tilbys yrkesopplæring eller utdanning og utarbeides individuelle planer for den enkelte. Etter ankomst til hjemlandet skal det også tilbys bistand til oppsporing og eventuelt hjemreise til familie.

Samarbeid og dialog

Det har vært et mål for Norge å etablere et bredt europeisk samarbeid om disse prosjektene. Det at mange land samarbeider styrker muligheten for å lykkes med å forebygge migrasjon av enslige mindreårige. Ved oppstart av arbeidet med å etablere omsorgstilbud høsten 2009 innledet derfor Norge samarbeid med Sverige, Nederland og Storbritannia. Siden har også Danmark blitt et samarbeidsland på dette området. Det at vi nå samarbeider med noen av de største mottakerlandene av enslige mindreårige reduserer enslige mindreåriges mulighet for å velge alternative land i Europa.

Arbeidet med etablering av et ungdomshjem eller omsorgstilbud videreføres nå gjennom et europeisk returprosjekt for enslige mindreårige, European Return Platform for Unaccompanied Minors (ERPUM). ERPUM ledes av Sverige, med Norge, Nederland og Storbritannia som partnere. Prosjektet finansieres av EUs Returfond og har som formål å utvikle felles returløsninger og metoder for oppsporing av omsorgspersoner.

Spørsmålet om etablering av omsorgstilbud har vært tema på flere møter mellom Justisdepartementet og frivillige organisasjoner. Det ble blant annet våren 2010 avholdt et særskilt dialogmøte med Røde Kors, Redd Barna, Norsk Folkehjelp, NOAS og Flyktninghjelpen. Barneombudet var også representert. Møtet ga konstruktive og nyttige innspill til det pågående arbeidet med etablering av omsorgstilbud.

Fremdrift i arbeidet med etablering av tilbud i Afghanistan og Irak

I arbeidet med et ungdomshjem har det vært prioritert å etablere en god dialog med myndighetene i henholdsvis Afghanistan og Irak. Våre utenriksstasjoner i de respektive landene har her vært viktige samarbeidspartnere i dette arbeidet. Parallelt er Norge i forhandlinger med aktuelle operatører.

Med hensyn til Afghanistan har UNHCR og Norge kommet til enighet om premisser og prosedyrer for retur av enslige mindreårige, samt hovedlinjer for innholdet i et omsorgstilbud. Dette utgjør en del av vårt rammeverk for arbeidet med etablering av omsorgstilbud i Afghanistan. Det er gjennomført en rekke møter med afghanske myndigheter, aktuelle operatører samt andre internasjonale organisasjoner (UNHCR, UNICEF, Redd Barna mv.) i Kabul. Det tas sikte på etablering av et tilbud med 100 plasser i Kabul, hvorav 25 plasser avsettes til lokal ungdom som allerede oppholder seg i landet.

Arbeidet med etablering av omsorgstilbud i Irak har vært rettet mot Nord-Irak og den kurdiske regionale selvstyreregjeringen. Norge har gjennomført en rekke møter med kurdiske myndigheter, aktuelle operatører og internasjonale organisasjoner (UNICEF, UNHCR mv.). Ankomstene av enslige mindreårige fra Irak har imidlertid gått vesentlig ned siden Norge startet opp arbeidet med omsorgstilbud. Sammen med våre europeiske partnere vurderes det likevel ulike muligheter for å legge til rette for et omsorgstilbud i byen Erbil i Nord-Irak.

9.6 Frihetsberøvelse

Utlendingslovgivningen regulerer i hvilke tilfeller politiet kan benytte seg av frihetsberøvelse i utlendingssaker. Et tvangsmiddel kan etter utlendingsloven § 99 bare benyttes når det er tilstrekkelig grunn til det, og kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. 1. mars 2012 trådte det i kraft en rekke endringer i utlendingslovens regler om tvangsmidler. Blant annet ble det uttrykkelig presisert i utlendingsloven § 106 andre ledd at det ikke skal besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted.

Etter straffeprosessloven § 184 andre ledd andre punktum skal personer under 18 år ikke fengsles med mindre det er «tvingende nødvendig». Denne bestemmelsen ble innført i 2012, og innebærer en hevet terskel for fengsling av barn. Bestemmelsen gjelder også ved fengsling i medhold av utlendingsloven, jf. henvisningen i utlendingsloven § 106 tredje ledd fjerde punktum. Etter straffeprosessloven § 174 skal ikke personer under 18 år pågripes med mindre det er «særlig påkrevd». Bestemmelsen gjelder også ved pågripelse i medhold av utlendingsloven. Hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn i politiets arbeid med frihetsberøvelse av barn. Politiet skal ta spesielle hensyn ved pågripelse av enslige mindreårige og barnefamilier. Det skal legges opp til så korte pågripelsesperioder som mulig. Pågripelsen skal foregå på en mest mulig skånsom måte og behovet for å kontakte andre ressurspersoner (barnevernet, verge, advokat osv.) skal vurderes i hvert enkelt tilfelle. Pågripelse på natten skal bare gjennomføres når dette er helt nødvendig. Politiet skal sette av tid til å gjennomføre pågripelsene slik at barnefamiliene og de enslige mindreårige får god tid til å pakke sakene sine før avreise.

Etter utlendingsloven skal personer som pågripes og fengsles i en utlendingssak, som hovedregel plasseres på utlendingsinternat.10 Ved pågripelse og fengsling anvendes derfor utlendingsinternatet på Trandum. På Trandum er det en egen avdeling for barn, barnefamilier og kvinner.

I tråd med Prop. 12 S (2010–2011) pågår et arbeid med å oppgradere og utvide Trandum ved bruk av modulbygg. Justis- og beredskapsdepartementet vil etablere ytterligere en ny modul til erstatning for plassene i det eksisterende internatet, som planlegges ferdigstilt annet halvår 2012. Her vil det bli etablert en spesialtilpasset avdeling for barnefamilier, enslige mindreårige og enslige kvinner, skjermet fra de andre avdelingene. Løsningen vil bidra til at behovet til disse gruppene, og særlig barnas behov, blir ivaretatt på en enda bedre måte enn i dag.

I enkelte saker plasseres personer av ulike årsaker i kriminalomsorgens anstalter, men barnefamilier blir ikke plassert i arrestlokaler eller i fengsel.

Enslige mindreårige skal bare være på utlendingsinternat. I enkelte tilfeller har eldre enslige mindreårige hatt kortvarige opphold i arrest før overføring til utlendingsinternatet. Dette skyldes i hovedsak at personene forut for utlendingssaken er pågrepet for mistanke om straffbare forhold som ikke har sammenheng med utlendingssaken. I ett tilfelle i 2010 ble kriminalomsorgens anstalter likevel benyttet overfor en person under 18 år, på bakgrunn av en konkret vurdering.

Det er et krav om særlig kontakt mellom internatet og relevante fagmyndigheter. Barn skal som hovedregel ikke pågripes og plasseres på utlendingsinternatet i mer enn 24 timer. Juridisk avdeling i Politiets utlendingsenhet skal alltid underrettes når det er spørsmål om å plassere et barn på internatet. Barnevernet skal varsles når mindreårige plasseres på internatet. Varslingsplikten gjelder både for enslige, mindreårige asylsøkere og for barn som kommer sammen med sine foreldre.

Fotnoter

1.

Se kapittel 5.5.

2.

Krav til informasjonsarbeid for barn og unge i mottak Publisert i 2010 RS 2009-041v1

3.

Se kapittel 8.3.6.

4.

Aina Winswold og Ada I. Engebrigtsen, For barnas skyld – En undersøkelse av returforberedende arbeid med barnefamilier på asylmottak – med forslag til nye modeller og arbeidsformer, NOVA Rapport 17/2010, Oslo, NOVA, 2010.

5.

UNHCR, Trees only move in the wind: a study of unaccompanied Afghan children in Europe, PDES/2010/05, Juni 2010.

6.

Financial Support for Return (FSR).

7.

Landprogrammet for Afghanistan (IRRANA – Information, Return and Reintegration of Afghan Nationals to Afghanistan Program) og landprogrammet for Irak (IRRINI – Information, Return and Reintegration of Iraqi Nationals to Iraq Program)

8.

Se nærmere om utlendingsinternat i kapittel 9.6.

9.

Se kapittel 2.

10.

Politiets utlendingsinternat på Trandum drives av Politiets utlendingsenhet. Der oppholder det seg utlendinger uten lovlig opphold i Norge. Disse er i hovedsak varetektsfengslet, pågrepet for manglende identitet eller venter på utreise etter avslått asylsøknad.
Til toppen
Til dokumentets forside