Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 28 (2011–2012)

Gode bygg for eit betre samfunn

Til innhaldsliste

6 Meir effektive byggjesaksprosessar

Figur 6.1 

Figur 6.1

Foto: Colourbox

Dette kapittelet gjeld forenklingar i regelverket. Færre tiltak skal vere søknadspliktige. Prinsippet er at enklare tiltak på eigen eigedom først og fremst må vere eigaren sitt ansvar, og at kommunal sakshandsaming, krav om ansvarlege, profesjonelle føretak, tilsyn og kontroll berre skal gjelde større tiltak og tiltak som har konsekvensar for andre enn eigaren sjølv. Det må setjast i verk tiltak som gjer tiltakshavaren betre i stand til sjølv å ta dette ansvaret. Det skal skje gjennom betre informasjon, enklare prosessar og meir tilrettelegging for bruk av IKT.

Regjeringa vil starte eit lovarbeid for å forenkle byggjesaksprosessen m.a. ved å leggje til rette for betre samordning mellom detaljplanprosess og byggjesak, og samordninga mellom forskjellige regelverk og forskjellige styresmakter skal bli betre. Det blir òg lagt opp til meir samarbeid mellom kommunane for å sikre lik handsaming og kvalitet i sakshandsaminga, og for å oppnå betre ressursutnytting.

Regjeringa vil leggje til rette for auka bruk av IKT i byggjesaker. Det skal utviklast ein strategi for å etablere eit «ByggNett». Strategien skal mellom anna omtale korleis ByggSøk, det nasjonale systemet for innsending av elektroniske søknader, kan utviklast vidare. Målet er at kommunane etter kvart skal kunne gjere all sakshandsaming digitalt. Strategien vil også omtale bruk av bygningsinformasjonsmodellar (BIM) med automatisk sjekking av kvalitetskrav og ei mogleg integrering med Altinn, om dette let seg gjere innanfor dei framtidige rammene for Altinn.

6.1 Mål

  • Bygningsregelverket skal vere enkelt og godt samordna med anna regelverk.

  • Byggjesaksprosessen skal vere føreseieleg og medverke til gode kvalitetar i det bygde miljøet.

  • Auka bruk av IKT skal effektivisere byggsektoren.

6.2 Innleiing

Siktemålet med byggjesaksprosessen

Byggjereglane var opphavleg til for tryggleikens skuld, som tryggleik mot brann og konstruksjonsfeil og mot helseskadelege forhold i bygga. Dagens byggjereglar har framleis dette siktemålet, men skal i tillegg sikre ei rekkje samfunnsmessige forhold og kvalitetar og verne naboar mot alvorlege ulemper. Byggjesaksprosessane skal sikre ei rask, forsvarleg og demokratisk handsaming av byggjesaker og gje dei involverte høve til å påverke byggjetiltaket.

Som vist i figur 6.2 er planstyresmakter og byggjesaksstyresmakter skilde på kommunalt og statleg nivå, mens dei er samla på fylkesnivå når det gjeld klagehandsaming hos fylkesmannen. Andre styresmakter har påverknad på kommunal planlegging gjennom deltaking i planprosessen og høvet til motsegner, og på byggjesakshandsaminga gjennom den koordineringsplikta kommunane har.

Det overordna siktemålet med byggjesaksprosessen er

  • å sjå til at tiltaka er i samsvar med dei rammene og krava samfunnet har sett gjennom planar og regelverk

  • å sjå til at omsynet til omgjevnadene, naboar og andre styresmakter er sikra

  • å sikre effektivitet, føreseieleg handsaming og prosessar som ikkje er meir omfattande enn naudsynt

Med byggjesaksprosess meiner vi handsaminga av byggjetiltaket i kommunen. Prosessen er i hovudsak regulert gjennom lovgjeving, først og fremst plan- og bygningslova med forskrifter. Kommunane har fått stor fridom til å utforme grunnlaget for byggjesakshandsaminga gjennom kommunale planar, og har avgjerdsmakt i byggjesaker. Statens rolle er i hovudsak å utforme regelverket. Staten er også overordna planstyresmakt og kan utforme statlege arealplanar. I tillegg er Fylkesmannen som statleg styresmakt klageorgan for kommunale vedtak i byggjesaker og reguleringsplansaker. Fylkesmannen kan og fremje motsegn i plansaker, som t.d. miljøstyresmakt.

Figur 6.2 Offentlege aktørar og oppgåver i  plan- og byggjesaksprosessen.

Figur 6.2 Offentlege aktørar og oppgåver i plan- og byggjesaksprosessen.

Byggjesaksprosessen skal sikre interessene til samfunnet og omgjevnadene. Dei kommunale planane gjev rammene for byggjesakshandsaminga når det gjeld føremål (kva type bygg), korleis arealutnyttinga skal vere, og korleis bygga blir plasserte. I tillegg kan planane ha føresegner som gjev vilkår for bygginga, til dømes omsyn til vern og naturmangfald, utsjånaden på bygga, naudsynt infrastruktur og så bortetter.

Tekniske krav

Dei tekniske krava til bygga er regulerte i byggteknisk forskrift. Dei kommunale planane skal i prinsippet ikkje innehalde tekniske krav, men det er eit diskusjonstema om kommunane skal kunne stille slike krav. Den tekniske kvaliteten på bygget er det i hovudsak utbyggjaren sjølv som har ansvaret for, men mange ålmenne omsyn grip likevel inn byggjesakene, t.d. tryggleik mot skred og flom, vassforsyning, radon mv.

Byggjesaksprosessen er ofte komplisert og tid- og ressurskrevjande

Mange opplever at byggjesaksprosessen er komplisert og unaudsynt tid- og ressurskrevjande. Næringslivets administrative kostnader knytte til bygningsregelverk ligg truleg på ca. 1 milliard kroner årleg.1 Kommunane brukar tilsvarande summar på si byggjesakshandsaming.2 I tillegg kjem klagesakshandsaminga, som også kan vere komplisert og tidkrevjande.

6.3 Forenkling av byggjesaksprosessen

Regjeringa har som mål å redusere dei administrative byrdene for næringslivet og forbrukarane. Då er det viktig å effektivisere og forenkle byggjesaksprosessane. Tiltak som kan reknast som «enkle», bør også kunne ha forenkla sakshandsaming.3 «Enkle tiltak» er i denne meldinga ei fellesnemning på to typar tiltak:

  • Tiltak som ikkje krev bruk av ansvarlege føretak (det som tidlegare heitte «meldingssaker«), til dømes tilbygg på inntil 50 m2, frittståande bygningar på inntil 70 m2 som ikkje skal brukast til bustad (til dømes garasje), mellombels tiltak og mindre antenne- og skiltanlegg.

  • Tiltak som krev bruk av ansvarlege føretak, men som er enkle å handsame. Det var denne siste sakstypen som inntil siste lovendring heitte «enkle tiltak». Døme er einebustader, fritidsbustader og enkle lagerbygg. Eit anna døme er våtrom, som etter lovendringa i 2010 blei gjorde søknadspliktige med krav om bruk av ansvarlege, det vil seie profesjonelle føretak. Det førte til mykje byråkrati, og søknadsplikta blei derfor oppheva i 2011 for våtromsarbeid i eksisterande eigen bustad der naboar ikkje blir påverka.

Enkle tiltak er ikkje først og fremst avgrensa av storleik, men av at alle krav etter regelverket må vere oppfylte. Det er altså i utgangspunktet sakshandsaminga som skal vere «enkel», ikkje tiltaket. I praksis omfattar dette likevel i hovudsak tiltak med låg vanskegrad. Den såkalla «sjølvbyggjeføresegna» fell inn under denne sakstypen. Etter sjølvbyggjeføresegna kan tiltakshavaren få ansvarsrett for tiltak med låg vanskegrad på eigen bustad- og fritidseigedom.

Søknadsplikta skapar mykje arbeid

Søknadsprosessen for slike «enkle tiltak» skapar mykje arbeid for kommunar og tiltakshavarar, med krav om dokumentasjon (teikningar osb.) og søknader om ansvarsrett, det vil seie erklæringar frå profesjonelle føretak om at dei tek på seg direkte ansvar overfor bygningsstyresmaktene. «Enkle tiltak» omfattar mellom 30 og 40 prosent av byggjesøknadsmengda. Ressursbruken i desse sakene ligg truleg på ca. 15–20 prosent av ressursane til byggjesakshandsaming i kommunane.4 Desse sakene er hovudsakeleg mindre tiltak som er i samsvar med regelverket og samfunnsmessige krav. I tillegg tilfører den kommunale sakshandsaminga lite til saka, fordi det likevel er tiltakshavaren og dei ansvarlege føretaka tiltakshavaren brukar, som er ansvarlege for den tekniske kvaliteten.

Fleire tiltak bør kunne forenklast

Krava om ansvar og dokumentasjon kan i mange tilfelle bli omfattande, og dei blir praktiserte ulikt. Dei bør derfor kunne forenklast. Det gjeld særleg enkle tiltak der arbeidet ikkje har konsekvensar for andre enn tiltakshavaren sjølv. I slike tiltak bør den einskilde sjølv kunne ta større ansvar for det som blir gjort, utan å blande inn kommunen. Føresetnaden er at tiltaket er i samsvar med planar og regelverket elles, og at dette kan dokumenterast, t.d. når kommunen krev det ved tilsyn.

Regjeringa ynskjer at nokre av desse enkle tiltaka ikkje skal vere søknadspliktige. Regjeringa vil også erstatte søknadsplikta for desse tiltaka med ei ordning der tiltakshavaren rapporterer til kommunen om tiltaket, utan at det er behov for kommunal sakshandsaming.5 Omfanget av tiltak som kan fritakast for søknadsplikt, bør greiast ut gjennom eit særskilt lovarbeid der det blir vurdert kor langt unntaka frå sakshandsaming skal gå.

Eit lovarbeid som tek for seg forenkling, bør i tillegg sjå på andre forhold der den kommunale sakshandsaminga kan forenklast og gjerast meir føreseieleg. Dette gjeld til dømes søknad om igangsetjingsløyve. Her bør det vurderast om tiltakshavaren skal vere nøydd til å vente på avgjerda i kommunen før han kan setje i gang tiltaket. Dette har samanheng med at tiltakshavaren har ansvaret for at dei tekniske krava blir oppfylte, og dette ansvaret bør kome tydelegare fram i regelverket. Det kan dermed skiljast klarare mellom rammeløyve, som uttrykkjer den samfunnsmessige vurderinga, og igangsetjingsløyve, som er tiltakshavarens erklæring om at dei tekniske krava er oppfylte, og at tiltaket er klart for igangsetjing. Tiltak som ikkje er kompliserte, bør òg i større grad kunne utførast på tiltakshavaren sitt eige ansvar. Lovarbeidet bør også omfatte andre framlegg til regelendringar som blir presenterte i denne meldinga.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil frita fleire enkle tiltak frå søknadsplikt.

  • Regjeringa vil redusere volumet av søknader ved å gjere klart at kommunen berre skal vurdere dei samfunnsmessige rammene og ikkje dei tekniske krava.

  • Regjeringa vil redusere omfanget av den kommunale handsaminga av søknader om igangsetjingsløyve.

6.4 Språkleg forenkling av regelverket

Plan- og bygningslova med tilhøyrande forskrifter er i hovudsak retta mot profesjonelle brukarar i næringa og i forvaltninga. Regelverket kan likevel vere vanskeleg å forstå for dei profesjonelle, og i endå større grad for uprofesjonelle tiltakshavarar og andre involverte (til dømes naboar). Det trengst både ei generell forenkling av språket og ei tydeleggjering av visse omgrep. Forbetring av språk og lovstruktur låg også til grunn for dei tilrådingane Bygningslovutvalet kom med i NOU 2005: 12 Meir effektiv bygningslovgivning II, som la grunnlaget for revisjonen av byggjesaksdelen av plan- og bygningslova i 2010, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008).

Eit døme er at det etter dagens lovgjeving må leverast inn ein «søknad» for alle tiltak som skal inn til kommunen. Det gjeld sjølv om ein tiltakshavar har ein klar rett til å byggje når reguleringsplanen legg til rette for det. Ein skal unngå omgrepet «søknad» når regelverket ikkje legg opp til kommunale vurderingar. «Melding», «varsling» eller «rapportering» er rettare og meir føremålstenlege omgrep i slike tilfelle. «Søknad» skal i utgangspunktet berre gjelde saker der kommunen kan gjere skjønsvurderingar og godkjenne eller avslå førespurnaden.

Det er òg behov for ei eiga beskriving av tiltak som kan handsamast enkelt, jf. omtalen av «enkle tiltak» ovanfor. Det finst i tillegg mange andre døme på omgrep som bør avklarast og presiserast. Eit slikt forenklingsarbeid vil òg vere i tråd med regjeringas prosjekt for klart språk i staten. Omgrep og formuleringar som er vanskelege å forstå for brukarane, skal lukast ut.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil forenkle reglar og språk i plan- og bygningslova, forskrifter og rettleiingar.

6.5 Meir einskapleg og føreseieleg byggjesakshandsaming

Kommunane handsamar byggjesaker ulikt, og stiller til dels forskjellige krav til dokumentasjon. Byggjefirma opplever at ulike kommunar stiller ulike krav om teknisk prosjektering, noko som i utgangspunktet er utbyggjaren sitt ansvar. Skjønsvurderinga i kommunane, til dømes når det gjeld arkitektonisk utforming, kan òg føre til forskjellshandsaming av saker som elles er like, også innanfor same kommune. Ulikt skjøn gjer prosessen lite føreseieleg og fører til at føretak må lage ulike system for søknadsdokumentasjon til ulike kommunar.

Det offentlege må gje betre informasjon

Regelverket bør gje mest mogleg føreseielege prosessar. Det kommunale skjønet bør kunne reduserast ved at regelverket blir tydelegare. Det må også leggjast til rette for betre førehandsinformasjon både frå statleg hald og frå kommunane. Forbetra informasjon kan skje på mange måtar, til dømes på heimesidene til kommunane, der krava i kommunale planar blir omtala. Informasjon kan også formidlast gjennom informasjonshefte og i rettleiingar til lov og forskrifter. Sentralt her vil vere ByggSøk og «Byggjereglar på éin stad», som er statens informasjonsbase for byggjesaker, og mogleg utvikling av «ByggNett» som eit «Altinn for byggjenæringa», sjå kapittel 6.12. Eksisterande portalar som Forbrukarrådets «bustadportal» bør også styrkjast i denne samanhengen.

Interkommunalt samarbeid om handsaming av byggjesaker

Mange kommunar slit med knappe ressursar og låg kompetanse på byggområdet. Det må leggjast betre til rette for at fleire kommunar går saman om handsaming av byggjesaker og planar. Interkommunalt samarbeid kan vere verdifullt innanfor både plan- og byggjesakshandsaming for å betre kvaliteten og redusere arbeidsbelastninga og kostnadene for kommunane. Staten kan stimulere kommunane til meir interkommunalt samarbeid gjennom informasjon om samarbeidsmodellar, utveksling av informasjon mellom kommunane, bruk av fylkesmannen sin kjennskap til kommunane mv. Det vert ikkje lagt opp til særskilte økonomiske støtteordningar.

Fleire kommunar har allereie eit interkommunalt samarbeid om å føre tilsyn i byggjesaker. Slike modellar er ressurssparande og sikrar betre kvalitet, habilitet og kompetanse i sakshandsaminga. Når det gjeld byggjesakshandsaming, er det færre samarbeidsprosjekt, men det finst til dømes kommunesamarbeid i Nord-Trøndelag (sjå tekstboks 6.1) og mellom Alvdal og Tynset i Hedmark. Samarbeidet gjeld både byggjesak, plan og geodata. I tillegg finst det nokre døme på plansamarbeid, der det somme stader er sams organisering utan at kommunane har sams planar, som Nissedal og Kviteseid i Telemark. Det finst òg nokre samarbeid med sams planar, som til dømes Skodje, Vestnes og Ørskog i Møre og Romsdal og Tolga og Os i Hedmark.6

Boks 6.1 Samkommuneprosjektet i Nord-Trøndelag

Innherred samkommune er eit interkommunalt samarbeid mellom Verdal og Levanger. Dei to kommunane har oppretta ei felles eining for plan, byggjesak, oppmåling og miljø. Storparten av byggjesakene blir handsama administrativt etter delegasjonsreglementet for samkommunen, medan dei fleste plansakene blir handsama politisk. Begge kommunane har framleis sin eigen politiske plan- og utviklingskomité, som handsamar plansaker innanfor eigen kommune. Gebyrregulativet blir vedteke av samkommunestyret og er då likt for begge kommunane.

Kommunane meiner sjølve at samarbeidet har medført ei klar effektivisering. Det er blitt eit større fagmiljø, med høve til å spesialisere seg innanfor visse sakstypar, samtidig som det er mindre sårbart ved feriar og sjukdom. Samarbeidet gjev også høve til å tilsetje folk med ulik kompetanse medan det tidlegare tradisjonelt berre blei tilsett personar med ingeniørutdanning. Felles sakshandsaming medfører også at sakene blir handsama meir likt.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil gjennomgå regelverket for å sikre større likehandsaming med omsyn til kva føretaka må levere, søknadsprosessen og omfanget av det skjønet kommunane utøver.

  • Regjeringa vil setje i verk informasjons- og opplæringstiltak for å få lik sakshandsaming i saker som er like.

  • Regjeringa vil stimulere til at kommunane kan etablere interkommunale/regionale byggjesakskontor og byggjetilsyn.

6.6 Planprosess og byggjesakshandsaming

Større utbyggingsprosjekt kan berre gjennomførast på grunnlag av ein reguleringsplan. Sjølv om det er mogleg å starte byggjesaksprosessen medan planarbeidet held på, vil likevel grunneigaren/utbyggjaren i mange tilfelle først måtte gå gjennom ein planprosess i fleire trinn. Deretter startar ein omfattande byggjesaksprosess før prosjektet har løyve og eigedommen er utbyggingsklar. Kommunane har eit relativt breitt spekter av verkemiddel i planarbeidet. Dei har òg eit stort spelerom når det gjeld kva for plantypar som skal utarbeidast for eit område.

Kva for verkemiddel har kommunane for planlegging og arealpolitikk?

Kommunale arealplanar er det viktigaste grunnlaget for å gjennomføre byggjetiltak. Ei utfordring er å effektivisere prosessen og samtidig sørgje for god kvalitet på planane og medverke til god kvalitet på byggjetiltaka. Det er til dømes ei krevjande planleggings- og prosjekteringsoppgåve å sikre kvaliteten i tette byprosjekt. Sjølv om mange kommunar ikkje har nokon aktiv tomtepolitikk, kan dei medvete og aktivt bruke dei verkemidla som regelverket stiller til rådvelde. Når eit større planarbeid tek til, skal kommunane lage eit eige planprogram som skal opplyse om føremålet med arbeidet, deltakarar, framdrift, alternativ, om det trengst utgreiingar, og så bortetter.

På overordna nivå skal kommunen lage ein kommuneplan. Den skal innehalde ein arealdel som opplyser om arealføremål og føresegner. For delar av kommunen kan det utarbeidast meir detaljerte kommunedelplanar.

I kommuneplanen skal lokalisering av ulike føremål skje etter ein heilskapleg og god areal- og transportpolitikk. Det er viktig at kommuneplanen avklarar arealbruken, slik at reguleringsplanarbeidet kan skje raskt og effektivt. Dette kan skje ved

  • offensiv planlegging på kommunedelplan- og områdereguleringsnivå for å styre utviklinga og for å klargjere areal for utbygging

  • samarbeid og dialog med grunneigarar og aktørar i byggjenæringa om å utvikle bestemte areal

  • kombinasjon av utbyggingsavtalar og rekkjefølgjeføresegner for å sikre ynskt kvalitet og infrastruktur, og samtidig føreseielegheit for alle partar

  • utarbeiding av bustadbyggjeprogram for å styre bustadutbygginga i samsvar med utviklinga i skulekapasitet og barnehagetilbod

  • aktiv og fleksibel bruk av planverktøyet elles for å gje god og fleksibel samanheng mellom dei ulike plannivåa og byggjesakene

  • samarbeid over kommunegrensene for å oppnå betre styring og tilrettelegging for bustadbygging, jf. plansamarbeidet om areal og transport mellom Oslo og Akershus

Reguleringsplanar kan utarbeidast som områderegulering, som kan vere overordna og eit alternativ til ein kommunedelplan for større område. Dei kan òg utarbeidast som detaljreguleringar, som i hovudsak er knytte til konkrete utbyggingsprosjekt og blir laga av utbyggjarane. Det er kommunane som har ansvaret for områdereguleringane, medan detaljregulering i hovudsak er baserte på innkomne framlegg, som kommunane kan krevje gebyr for å handsame. Detaljreguleringar har ein frist på fem år for gjennomføring, men kommunane kan forlengje fristen etter søknad.

Siktemålet er ikkje at alle planverkemiddel skal nyttast, men at regelverket skal vere fleksibelt og gjere det mogleg med målretta planlegging. Reguleringsplanar som er i samsvar med kommuneplanen, kan handsamast raskare enn planframlegg som bryt med den overordna planen.

I ein del tilfelle er likevel omfanget av prosessane for stort, mellom anna fordi det ligg større arealkonfliktar i eit område som ikkje er avklart, og fordi kommunen i nokre tilfelle legg opp til meir omstendeleg planlegging enn naudsynt. Dette skapar forseinkingar i byggjeprosessane og medfører mellom anna at bustadbygginga ikkje går raskt nok til å fylle behovet. Kommunane må tidleg søkje å få avklaring på eit overordna nivå slik at detaljplanen kan konsentrere seg om dei operative tiltaka og rask utsjekk av viktige samfunnsmessige tilhøve og konsekvensar, og unngå for detaljerte planar.

Redusere talet på handsamingstrinn

Vi kan forbetre effektiviteten for store utbyggingsprosjekt ved å samordne prosessane betre og redusere talet på handsamingstrinn fram til ferdig bygg. Vi må likevel ha for auge at hovudinteressa til utbyggjarane er å få realisert byggjeprosjekta sine innanfor dei ynskte økonomiske rammene, medan kommunen skal sjå på dei langsiktige konsekvensane og sikre kvalitetar i bygg og omgjevnader som understøttar det. Planlegginga må innrettast slik at ho til dømes medverkar til rask og effektiv tilrettelegging av tomteområde for bustadbygging. Det er også viktig at regelverket og rettleiinga om bruken av det aktivt legg til rette for godt samordna prosessar, særleg i koplinga mellom plan og byggjesak.

Totalt sett kan prosessen frå det ligg føre eit framlegg om utbygging, fram til det kan gjevast byggjeløyve, ta svært lang tid og krevje store ressursar i nokre høve, og særleg der tilhøva er kompliserte og lite avklart i overordna plan. Sjølv om mange kommunar lagar gode system for planlegging, er likevel planlegginga i mange tilfelle svært omstendeleg, både fordi kommunane vil gardere seg og krevje ytterlegare detaljplanlegging, og fordi dei planlagde tiltaka kan sjå annleis ut når dei endeleg blir realiserte.

Raskare handsaming av plan- og byggjesakar

Regjeringa vil at planlegginga skal rettast inn slik at den gjev ei rask og effektiv tilrettelegging av tomteområde for bygging av bustader, og at regelverket og bruken av det aktivt legg til rette for godt samordna prosessar, særleg koplinga mellom plansak og byggjesak. Som vist i figur 6.3 er det ofte overlapping mellom kva detaljregulering og rammeløyve kan innehalde, og det er difor eit effektiviseringspotensial i å redusere eit ledd i sakshandsaminga. Det kan også informerast om at områderegulering kan nyttast i større grad som grunnlag for handsaming av byggjesak slik at ein ikkje treng detaljregulering i så mange tilfelle. Ein kan likeeins også gje informasjon og rettleiing om når det skal brukast detaljplan, og om detaljeringsnivået i dei forskjellige plantypane. Det må også bli informert om at rammeløyve kan handsamast samstundes med mindre endringar i områdereguleringa, slik at ein unngår doble prosessar.

Unngå unaudsynleg detaljering i dei kommunale planane

Mange utbyggjarar klagar over for omstendelege planprosessar, til dømes for å få byggjeklare tomter til bustadbygging, noko som forseinkar bustadbygginga unaudsynleg. Det er derfor ønskjeleg at planane ikkje stiller detaljkrav det ikkje er relevant å ta inn i planen. Dei utløyser ofte behov for ein ny plan eller dispensasjon dersom dei inneheld føresegner som skal møte ei konkret løysing eller utforming, og denne blir endra når byggjesøknaden blir utforma. Planane kan også innehalde tekniske krav som blir endra i mellomtida, og som dermed utløyser behov for ny plan eller dispensasjon. Er planane for detaljerte, må det nye prosessar til for å endre dei eller få dispensasjonar. For mange dispensasjonar er uheldig, fordi dei undergrev planane og gjer dei mindre føreseielege.

Boks 6.2 Parallell handsaming av plan og byggjesak

Utarbeidinga av planar og søknader om byggjeløyve kan i dag skje parallelt. Det må likevel gjerast planvedtak før det kan bli gjeve byggjeløyve. Gevinsten for utbyggjarane kan vere at dei kan spare tid dersom detaljplanen gjeld ein liten og konkret utbygging, og dersom han svarar til kommuneplanens arealdel eller områdeplanen. Systemet er i bruk i nokre kommunar, men har enno ikkje vore mykje i bruk. Det har derfor hatt avgrensa nytteverdi, mellom anna fordi reglane ikkje gjev utbyggjaren tryggleik for utfallet før planen er vedtatt.

Figur 6.3 Enklare prosess mellom plan og byggjesak. Det er ofte overlapping mellom detaljregulering og byggjesak, og det er mogleg å spare trinn i prosessen.

Figur 6.3 Enklare prosess mellom plan og byggjesak. Det er ofte overlapping mellom detaljregulering og byggjesak, og det er mogleg å spare trinn i prosessen.

Regjeringa ynskjer ein smidigare prosess

Regjeringa vil utarbeide rettleiingsmateriell som hjelper kommunar og tiltakshavarar med å få til smidigare prosessar.7 Det gjeld først og fremst i tilfelle der tiltaket føreset planlegging før godkjenning av byggjesøknad. Rettleiinga må framheve at områderegulering i mange tilfelle er eit tilstrekkeleg plangrunnlag for ei byggjesak. Det bør og rettleiast om kva som er naudsynte samfunnsmessige tilhøve og konsekvensar som bør ivaretakast i planar, og krav som kan løysast i byggjesaka slik at planane generelt ikkje blir meir detaljerte og har unaudsynte tekniske krav til tiltaket (slike tekniske krav kan óg i nokre tilfelle vere ulovlege dersom dei strid imot krava i byggteknisk forskrift.)

Mindre endring av reguleringsplan

Vidare må rettleiinga leggje vekt på høvet til å nytte føresegnene om mindre endring av reguleringsplan for å tilpasse planen til tiltaket i søknaden. I dette ligg også ei klårgjering av kor langt ein kan gå i å nytte mindre endring framfor full reguleringshandsaming. Ved å nytte mindre endring kan ein og unngå dispensasjonar i samanheng med handsaminga av rammesøknadar. Mindre endringar har ein enklare prosess. Det kan dermed bli færre handsamingstrinn fram til utbygginga. Dette vil vere eit alternativ til krav om full detaljregulering.

Motsegner i plansaker

Kommunane kan som hovudregel gjere bindande planvedtak. Motsegn til ein plan inneber at kommunens rett til å gjere vedtak fell bort, og at vedtaksmakta blir overført til Miljøverndepartementet. Dei fleste motsegnsprosessar vert avslutta gjennom planprosessen, noko som vert stadfesta av at ca 98 % av dei 2000-3000 planane som vert vedtekne årleg, vert eigengodkjente av kommunane. Ca 2 %, om lag 40-50 planar, vert avgjort i Miljøverndepartementet. Høvet til å fremje motsegn gjeld i dei tilfella der kommunale planar er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser. Involverte statlege fagorgan, fylkeskommune og nabokommunar kan gjere motsegn.

Frå kommunal side og frå byggjenæringa er det reist kritikk mot måten motsegnsordninga blir praktisert på. Det blir mellom anna hevda at motsegnsstyresmakter ikkje bruker ordninga i samsvar med intensjonen, og at det blir varsla for mange motsegner. Det blir også hevda at truslar om motsegn blir bruka som forhandlingstaktikk, og at praktiseringa av motsegner medfører ein lite føreseieleg situasjon, forseinkingar og store meirkostnader for byggjeprosjekt. Bruken av motsegn medverkar ifølgje dette også til ei lågare utbyggingstakt for bustader.

Regjeringa meiner motsegnsordninga er viktig for å sikre nasjonale og viktige regionale interesser. Slike interesser kan vere viktigare enn kommunale og private utbyggingsinteresser. Samtidig er det grunn til å ta alvorleg den kritikken som blir reist mot måten ordninga fungerer på i praksis. Det er viktig at motsegnene ikkje overstyrer det lokale sjølvstyret eller forseinkar utbygging i større grad enn naudsynt. Brukt på riktig måte vil motsegnsordninga då også møte større grad av forståing. Regjeringa vil derfor ta initiativ til å greie ut motsegnspraksisen, innhente fakta om og konsekvensar av motsegnsbruken og vurdere korleis bruken av motsegner samsvarar med intensjonane i lovverket.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil greie ut forenklingar i plan- og bygningslova som mellom anna legg aktivt til rette for betre samordning av detaljplanprosess og byggjesak.

  • Regjeringa vil greie ut praktiseringa av motsegner i plansaker og kva konsekvensar bruken av motsegnsinstituttet har. Regjeringa vil i den samanheng leggje til rette for å betre samhandlinga mellom statlege fagorgan, fylkeskommunane og kommunane.

  • Regjeringa vil i bustadmeldinga kome attende til eventuelle endringar i regelverk og planprosessar som kan bidra til betre og auka bustadbygging.

6.7 Samordning av regelverk i byggjesaker

Eit problem for tiltakshavarar i byggjesaker er at dei må ta omsyn til mange forskjellige regelverk og styresmakter, utan at det finst gode nok oversikter og god nok samordning. Det har i fleire samanhengar vore peika på behovet for betre samordning mellom forskjellige regelverk og styresmakter i byggjesaker, mellom anna av Bygningslovutvalet i NOU 2004: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II. Bygningslovutvalet føreslo at det burde setjast ned eit eige utval for å sjå på problemstillingane. Regjeringa har starta eit arbeid med å sjå på dei forskjellige regelverka, førebels med tre forskjellige innfallsvinklar

  • generelt for alle regelverk og styresmakter som har innverknad på byggjesaker8

  • meir spesielt i samband med arbeidsmiljølovgjevinga (mellom anna på bakgrunn av initiativ frå Stortinget, sjå eigen tekstboks 6.3

  • for tiltak på eksisterande byggverk, som berre i mindre grad er omfatta av plan- og bygningslova9

Bygningsstyresmaktene skal samordne krav

I ei byggjesak må ein tiltakshavar ta omsyn til ei rekkje forskjellige regelverk i tillegg til plan- og bygningslova. Dette kan vere krav av både teknisk og meir samfunnsmessig karakter, som brannkrav, arbeidsmiljøkrav, helselovgjeving, forureiningslovgjeving, kulturminnelovgjeving og så bortetter. I ein del tilfelle stiller forskjellige styresmakter nokså like tekniske krav, men krava kan også variere. Bygningsstyresmaktene har plikt til å samordne fråsegner og krav frå dei forskjellige styresmaktene i byggjesaka. Dette skjer i praksis ved at tiltakshavaren blir gjord merksam på kva andre styresmakter som skal gjere eigne vedtak eller uttale seg om saka. Tiltakshavaren innhentar sjølv naudsynte samtykke, løyve eller fråsegner før kommunen kan gje eit endeleg løyve (igangsetjingsløyve) til tiltaket.

Prosessen med naudsynte samtykke bør forenklast

Prosessen med å innhente naudsynte samtykke og fråsegner kan vere omfattande, og bør kunne forenklast. Regjeringa vil forenkle og forbetre prosessen på mellom anna desse områda:

  • Sikre at ein tiltakshavar skal vete om alle relevante styresmakter.

  • Effektivisere arbeidsfordelinga mellom kommunen og tiltakshavaren/søkjaren når det gjeld å ivareta forholdet til andre styresmakter.

  • Avklare kva for mynde dei kommunale bygningsstyresmaktene har overfor andre styresmakter, særleg når det gjeld skjønsmessige forhold.

  • Innskjerpe tidsfristar i plan- og bygningslova og anna regelverk med omsyn til når og korleis andre styresmakter kan kome inn i ettertid, og kor viktig dette til dømes er med tanke på føreseielege handsamingsprosessar.

  • Redusere risikoen for at eit organ både kan gje løyve og deretter klage, i tillegg til andre moglege rolleblandingar.

Boks 6.3 Arbeidstilsynets byggjesakshandsaming

Samordninga mellom byggjesakshandsaminga i Arbeidstilsynet og byggjesakshandsaminga hos kommunale bygningsstyresmakter er eit særskilt spørsmål som blei teke opp av Stortinget i samband med handsaminga av ny plan- og bygningslov (Innst. O. nr. 50 (2008–2009)). Føresetnaden for samordninga har vore at ho skal vere ressurssparande og forenklande. Innspel frå bransjane og aktørane går likevel ut på at byggjesakshandsaminga i Arbeidstilsynet ikkje blir sett på som unaudsynt, fordyrande eller forseinkande. Tvert om er det kome innspel om at denne sakshandsaminga er til hjelp, og at sakene blir handsama raskt etter som dei kjem inn.

Regjeringa tilrår derfor at samordninga blir avgrensa til dei bygningstekniske krava, slik at desse blir samla i plan- og bygningslovgjevinga. Regjeringa tilrår ikkje at kommunane overtek sakshandsaminga etter arbeidsmiljølovgjevinga i byggjesøknader. Ei overføring av slik styresmakt til kommunane vil innebere ei svekking av kvaliteten på byggjesakshandsaminga ut frå eit HMS-perspektiv. Arbeidstilsynet bør framleis få oversendt alle saker, og det må framleis ha høve til å avslå eller setje krav i byggjesaker ut frå arbeidsmiljøomsyn.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil at eit lovarbeid om forenkling av byggjesaker også skal omfatte samordning mellom forskjellige regelverk og styresmakter.

6.8 Forbrukarspørsmål

Regjeringa har vurdert om plan- og bygningslova og privatrettsleg lovgjeving, særleg forbrukarlovgjevinga, kan samordnast betre. Privatpersonar vender seg ofte til kommunen når huset har kvalitetsmanglar, og blir forvirra når dei får beskjed om at dette er eit privatrettsleg forhold, dvs. at konfliktar må løysast i samsvar med kontrakt i staden for at kommunen til dømes gjev pålegg om retting. Forvirringa har ofte bakgrunn i at kvalitetskrava går fram av forskrift til plan- og bygningslova, men likevel må følgjast opp privatrettsleg. I tillegg har plan- og bygningslova reglar om ansvar, kontroll, tilsyn og dokumentasjon. Dette gjev kommunane først og fremst høve til å følgje opp ulovlege forhold overfor føretaka i byggjesaka, men det gjev ikkje kommunane plikt eller ansvar for å følgje opp til dømes krav frå private tiltakshavarar.

Ansvaret for den tekniske kvaliteten

Forbrukarlovgjevinga er blitt forsterka når det gjeld garantiordningar, og plan- og bygningslova er forsterka når det gjeld krav om kontroll. Regjeringa vil framheve at sjølv om dei tekniske krava er fastsette gjennom plan- og bygningslova og kommunane har visse verkemiddel for oppfølging, ligg likevel ansvaret for den tekniske kvaliteten hjå tiltakshavaren, og forbrukaren er sjølv tiltakshavar om han ikkje nyttar profesjonell hjelp. Det er derfor viktig å styrkje kompetansen og medvettet hjå forbrukarane.

Tilstandsrapportar må få ein meir sentral plass

Regjeringa sette i 2007 ned eit utval for å vurdere framlegg til regelverk som aukar bruken av tilstandsrapportar ved sal av bustader i forbrukarforhold. I utgreiinga (NOU 2009: 6) gjekk fleirtalet i utvalet inn for at det skal vere frivillig å leggje fram tilstandsrapport, men med sterke incitament for seljaren til å leggje fram slike rapportar. Eit mindretal gjekk inn for at det skal vere obligatorisk. Regjeringa arbeider med å følgje opp utgreiinga.

Innanfor området for plan- og bygningslova kan tilstandsrapportar brukast som grunnlag for å gje ferdigattestar for eldre bygg som manglar ferdigattest. At det i mange saker (særleg eldre) ikkje er gjeve ferdigattest, er òg eit problem fordi opplysningar om ferdigattest er eit krav etter lov om eigedomsmekling og ved bruk av eigarskifteforsikring. Tilstandsrapportar vil i tillegg kunne seie noko om kva byggskadar som er vanlegast, og kor alvorlege dei er. Dette kan igjen danne grunnlaget for å justere regelverket for dokumentasjon, tilsyn og uavhengig kontroll. Eit tredje element er at ei eventuell godkjenning av takstmenn eller andre som skal lage tilstandsrapportar, vil kunne samordnast med den sentrale ordninga for godkjenning av føretak etter plan- og bygningslova, og samtidig gje grunnlag for godkjenning av fleire kontrollføretak.

Innanfor området for plan- og bygningslova vil regjeringa leggje til rette for at tilstandsrapportar kan brukast som grunnlag for ferdigattest der det manglar ein slik attest. Tilstandsrapportane vil også kunne brukast i fleire andre samanhengar, som grunnlag for ein byggskadedatabase, oversikt over radonførekomstar, universell utforming / tilgjengelegheit, innemiljø/inneklima og så bortetter.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil leggje til rette for at ein tilstandsrapport kan gje grunnlag for ferdigattest der det manglar ein slik attest.

6.9 Tilpassing av reglar for eksisterande bygg

Reglane i plan- og bygningslova tek i hovudsak utgangspunkt i nybygging. Det er behov for tilpassingar av desse reglane med omsyn til kva krav som skal gjelde når det blir utført arbeid på eksisterande byggverk.

Når det blir utført eit arbeid som er omfatta av bygningslovgjevinga på eit eksisterande byggverk, er dette utgangspunktet: Heile tilbygg blir oppførte etter gjeldande krav, men dersom arbeidet berre omfattar arbeid på ein vegg, slår krava berre inn for den aktuelle veggen. Det er likevel ikkje alltid dei nye krava lèt seg tilpasse det eldre bygget på ein fornuftig og økonomisk forsvarleg måte.

Ny forskriftsheimel for krav til eksisterande byggverk

Regjeringa har lagt fram ein eigen lovproposisjon som skal gje forskriftsheimel for krav til eksisterande byggverk. Bakgrunnen er todelt. For det første er dei tekniske krava i nye forskrifter meir ambisiøse, særleg når det gjeld energikrav og krav til universell utforming og tilgjengelegheit. For det andre er høvet til å gi unntak frå dei tekniske krava snevra inn, for å hindre at ambisjonane ikkje blir følgde. Det er ofte vanskeleg å tilpasse nye tekniske krav ved arbeid på eksisterande bygg. Ei slik tilpassing kan bli dyr, utan at effekten av å oppfylle krava naudsynleg blir stor, sidan byggverket elles ikkje har same standard. Forskriftene som kan gjevast med heimel i dei føreslåtte reglane, vil i all hovudsak klargjere ei tolking av lova som allereie følgjer av rettleiing og fråsegner. Der forskriftene inneheld nye krav, må kostnadene vurderast særskilt. Det er særleg to område som er omfatta:

  • Bygging i fareområde: Etter plan- og bygningslova kan det ikkje byggjast i område der det er fare for skadar på person eller eigedom frå ras, flaum eller liknande. I praksis er det likevel mogleg å opne for mindre tiltak på eksisterande bygg, slik at standard og bukvalitet kan haldast oppe. I tillegg bør det kunne oppførast mindre sekundærbygningar som garasjar, naust og liknande. Regjeringa la i 2012 fram ei stortingsmelding om flaum og skred. Meldinga omtalte mellom anna plan- og bygningslova, inkludert tema som krav til sikring av eksisterande bygg og tryggingskrava i byggteknisk forskrift.

  • Tilpassing av materielle krav for tiltak på eksisterande bygg: Det er vanskeleg å fastsetje kva tekniske krav til nybygg som også skal gjelde ved arbeid på eldre bygg. Spørsmålet er særleg aktuelt i samband med nye krav til energibruk og universell utforming. Desse krava kan verke uføremålstenlege eller urimelege dersom dei skal gjelde eksisterande byggverk, der ein og må ta omsyn til bevaringsverdi. Samtidig er det berre ein mindre del av bygningsmassen som blir fornya ved nybygging, og ein politikk som skal sikre ein energieffektiv og universelt utforma bygningsmasse, må også innehalde krav til eksisterande byggverk. Det er derfor viktig å finne ein god balanse for kva krav som skal gjelde, sett i lys av kostnader og kva ein oppnår.

Regjeringa har gjort framlegg ein eigen forskriftsheimel som regulerer krav til arbeid på eksisterande bygg (Prop. 91 L [2011–2012]).

6.10 Vurdering av godkjenningsordninga

Ordninga med godkjenning av føretak som grunnlag for ansvarsrett blei innført ved lovendringa i 1997, mellom anna som ei vidareføring av den tidlegare entreprenørgodkjenninga. Godkjenninga er samansett av to delar

  • obligatorisk lokal godkjenning av føretak som søkjer ansvarsrett i det einskilde tiltaket. Det er dei kommunale bygningsstyresmaktene som gjev denne godkjenninga.

  • frivillig sentral godkjenning som generell dokumentasjon av at krava til føretaket er oppfylte. Dette er eit hjelpemiddel i den lokale godkjenninga.

Reglane om godkjenning går fram av plan- og bygningslova, og krava gjeld utdanning, praksis og krav til system for kvalitetssikring. Godkjenninga blir gjeven for funksjonar (ansvarleg søkjar, prosjekterande, utførande og kontrollerande) og for spesifikke fagområde.

Godkjenningsordninga har blitt endra ein del etter at ho blei innført, og har aldri funne ei heilt fast form. Ordninga er framleis under vurdering, mellom anna på grunn av at EFTA/ESA meiner dei obligatoriske delane av henne (dvs. lokal godkjenning for ansvarsrett og obligatorisk sentral godkjenning av kontrollføretak) er i strid med tenestedirektivet.10 Godkjenningsordninga vil derfor bli gjennomgått.

ESA har opna sak mot Noreg

EFTAs overvakingsorgan ESA (EFTA Surveillance Authority) har opna formell sak mot Noreg. ESA meiner at godkjenningsordninga er i strid med dei skyldnadene vi har etter EØS-avtalen, særleg tenestedirektivet. Grunnlaget er krav om at tenesteytarar innanfor bygg og anlegg må godkjennast av styresmaktene før dei kan yte tenester. ESA meiner dette er i strid med tenestedirektivet artikkel 16, som trekkjer grenser for lovlege hindringar for mellombelse tenesteytarar. ESA har ikkje opna sak om Noregs krav om sentral godkjenning for ansvarleg kontrollerande, men det blir venteleg opna sak dersom ordninga blir sett i verk.

Sidan kravet i godkjenningsordninga om obligatoriske godkjenningar kan vere i strid med EØS-rettslege skyldnader, vil regjeringa greie ut alternative framgangsmåtar for å sikre kvalitet i byggverk. Utgangspunkta for vurderinga er at ansvarssystemet framleis skal gjelde. Kontroll vil framleis vere eit sentralt element i tiltaka. Nye element som kan bli vurderte, er bruk av lovregulerte yrke i staden for godkjenning, noko som kan vere særleg aktuelt for dei som skal kontrollere.

6.11 Byggjevarer

Det alminnelege kravet til byggjeprodukt som blir bruka i Noreg, er at dei skal medverke til at byggverket tilfredsstiller grunnleggjande krav til konstruksjonstryggleik, brannsikring, hygiene, helse og miljø, tryggleik ved bruk, vern mot støy og vibrasjonar, og energisparing og varmeisolering. Produkt som kan dokumentere slike eigenskapar, skal fritt kunne marknadsførast og omsetjast.

Mangelen på harmoniserte produktstandardar er ei utfordring

Produktdokumentasjon er også naudsynt for å sikre økonomisk og miljøriktig drift av bygg. Utviklinga dei seinare åra er prega av internasjonalisering og ei dreiing mot samansette produkt og modular, som våtromsmodular og leilegheitsmodular. Mangelen på harmoniserte produktstandardar for slike samansette produkt inneber ei stor utfordring for styresmaktene som fører tilsyn med marknaden for byggjevarer, mellom anna med tanke på kva som kan krevjast av dokumentasjon. Ei uheldig side ved dette er ein risiko for at delar av den nyare bygningsmassen i Noreg har liten eller ingen dokumentasjon på at kvaliteten er tilfredsstillande.

Kontrollen med byggjevaremarknaden må trappast opp

Det er ein internasjonal ambisjon å styrkje tilliten til varer som blir omsette i EØS-området. Dette skal skje gjennom betre og felles regelverk, lik handheving, klarare prosedyrar og administrativt samarbeid mellom EØS-statane. For å kunne sikre dei omsyna og skyldnadene som finst i reglane, må kontrollen med byggjevaremarknaden trappast opp.

Eit aktivt og effektivt tilsyn er viktig ikkje berre for privatpersonar og profesjonelle entreprenørar, men også for samfunnet generelt. Omfanget av byggfeil og byggskadar i Noreg er stort, og sjølv om overslaga varierer sterkt (mellom 4 og 12 milliardar kroner kvart år), kan vi rekne med at ca. 10 prosent av skadeomfanget kan tilskrivast dårlege byggjevarer eller feil ved byggjevarer. I tillegg kjem feil bruk av byggjevarer som er gode nok, men der feil bruk kjem av manglande kompetanse hjå brukarane.

Noreg er gjennom direktiv 89/106/EØF (byggjevaredirektivet) forplikta til å drive marknadstilsyn med byggjevarer. Byggjevaredirektivet blir no erstatta av byggjevareforordninga, som blei formelt vedteken 9. mars 2011. Ansvaret for marknadstilsynet ligg i Direktoratet for byggkvalitet.

Boks 6.4 «Varepakken»

Føresegnene i byggjevareforordninga om mellom anna marknadstilsyn viser til den såkalla «varepakken».1 Føremålet med varepakken er å sikre at varer i den indre marknaden oppfyller krav til viktige samfunnsomsyn som helse, miljø og tryggleik, samtidig som det frie varebytet ikkje blir hindra i større grad enn naudsynt. Skyldnadene til å utføre marknadstilsyn blir forsterka som følgje av implementeringa av varepakken, som venteleg blir vedteken i 2012.

Ein globalisert marknad for byggjevarer vil føre til eit auka behov for produktdokumentasjon og ei opptrapping av marknadskontrollen utover det minimum som er naudsynt for å sikre Noregs skyldnader etter varepakken og ny byggjevareforordning. Regjeringa er oppteken av å møte denne utfordringa gjennom aktivt å delta i internasjonalt standardiseringsarbeid og ved å byggje opp eit effektivt marknadstilsyn, for å sikre gode konkurransevilkår for norsk byggjevareindustri, og sikre næringa og forbrukaren gode byggjeprodukt.

1 Ansvaret for gjennomføringa av «varepakken» er underlagt Nærings- og handelsdepartementet. I februar 2010 sende Nærings- og handelsdepartementet på høyring eit framlegg til gjennomføring av varepakken i norsk rett. Det er venta at det blir lagt fram framlegg til to nye lover for Stortinget i 2012.

Felles nordisk prosjekt for byggjevarehandelen

Etter initiativ frå den norske kommunal- og regionalministeren og den svenske sivil- og bustadministeren blei det hausten 2011 etablert eit felles nordisk prosjekt under Nordisk ministerråd. Prosjektet skal avdekkje og byggje ned hindringar som ulikskapar i byggjereglar skapar for byggjevarehandelen mellom landa. Samarbeidet har òg som mål å auke den nordiske innverknaden på byggområdet i EU-arbeidet. Arbeidet skal leggje hovudvekta på desse områda

  • identifisere kvar problema for næringa er størst

  • presentere framlegg til harmoniserte løysingar

  • etablere samarbeidsformer som medverkar til at framtidige EU-reglar og standardar på byggområdet i størst mogleg grad blir gjennomførte på same måte i Norden

  • kartleggje bakgrunnen for val av ulike «nasjonale parameter» ved tilpassing av aktuelle eurokodar

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil delta aktivt i nordisk og europeisk standardiseringsarbeid på byggområdet for å byggje ned unaudsynlege handelshindringar og medverke i utviklinga av EU-reglar.

  • Regjeringa vil byggje opp eit kompetent og effektivt marknadstilsyn med byggjevarer.

6.12 Effektiv og brukarvenleg byggjesaksprosess ved betre bruk av IKT

Byggjesaksprosessen er eit viktig bidrag for å oppnå ynskte kvalitetar i bygg. Samtidig må prosessen vere brukarvenleg og effektiv. Forenklingar i regelverket er omtala tidlegare i dette kapittelet. Ressursbruken til byggjesakshandsaming bør reduserast for både tiltakshavarar/byggherrar, aktørar i næringa og statlege og kommunale styresmakter. Moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi vil gjere det mogeleg å forenkle prosessane.11 I kapittel 7.6 vert statlege byggherrar og eigedomsforvaltarar si rolle i ein digital utvikling av byggjenæringa omtala.

6.12.1 Digital samhandling om byggjesaker

Erfaringane viser at det er mogleg å skape digital samhandling mellom offentlege bygningsstyresmakter og private aktørar. Dette krev ei felles internettbasert plattform som legg grunnlaget for ei døgnopen forvaltning. Ein byggherre kan då hente informasjon om regelverket, gjeldande planar og naudsynt grunnlagsinformasjon, utarbeide søknaden og sende han via nettet. Kommunen mottek og handsamar søknader og gjev svar via nettet.

ByggSøk har gjeve verdifulle erfaringar

Direktoratet for byggkvalitet har hausta viktige erfaringar gjennom utvikling og drift av ByggSøk, som er det nasjonale systemet for innsending av elektroniske byggjesøknader. Søkjelyset har så langt vore retta mot å sende over søknader frå brukarane til kommunane. Eit fleirtal av byggjesakene blir no utarbeidde ved hjelp av ByggSøk, men det ligg eit stort potensial i å vidareutvikle dette til annan kommunikasjon i byggjesakene. Det bør utredast om det er mogleg å forenkle søkjeprosessen endå meir ved hjelp av nettbaserte system og integrasjon med statlege felleskomponentar som matrikkelen, folkeregisteret og Altinn. Regjeringa ynskjer at ByggSøk blir utvikla vidare slik at det blir mogleg å nytte ByggSøk for alle byggjesøknader.

Boks 6.5 ByggSøk

ByggSøk er teke i bruk for å fylle ut byggjesøknader i omtrent halvparten av kommunane i landet. ByggSøk blir no bruka i godt over 50 prosent av alle byggjesaker – og langt meir mellom dei profesjonelle søkjarane. Dei fleste kommunane (ca. 300) har i dag system som gjer det mogleg å leggje søknader frå ByggSøk direkte inn i eit elektronisk arkiv. Dette effektiviserer i stor grad arkivtenestene i kommunen. Derimot har ikkje kommunane teke i bruk den informasjonen dei får elektronisk til å effektivisere sakshandsamingsleddet. Her er det store gevinstar å hente.

Mange kommunar har òg koplingar mot kartsystema sine. Dette gjer det mogleg å hente eigedomsdata, nabolister, reguleringsplanar og annan stadfesta informasjon direkte i ByggSøk. ByggSøk medverkar derfor til ein stor gevinst for søkjarane.

Som ein vidareføring av ByggSøk, bør det vurderast korleis full elektronisk byggjesakshandsaming i kommunane eventuelt skal kunne gjennomførast. Det er berre nokre få kommunar som i dag handsamar søknadene elektronisk, og effektiviseringa av kommunal byggjesakshandsaming vil kunne bli omfattande. Full elektronisk sakshandsaming gjer det i større grad mogleg å gje løyve straks og automatisk i dei tilfella det ikkje er naudsynt med skjønsmessige vurderingar. Sjølv om søknadsplikta kan falle bort for ein del slike tiltak, som mellom anna garasjar og tilbygg, kan det vere behov for automatisk handsaming av fleire tiltak. Ei vidareutvikling vil kunne omfatte igangsetjingsløyve, bruksløyve og ferdigattestar. Ei slik utvikling bør skje parallelt med forenklinga av regelverket.

Andre prosjekt – eBygg og Geointegrasjonsprosjektet

Også andre statlege og kommunale prosjekt har gjeve viktig erfaring, til dømes eBygg og Geointegrasjonsprosjektet. Meir og meir informasjon blir no lagd ut digitalt: kart og eigedomsdata, planar og spesialkart som faresoner/aktsemdskart. Det finst aktørar som leverer tilpassa løysingar for delar av denne samhandlinga, men det manglar ei overordna løysing.

Boks 6.6 Geointegrasjonsprosjektet og eBygg

Geointegrasjon er ei felles prosjektsatsing mellom Statens kartverk og KS. Føremålet med Geointegrasjonsprosjektet er å få utarbeidd felles grensesnittstandardar og prinsipp for samspel mellom fagsystem og saks-/arkivsystem innanfor kommunal sektor. Prosjektet byggjer vidare på sentrale prinsipp og resultat frå andre standardiseringsprosjekt/initiativ og Difis arkitekturprinsipp. Prosjektet blei avslutta hausten 2011.

eBygg er eit samarbeid mellom Sandnes kommune og 32 andre kommunar for utvekling av digitale løysinger for betre kvalitet og effektivitet i plan- og byggjesakshandsaminga. Prosjektet har fått tilskot mellom anna frå Difis satsing på digital fornying og brukarinitiert omstilling i kommunane. Midlane skal gå til å utvikle og vedlikehalde plan- og byggjesakssystem som kan tilpassast forskjellige kart- og arkivsystem. Systema vil føre til auka kvalitet på og omfang av digitalisert informasjon. Dei kan i tillegg brukast i dialogen mellom kommunane og fylkesmenn/fylkeskommunar, og til å utvikle og gjennomføre kompetansetiltak for kommunalt tilsette.

Utvikling av ByggNett som eit mogleg «Altinn for byggsektoren»

Regjeringa vil setje i gong eit arbeid for å utvikle ein strategi med sikte på etablering av ByggNett. Strategien skal byggje vidare på dei positive erfaringane som er henta i andre sektorar og på byggjesaksområdet. På sikt kan ambisjonen for bruk av IKT i byggjeprosessen vere å utvikle ByggNett som ei felles samhandlingsplattform for bygging og byggjesaker. ByggNett kan då bli eit mogleg «Altinn for byggsektoren». Strategien må byggje på regjeringas prinsipp for IKT-arkitektur i samarbeid med allereie fungerande felleskomponentar (føretaksregisteret, folkeregisteret, matrikkelen, Altinn og eID). Arbeidet vil bli koordinert med den framtidige strategiutviklinga for Altinn. Utviklingsarbeidet skal skje i samarbeid med involverte statlege etatar, KS og næringa. Som ledd i utviklinga vil ulike tiltak, konsekvensar og moglege finansieringsløysingar bli nærare utgreidde.

Strategien for ein felles samhandlingsplattform vil også kunne vere eit grunnlag for eventuelt å leggje til rette for eit register for dokumentasjon og oppbevaring av byggjesaker. Eit slikt register vil kunne gje den einskilde byggeigaren ein god, teknisk dokumentasjon som utgangspunkt for rasjonelle val for forvaltning, drift og vedlikehald. Eit slikt register vil også kunne vere ei kjelde for overvaking av kvalitetsutviklinga i ein samla bygningsmasse som overskrid det som er mogleg i dag, sjå nedanfor under kapittel 6.12.3.

ByggNett som eit mogleg «Altinn for byggsektoren» ligg eventuelt fleire år fram i tid og vil krevje grundige utgreiingar for å konkretisere målsetjingar, metodar og ulike utviklingsmodular. Det vil i første omgang bli utvikla ein strategi for å etablere ByggNett. Strategien må byggje på prinsippa som er lagt til grunn i regjeringa sitt digitaliseringsprogram som vart lagt fram i april 2012.12 Ulike finansieringsmodellar må også vurderast. Strategien vil mellom anna kunne omfatte

  • korleis ByggSøk skal vidareutviklast og driftast

  • tilrettelegging for full elektronisk sakshandsaming

  • tilrettelegging for eit register for byggdokumentasjon

  • integrering av ByggSøk i ByggNett

  • integrering av bygningsinformasjonsmodellar (BIM) i ByggNett

  • integrering av ByggNett i Altinn og andre felleskomponentar, dersom det kan koordinerast med annan statleg IKT-utvikling og utvikling av strategi for Altinn

Utgreiinga bør gje grunnlag for å utvikle sakshandsamingsmodular som gjer det mogleg for kommunar å drive full elektronisk sakshandsaming innan 2015.

6.12.2 Bygningsinformasjonsmodellar – automatisk sjekking av kvalitetskrav

Det skjer ei rivande utvikling i bruken av digitale bygningsinformasjonsmodellar (BIM). BIM er basert på opne, internasjonale standardar for informasjonsutveksling. Noreg er mellom dei leiande på dette feltet. Kombinert med eit tydeleg regelverk, som i minst mogleg grad er skjønsbasert, gjev denne teknologien høve til å automatisere kontrollen av at byggjeprosjekt tilfredsstiller krav i byggteknisk forskrift. Prinsippet er at alle aktuelle krav blir lagde inn i modellen, slik at modellen varslar dersom nokon krav ikkje er oppfylte.

Automatisk kontroll inneber at næringa kan bli meir effektiv i prosjekteringa, sidan det då blir enkelt å sjekke om prosjektet er i samsvar med byggteknisk forskrift. I tillegg blir sakshandsaminga i kommunane enklare, mindre i omfang og til dels automatisert. Etter kvart som BIM blir utvikla, vil modellen kunne brukast når kommunane fører tilsyn og i den uavhengige kontrollen. BIM forenklar dokumentasjonsarbeidet og legg grunnlaget for digital oppdatering av offentlege register. Bruk av BIM vil kunne gje betre kvalitet, reduserte byggskadar, kostnadsreduksjonar og betre samhandling i det einskilde prosjektet og i næringa som heilskap. Integrering av BIM-bruk vil inngå i strategiarbeidet om ByggNett.

Boks 6.7 Eit scenario for den digitale bygginga

I framtida vil ein utbyggjar kunne begynne med ein digital modell av tomta med tilhøyrande infrastruktur som kan lastast ned frå internett. Det blir automatisk samla inn informasjon frå mange offentlege og private register (kartdata, eigedomsdata, nabolister, geologiske tilhøve, modell av eksisterande bygningar osb.).

Utbyggjaren kan så utvide den digitale modellen med det nye byggverket sitt. Med støtte i data frå modellen kan utbyggjaren vurdere alternativ og miljøkonsekvensar, gjere levetidsanalysar, og rekne ut kostnader. Utbyggjaren og den framtidige brukaren kan ved hjelp av visualiseringsprogram vandre virtuelt rundt i bygget og avdekkje manglar før bygginga tek til.

Den digitale modellen inneheld all informasjon som trengst for å få naudsynte offentlege løyve og for å gjennomføre byggjeprosessen. Styresmaktene har innretta byggjereglane slik at utbyggjaren kan sjekke modellen allereie frå skissefasen og gjennom heile modelleringsprosessen. All informasjon som er naudsynt for å søkje om byggjeløyve, kan hentast frå modellen. Søknaden blir send til bygningsstyresmaktene, som ved å gje løyve tilfører modellen nye data og samfunnsmessig godkjenning. Alle relevante styresmakter samhandlar på den same modellen.

Når entreprenøren gjennomfører byggjeprosessen, blir modellen tilført informasjon om kva for byggjevarer og tekniske installasjonar som er bruka, og kva krav til drift og vedlikehald dei valde løysingane inneber. Arbeidsteikningar og beskrivingar blir laga ut frå modellen, som alltid er oppdatert. Kontroll av planlegging og utføring blir dokumentert i modellen etter kvart.

Når bygget blir teke i bruk, inneheld modellen all informasjon eigaren treng for å optimalisere drifta av bygget. Vedlikehald kan planleggjast og gjennomførast i tide for å ta vare på kvalitetane ved bygget. Seinare endringar i bygget blir lagde inn. Når bygget er ferdig, blir offentlege og private register oppdaterte med relevant informasjon frå modellen. På denne måten vil det offentlege ha all naudsynt informasjon om bygget tilgjengeleg for seinare behov.

6.12.3 Dokumentasjon og oppbevaring av byggjesaker

Byggjetiltak og byggjesakshandsaming krev mykje offentleg informasjon, både om personar og føretak som har interesser i saka, om dei fysiske omgjevnadene og om kommunale planar. Det er viktig at denne informasjonen er lett tilgjengeleg, og at han er oppdatert.

Kommunen skal ha dokumentasjon ved nybygging

Ved nybygging er det krav om at dokumentasjon skal sendast til kommunen. Denne dokumentasjonen er ikkje detaljert, men inneheld det kommunen treng å vete for å ta stilling til ein søknad. Etter plan- og bygningslova har alle ansvarlege føretak plikt til å oppbevare dokumentasjon i fem år. Dokumentasjonen skal dessutan overleverast til eigaren som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehald av eigedommen.

Eit digitalt register som inneheld informasjon om bygg

Eit bygg har lang levetid og gjennomgår ombyggingar og oppgraderingar. Eigarskifte medfører at nye eigarar ikkje kjenner til husets historie, eigenskapane til forskjellige bygningsdelar og den oppgraderinga som ikkje er synleg, til dømes av tekniske anlegg, rør og så bortetter.

Strategien for ByggNett bør derfor omhandle tilrettelegging for eit digitalt bygningsregister der tiltakshavarar, eigarar og føretak kan leggje inn og hente ut ynskt informasjon om bygg. Eit nasjonalt bygningsregister gjev grunnlag for å måle effektar av ulike tiltak, skadehistorikk kan gje grunnlag for læring og så bortetter. Eit forbetra og tilgjengeleg informasjonsgrunnlag vil mellom anna redusere risikoen for eigaren ved ombyggingar og eigarskifte og medverke til lågare ressursbruk i saksførebuinga.

Eit eventuelt bygningsregister bør innehalde all obligatorisk informasjon, og kan i tillegg innehalde frivillig informasjon. Dette kan vere meir detaljert dokumentasjon enn det som er obligatorisk. Det kan vere annan dokumentasjon i samband med utbetringar og ombyggingar, dokumentasjon på skadar og utbetringar, energimerking og miljøklassifisering og så bortetter. Gjennom eit slikt register skal eigarar kunne hente ut tilstrekkeleg informasjon som grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehald av eigedommen, og som grunnlag for utbetringstiltak eller riving på forsvarleg vis med informasjon om til dømes miljøskadelege stoff som er bruka i bygget.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil setje i gong eit arbeid for å utvikle ein strategi med sikte på å etablere ByggNett. Strategien vil mellom anna kunne omfatte

  • tilrettelegging for full elektronisk byggjesakshandsaming i kommunane innan 2015

  • tilrettelegging for eit register for byggdokumentasjon

  • integrering av ByggSøk i ByggNett

  • integrering av bygningsinformasjonsmodellar (BIM)

  • integrering av ByggNett i Altinn, dersom det let seg gjere innanfor strategien for Altinn, som er under utarbeiding

6.13 Økonomiske og administrative konsekvensar

Fleire av tiltaka i dette kapittelet føreset endringar i lov og forskrift. Regjeringa vil starte eit lovarbeid som kan gjennomgå framlegga og vurdere andre moglege måtar å forenkle byggjesaksprosessen på. Eit lovarbeid vil på kort sikt krevje ressursar til utgreiing, og lovendringar krev i tillegg ressursar til informasjon og iverksetting. Desse kostnadene vil bli dekte innanfor gjeldande budsjettrammer. Utvikling av ein strategi for å etablere ByggNett vil også bli gjennomført innanfor respektive departements gjeldande budsjettrammer.

Forenkling av regelverk: Forenklingar vil føre til mindre byråkrati, raskare sakshandsaming og reduksjon av kostnader og dermed innebere innsparingar for utbyggjarar og for føretak som får mindre arbeid med godkjenningar. For kommunane inneber forenklingar mindre arbeidsbyrde og ressursbruk. Forenklingar som gir høgare terskel for søknadshandsaming, vil også innebere færre klagesaker – og dermed mindre arbeidsbelastning for fylkesmennene. Regelverket vil bli meir tilgjengeleg for alle brukarar av plan- og bygningslova.

Einskapleg og føreseieleg byggjesakshandsaming: Tiltaket krev midlar til informasjon om regelverket. Dette bør gjerast i samarbeid med forbrukarstyresmakter, kommunar og andre. Det vil vere kostnader med å etablere samarbeidsmodellar mellom kommunane, men det er samstundes eit stort potensiale for innsparingar for den einskilde kommunen.

Samordning: Tiltaka på dette området vil krevje statlege utgreiingsressursar, som vil bli dekte innanfor gjeldande budsjettrammer. Det vil vere mogleg å få ut gevinstar i samordninga mellom ulike regelverk og styresmakter. Det gjeld både innsparingar i den offentlege sakshandsaminga og for den einskilde søkjar, som vil få enklare handsaming og dokumentasjonskrav.

Kontroll av byggjevarer: Marknadskontroll krev både nasjonal overvaking og internasjonal deltaking. Meir marknadskontroll vil føre til like konkurransevilkår og større tryggleik for at byggjevarer er feilfrie, og dermed medverke til ei kvalitativ forbetring av bygningsmassen.

Strategien for ByggNett skal byggje på dei prinsippa som er lagt til grunn i Regjeringa sitt digitaliseringsprogram. Som ledd i utviklinga av strategien vil ulike tiltak, konsekvensar og moglege finansieringsløysingar bli nærare utgreidde. Regjeringa vil etter strategiarbeidet kome attende med eventuelle forslag som krev auka budsjettrammer.

Fotnotar

1.

Oxford Research AS (2007): Kartlegging av administrative kostnader, rapport på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet.

2.

Overslag basert på KOSTRA 2010.

3.

Omgrepet «enkle tiltak« finst ikkje lenger i regelverket. Omgrepsbruken i plan- og bygningslova bør gjennomgåast for å finne omgrep som gjev eit klart meiningsinnhald, sjå kapittel 6.4.

4.

Opplysningar frå dei største byane, innhenta av Kommunal- og regionaldepartementet august 2011.

5.

Omgrepet «melding» blei bruka tidlegare om søknadspliktige tiltak utan krav om ansvarlege føretak. Omgrepsbruken bør gjennomgåast på nytt, sjå kapittel 6.4.

6.

Harvold og Skjeggedal (2012): Interkommunalt plansamarbeid, NIBR/Østlandsforskning.

7.

Sjå Miljøverndepartementets nettside www.planlegging.no.

8.

Samordning plan- og bygningsloven, rapport frå konsulentfirmaet Elden, oktober 2011.

9.

Grunnlag for, og krav om, utbedring av eksisterende bygninger, rapport frå advokatfirmaet Kluge og konsulentfirmaet Multiconsult, mars 2011.

10.

Direktiv 2006/123/EC om tenester i den indre marknaden.

11.

Digitalt førstevalg, Difi-rapport 2011:2 og 2011:3.

12.

På nett med innbyggerne regjeringas digitaliseringsprogram, april 2012.

Til toppen
Til forsida av dokumentet