Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 28 (2011–2012)

Gode bygg for eit betre samfunn

Til innhaldsliste

7 Det offentlege som pådrivar og førebilete

Figur 7.1 

Figur 7.1

Foto: Colourbox, Future Built/Espen Gees

Dette kapittelet drøftar kva roller staten, fylkeskommunane og kommunane har innanfor byggsektoren. Merksemda er særleg retta mot statens rolle. Det offentlege bør gå føre av to grunnar: fordi kvalitativt betre og meir kostnadseffektive offentlege bygg er eit gode i seg sjølv, og fordi offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar er store kundar som ved å setje riktige krav i anskaffingane sine kan påverke utviklinga i byggsektoren. I kapittelet er det føreslått ei rekkje tiltak som skal medverke til å gjere offentlege bygg betre og meir kostnadseffektive. Statlege byggherrar skal gjennom å stille medvetne krav til leverandørane sine medverke til ei positiv utvikling i byggjenæringa.

7.1 Mål

  • Det offentlege skal ha framtidsretta og kostnadseffektive bygg.

  • Det offentlege skal vere ein pådrivar i utviklinga av byggjenæringa.

  • Auka offentleg bruk av IKT skal effektivisere byggsektoren.

7.2 Innleiing – det offentlege som klok og krevjande kunde

Bygg er ein viktig føresetnad for den offentlege tenesteproduksjonen. Utan gode skulebygg, helsebygg, kulturbygg eller administrasjonsbygg er det vanskeleg å sjå for seg ein god skule, eit godt helsestell, eit rikhaldig kulturliv eller ein effektiv offentleg administrasjon.

Det offentlege har ein stor bygningsmasse og byggjer, forvaltar og leiger bygningar og lokale for store summar årleg.1 Totalt investerer det offentlege ca. 32 milliardar kroner årleg i nybygg og rehabilitering, og dei årlege offentlege utgiftene til forvaltning, drift og vedlikehald kjem opp i ca. 25 milliardar kroner. Kommunar og fylkeskommunar står for to tredelar av dette.2

Tabell 7.1 Statlege, fylkeskommunale og kommunale bygg. Bygningsareal (BTA).

Helseføretaka

4,9 mill. m2

Forsvarsbygg

4,4 mill. m2

Statsbygg

2,7 mill. m2

Universiteta

1,5 mill. m2

Andre statlege bygg

0,7 mill. m2

Statleg innleige

1,7 mill. m2 (overslag)

Kommunale skular og barnehagar

15,5 mill. m2

Kommunale helsebygg

5,5 mill. m2

Andre kommunale bygg

9,0 mill. m2

Kommunal innleige

1,5 mill. m2 (overslag)

Kjelde: KOSTRA og årsmeldingar frå statlege etatar.

Store midlar blir bundne opp i byggrelaterte utgifter

Store offentlege budsjettmidlar blir årleg bundne opp i utgifter knytte til bygging, drift og vedlikehald. Dersom offentlege etatar kan redusere kostnadene til bygging, drift, forvaltning og leige av bygg samtidig som dei held oppe eller aukar kvaliteten på bygget, kan dei frigjere midlar til andre føremål. Derfor er det viktig med gode verkemiddel som støttar opp om ei slik utvikling.

Det offentlege har stor påverknadskraft

Positive endringar i offentleg sektor er viktige i seg sjølv. Det offentlege har i tillegg stor innverknad på utviklinga av byggjenæringa elles som den største samla byggherre- og eigedomsforvaltargruppa i landet. Gjennom å byggje statlege bygg med høg arkitektonisk kvalitet har statlege byggherrar utan tvil påverka korleis samfunnets syn på arkitektur har endra seg. Store offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar kan også ta rolla som pådrivarar og førebilete for mindre offentlege etatar og kommunar.

Ved å stille høge krav kan offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar fungere som ein katalysator for kvalitativt betre og meir kostnadseffektive bygg i Noreg. Det offentlege kan også medverke til innovasjon hjå leverandørane, og samarbeid mellom det offentlege, næringslivet og forsking kan medverke til å utvikle nye og framtidsretta løysingar.

Sjølv om investeringar og drift av eit offentleg bygg bind opp store midlar, utgjer dette likevel berre ein liten del av alle offentlege utgifter som er knytte til til dømes sjukehus, sjukeheimar og skular. Eit rimeleg, men dårleg sjukehus kan totalt sett gje større utgifter over helsebudsjettet. Det er derfor ei stor utfordring å finne dei beste bygningsmessige løysingane for den offentlege tenesteytinga som skal skje i bygget.

Ein effektiv og lønsam byggjenæring treng kompetente arbeidstakarar. Regjeringa ynskjer å medverke til at næringa saman med relevante styresmakter kan identifisere gode tiltak for auka kompetanse og nyskapingsevne i næringa. For å få til positive endringar er det viktig at offentlege kundar også etterspør kompetanse. Offentlege byggherrar kan vere ein motor for positive endringar i dei tilbodsregimer som rår i dag.

Gode anskaffingar er viktig

Offentlege byggjeprosjekt består i hovudsak av innkjøpte varer og tenester. Til dømes kjem nærare 95 prosent av aktivitetane i statlege byggjeprosjekt frå den private marknaden. Frå planleggingsfasen til nøkkelferdig bygg har prosjektleiarar i det offentlege ansvar for ein lang serie med anskaffingar. Gode anskaffingar og tilhøyrande kontraktsoppfølging bør ha stor merksemd i offentlege byggjeprosjekt og i offentleg eigedomsforvaltning. Dette vil medverke til å sikre at det offentlege får levert varer og tenester til avtalt tid og kvalitet, og samtidig profesjonalisere leverandørar til det offentlege. Det politiske målet med anskaffingane er at det offentlege skal få mest og best mogleg bygg for pengane.

Stor variasjon mellom offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar

Offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar er gjennomgåande profesjonelle og arbeider kontinuerleg med å forbetre tenestene sine. Utan særskilde tiltak kan det derfor ventast ei gradvis forbetring innanfor offentleg byggforvaltning, og særleg innanfor miljøområdet. Men det er store variasjonar i kompetanse og prestasjonar mellom offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar. I den eine enden av skalaen finst dei store, profesjonelle aktørane i staten og i nokre større kommunar. I den andre enden av skalaen finst små kommunar og statlege verksemder som ikkje har bygging, eigedomsforvaltning og leigekontraktsinngåing som vanlege oppgåver, som sjeldan skaffar seg bygg og lokale, og som har avgrensa ressursar til slike oppgåver.

Hovudutfordringar

Hovudutfordringane for offentlege bygg og offentleg byggverksemd kan oppsummerast slik:

  • Korleis kan det sikrast betre funksjonalitet, oppnåing av kvalitets- og miljømål og betre kvalitetar i offentlege bygg, utan at utgiftene til offentleg byggsektor naudsynleg aukar?

  • Korleis kan det offentlege som store kundar bruke den viktige posisjonen sin i marknaden til å etterspørje meir innovasjon, betre kvalitet og høgare produktivitet i byggjenæringa, endringar som vil kome både staten og samfunnet elles til gode?

7.3 Styrkt kompetanse hjå offentlege innkjøparar av byggtenester

Offentlege anskaffingar innan bygg og eigedom er omfattande og komplekse, forpliktar store offentlege budsjett og krev stor grad av profesjonalitet og høg kompetanse i anskaffingsfaget. Ein viktig føresetnad for gode anskaffingar er derfor styrkt kompetanse hjå offentlege innkjøparar av byggtenester.

Deling av kunnskap og erfaringar

Prestasjonane til offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar varierer mykje, og det finst i lita grad system for læring og erfaringsutveksling mellom offentlege etatar. Det skjer også ei mangelfull overføring av kunnskap frå eitt byggjeprosjekt til eit anna, og frå forvaltninga av eitt bygg til eit anna. Mangelfull kompetanse knytt til kjøp av byggtenester kan føre til tids- og budsjettoverskridingar, dårleg kvalitet og eit unaudsynleg kostbart og ikkje-verdibevarande vedlikehald. I siste instans kan det gje ein offentleg bygningsmasse som ikkje er godt nok tilpassa dei verksemdene bygningane skal huse.3

Dette er mellom anna bakgrunnen for at regjeringa gjennom Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har lansert nettstaden Anskaffelser.no med eit eige område for offentlege anskaffingar knytte til bygg, anlegg og eigedom. Denne nettstaden er meint å vere eit forum for erfaringsutveksling og læring mellom offentlege innkjøparar, særleg retta mot mindre kommunar. Difi skal ikkje sjølv sitje på brei bygg- og eigedomsfagleg kompetanse, men vere ein formidlar mellom offentlege aktørar som har denne kompetansen, og dei som treng han.

For å få meir kvalitet igjen for pengane når det offentlege byggjer og forvaltar, er det viktig at alle offentlege bestillarar har tilgang til den nyaste kunnskapen om beste praksis. Regjeringa vil derfor styrkje innkjøpskompetansen til offentlege aktørar innanfor byggsektoren, mellom anna gjennom å innhente dokumentasjon frå beste praksis i inn- og utland. Dei store, statlege og kommunale bygg- og eigedomsaktørane sit på mykje kompetanse som i større grad bør kome mindre, offentlege aktørar til gode.

Utarbeiding av rettleiingar, kriteriesett for miljø og ei elektronisk, oppdatert dømesamling av «beste praksis» vil også vere ein del av erfaringsbasert læring. Samling av eit avgrensa utval beste praksis skal ikkje innebere ei detaljregulering av offentleg byggverksemd, men gjere det mogleg å utnytte dei beste erfaringane andre har utvikla og bruka over tid. Bruk av beste praksis skal heller ikkje hindre innovative, nye løysingar. Der det passar, vil offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar kunne bruke beste praksis (som til dømes anvisingane frå Byggforskserien) som bestillingsunderlag og kravdokument i tilbodsmaterialet sitt. Det er også behov for å vidareføre det nasjonale standardiseringsarbeidet i regi av Standard Noreg.

Rettleiing for innkjøparar

Offentlege innkjøp av byggtenester skjer desentralisert i den einskilde etaten og i den einskilde kommunen. Staten har organisert byggherrefunksjonen og eigedomsforvaltninga i nokre få profesjonelle kompetansemiljø (Statsbygg, Forsvarsbygg og Helsebygg). Statsbygg har frå 2010 styrkt innsatsen som bygg- og eigedomsfagleg rådgjevar for andre statlege verksemder.

Dei fleste kommunar er for små til sjølve å ha ein slik samla kompetanse og har derfor eit større behov for kompetanseutvikling og hjelp. Kommunale byggherrar treng rettleiing og hjelp til bygganskaffingar, og då særleg i ein tidleg planleggingsfase. Regjeringa vil utvikle ei rettleiingsteneste for kommunale anskaffingar innan bygg, anlegg og eigedomsforvaltning som vil vere eit viktig supplement til nettstaden Anskaffelser.no. Det gjeld til dømes rettleiing ved val av anskaffings- og gjennomføringsmodell (inkludert kontraktformer), framdriftsplanar, bruk av IKT i byggje- og forvaltningsprosessar, levetidsplanlegging og risiko- og uvisseanalysar.

Sosialt ansvar

Sosialt ansvar handlar om at grunnleggjande menneskerettar blir respekterte i produksjon og handel av varer, og at riktige omsyn blir tekne overfor arbeidstakarane. Bygg- og anleggssektoren er ein risikosektor når det gjeld sosial dumping og dårlege arbeidsforhold. Det er svært sannsynleg at også offentleg sektor er forbrukar av materiale som er produsert ved bruk av barnearbeid og/eller tvangsarbeid, eller med uregulerte tilsetjingsforhold som ofte er prega av dårleg arbeidsmiljø, lange arbeidsdagar og brot på minstelønsavtalar.4

Gjennom anskaffingar innan bygg og eigedomsforvaltning kan offentlege oppdragsgjevarar bruke innkjøpsmakta si for å sikre sosialt ansvar i leverandørkjeda og på norske byggjeplassar. Byggherren kan til dømes gjere ei risikokartlegging av anskaffingane sine og stille kontraktkrav. På den måten kan byggherren medverke til betre arbeidsforhold og ta omsyn til menneskerettane ved innkjøp frå særleg belasta leverandørkjeder. Difi har utarbeidd eit verktøy for risikokartlegging og standard kontraktkrav som sikrar det sosiale ansvaret for etisk riktig handel i det offentlege.

Boks 7.1 Seriøsitet i byggjenæringa

Byggenæringens Landsforening (BNL) har med utgangspunkt i prosjektet «Seriøsitet i byggjenæringa» etablert eit felles leverandørregister for bygg- og anleggsnæringa, som blir kalla StartBANK. I StartBANK er det samla offentleg informasjon knytt til lovpålagde krav om registrering i ulike offentlege register og ansvarsrett. I tillegg informerer StartBANK om den økonomiske situasjonen til bedrifta. Utviklinga av leverandørregisteret har skjedd i tett samarbeid med offentlege styresmakter. Føremålet med leverandørregisteret er å medverke til at det berre blir nytta seriøse aktørar i bygg- og anleggsnæringa, og at aktørane kan konkurrere på like vilkår.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil vidareutvikle nettstaden Anskaffelser.no og utvikle ei rettleiingsteneste for kommunale innkjøparar av bygg- og anleggstenester.

  • Regjeringa vil utvikle rettleiingsmateriell og ei samling av beste praksis for offentlege byggje- og eigedomsverksemder.

7.4 Levetidsplanlegging

I lov om offentlege anskaffingar heiter det at «statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen». Krava i lova inneber at det skal gjerast vurderingar av den totale kostnaden ved anskaffing av bygg. Dette inkluderer forvaltning, drift og vedlikehald og utvikling, og ikkje berre investeringskostnader. I tillegg til kalkylar av levetidskostnader set lova krav om å gjere vurderingar av dei samla miljøkonsekvensane av bygganskaffinga.

Dei store statlege byggherrane har i lang tid nytta levetidsplanlegging som ledd i å finne byggløysingar som gjev lågast moglege totalkostnader over tid. Levetidskostnadar er allereie ein del av grunnlaget for avgjerder om store statlege investeringar i bygg. Levetidsplanlegging er likevel ikkje innarbeidd i alle delar av offentleg byggjeverksemd, og er heller ikkje alltid i sentrum hjå dei som prosjekterar bygg.

Boks 7.2 Levetidskostnader

Levetidskostnader (livsløpskostnader/livssykluskostnader) er investeringskostnader pluss alle kostnader som kjem frå tidleg planleggingsfase til bygget blir rive. Levetidsanalysar er ein viktig reiskap ved planlegging av nybygg, rehabilitering, ombygging, forvaltning, drift, vedlikehald og utvikling av eigedommar. Det finst fleire verktøy på marknaden for å rekne ut levetidskostnader. Difi har mellom anna utvikla eit eige gratis verktøy på nettet som gjev ein oversiktskalkyle av levetidskostnader i ein tidleg fase av byggjeprosjekt, TidligLCC (http://tidliglcc.difi.no/). Statsbygg og Forsvarsbygg har utvikla «LCCWeb», som også er eit gratis verktøy for meir inngåande analysar av alle fasar i eit byggjeprosjekt. Dei store statlege byggherrane utviklar no rutinar for korleis levetidsanalysar systematisk skal nyttast som avgjerdsgrunnlag ved val av miljøambisjon, arkitektonisk utforming, materiale, tekniske system og liknande.

Ikkje einsidig vekt på investeringskostnader

Investeringskostnadene til offentlege bygg utgjer mellom 50 og 65 prosent av dei samla kostnadene for bygget i heile levetida.5 Andre kostnader er knytte til forvaltning, drift og vedlikehald. I tillegg kjem kostnader til rehabilitering og ombyggingar. Kostnader som kjem etter at bygget er ferdig, utgjer altså ein stor del av totalkostnadene til eit bygg. Ein bør leggje vekt på desse kostnadene når ein skal gjere val om og korleis eit bygg skal utformast og byggjast.

Viss ein oppdragsgjevar er mest oppteken av investeringskostnader, blir heller ikkje dei som prosjekterer og byggjer, utfordra til å tenkje på stort anna enn å halde byggjekostnadene nede. Dette kan gje lite gunstige løysingar i eit levetidsperspektiv. Då kan vi få bygg som

  • er lite fleksible og kostbare å byggje om når brukarkrava blir endra (t.d. når det gjeld tilgjengelegheit)

  • brukar meir energi enn dei treng

  • har materiale som raskare må skiftast ut eller renoverast

  • har eit meir omfattande reingjeringsbehov i det daglege

Ei for einsidig merksemd mot investeringskostnader vil ikkje stimulere til å finne dei beste løysingane for bruks- og driftsfasen, til dømes når det gjeld framtidig ombyggingsbehov, energibruk, varigheit på byggjemateriala og vedlikehaldsbehov.

Utrekning av levetidskostnader gjev langsiktige gevinstar

Hovudpoenget med å rekne ut levetidskostnader og vurdere miljøbelastningar av bygg er å bruke denne kunnskapen når vi skal velje mellom alternativ. Dette gjeld både når vi skal velje om bygget skal byggjast (eventuelt rehabiliterast/ombyggjast) eller ikkje, og når vi skal velje mellom ulike løysingsalternativ. For alternative byggjeløysingar og materialval blir investeringskostnader vurderte opp mot framtidige kostnader til forvaltning, drift, vedlikehald, utskifting og ombygging.

Meir merksemd rundt levetidsplanlegging og miljøkonsekvensar av bygg reiser også spørsmål omkring samarbeidsformer og kontraktformer mellom den offentlege bestillaren og private rådgjevarar og entreprenørar. Så lenge søkjelyset primært er retta mot investeringskostnadene, er det naturleg at dei prosjekterande og entreprenørane berre blir gjorde kontraktmessig ansvarlege for det ferdige bygget og ein kort garantiperiode. Med større merksemd omkring levetidskostnader og miljøkonsekvensar er det naturleg at dei prosjekterande og entreprenørane i større grad også kan bli gjorde ansvarlege for kvalitetane ved bygget i ein lengre periode etter at det er ferdigstilt.

Både stat og kommune bør fortsette å prøve ut kontraktformer der dei private konkurrerer om leveransar som inkluderer både det ferdige bygget og kostnader til energibruk, drift og vedlikehald ut over vanleg garantitid. Regjeringa ynskjer at statlege byggherrar framleis prøver ut løysingar som gjer alle aktørar ansvarlege for det ferdige bygget i eit levetidsperspektiv.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil greie ut moglegheitene for og konsekvensane av eventuell auka bruk av levetidsanalysar i statlege byggjeprosjekt.

7.5 God forvaltning av bygningsareal er god ressursforvaltning

Noreg er eit land med få innbyggjarar og god plass, og vi har hatt liten tradisjon for å avgrense bruken av arealressursar. Resultata viser seg i eit busetjingsmønster som er prega av einebustader med stor spreiing og det høgaste bustadarealet per innbyggjar i Europa. God plass er rekna som eit gode i seg sjølv. Men både økonomi og miljø tilseier at det offentlege bør prioritere høgare dei ressursmessige sidene rundt bruk av areal og lokale. Redusert bygningsareal inneber mindre kostnader, energibruk og miljøbelastningar.

Arealbehovet endrar seg i takt med organisasjonsendringar hjå dei som brukar bygga. Bygg varar mykje lenger enn levetida til ein organisasjon. Offentlege bygg må derfor kunne tilpassast endra verksemder, og enklast mogleg kunne huse nye verksemder. Det bør alltid vere eit mål å unngå å bruke meir bygningsareal enn naudsynt.

Boks 7.3 Miljø- og arealrapportering i England

«The State of the Estate» er ein årleg rapport frå den engelske regjeringa til parlamentet om effektiviteten og berekrafta i den statlege bygningsmassen. Utviklinga av eigedomsmassen blir målt etter desse prestasjonskriteria

  • reduksjon i bruk av statleg bygningsareal og i utgifter til statleg eigedomsforvaltning

  • arealeffektivitet for kontorbygg (målt i kroner per kvadratmeter og i kvadratmeter per tilsett)

  • energibruk og utslepp av klimagassar

  • avfallsproduksjon og vassforbruk

  • at nye lokale (åtte og leigde) skal vere mellom dei 25 prosent beste i energieffektivitet

Prestasjonskriteria blir bruka både til benchmarking mellom statlege sektorar og i samanlikning med privat sektor.

Lite kunnskap om bruken av bygningsareal i det offentlege

Kvar einskild statleg og kommunal eigedomsforvaltar har oversikt over eigen bygningsmasse. Det finst i dag derimot ingen samla statistikk over korleis det offentlege brukar bygningsarealet. Det er lite kunnskap om korleis arealforbruket har utvikla seg, om det er delar av det offentlege som brukar meir areal enn andre, og om korleis arealforbruket i Noreg er samanlikna med andre land. Fråværet av slik statistikk er i seg sjølv eit teikn på at medvettet om bruken av bygningsareal ikkje er særleg stor.6

Innføring av husleigesystemet for delar av den statlege bygningsmassen har rett nok vore med på å gjere statlege leigetakarar medvetne om at bygningsareal har ein kostnad. Når brukarane av eit offentleg bygg må betale husleige til ein eigedomsforvaltar, blir dei motiverte til å redusere arealbruken og dermed husleiga.

Statsbygg tilbyr rådgjeving til resten av statleg sivil sektor når dei skal leige bygg på den private marknaden. Som grunnlag for ei slik statleg rådgjeving vil Statsbygg innanfor sin budsjettramme etablere ein database over leigeforhold, der informasjon om arealkostnader, arealeffektivitet, universell utforming og energibruk kan inngå.

Miljørapporteringssystem gjev oversikt

I 2012 vil regjeringa setje i verk eit miljørapporteringssystem for statlege verksemder (MiljøRapp). Siktemålet er mellom anna å kunne måle utviklinga innanfor statleg bygningsmasse og grader av måloppnåing. Gjennom dette rapporteringssystemet i Altinn vil det einskilde fagdepartementet og staten som heilskap få oversikt over arealbruk i etatane fordelt på type bygg, talet på tilsette, energibruk, energikjelde og anna. Dette vil igjen gje eit grunnlag for å styrkje kunnskapen om utforming av bygg slik at den offentlege tenesteproduksjonen kan bli betre, og slik at offentleg sektor kan utnytte den eksisterande bygningsmassen betre. Gjennom StatRes (statistikk for Statleg Ressursbruk og Resultat) samlar SSB inn byggrelatert statistikk knytt til energibruk og avfall.

Kommunal eigedomsforvaltning er viktig

Den kommunale og fylkeskommunale eigedomsmassen er dobbelt så stor som den statlege bygningsmassen. Det er store variasjonar mellom kommunane når det gjeld storleiken på eigedomsmassen og kompetansen og ressursane til å drive god eigedomsforvaltning. God eigedomsforvaltning i kommunane handlar om å gje tilsette og brukarar av kommunale tenester gode og funksjonelle bygg til lågast mogleg kostnad.

Innføring av Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA), erfaringane frå Kompetanseprogrammet for betre eigedomsforvaltning (KoBE) og eit femårig forskningsprosjekt ved NTNU har medverka til å auke merksemda og kunnskapen om bygg- og eigedomsspørsmål i kommunane. Det er naturleg at kommunestyra med jamne mellomrom har ein samla gjennomgang av sin eigen bygningsmasse sett i lys av endringar i befolkninga og framtidige behov.7

Tilgangen til pålitelege og samanliknbare nøkkeltal er viktig for å kunne vurdere effektivitet og ytingar i kommunal eigedomsforvaltning. Innhenting av data bør skje ut frå etablerte rutinar for registrering av kostnader i eksisterande system. KOSTRA er eit godt verktøy til slik nøkkeltalsgenerering og vil hjelpe kommunane til å registrere eigedomskostnadene sine likt. KOSTRAs nøkkeltal gjev god oversikt over kostnader per innbyggjar til eigedom, samtidig som dei gjev eigedomsforvaltninga detaljerte kostnadstal per kvadratmeter for drift, vedlikehald og investering. Ei forbetring av byggstatistikken i matrikkelen, som omtalt i kapittel 3.7, vil også vere nyttig for utviklinga av styringsinformasjon i KOSTRA. Utviklinga av matrikkelen og KOSTRA må sjåast i samanheng.

Erfaringane viser likevel at det krevst opplæring i riktig registrering for at tala skal kunne brukast til intern styring og i benchmarking-prosessar. Det er i dag mykje ulik praksis når det gjeld handsaming av kostnader knytte til drift, vedlikehald og investeringar. Det er behov for opplæring for å utvikle ein meir eintydig registreringspraksis.

Boks 7.4 Kommunar set ambisiøse energikrav

Ei rekkje kommunar er i gang med ambisiøse prosjekt for meir energieffektive og klimavenlege bygg. Asker, Oslo og Stavanger har vedteke mål om passivhus-nivå i alle kommunale nybygg og 20–30 prosent reduksjon i energibruken i eksisterande kommunale bygg innan 2020. Sandnes har sett krav om at nye kommunale bygg skal tilfredsstille energikarakter B og ha oppvarmingskarakter «lysegrøn». I Bergen, Oslo og Kristiansand er dei i gang med program der kommunane skal leggje om til fornybar energi til oppvarming. Re, Ål, Hol, Fjell, Hemsedal, Sunndal, Sirdal og Overhalla er døme på kommunar som gjev økonomisk støtte til energieffektiviseringstiltak og energiomlegging. Mange andre kommunar er i gang med tilsvarande ordningar.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil vidareutvikle MiljøRapp og StatRes for å måle utviklinga av statleg bruk av bygningsareal, energibruk og andre miljøforhold.

  • Regjeringa vil at Statsbygg etablerer ein database over statleg leige (sivil sektor) av lokale i den private marknaden.

  • Regjeringa vil utvikle KOSTRA og bruken av systemet vidare, slik at kommunane og fylkeskommunane kan få betre styring med bygningsmassen.

7.6 Staten går føre

7.6.1 Innovasjon i statlege byggjeprosjekt

Staten har som stor innkjøpar høve til å medverke aktivt til å utvikle leverandørane sine. I Innovasjonsmeldinga står det: «Gjennom offentlige anskaffelser kan det offentlige samtidig stimulere bedriftene til å utvikle nye eller forbedrede varer, prosesser og tjenester.»8

Store statlege byggherrar og eigedomsforvaltarar, som Forsvarsbygg, Statsbygg og Helseføretaka, har ei viktig rolle i å etterspørje nye løysingar. Dei store statlege byggherrane og eigedomsforvaltarane tek allereie ansvar for innovasjon og utvikling i byggjenæringa. Til dømes har Forsvarsbygg utvikla ein ambisiøs miljøhandlingsplan, Statsbygg har ein eigen FoU-strategi, har ca. 20 pågåande FoU-prosjekt og avset årleg meir enn 10 millionar kroner til utviklingsarbeid. Helseføretaka har utvikla nye samhandlingsprosessar mellom anna gjennom system for trimma bygging og aktiv bruk av bygningsinformasjonsmodellar.

Forsking stadfestar at det er viktig å ha krevjande offentlege kundar som ynskjer nyskaping og innovasjon i byggjenæringa. «A major dilemma in public sector building and civil engineering works is how to stimulate innovation that leads to higher performance at lower cost, whilst retaining competition for products and services. It is found that demanding clients could be the driver of construction sector innovation systems. In general it is therefore important for the public organizations to support the development of innovations. That in itself is one important reason for a public client such as Statsbygg to shoulder the responsibility of driving the Norwegian construction sector innovation system.»9

Barrierar for innovasjon i byggsektoren

Mangel på innovasjon er ein veikskap i byggsektoren.10 For prosjektbaserte næringar med mange aktørar er dette eit strukturelt problem, sidan det er lite som motiverer til å fremje nye løysingar i det einskilde prosjektet. Byggjeprosjekt varar i kort tid, og gevinsten av innovasjonar tilfell sjeldan dei som set i gang og finansierer innovasjonen. Døme på barrierar for innovasjon i byggsektoren kan vere11

  • dei mange og samansette interessene som er involverte i eit byggjeprosjekt

  • den store prosentdelen av små føretak og det relativt låge kunnskapsnivået

  • kortvarige samarbeidsrelasjonar

  • mange forskjellige sluttprodukt

  • mangelen på prestasjonsbasert konkurranse

Leverandørutvikling

Samtidig viser produktivitets- og kvalitetsutviklinga i næringa eit stort behov for innovasjon, jf. kapittel 2.4. Skal næringa snu den svake trenden, trengst det samla sett ei mykje større satsing på innovasjon. Dette må involvere alle aktørar i næringa. Dialog med leverandørane i forkant av konkurranseutlysingar er viktig for innovasjon. Her avklarar ein moglege løysingar og avgrensingar som det kan takast høgd for i konkurransegrunnlaget. Samtidig kan ein undersøkje kapasiteten i marknaden og varsle leverandørane om konkurransar som kjem.

Boks 7.5 Leverandørutvikling

NHO og KS har etablert eit program for leverandørutvikling der hovudføremålet er å stimulere til meir innovasjon i offentlege innkjøp. Dette skal ein oppnå gjennom utvikling av praktiske verktøy og metodikk for innovative anskaffingar, samtidig som programmet skal støtte innovative pilotprosjekt. Anskaffingar er eit sentralt verkemiddel for å stimulere til nytenking og innovasjon både hjå oppdragsgjevarar og hjå leverandørar. Nøkkelen ligg i å utnytte planleggingsfasen betre og involvere bedriftene tidlegare i anskaffingsprosessane. Programmet har etablert eit breitt partnarskap, der bygg og anlegg er sentrale partnarar.

OFU-kontraktar medverkar til meir innovasjon

Regjeringa vil arbeide for at statlege verksemder prioriterer innovasjon og tidleg dialog med marknaden i innkjøpsstrategiane sine. Det kan mellom anna skje gjennom framleis bruk av offentlege forskings- og utviklingskontraktar (OFU-kontraktar). Slike kontraktar inneber eit forpliktande og målretta samarbeid mellom næringslivet og det offentlege og kan få statleg støtte frå Innovasjon Noreg. Føresetnaden for finansiell støtte er at det er etablert ein kontrakt om utviklingssamarbeid mellom kompetente leverandørbedrifter på den eine sida og krevjande offentlege kundar på den andre. OFU-samarbeid om bygningsinformasjonsmodellar har mellom anna ført til utvikling av verdsleiande software-teknologi som no blir seld på den internasjonale marknaden.

Boks 7.6 Offentleg–privat samarbeid om innovasjon

Det store internasjonale arkitektfirmaet HOK har inngått ein samarbeidsavtale med Nosyko AS om å ta i bruk planleggingsverktøyet «dRofus» i sin organisasjon. Denne avtalen medfører at norsk informasjonsteknologi blir teken i bruk i byggjeprosjekt over heile verda. Det er samtidig ei stadfesting av at OFU-samarbeid mellom norske bedrifter (her Nosyko), ein statleg byggherre (her Statsbygg) og Innovasjon Noreg ber frukter internasjonalt.

Innovasjon i statlege byggjeprosjekt

Regjeringa ynskjer å vere ein pådrivar i innovasjonsutviklinga i byggjenæringa og vil greie ut ordningar som kan medverke til meir innovasjon i statlege byggjeprosjekt. Slike ordningar vil inngå i statens bidrag i Bygg21. I alle statlege byggjeprosjekt blir private rådgjevarar og entreprenørar engasjerte, og nyskaping i statlege prosjekt vil dermed også innebere nyskaping for dei leverandørane som er inne i prosjekta.

Innovasjonsarbeid bør knytast til konkrete byggjeprosjekt, slik at gevinstane tilfell bygget og aktørane i prosjektet. I tillegg kan seinare byggjeprosjekt få nytte av dei same resultata. Dette vil sikre motivasjon hjå prosjektdeltakarane og fremje innovasjon og søking etter nye løysingar i prosjektarbeidet.

Ei ordning for nyskaping må samordnast med eksisterande statlege ordningar for nyskaping retta mot byggsektoren. Eventuelle nyskapingsmidlar bør handsamast av Noregs forskingsråd eller Innovasjon Noreg.

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil greie ut ordningar for meir nyskaping i statleg byggjeverksemd.

7.6.2 Digitalisere for å effektivisere byggje- og eigedomsforvaltningsprosessar

Fornying av offentleg sektor handlar i stor grad om å ta i bruk nye digitale verktøy for å forbetre, forenkle og effektivisere offentlege tenester. Det skjer for tida store endringar i korleis byggjeprosessar blir gjennomførte, og korleis bygg blir forvalta og utvikla. Endringane skjer både nasjonalt og internasjonalt, og statlege byggherrar og eigedomsforvaltarar har ei sentral rolle. Endringane har utspring i bruk av ny informasjonsteknologi, men målet med den nye teknologien er å forbetre måten byggsektoren organiserer og utfører arbeidsprosessane sine på, jf. også kapittel 6.12.

Byggsektoren har i for lita grad teke i bruk moderne informasjonsteknologi

Byggsektoren har fram til no i for lita grad teke i bruk og hausta gevinstar av moderne informasjonsteknologi, og dette har verka negativt inn på produktiviteten i næringa.12 Mange aktørar har nytta digitale verktøy til einskildoperasjonar (teikningar, utrekningar, illustrasjonar osb.), men å bruke digitale verktøy slik at samhandlinga i byggjeprosjekt blir betre, har ikkje stått sentralt.13 Dei store produktivitetsgevinstane kjem ikkje før dei mange aktørane og einskildverktøya i byggsektoren kan kommunisere og samhandle digitalt på ein enkel måte.

IKT er eit verktøy – og gode verktøy er bra. Men full utnytting av gode verktøy føreset ofte også ny organisering av produksjonen. Oppdeling i ansvarsområde med ganske tette skott mellom utførarane er i dag eit hinder for utnytting og utvikling av ny teknologi. Meir effektiv bruk av IKT vil måtte kome, slik det mellom anna har skjedd innanfor banksektoren og administrasjon dei siste 25 åra. Regjeringas næringspolitikk vil støtte opp om desse strukturendringane.

Arbeidsprosessane må forbetrast

Nye verktøy krev nye måtar å arbeide på. Om ikkje blir verktøya tvinga inn i gamle prosessar, og gevinstane kjem ikkje. Nye digitale verktøy føreset ei mykje tettare samhandling mellom faga, mellom aktørane i verdikjeda og mellom fasane i levetida til eit bygg. Kontraktar frå statlege byggherrar og eigedomsforvaltarar må ta omsyn til dette og føreset einskapleg informasjonsutveksling og forbetra arbeidsprosessar.

Boks 7.7 Digitalisering og nye arbeidsprosessar

Statlege byggherrar er viktige for å få utvikla og spreidd moderne digitale verktøy. BIM Fyrtårn er eit samarbeid mellom Forsvarsbygg som byggherre, to store tekniske entreprenørar og Norsk Teknologi-bransjane. Siktemålet er leverandørutvikling og implementering av ny kunnskap og teknologi. Det er etablert tre regionale grupper, med 15–25 bedrifter i kvar og med hovudvekt på små og mellomstore bedrifter. Erfaringane frå BIM Fyrtårn er tenkt vidareført i nye regionale grupper i åra framover.

Då St. Olavs Hospital i Trondheim blei bygd, tok HelseBygg Midt-Noreg i bruk ein gjennomføringsmodell dei kallar trimma bygging (lean construction). Metoden byggjer på ein modell for tettare samhandling mellom aktørane i prosjektet og involvering av entreprenørar langt tidlegare i prosessen. I den siste fasen av prosjektet har dei også teke i bruk bygningsinformasjonsmodellar. HelseBygg Midt-Noreg meiner dette har gjeve auka produktivitet, lågare byggjekostnader, sterkare eigarskapskjensle frå alle involverte aktørar, lågare sjukefråvær og større trivsel på arbeidsplassen.

Staten vil medverke til auka bruk av digitale verktøy

Statlege byggherrar har på eige initiativ gått føre og sett krav til bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i byggjeprosjekta sine. Gjennom å setje slike krav har dei vore viktige pådrivarar for ny bruk av teknologi hjå arkitektar, rådgjevande ingeniørar og entreprenørar. Statsbygg fastsette allereie i 2007 at alle byggjeprosjekt frå 2010 skulle nytte bygningsinformasjonsmodellar (BIM). Forsvarsbygg og fleire av helseføretaka har sett tilsvarande krav til sine leverandørar.

Regjeringa stiller seg bak dei aktørar i næringa som arbeider for ei felles, open, internasjonal struktur for digital samhandling i byggsektoren (til forskjell frå propritære, lukka system utvikla av enkeltleverandørar). Ein slik struktur byggjer mellom anna på dei prinsippa regjeringa har sett opp for IKT i offentlege system (mellom anna opne standardar og ei tenesteorientert oppbygging). Ein felles overordna struktur vil sikre effektiv utveksling og gjenbruk av informasjon i alle delar av byggjeprosessen. Dette må omfatte heile verdikjeda, det vil seie plandelen, byggjesaka, prosjekterings- og utføringsfasen og drifts- og vedlikehaldsfasen. Informasjon som blir innhenta i samband med eit planlagt byggjetiltak, skal så enkelt som mogleg kunne utvekslast og brukast vidare av andre fagområde utan at det går ut over kvaliteten.

Statleg strategi for digitalisering

Regjeringa ynskjer å fremje digitaliseringa av statlege byggjeprosjekt og at desse erfaringane blir overførte til byggsektoren elles. Derfor vil regjeringa gje dei store statlege byggherrane og eigedomsforvaltarane i oppdrag å utforme ein strategi for auka bruk av digitale verktøy slik at staten får mest og best mogleg bygg for pengane. Ein vedtatt strategi kan følgjast opp av konkrete tilvisingar om kva staten bør krevje i byggjeprosjekta sine. Døme på område som ein slik strategi bør omfatte

  • digital anbodsprosess, innkjøp og konkurransar

  • digital samhandling mellom alle aktørar i eit byggjeprosjekt

  • bruk av bygningsinformasjonsmodellar i prosjekterings- og produksjonsfasen

  • digital merking av bygningsdelar

  • digitale data for eigedomsforvaltninga

  • avtaledokument

  • nye arbeidsprosessar og samarbeidsformar

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil medverke til auka bruk av digitale verktøy i byggjeprosessar og eigedomsforvaltning.

  • Regjeringa vil sørgje for at statlege bygg- og eigedomsaktørar samarbeider om å vere aktive pådrivarar i utviklinga av ei felles IKT-plattform og i IKT-standardisering som er viktig for byggjenæringa.

7.6.3 Krav om kvalitet i leveransar til statlege byggjeprosjekt

Regjeringa ynskjer å medverke til å auke produktiviteten i byggjenæringa og kvaliteten på det som blir bygd. Då er det naudsynt med eit faktagrunnlag som viser korleis dei ulike aktørane i leverandørmarknaden faktisk presterer i konkrete byggjeprosjekt. Eit slikt faktagrunnlag manglar i dag og gjer det vanskeleg å måle endringar i byggsektoren.

Utfordringane både for byggjenæringa og for offentlege byggherrar er derfor:

  • Det er for lite open informasjon i marknaden om korleis aktørane i byggjeprosessen faktisk presterer.

  • Byggherrane har eit mangelfullt faktagrunnlag for å kunne velje dei beste leverandørane.

  • Byggjenæringa har eit mangelfullt faktagrunnlag når den einskilde verksemda skal samanlikne seg med andre og lære av dei aktørane som presterer best.

Eit opplegg for evaluering og benchmarking

Regjeringa vil derfor greie ut opplegg som systematisk måler og evaluerer entreprenørar, rådgjevarar og arkitektar som skal levere tenester til statlege byggherrar. Avsnitta nedanfor gjev nokre tilvisingar for kva ei slik utgreiing bør innehalde. Eit konkret mandat for utgreiinga vil bli gjeve før oppstart.

Evalueringa bør byggje på eit system som samlar inn sentrale nøkkeltal frå byggjeprosjekt som leverandørar har gjennomført. Nøkkeltala vil vise korleis aktørane har prestert i konkrete prosjekt. Det kan til dømes knytast til om aktørane held tidsfristar, kor mange feil og manglar bygget har, og kva dette har kosta, personskadar på byggjeplassen, kvaliteten på det prosjekterte materialet og kor nøgde kundane er.

Kontinuerlege forbetringar

Over tid vil eit evalueringssystem medverke til kulturendringar i byggsektoren. Viktige føresetnader for kontinuerlege forbetringar er måling av prestasjonar, benchmarking mellom aktørar i marknaden og læring av beste praksis. For at eit evalueringssystem skal ha legitimitet, må det utviklast i samarbeid med byggjenæringa og partane i arbeidslivet. På lengre sikt kan det vurderast om eit slikt evalueringssystem kan bli utvida til å gjelde dei statlege byggherrane sjølve og eventuelt også kommunale byggjeoppgåver.

Boks 7.8 Evaluering og benchmarking i dansk byggjeverksemd

Danmark innførte eit evalueringssystem i 2004 i eit samarbeid mellom staten og dei viktigaste organisasjonane i byggjenæringa. Systemet er gradvis blitt utvida frå å vere ei evaluering av entreprenørar for statlege byggherrar til å omfatte rådgjevarar og dei statlege byggherrane sjølve. Planen er at ordninga etter kvart også skal utvidast til å omfatte aktørar knytte til utbygging både i kommunal og i privat regi.

Hittil er det gjennomført nærare 3 000 evalueringar fordelte på 1 300 føretak. Evalueringane blir gjennomførte av Byggeriets Evaluerings Center, som er ein brukarfinansiert, sjølvfinansierande stiftelse med eit breitt samansett styre. Senteret har 10 tilsette og ei årleg omsetning på ca. 14 millionar kroner. Det kostar føretaka under 10 000 kroner å bli evaluert, og eigeninnsatsen deira til rapporteringa er på under 3 timar.

Gevinstar ved å måle og evaluere

Innføringa av eit evalueringssystem vil over tid

  • medverke til å heve kvaliteten i byggjenæringa og kvalitetane på leveransar til staten

  • gje statlege byggherrar eit grunnlag for å setje betre kvalifikasjonskrav når dei skal velje leverandørar

  • gje verksemder som veit dei blir evaluerte, motivasjon til å prestere betre gjennom heile prosjektperioden

  • gje byggsektoren eit datagrunnlag som kan nyttast både til forskingsføremål, til benchmarking mellom aktørar og til vidare politikkutforming

Regjeringa vil:

  • Regjeringa vil greie ut eit opplegg for systematisk måling og evaluering av leverandørar til statlege byggjeprosjekt.

7.7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Kompetansetiltak som er retta mot offentleg byggje- og eigedomsverksemd har moderate kostnader. Særleg for kommunane er det venta at nytteeffektane vil vere store; dei får betre og meir kostnadseffektive bygg.

Rapporteringssystem: Vidareutvikling av MiljøRapp, StatRes, KOSTRA og ein database over statlege leigeforhold kan skje innanfor gjeldande budsjettrammer. For å unngå unødige administrative kostnader, må innsamling av data vere målretta, standardisert og byggje mykje på gjenbruk av eksisterande data.

Utgreiingar av bruk av levetidsanalysar, innovasjonsordningar, auka bruk av digitale verktøy og opplegg for måling og evaluering av leverandørar kan gjerast innanfor gjeldande budsjettrammer.

Fotnotar

1.

Det offentlege er her både staten, fylkeskommunane og kommunane. I kapittel 7.6 blir merksemda berre retta mot statlege bygg, byggherrar og eigedomsforvaltarar.

2.

Statlege aksjeselskap som leiger ut eigedom til det offentlege, vert ikkje pålagd særlege pliktar/ordningar som følgje av denne meldinga. Dei må likevel, på same måte som private tilbydarar, halde seg til krav om areal-, miljø- og energieffektivitet som staten stiller i sine leigeforhold.

3.

Riksrevisjonen og Klagenemnda for offentlege anskaffingar (KOFA) rapporterer årleg om mange brot på anskaffingsregelverket. Men dette seier likevel lite om kor godt innkjøpet har vore. For sjølv med anskaffingar som er heilt i tråd med regelverket, kan det offentlege inngå dårlege kontraktar, ha svak kontraktoppfølging og få dårlege bygg.

4.

The United States Department of Labour har kartlagt varer som ofte blir produserte ved bruk av barnearbeidskraft og tvangsarbeid, og her inngår også byggjevarer som blir importerte til Noreg. The Department of Labour’s list of goods produced by child labor or forced labor, 2009.

5.

Bjørberg, S., Larsen, A. og Øiseth, H. (2007): Livssykluskostnader for bygninger, RIF/NBEF-rapport.

6.

Samanlikningar av bygningsareal per student på universitet og høgskular viser til dømes variasjonar frå 7 m2 per student til 24 m2 per student. Det er også store variasjonar i kvadratmeter per tilsett i offentlege kontorbygg. Denne variasjonen har mange årsaker, men viser at arealeffektivitet er eit viktig tema med store økonomiske og miljømessige konsekvensar.

7.

Det er også under utarbeiding ein Veileder for strategisk porteføljeforvaltning av kommunal eiendom som del av eit FoU-program ved NTNUs Senter for eigedomsutvikling og eigedomsforvaltning / Metamorfose.

8.

St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge

9.

Widén, K. (2010): Construction innovation, rapport, Lund Universitet.

10.

Noreg (alle næringar) ligg på 17. plass av 34 europeiske land som blir samanlikna etter innovasjonsevne. Innovation Union scoreboard 2010 (2011): The Innovation Union's performance scoreboard for Research and Innovation

11.

European Construction Technology Platform (2005): Achieving a sustainable and competitive construction sector by 2030

12.

Espelien, A. og Reve, T. (2007): Hva skal vi leve av i fremtiden? En verdiskapende bygg-, anlegg- og eiendomsnæring, BI Forskingsrapport nr. 5/2007.

13.

Norconsult (2009): Bygg ned barrierene – fokuser på samhandling. Rapport fra Byggekostnadsprogrammet.

Til toppen
Til forsida av dokumentet