5 Organiseringen av kulturminneforvaltningen

Organiseringen av kulturminneforvaltningen er omtalt i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner. I meldingen ble det ikke foreslått endringer i verken organiseringen eller oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Det er over 20 år siden Stortingets beslutning om valg av fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet ble iverksatt. Det er derfor naturlig å foreta en vurdering av hvordan forvaltningen er organisert på det regionale nivået. I tillegg peker Riksrevisjonens rapport på risikoelementer knyttet til fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet. Som grunnlag for Miljøverndepartementets og Riksantikvarens vurdering av forvaltningsstrukturen, har Vista Analyse, på oppdrag fra Riksantikvaren kartlagt hvordan fylkeskommunene utfører sin rolle som regional kulturminnemyndighet (Vista Analyse Rapport 2012/24). Rapporten tar ikke opp Sametingets rolle og ansvar som regional kulturminnemyndighet, og dette spørsmålet behandles følgelig ikke i denne meldingen.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har også kartlagt hvordan de arkeologiske forvaltningsmuseenes (universitetsmuseene og sjøfartsmuseene) og Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) utøver ansvaret de har etter kulturminneloven (NIBR rapport 2012:30).

Rapportene fra Vista Analyse og NIBR, Riksrevisjonens rapport og erfaringene fra forsøk med delegering av myndighet fra Riksantikvaren til fylkeskommunene er viktige som grunnlag for Miljøverndepartementets vurdering av oppgavefordeling og ansvar innen kulturminneforvaltningen. Det samme er Riksantikvarens egne erfaringer.

Ansvars- og rollefordelingen innenfor dagens kulturminneforvaltning er et resultat av en lang prosess. De store samfunnsendringene i Europa på slutten av 1700-tallet og begynnelsen av 1800-tallet førte til en gryende interesse for fortiden. Som en følge av dette, ble Fortidsminneforeningen dannet i 1844 og flere arkeologiske museer og samlinger, som for eksempel Vitenskapsmuseet i Trondheim i 1760 og Oldsakssamlingen i Oslo i 1817, så dagens lys. Arkeologien og bygningsvernet utviklet seg uavhengig av hverandre, og fikk etter hvert egne lovverk. Innen arkeologien ble forvaltningsansvaret etter hvert fordelt geografisk og tematisk. Grovt forenklet kan man si at dagens kulturminnelov fra 1978 er en sammenslåing av disse ulike lovverkene, noe dagens kulturminneforvaltning også bærer preg av. Det innebærer at det er en lang rekke aktører, med ulike roller og ansvar avhengig av sakstype og problemstilling, som må forholde seg til hverandre.

Status

En egen forskrift om den faglige ansvarsfordelingen etter kulturminneloven regulerer hvilke instanser som har myndighet etter de enkelte bestemmelsene i loven. Avhengig av type kulturminne er ansvaret fordelt tematisk og geografisk. To omfattende endringer i forvaltningsstrukturen i 1990 og 2001, som blant annet førte til et klarere skille mellom forvaltning og forskning, bidro til å tydeliggjøre rollene i dagens kulturminneforvaltning. Aktørene som har formelle roller etter ansvarsforskriften er: Riksantikvaren, fylkeskommunene (inkl. Oslo kommune), Sametinget, universitetsmuseene, sjøfartsmuseene og NIKU. Kommunenes rolle er ikke formalisert gjennom ansvarsforskriften. Kommunene er imidlertid en viktig aktør, særlig når det gjelder arealplanlegging og forvaltning av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer.

Riksantikvaren

Riksantikvaren fikk direktoratstatus i 1988, med ansvar for hele kulturminneområdet. Direktoratet er Miljøverndepartementets rådgivende og utøvende faginstans for forvaltning av kulturminner, kulturmiljøer og det kulturhistoriske innholdet i landskapet. Riksantikvaren har i den sammenhengen også det overordnete kulturminnefaglige ansvar for arbeidet fylkeskommunene, Sametinget, forvaltningsmuseene og Sysselmannen på Svalbard gjør som regional kulturminnemyndighet. Direktoratet har videre ansvaret for å legge til rette for at kommunene kan ivareta sitt ansvar for forvaltning av kulturminner. En av Riksantikvarens viktigste oppgaver er å veilede regionalforvaltningen. Riksantikvaren skal også stimulere og inspirere annen offentlig forvaltning, eiere og næringsliv til økt verneinnsats og verdiskaping.

I tillegg til rene direktoratsoppgaver har Riksantikvaren fortsatt ansvaret for saksbehandling i første instans for mange typer kulturminner. Direktoratet avgjør blant annet søknader om dispensasjon fra kulturminneloven når det gjelder fredete kirker og for automatisk fredete kulturminner.

Siden 2001 har Riksantikvaren hatt myndighet etter kulturminneloven til å tillate inngrep i automatisk fredete kulturminner fra før 1537. Denne myndigheten lå tidligere til forvaltningsmuseene. I 2011 tok Miljøverndepartementet initiativ til et prøveprosjekt med å gi fylkeskommunene utvidet myndighet etter kulturminneloven til å fatte vedtak og tillate inngrep i automatisk fredete kulturminner. Dette er i tråd med Riksantikvarens Strategisk plan for forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer 2011–2020, og en oppfølging av Riksantikvarens styringsdialog med fylkeskommunene. Ti fylkeskommuner fikk delegert myndighet til å fatte vedtak og gi tillatelser etter kulturminneloven § 8 første, andre og fjerde ledd i kurante saker. Evalueringen av prosjektet i 2012 viste gode resultater, og prosjektet er videreført i ytterligere to år. De fleste fylkeskommunene har takket ja til å delta i prøveordningen.

Fylkeskommunene

Fylkeskommunene har siden 1. januar 1990 hatt rollen som kulturminnemyndighet, med ansvar for den regionale kulturminnepolitikken. Det innebærer blant annet at fylkeskommunen har myndighet etter kulturminneloven på noen områder innen bygningsvern (myndighet til å avgjøre søknader om dispensasjon og søknader om tilskudd) og arkeologi (myndighet til å søke etter og registrere automatisk fredete kulturminner og til å drive skjøtsel av disse). Fylkeskommunen har også innsigelsesmyndighet i kommunale plansaker. Sametinget har samme rolle og ansvar som fylkeskommunene når det gjelder samiske kulturminner i hele landet.

I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid slo regjeringen fast at fylkeskommunene skal spille en aktiv rolle som regional utviklingsaktør. Denne rollen er nærmere beskrevet i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel og videreført i Meld. St. 13 (2012–2013) Ta heile Noreg i bruk. Distrikts- og regionalpolitikken. Fylkeskommunene som regional planmyndighet har en viktig rolle i å legge til rette for en langsiktig og helhetlig utvikling og forvaltning på tvers av ulike sektorer og politikkområder. Gjennom rollen som kulturminnemyndighet har fylkeskommunen muligheten til å legge til rette for at kulturminnene blir en viktig ressurs og premissleverandør i den regionale utviklingen.

Som nevnt i kapittel 3.1.3, peker Riksrevisjonens rapport Dokument 3:9 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøking av korleis Miljøverndepartementet varetek det nasjonale ansvaret sitt for freda og verneverdige bygningar på risikoelementer knyttet til den regionale kulturminneforvaltningens rolleutøvelse og bruk av virkemidler. Rapporten peker blant annet på at regionalapparatet i liten grad bruker de tilgjengelige juridiske virkemidlene for å redusere tapet av verneverdige kulturminner og at prioriteringer blir ulikt vurdert på politisk og faglig nivå.

Med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport og som et ledd i å vurdere om det er behov for endringer i dagens organisering, har Vista Analyse, på oppdrag fra Riksantikvaren, gjennomført en kartlegging av hvordan fylkeskommunene utøver rollen og oppgavene de har som regional kulturminnemyndighet. Rapporten ble overlevert Riksantikvaren i august 2012. Hovedmålet med rapporten var å kartlegge fylkeskommunenes rammebetingelser på kulturminneområdet, hvordan fylkeskommunene forholder seg til nasjonale mål og sentrale føringer og hvordan de utøver myndigheten og ansvaret de har. Analysen skulle også gi en oversikt over hvordan kulturminnepolitikken blir implementert i fylkeskommunens arbeid og kartlegge styrker og svakheter når det gjelder hvordan fylkeskommunen utøver sin rolle i dag.

Kartleggingen viser blant annet at det positive ved dagens organisering er at fylkeskommunene har muligheten til å bringe kulturminnehensyn tidlig inn i planprosesser og legge til rette for at kulturminnene aktivt kan brukes i fylkeskommunenes utviklingsarbeid. I følge rapporten synes kulturminneområdet imidlertid å ha liten politisk interesse i enkelte fylker og kulturminneforvaltningen prioriteres ofte lavt i budsjettsammenheng.

Miljøverndepartementet har invitert fylkesmennene og fylkeskommunene til å delta i forsøk der formålet er å samordne statlige innsigelser til kommunale arealplaner. For at forsøket skal bli mest mulig komplett, er det ønskelig å få prøvet ut en modell der den regionale kulturminnemyndigheten i ett av fylkene flyttes til fylkesmannen i prøveperioden. Et videre arbeid med et slikt forsøk vil bli basert på frivillighet.

Forvaltningsmuseene og Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU)

De arkeologiske forvaltningsmuseene bygger på en mer enn to hundre år gammel tradisjon som kunnskapsinstitusjoner, med samlingene som utgangspunkt for kunnskapsvekst og forskning. Gjennom endringene i forvaltingsstrukturen i 1990 og 2001, gikk forvaltningsmuseene over fra å ha saksbehandleransvar, myndighet til å avgjøre søknader om dispensasjon og ansvaret for arkeologiske utgravinger, til i dag å ha ansvaret for å gjennomføre arkeologiske utgravinger etter at Riksantikvaren har innvilget dispensasjon fra kulturminneloven. Museene gir også faglige innspill til Riksantikvaren før direktoratet fatter vedtak om dispensasjon. Dessuten har museene ansvar for samlingsforvaltning og for kunnskapsproduksjon og formidling. Endringene i forvaltningsstrukturen i 2001 medførte at forvaltningsmuseenes rolle som kunnskapsinstitusjoner ble ytterligere forsterket ved at myndigheten til å fatte vedtak etter kulturminneloven ble overført til Riksantikvaren.

Forvaltningsmuseene og NIKU har en viktig rolle i dagens kulturminneforvaltning, der ny, oppdatert kunnskap hele tiden skal ligge til grunn for de valg og prioriteringer som blir gjort. Institusjonene er ulikt organisert og har ulike tilknytningsforhold til overordnet myndighet. Som navnet tilsier, er universitetsmuseene tilknyttet universitetene i henholdsvis Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. I Trondheim og Tromsø har universitetsmuseene også forvaltningsansvaret for skipsfunn, mens dette ansvaret er lagt til tre ulike stiftelsesmuseer i Bergen, Stavanger og Oslo. NIKU er et uavhengig forsknings- og kompetansemiljø for forskning på blant annet norske og internasjonale kulturminner og kulturmiljøer, og har ansvar for arkeologiske undersøkelser av kulturminner fra middelalder i hele landet, herunder kirker, klostre, borger og byanlegg.

I St.meld. nr. 15 (2007–2008) Tingenes tale – Universitetsmuseene, blir universitetsmuseenes samfunnsoppdrag presisert. Museene skal ha ansvaret for å sikre samfunnets behov for kunnskap om kultur- og naturarven. I meldingen ble det også understreket at tilknytningen til universitetene er en viktig premiss for å sikre forskningen og kunnskapsveksten.

I 2012 tok Miljøverndepartementet initiativ til å gjennomføre en kartlegging av de arkeologiske forvaltningsmuseenes og NIKUs organisering, bemanning, finansiering og prioriteringer. Kartleggingen skulle også belyse hvordan kunnskapsproduksjon og formidling sikres innenfor dagens forvaltningssystem. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) var ansvarlig for kartleggingen og leverte sin rapport i desember 2012. Målet med undersøkelsen var å frambringe et faktabasert grunnlag om rammebetingelser for forvaltningsmuseene og NIKU, og synliggjøre styrker og svakheter ved dagens organisering og rolleutøvelse. Undersøkelsen viser at det er store forskjeller i rammebetingelsene til de åtte forvaltningsmuseene og NIKU, blant annet som en følge av at de er ulikt organisert og at basisbevilgningene er ulike alt etter hvilket departement bevilgningene kommer fra. Kartleggingen viser også at organisasjonstilknytning er en vesentlig faktor når det gjelder fordeler og ulemper knyttet til finansielle og faglige forhold.

Kommunene

Gjennom sitt ansvar for planlegging etter plan- og bygningsloven, er kommunene viktige i forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer. Kommunene har også myndighet etter flere særlover som berører kulturminner, blant annet som lokal landbruksmyndighet.

Lokalhistorien bidrar til å gi et sted særpreg og egenart, med kvaliteter som gjør eierne og innbyggerne stolte og gir dem en følelse av fellesskap. Kommunene har ansvaret for å ta vare på et representativt utvalg av kulturarven, fra ulike epoker, sosiale lag, næringer og etter ulik byggeskikk og arkitektur.

Utfordringer

Kulturminneforvaltningen skal bidra til å nå de nasjonale målene på kulturminneområdet, gjennom bruk av de tilgjengelige virkemidlene. Spørsmålet er om kulturminneforvaltningen er slik organisert at målene kan nås.

Dagens ansvars- og rollefordeling på kulturminneområdet er komplisert. I de to rapportene fra henholdsvis Vista Analyse og NIBR, som ble lagt fram i 2012, ble de enkelte forvaltningsnivåene vurdert hver for seg. Rapportene viser imidlertid til at det er utfordringer av mer generell karakter. For eksempel viser Vista Analyses rapport at fylkeskommunene i mange tilfeller oppfatter det som uklart hvilke kulturminner som er av nasjonal verdi. En annen generell utfordring i forvaltningen av arkeologiske kulturminner gjelder praktiseringen av undersøkelsesplikten etter kulturminnelovens § 9 og beregning av kostnadene for arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 10, jf. kapittel 4.1.4.

Riksantikvaren

Vista Analyses rapport viser at fylkeskommunene ønsker at Riksantikvaren utøver direktoratsrollen sin klarere, og at ansvars- og rollefordeling mellom Riksantikvaren og fylkeskommunene gjøres tydeligere. Det at Riksantikvaren i dag er førsteinstans i noen typer saker, bidrar blant annet til å gjøre rollen som direktorat mindre tydelig.

Regjeringen ønsker å videreutvikle Riksantikvaren som rådgivende og utøvende faginstans for forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer og rendyrke Riksantikvarens rolle som direktorat. Det innebærer blant annet at departementet vil fortsette med å overføre mer myndighet til fylkeskommunene. På den måten vil Riksantikvaren frigjøre kapasitet til å rendyrke rollen som klageinstans, veileder, eier av databaser og verktøy og inspirator for både fylkeskommunene og forvaltningsmuseene. Samtidig med at overføring av oppgaver frigjør kapasitet hos Riksantikvaren, vil det være behov for å styrke direktoratets veilederkompetanse.

Fylkeskommunene

Vista Analyse viser gjennom sin rapport at mange av fylkeskommunene har en utfordrende bemanningsmessig situasjon, spesielt når det gjelder forvaltningen av nyere tids kulturminner og formidling. Riksrevisjonen peker også på denne ressursmangelen i sin rapport. Flere av fylkeskommunene gir uttrykk for at de, med dagens ressurssituasjon, ikke kan utføre oppgavene de er pålagt som kulturminnemyndighet. For å få en robust, regional kulturminneforvaltning og for å nå nasjonale mål som Stortinget har satt på området, er det derfor viktig å styrke fylkeskommunenes kapasitet og kompetanse.

I flere stortingsmeldinger om regionalpolitikken blir betydningen av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør understreket. Det samme gjelder fylkeskommunens rolle som kunnskapsleverandør, planfaglig veileder og dialogpartner i kommunenes planlegging. Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet har blant annet gitt gode resultater når det gjelder å skape engasjement og øke forståelsen og den politiske interessen for kulturminneområdet, jf. kapittel 4.2. Fylkeskommunene har også et regionalt ansvar for friluftsliv. På bakgrunn av økt fokus på kulturminner som opplevelsesverdi og motivasjonsfaktor i friluftsliv, har fylkeskommunene en viktig rolle i arbeidet med å tilrettelegge for og stimulere til friluftsliv og i arbeidet med å synliggjøre og formidle kulturarven.

Det framgår av Vista Analyses rapport at kulturminneområdet er et lite tydelig fagområde i fylkeskommunene. Det blir oppfattet som et politikkområde der fylkeskommunenes politiske handlingsrom er begrenset. De få sakene som kommer til politisk behandling, er ofte konfliktsaker knyttet til kommunal planlegging. Det er viktig å styrke fylkeskommunenes handlingsrom på kulturminneområdet, slik at man kan utnytte potensialet som ligger i fylkeskommunenes organisering og oppgaveportefølje på en best mulig måte.

Forvaltningsmuseene og NIKU

I NIBRs kartlegging av forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvar og roller i forvaltningen av arkeologiske kulturminner, blir det pekt på en rekke utfordringer ved dagens system. Rapporten beskriver rammebetingelsene for institusjonenes håndtering av oppgavene knyttet til den faglige (tematiske og geografiske) ansvarsfordelingen. Den viser også hvordan ansvaret knyttet til kunnskapsproduksjon og formidling ivaretas, samt styrker og svakheter i institusjonenes organisering, bemanning og ressurser.

Universitetsmuseene, herunder de som har ansvar for skipsfunn, hører inn under Kunnskapsdepartementet. De tre sjøfartsmuseene er stiftelser og får tilskudd fra blant annet Kulturdepartementet. NIKU skiller seg ut fra de øvrige institusjonene gjennom å være en uavhengig forskningsstiftelse med basisbevilgning fra Miljøverndepartementet via Norges forskningsråd. I følge rapporten har tilknytningsformen store konsekvenser for de ulike institusjonenes rammebetingelser og dermed også for hvordan de håndterer forvaltningsoppgavene.

En viktig konklusjon i NIBR-rapporten er betydningen av å ha en kunnskapsbasert forvaltning av arkeologiske kulturminner. Ved universitetsmuseene inngår de arkeologiske forvaltningsundersøkelsene i en større sammenheng der tilgangen til universitetenes samlinger og forsknings- og formidlingskompetanse sikrer at ny kunnskap blir utviklet og formidlet. Dette er viktig for å kunne utvikle målrettete arkeologiske undersøkelser og videreutvikle metoder for undersøkelser og dokumentasjon. Det er en styrke for kulturminneforvaltningen at den har tilgang til forskningsmiljøer og til undervisningen ved universitetene. Det er med på å sikre at forvaltningsundersøkelsene kan ta hensyn til forskningsfronten i faget og derigjennom sikre riktige prioriteringer og målrettete problemstillinger. Samtidig synliggjør NIBR-rapporten at det kan være en utfordring at saksmengden ved universitetsmuseene ofte kan gå på bekostning av forskningen. Dette gjelder særlig de oppgavene som har økt som en følge av økt utbyggingsaktivitet i samfunnet og som ikke er finansiert av tiltakshaver.

NIBR viser i sin rapport at det er en del utfordringer som følge av at ansvarsforskriften etter kulturminneloven deler ansvaret for forvaltningen av ulike typer kulturminner tematisk. Ett eksempel på det er hvordan ansvaret for middelalderarkeologien og skipsfunnene blir håndtert. I følge rapporten bidrar denne ansvarsfordelingen til at kunnskapsproduksjonen ikke er optimal og gjør det vanskelig å forvalte kulturminnene basert på et helhetlig kunnskapsperspektiv.

Sjøfartsmuseene og NIKU har en helt annen organisatorisk og ressursmessig situasjon enn universitetsmuseene. Det gjør dem i mindre grad i stand til å utnytte det potensialet som ligger i materialet fra forvaltningsundersøkelsene i en kunnskapsproduksjon.

En utfordring er at størrelsen på de geografiske ansvarsområdene, slik de er definert i ansvarsforskriften, er ulike. Den geografiske ansvarsfordelingen bidrar til store forskjeller i saksmengde mellom museene, og til forskjeller i museenes bemanning og kompetanse. Utfordringer knyttet til magasinforvaltningen blir også trukket fram i NIBRs rapport. Det å konservere gjenstandsfunn, og innlemme dem i samlingen, er blant primæroppgavene til universitetsmuseene og sjøfartsmuseene. Hvordan museet er organisert, har stor betydning fordi det henger sammen med grunnfinansieringen av institusjonen.

Utfordringene som er beskrevet her, fordrer at man ser nærmere på hvilke muligheter som finnes for å få til en optimal og hensiktsmessig organisering og finansiering av forvaltningen av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn ved forvaltningsmuseene og NIKU.

Kommunene

Kulturminner og kulturmiljøer er viktige ressurser for lokalsamfunnsutvikling og næringsutvikling. Kulturminnene er en ressurs som er med på å gi steder særpreg og egenart. Mange kommuner mangler tilgang til kunnskap om og oversikt over viktige kulturminner. Bare 30 prosent av kommunene har egne planer for hvordan kulturminnene skal forvaltes. Dette er en utfordring når det gjelder å sikre en god forvaltning der viktige kulturminner og kulturmiljøer ivaretas og forvaltes som premisser i den lokale stedsutviklingen og verdiskapingen. Dette omtales nærmere i kapittel 4.3.1 og kapittel 4.2.

For å kunne hjelpe kommunene med å forvalte kulturminnene på en god måte, er det nødvendig at Riksantikvarens prosjekt Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen blir videreført og styrket. Det er viktig å tilføre kommunene kulturminnefaglig kompetanse. I tillegg vil bedre oversikt over de verneverdige kulturminnene, gode, overordnete planer for å forvalte dem og bruk av plan- og bygningsloven være viktige tiltak for å hindre at verneverdige kulturminner går tapt. På den måten vil man kunne sikre kommunenes innbyggere viktige verdier for framtiden.

Tiltak

Departementet vil:

• videreutvikle Riksantikvarens rolle som direktorat

• underbygge og støtte opp under fylkeskommunenes rolle som regional kulturminnemyndighet gjennom blant annet å overføre større ansvar etter kulturminneloven

• støtte kommunene i deres rolle som lokal forvalter av kulturminner

• I samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet styrke kunnskapsperspektivet i forvaltningen av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn ved å sette i gang et arbeid med å vurdere endringer i ansvarsforskriften til kulturminneloven. Hensikten er å få en mer helhetlig organisering av forvaltningen av arkeologiske kulturminner, blant annet basert på funnene som kommer fram i NIBRs rapport