Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 49 (2012–2013)

Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2012, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid

Til innholdsfortegnelse

4 Eksportkontrollregelverket og retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål

I dette kapittelet redegjøres det for eksportkontrollregelverket og retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål. I tråd med Stortingets behandling av Meld. St. 8 (2012–2013) om eksporten i 2011, er retningslinjene oppdatert (vedlegg 4). I Kap. 4.3 redegjøres for arbeidet med ytterligere oppdatering av retningslinjene.

Eksportkontrollen er hjemlet i Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. Kgl. res. av 18. desember 1987 gir Utenriksdepartementet fullmakt til å utøve den fullmakt som i henhold til eksportkontrolloven er tillagt Kongen. Utenriksdepartementet har således ansvaret for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, flerbruksvarer2, samt relevant teknologi og tjenester.

Etter eksportkontrolloven må alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a første ledd, ikke utføres uten tillatelse fra Utenriksdepartementet. Liste I (våpen og militært materiell) og liste II (flerbruksvarer) beskriver produkter og teknologi som krever slik tillatelse. Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring.

Loven setter forbud mot at det drives handel med, formidles eller på annen måte bistås ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.

I tillegg inneholder loven bestemmelser om informasjonsplikt og taushetsplikt, samt omfattende straffebestemmelser. I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) ble det gitt grundig informasjon om loven.

Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 skal sikre gjennomføring av kontrollen med eksport av både forsvarsrelaterte varer og flerbruksvarer, og representerer det operative hjemmelsverket for utøvelse av kontrollen. Det er redegjort grundig om den nye forskriften i kapittel 4.1.

Det er dessuten fastsatt en rekke forskrifter for å gjennomføre internasjonale sanksjoner, herunder våpenembargo, på dette området. Det er redegjort for gjeldende forskrifter i denne sammenheng i meldingens kapittel 5.

Utenriksdepartementets retningslinjer er veiledende for departementets behandling av søknader om tillatelse til å utføre forsvarsmateriell fra Norge.

4.1 Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen

Ny forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester trådte i kraft 19. juni 2013. Forskriften erstatter tidligere forskrift av 18. januar 1989.

Hovedmålsettingen med ny forskrift har vært å sikre gjennomføring av Direktiv 2009/43/EF (ICT-direktivet) i norsk rett. Direktivet ble grundig omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013). I tillegg var det et løpende behov for styrking av hjemmelsverket på et par områder.

I tråd med ICT-direktivet etablerer forskriften et system for overføringslisenser for eksport innad i EU/EØS og muligheten for sertifisering av foretak som mottakere er de mest sentrale elementene i direktivet. De særskilte reglene om overføringslisenser og sertifisering er inntatt i forskriftens kapittel 3 og 4. I tillegg til å etablere systemer for lisensiering og sertifisering innad i EU/EØS inneholder ICT-direktivet også særlige bestemmelser om registrering og rapportering fra eksportørenes side. I den nye forskriften er disse reglene gjort generelt gjeldende og vil bidra til å styrke den norske eksportkontrollen.

I tillegg til ICT-direktivet, inneholder den nye forskriften særlig to substansielle endringer som knytter seg til lisensplikt uavhengig av varelister (jf § 7). Tidligere generalklausul om at det er lisensplikt for enhver vare for militær bruk til områder som er underlagt våpenembargo fastsatt av FNs Sikkerhetsråd etter kapittel VII er utvidet til også å gjelde andre tiltaksregimer som Norge har sluttet seg til. Slike tiltaksregimer vil i all hovedsak være våpenembargo og tiltak fastsatt av EU og OSSE og som Norge har sluttet seg til. Videre er det lagt til en ny bestemmelse som krever lisens for eksport av enhver vare som kan tjene til å utvikle en stats militære evner som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser. Begge disse endringene er omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013).

Liste I (forsvarsrelaterte varer) og Liste II (flerbruksvarer) er tatt inn som hhv. vedlegg 1 og 2 i den nye forskriften. Listene er i engelskspråklig versjon og utgjør i praksis listene forhandlet i de relevante multilaterale eksportkontrollregimene.At nevnte lister er tatt inn som vedlegg til forskriften innebærer ingen endring eller liberalisering av gjeldende politikk. Listene vil bli oppdatert i tråd med endringer vedtatt i de enkelte regimene, og fortrinnsvis parallelt med at EU oppdaterer sine lister.

4.2 Utenriksdepartementets retningslinjer

Det politiske grunnlaget for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell er Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, som slår fast at:

«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».

I vedtak av samme dato tar Stortinget

«til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».

I 1997 sluttet et enstemmig Storting seg til en presisering om at

«Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».

Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt. For dette formål, og for å gi eksportørene større innsyn og forutsigbarhet om kontrollen med eksport av forsvarsmateriell, utarbeidet Utenriksdepartementet retningslinjer i 1992 for behandlingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell. Det er redegjort løpende for departementets praktisering av retningslinjene i de årlige meldingene til Stortinget som er fremlagt siden 1996.

Retningslinjene er endret ved flere anledninger siden de ble publisert første gang i 1992. I Meld. St. 8 (2011–2012) ble det redegjort for det seneste arbeidet med å styrke retningslinjene (vedlegg 4).

Som følge av at EUs utenriksministre vedtok en felles holdning om våpeneksport i 2008, og som medførte at de åtte atferdskriteriene fikk bindende status for EUs medlemsland, tok Norge kriteriene inn i et eget vedlegg til Utenriksdepartementets retningslinjer (vedlegg A-kriteriene). Kriteriene gir større innsyn i Utenriksdepartementets vurderinger av en rekke politiske spørsmål jfr. 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for kriteriene i Meld. St. 21 (2009–2010).

Regjeringen er opptatt av at norsk næringsliv så langt som mulig skal ha de samme rammebetingelser som utenlandske konkurrenter, og har derfor valgt å gjennomføre EUs standarder i norsk praksis. Regjeringen vil videreføre praksisen med å følge EUs utvikling når det gjelder styrking av kriteriene og brukerveiledningen til kodeksen. I Meld. St. 8 (2012–2013) ble det redegjort for en rekke EU-lands eksportkontrollpraksis når det gjelder forsvarsrelaterte varer.

Innenfor rammen av Norges samarbeid med EU (COARM) siden 2003, utveksles informasjon om anvendelsen av kriteriene, samt informasjon om avslag på eksportlisens begrunnet i ett eller flere kriterier. En konsultasjonsmekanisme er knyttet til avslagene slik at et land som vurderer en lisenssøknad som fremstår som identisk med et notifisert avslag, skal konsultere eksportkontrollmyndigheten i landet som har notifisert det tidligere avslaget. Målsetningen er å søke en nærmere enhetlig forståelse av kriteriene, samt å unngå kommersiell undergraving av lands avslag. Norge er det eneste ikke-EU land som har et slikt substansielt samarbeid med EU.

Norge har også forpliktelser gjennom vedtak i internasjonale fora, herunder i Wassenaar-samarbeidet (WA) som retter seg mot konvensjonelle våpen, militært materiell og relevant høyteknologi. Det internasjonale eksportkontroll- og ikke-spredningssamarbeidet er nærmere omtalt i meldingens kapittel 6. Gjennomføringen av disse forpliktelsene skjer i forskrift og ved praktiseringen av retningslinjene.

4.3 Oppdatering av retningslinjene

På bakgrunn av Utenriks- og forsvarskomiteens Innst. 62 S (2011–2012) om Meld. St. 25 (2010–2011) ble det i Meld. St. 8 (2012–2013) gitt en omfattende redegjørelse om en styrket systematikk for departementets vurderinger av de interne forholdene i en endelig mottakerstat.

Komiteens Innstilling S 204 (2012–2013) til meldingen var enstemmig, og ga støtte til Regjeringens tiltak.

I hovedsak er retningslinjene i lys av ovennevnte blitt styrket for å sikre at søknader om eksport av B-materiell kan avslås når det foreligger en uakseptabel risiko for at slikt utstyr kan være ment for intern undertrykking. Kriterium 2 (K2), som gjelder menneskerettigheter og internasjonal humanitærrett, gir til dels detaljerte anvisninger når det gjelder vurdering av risiko for at den aktuelle varen/teknologien kan benyttes til brudd på menneskerettighetene, til intern undertrykking eller for nasjonale sikkerhetsformål.

Endringen innebærer således at lisens for B-materiell kan avslås med begrunnelse i vedlegg A-kriteriene. Dette representerer en reell innstramming av praksis når det gjelder eksport av B-materiell. I innstilling fra Utenriks- og forsvarskomiteen S 204 (2012–2013) ber komiteen om at Regjeringen kommer tilbake med en redegjørelse om erfaringen med denne innstrammingen. Grunnlaget for de aktuelle vurderingene tar utgangspunkt i informasjon som er utvekslet med EUs medlemsland om anvendelsen av K2, og rapporter om relevante innenrikspolitiske forhold publisert av kompetente internasjonale organer. På bakgrunn av slik informasjon som nevnt, vil søknader om eksport av de aktuelle forsvarsrelaterte varer bli avslått. Regjeringen vil komme tilbake med informasjon i senere meldinger til Stortinget når det er opparbeidet mer erfaring med anvendelsen av atferdskriteriene når det gjelder eksport av kategori B-materiell.

Dagens praksis med individuell lisensiering for eksport av våpen og militært materiell (kategori A-materiell), vil videreføres. Slik individuell lisensiering vil bidra til å sikre fortsatt god oversikt med den løpende eksportaktiviteten og gi mulighet til å suspendere eller trekke tilbake en lisens dersom forholdene i mottakerstaten endres vesentlig. I kjølvannet av hendelsene i Midt-Østen og Nord-Afrika (MØNA) viste det seg at mange andre land hadde utfordringer med å få oversikt og stanse utførsler til land i området fordi det var gitt åpne lisenser som i stor grad baserte seg på myndighetenes etterkontroll.

Som følge av teknologisk utvikling, er det tatt inn en referanse til «delsystemer» i retningslinjenes Kap. VII om delleveranser, i tillegg til den tidligere formuleringen «deler og komponenter». Dette er gjort for å reflektere praksis, da det også er åpnet for at «delsystemer» kan omfattes av bestemmelsene i kapittelet. Videre har det faktum at sivil teknologi i økende grad inngår i militære systemer, medført at retningslinjene er endret slik at bestemmelsene om lisensiering av delleveranser også kan anvendes overfor sivile deler, delsystemer og komponenter som skal inngå i produksjon av utenlandske militære systemer.

Videre er kravene til sluttbrukerdokumentasjon ved lisensiering av forsvarsmateriell i kategori A-materiell til land som er godkjent som mottakere av forsvarsmateriell etter regjeringsbehandling, styrket. I praksis betyr det at det ved hver ny leveranse av A-materiell til slike land, skal kreves myndighetsbekreftet sluttbrukerdokumentasjon.

I tillegg er det gjort enkelte endringer i begrepsbruk, hovedsakelig for å reflektere formuleringer i den nye eksportkontrollforskriften.

4.4 Arbeidet med ytterligere oppdatering av retningslinjene

Den internasjonale utviklingen de siste årene har betydning også for norsk politikk når det gjelder eksport av forsvarsmateriell. Dette medfører at det er grunn til å se nærmere på begrepsbruken knyttet til Stortingets 1959-vedtak, samt søke en mer enhetlig praktisering av vedtak og relevante internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg. Fremveksten av internasjonale forpliktelser, særlig innenfor FN, EU og Wassenaar-samarbeidet, tilsier en mer ensartet og tidsmessig begrepsbruk.

Begrepet «borgerkrig» har etter dagens folkerett ikke relevans som et rettslig begrep. «Borgerkrig» er nå erstattet av begrepet «intern væpnet konflikt». Begrepet «internasjonal væpnet konflikt» er å forstå som krig etter intensjonen i 1959-vedtaket. I praksis fortolker departementet begrepene «borgerkrig» og «krig» som det som i humanitærretten forstås hhv. som «intern væpnet konflikt» og «internasjonal væpnet konflikt».

I tillegg har det vokst frem behov for mer differensierte vurderinger når det gjelder hva slags varer som søkes eksportert i forhold til risikovurderingen knyttet til sluttbruker og -bruken i den endelige bestemmelsesstaten. Dette følger særlig av den forsterkede vurderingssystematikken som er etablert når det gjelder landvurderinger, og i hovedsak anvendelsen av K2 om respekten for menneskerettighetene og den internasjonale humanitærretten i bestemmelsesstaten, samt K3 om den innenrikspolitiske situasjonen i den endelige bestemmelsesstaten som følge av eksisterende motsetninger eller væpnede konflikter.

Med sikte på å tydeliggjøre og sikre en nærmere konsolidering av Stortingets vedtak, presisering og anvendelse av Vedlegg-A kriteriene, foreslås det å ta inn en direkte referanse i retningslinjenes kapittel I (formål og anvendelsesområde) pkt 1 som følger (nye tekstforslag fremgår i kursiv):

  1. Disse retningslinjene er veiledende for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål (heretter forsvarsrelaterte varer).

    Reglene for lisensinnvilgelse gjelder ikke for leveranser av ubetydelig omfang og som ikke er for militær bruk eller for politibruk.

    Utgangspunktet for eksportreguleringen er følgende formuleringer i Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato:

    Regjeringens erklæring:

    «Det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig.»

    Stortingets vedtak:

    «Stortinget tar til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurdering må etter Stortingets mening være avgjørende for om eksport skal finne sted.»

    I tråd med gjeldende folkerett forstås begrepet «borgerkrig» som «intern væpnet konflikt» og «krig» som «internasjonal væpnet konflikt».

    I 1997 sluttet et enstemmig Storting seg til en presisering om at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».

    Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportreguleringen skal sikre at det blir fulgt.

    Praktiseringen av ovennevnte erklæring, vedtak og presisering, medfører at det ikke vil kunne innvilges eksportlisens

    • når dette er uforenlig med Norges internasjonale forpliktelser (jf vedlegg A, K1),

    • når det åpenbart er fare for at den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, kan bli brukt til intern undertrykking (jf K2),

    • når eksport vil kunne fremprovosere eller forlenge væpnede konflikter eller forverre eksisterende motsetninger eller konflikter i den endelige bestemmelsesstaten (jf K3),

    • når det er åpenbar fare for at den påtenkte mottakeren vil bruke den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, til å angripe en annen stat eller tvinge gjennom territorialkrav med makt (jf K4).

    I behandlingen av søknad om eksportlisens vil det tas særlig hensyn til:

    • den nasjonale sikkerheten i Norge, allierte og vennligsinnede land (jf K5),

    • kjøperlandets atferd overfor verdenssamfunnet, særlig med hensyn til landets holdning til terrorisme, hvilke allianser det har inngått, og respekten for folkeretten (jf K6)

    • risiko for at den militære teknologien eller det militære utstyret skal bli ulovlig omsatt i kjøperlandet eller reeksportert på ugunstige vilkår (jf K7)

    • forenligheten mellom eksporten av militær teknologi og militært utstyr og mottakerlandets økonomiske og tekniske evne, samtidig som det tas hensyn til at det er ønskelig at stater kan dekke sine legitime sikkerhets- og forsvarsbehov med minst mulig innsats av menneskelige og økonomiske ressurser til våpen (jf K8).

    K1-K8 gjenspeiler artikkel 2 i EUs felles holdning om våpeneksport (2008/944/CFSP), og er nærmere beskrevet i Vedlegg A til disse retningslinjene.

    I tillegg kommer FN-avtalen om handel med konvensjonelle våpen vedtatt av FNs Generalforsamling 3. april 2013 til anvendelse, jf avtalens artikkel 6 og 7.

Øvrige punkter og kapitler i retningslinjene (som publisert 1. september 2013) videreføres.

Ved å styrke retningslinjenes Kap I pkt 1 som reflektert ovenfor er målet å sikre at behandlingen av søknader om eksporttillatelse for forsvarsrelaterte varer med tydelighet ivaretar aktuelle utenriks- og innenrikspolitiske hensyn, herunder hensynet til menneskerettighetene og risikovurderinger knyttet til intern undertrykking ifm eksport av militært utstyr. Ved behandlingen av lisenssøknader bør hovedhensynet være at Norge ikke vil tillate salg av forsvarsrelaterte varer til land i områder med internasjonal væpnet konflikt eller hvor slik væpnet konflikt truer, eller til land hvor det aktuelle forsvarsrelaterte utstyret kan benyttes i forbindelse med intern væpnet konflikt og det anses å foreligge en uakseptabel fare for at utstyret kan bli brukt til intern undertrykking, eller til å angripe en annen stat eller tvinge gjennom territorialkrav med makt.

Dette hovedhensynet bør ikke være til hinder for lands rett til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51. Dersom det skulle oppstå en situasjon der det vurderes å være i Norges forsvars- og sikkerhetspolitiske interesse å levere militært utstyr for legitime forsvarsformål til et land når eksport etter retningslinjene normalt ikke ville kunne tillates, vil Regjeringen på forhånd konsultere Stortinget i tråd med praksis.

4.5 Dokumentasjonskrav og sluttbrukerkontroll

Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før en lisens innvilges, og retningslinjene gir nærmere regler om kravene til dokumentasjon. Kravet til dokumentasjon vil være avhengig av det endelige mottaksland og det aktuelle materiellets karakter. Det ble redegjort for bestemmelsene om sluttbrukerdokumentasjon i Meld. St. 8 (2012–2013).

I den nylig vedtatte FN-avtalen om internasjonal handel med våpen (ATT), artikkel 8 pkt. 1, fremgår det bl.a. at når et eksporterende land ber om det, skal det importerende landet forsikre at etterspurt informasjon, herunder slutt-bruk(er)dokumentasjon, blir utstedt. Fra norsk side vil det arbeides videre i relevante internasjonale fora for å oppnå en felles standard.

Fotnoter

1.

Forsvarsrelaterte varer beskrevet på Utenriksdepartementets Liste I.

2.

Sivile produkter som har viktige militære anvendelsesområder. Beskrevet på Utenriksdepartementets Liste II.
Til toppen
Til dokumentets forside