Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 8 (2010–2011)

Digitalisering av radiomediet

Til innhaldsliste

7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet har teke som utgangspunkt at det er mykje truleg at radiomediet før eller sidan blir digitalisert, jf. diskusjonen av dette i kap. 5.3. Det blei der blant anna peikt på at dei fleste andre media blir digitaliserte, at det synest urealistisk at (i alle fall dei kommersielle) aktørane på lang sikt vil vere villige til å dekkje kostnadene for to parallelle terrestrielle nett som sender same innhald, og at digital distribusjon gir eit mykje breiare kanaltilbod. Ei drøfting av dei økonomiske og administrative konsekvensane av framlegga bør derfor ikkje fokusere på konsekvensar av digitalisering i seg sjølv, men snarare på kva det vil kunne ha å seie at tidspunktet for avvikling av FM-nettet blir framskunda til 2017. Dette vil i det følgjande bli omtala som 2017-alternativet.

Utgreiinga av dei økonomiske og administrative konsekvensane av framlegget om avvikling av FM-nettet i 2017 bør vurderast mot eit alternativ som inneber vidareføring av gjeldande politikk på feltet, slik dette er nedfelt i kringkastingsmeldinga (St.meld. nr. 30 (2006–2007)). Departementet har tidlegare rekna med at vidareføring av opplegget frå kringkastingsmeldinga vil kunne føre til sløkking av FM-nettet tidlegast i 2026. Dette vil nedanfor bli omtala som 2026-alternativet. Det sentrale sløkkekriteriet i kringkastingsmeldinga var at det ikkje skal setjast ein dato for FM-avvikling før minst halvparten av husstandane har skaffa seg digitale mottakarapparat. Som nemnt vil dette målet, med dagens sal av digitale mottakarar, neppe bli nådd før rundt 2020. Anslaget er basert på ein føresetnad om at det per 2010 er selt 330 000 digitale mottakarar. Det er vidare føresett at desse apparata er fordelte på 330 000 husstandar, det vil seie at det er ingen som har fleire enn éin digital mottakar. Det er i tillegg lagt til grunn at det i første del av perioden blir selt 60 000, men at talet gradvis stig til om lag 100 000 apparat årleg1. Det blir vidare føresett at alle blir selde til husstandar som ikkje alt har skaffa seg digitale mottakarar. Ut frå desse føresetnadene kan det sluttast at det i 2020 vil vere rundt 1,2 million digitale apparat i bruk. Dette inneber i prinsippet at bortimot halvparten av husstandane vil ha digitale mottakarar.2 Kriteriet i kringkastingsmeldinga galdt dedikerte radiomottakarar, det vil seie at ein her ser bort frå PC’ar, iPad’ar mv., som med nettilgang i prinsippet også fungerer som radiomottakarar.

Det er vidare lagt til grunn at lyttarane også etter dette alternativet får seks års overgangstid, slik at FM-nettet først blir avvikla i 2026. Seks års overgangstid kan synast lenge når så mange som 50 pst. av husstandane har skaffa seg digitale mottakarar. Departementet legg likevel dette til grunn, primært for å sikre at alternativa kan samanliknast.

Departementet har vurdert om 2017-alternativet også burde ha vore samanlikna med eit alternativ der styresmaktene reverserer opplegget frå kringkastingsmeldinga, for eksempel ved å erklære at det i overskodeleg framtid ikkje er aktuelt å avvikle FM og at ein inntil vidare vil avvente utviklinga. Vi har likevel valt ikkje å utvikle dette som eit alternativ. Det har samanheng med at 2026-alternativet inneber at det først vil kunne bli aktuelt å fastsetje ein sløkkedato i 2020. Den raske teknologiske utviklinga gjer at dette er ein svært lang tidshorisont på mediefeltet. For alle praktiske føremål vil 2026-alternativet derfor innebere at styresmaktene stiller seg avventande til digitaliseringa av radio.

Eit anna alternativ som kunne ha vore vurdert, er å stanse DAB-sendingane på permanent basis eller inntil vidare. Det er tildelt frekvensløyve for DAB fram til 2020. I praksis måtte dette gjennomførast ved at kulturministeren som generalforsamling i NRK vedtok å stanse DAB-distribusjonen. NRK har etter det departementet kjenner til, ei distribusjonsavtale med Norkring som gjeld til 2020. Såleis ville kostnadene til selskapet likevel vare fram til 2020. Avtala mellom dei kommersielle kringkastarane og Norkring gjeld til 2014. Ei avvikling av DAB-sendingane no ville dermed føre til at dei som i dag lyttar til DAB ville misse tilbodet, samstundes som NRKs kostnader framleis ville halde fram til 2020. Departementet ser dette som eit uaktuelt alternativ og har derfor ikkje greidd det ut nærmare.

7.1 Konsekvensar for lyttarane

Utskifting av radioar i heimane

Avvikling av FM-nettet vil gjere at lyttarar som framleis ønskjer å høyre på NRK, kommersiell riksradio eller dei største lokalradioane, må skaffe seg digitale mottakarar eller adaptarar. Det er vanskeleg å vite kva dette vil kunne ha å seie for lyttarane, fordi alle reknestykke vil måtte baserast på føresetnader som kan vere usikre. I kap. 5.2.1 listar departementet opp ein del faktorar som har innverknad på kor mange av desse apparata som faktisk vil bli skifta ut og på kva måte. Denne opplistinga illustrerer at biletet er komplekst. Departementet vil nedanfor likevel lage eit estimat over kostnadene for lyttarane ved ulike alternativ, fordi også usikre estimat kan kaste lys over konsekvensane ved ulike valalternativ.

I kap. 5.2.1 blei det lagt til grunn at samla tal på FM-radioar i norske husstandar er 7,3 millionar. Talet på FM-radioar i dagleg bruk kan reknast til 3,9 millionar. Sidan alle radioane som finst i husstandane neppe er i bruk, vil talet på radioar som faktisk blir råka av FM- avvikling, truleg liggje ein stad mellom desse anslaga. Det blir omsett i overkant av 700 000 radioar årleg, av desse er om lag 10 pst. digitale. Om ein trekkjer frå salet av bilradioar, blir det selt om lag 550 000 radioar årleg.

For dette føremålet vil departementet leggje til grunn at det faktiske talet på radioar som blir råka av avviklinga, ligg midt mellom det samla talet på FM-radioar i norske husstandar (7,3 millionar) og talet på FM-radioar i dagleg bruk (3,9 millionar), det vil seie 5,6 millionar FM-apparat. Når FM-nettet blir avvikla, kan dei analoge apparata i praksis ikkje brukast lenger, med mindre dei blir utstyrte med adaptar, eller ein berre ønskjer å nytte apparata til å høyre på lokalradioar som held fram med sendingar i FM-nettet.

Det sentrale vurderingstemaet for ein konsekvensanalyse av tilrådinga i denne meldinga er kor mange analoge apparat som er i bruk når FM-nettet blir sløkt. Jo lågare dette talet er, di billegare vil teknologiskiftet bli for lyttarane.

Det synest rimeleg å tru at talet på digitale mottakarar vil stige gradvis år for år fordi mange av dei digitale apparata vil erstatte analoge apparat, og fordi stadig fleire av apparata i sal er kombimottakarar som handterer både FM, DAB, DAB+ og nettradio. I den grad dette er tilfellet, vil lyttarkostnadene ved teknologiskiftet bli lågare jo lenger fram i tid digitaliseringa skjer. Effekten av dette blir likevel mindre dersom sløkkingstidspunktet blir annonsert på ein klår og truverdig måte, og lyttarane får god tid til omstilling.

Departementet legg i denne meldinga opp til at Stortinget i 2011 sluttar seg til at FM-nettet kan avviklast i januar 2017. Dette føreset at marknadsaktørane ønskjer det og har oppfylt dei kriteria som departementet foreslår bør leggjast til grunn for sløkkinga. Sløkking i 2017 vil ev. gi lyttarane nær seks års omstillingstid. Det synest rimeleg å vente at ein klårt formulert sløkkedato for FM aukar viljen hos folk til å kjøpe digitale mottakarar. Dersom dette fører til at ein større del av dei over 550 000 apparata som blir selde årleg er digitale, vil opplegget frå departementet verke til å redusere lyttararkostnadene ved eit teknologiskifte i 2017. Effekten av dette er likevel bunden av i kva grad ein sløkkedato gjer at lyttarane i praksis byrjar å kjøpe digitale radioar.

Departementet har kalkulert skilnaden i lyttarkostnadene ved sløkking av FM-sendingane i høvesvis 2017 og 2026. Utrekningane kviler på usikre føresetnader, men kan likevel syne ei retning for korleis kostnadene blir påverka av ulike alternativ. Som nemnt bør utgangspunktet for slike utrekningar vere kor mange analoge apparat som er i bruk på avviklingstidspunktet. Departementet har rekna med at det i 2017 kan vere rundt 2,85 millionar analoge apparat i bruk.3 Tilsvarande tal for 2026 kan vere 2 millionar.4 Differansen i desse anslaga er altså 850 000 apparat i «favør» av 2026-alternativet.

Den samla kostnadsskilnaden for lyttarane kan ut frå dette reknast til 283 millonar kr. Anslaget er basert på at ein tredjedel av dei 850 000 apparata blir erstatta av nye digitale radioar, som i gjennomsnitt kostar 800 kr (= 227 millionar kr). Det må vidare takast omsyn til at mange av dei analoge apparata som blir erstatta med digitale apparat vil vere nokre år gamle, dvs. apparat som lyttarane etter nokre år uansett ville bytt ut. Enkelt sagt trur vi at desse apparata i gjennomsnitt har nådd halvvegs i levetida si. Det er derfor lagt til grunn at kostnaden for lyttarane knytt til dei analoge apparata som blir erstatta med digitale apparat, er halvparten av dette (≈113 millionar kr).

Vidare er det føresett at ein annan tredjedel blir erstatta av adaptarar som kostar gjennomsnittleg 600 kr (= 170 millionar kroner). Summen av dette er 283 millionar kroner.

Departementet har valt å sjå bort frå den siste tredjedelen, fordi det reknar med at lyttarane i nokon mon finn ut at dei kan klare seg med færre apparat, eller kan bruke andre apparat dei allereie eig (mobiltelefonar, portable mediespelarar, digitalt fjernsyn mv.) som radiomottakarar.

Det må knytast store atterhald til dette reknestykket. I praksis kan alle føresetnader som ligg til grunn for anslaget problematiserast. Departementet vil særleg peike på at mediefeltet er prega av stadig teknologisk innovasjon. For eksempel er fjernsynsmediet i ferd med å bli heildigitalt.5 Det inneber at dei aller fleste fjernsynsapparata også fungerer som radiomottakarar. Truleg vil mange derfor ikkje erstatte ein FM-mottakar som står i same rom som fjernsynsapparatet. Vidare er for eksempel eit lesebrett (iPad eller liknande) ein funksjonell nettradio. I den grad slike lesebrett blir allemannseige, vil mange i praksis ha eit apparat som kan fungere som radiomottakar. Det står likevel att å sjå om folk faktisk vil ta i bruk lesebrett som radiomottakarar. Vidare blir det meir og meir vanleg å lytte til musikk via nettbaserte tenester som Wimp og Spotify gjennom f.eks. smarttelefonar kopla til trådlause heimenett. Stadig fleire skaffar seg dockingstasjonar for å høyre musikk utan hovudtelefonar. Dersom ein har slikt utstyr, kan ein også høyre på nettradio via same systemet. Tilsvarande resonnement kan elles gjerast gjeldande for alle elektroniske produkt med nettilgang, jf. omtalen av «the connected home» i kap. 3.4. Departementet ser det som sannsynleg at mykje av radiolyttinga i 2017 vil skje med ulike former for elektroniske apparat som i utgangspunktet er skaffa for andre primærføremål enn radio. Dette vil truleg særleg vere aktuelt for yngre menneske. Ovanfor blei det lagt til grunn at ein tredjedel av FM-apparata ikkje vil bli fornya av slike årsaker, ev. fordi folk greier seg med færre apparat. Departementet ser dette som eit konservativt estimat og ser ikkje bort ifrå at denne andelen kan bli vesentleg høgare. Dette vil kunne redusere skilnaden mellom alternativa som blir drøfta her, men primært ha innverknad på dei samla lyttarkostnadene knytte til teknologiskiftet.

Tidsspennet mellom annonsering og faktisk FM-sløkking har mykje å seie. Dersom ein modifiserer 2026-alternativet, for eksempel ved å leggje til grunn at sløkking kan skje allereie to år etter at halvparten av husstandane i 2020 har skaffa seg digitale mottakarar (dvs. i 2022), vil 2017-alternativet vere meir kostnadssvarande for lyttarane. Dette illustrerer effekten av at overgangstida blir avkorta frå seks til to år.

Utskifting av bilradioar

Utskifting av bilradioar i tilknyting til digitalisering av radio er omtala i kap. 5.2.2. Ved utgangen av 2009 var det om lag 2,6 millionar bilar i Noreg. På eit år blir det selt om lag 140 000 nye bilar og 30 000 importerte bruktbilar. Ein svært liten del av bilparken har i dag digitale radioar. Sjølv om annonsering av ein sløkkedato skulle føre til at dei fleste nye bilar blei utstyrte med digitale radioar, vil ein stor del av bilparken i 2017 likevel ha analoge radioar på grunn av den låge utskiftingstakten for bilar. Det tyder at radiomottak i bil kor som er i stor mon vil måtte basere seg på tekniske løysingar som gjer det mogleg å nytte FM-radio for mottak av digitale sendingar (ved bruk av adaptar mv.).

Digitalisering av radiomediet vil gi lyttarane meirkostnader til radio i bil. Ser ein bort frå noverdibetraktningar, kan det likevel leggjast til grunn at det ikkje vil vere større skilnader mellom 2017- og 2026-alternativa med omsyn til kostnader for radio i bil. Det kjem av at det per i dag er svært få bilar med digitalradiomottakarar. Det kan vidare reknast med at ei viktig årsak til at det blir selt få bilar med innebygd digitalmottakar, er at DAB-nettet ikkje er godt nok utbygt, og at styresmaktene ikkje har signalisert noka snarleg sløkking av FM-nettet. Samstundes vil kringkastarane neppe sjå seg tente med å byggje ut nettet vidare før det er annonsert ein sløkkedato.

Departementet vil også andsynes bilmarknaden peike på at det synest rimeleg å vente teknologisk innovasjon som kan endre sentrale føresetnader. Ein viser i denne samanhengen til omtala av adaptarløysingar og mogleg tilnærming mellom mobil- og kringkastingstenester i kap. 3.5.

Ein viser elles til kap. 6.3.4, der det blei lagt til grunn at dersom det i 2015 ikkje finst rimelege adaptarløysingar i bil, så vil dette føre til at FM-nettet først kan sløkkast i 2019. Denne føresetnaden er lagd inn for å gi bilistane eit vern mot urimeleg høge konverteringskostnader.

7.2 Konsekvensar for kringkastarane

Kringkastarane har etterlyst meir føreseielege rammevilkår for radiodrift. No er dei prega av at dei ikkje veit kor lenge perioden med dobbeltdistribusjon vil vare. Denne uvissa gjer at aktørane let vere å investere i eit digitalt nett med større befolkningsdekning og nytt digitalt innhald. 2017-alternativet gir aktørane føreseielegheit ved at dei veit at FM-nettet blir avvikla i 2017 (eller seinast i 2019). 2026-alternativet gir ikkje slik føreseielegheit, fordi FM-sløkking føreset at halvparten av husstandane har skaffa digitale mottakarar i 2020. Strengt teke veit ikkje aktørane om dette blir tilfellet, og dei kan ikkje utelukke at det vil kunne ta endå lengre tid. 2026-alternativet gir difor svake incentiv for kringkastarane til å investere i nytt innhald og større dekning.

Framtidsvissa blir større også for lyttarane med 2017-alternativet. I dag veit dei ikkje kor lenge FM-nettet vil vere i drift. Dette valdar uvisse for eksempel ved kjøp av ny bil og val av radiomodell.

NRK

Departementet viser til omtala av verknader for NRKs distribusjonskostnader i kap. 5.1.1 og til samandraget av Teleplans rapport, som følgjer med som trykt vedlegg. Teleplan konkluderer med at NRK ville spare 22–24 millionar kroner per år dersom FM-nettet blir sløkt i 2014 i staden for i 2020. Anslaget er usikkert. Teleplan peikar blant anna på at den tekniske tilstanden i dagens FM-nett ikkje er godt nok kartlagd. I praksis vil full oversikt over dette krevje fysisk inspeksjon av ei stor mengde sendepunkt. Norkring har i ettertid gjennomført ein delvis inspeksjon av dei fysiske anlegga. Ein førebels konklusjon frå selskapet er at dei føresetnader Teleplan la til grunn, synest å vere realistiske. I tillegg er det heller ikkje klårt kva det vil koste å byggje ut eit riksdekkjande DAB-nett. Dette kjem mellom anna av at det er usikkert kor mange sendestasjonar som trengst for å få full landsdekning. Teleplan tek utgangspunkt i eit DAB-nett med 650 sendestasjonar, men trur at dette kan vere utilstrekkjeleg for å oppnå 100 pst. landsdekning. Norkring har opplyst departementet om at det nettet Teleplan omtalar, skulle vere omfattande nok til å tilsvare P1-dekning, dvs. ca. 99,5 pst. dekning. Dei peikar samstundes på at i eit slikt nett vil einskilde husstandar som i dag har (svakt) FM-signal, misse radiosignalet heilt om dei ikkje skaffar seg utvendig antenne eller ein særleg følsam radiomottakar.6 Ein viser elles til diskusjonen i kap. 6.3.1 om mogleg bruk av andre distribusjonsteknologiar for å få full landsdekning. Dersom ein finn det forsvarleg å ta i bruk alternativ teknologi, vil det kunne gi NRK lågare leigekostnader, sidan det særleg er toppdekkinga som er kostnadskrevjande. Det kan her visast til at Norges Televisjon gjennom konsesjonen sin er pålagd å byggje ut det digitale bakkenettet for fjernsyn til minst 95 pst. husstandsdekning, medrekna alle husstandar som ligg i satellittskugge.7 Dei 5 pst. av husstandane i Noreg som ligg utanfor dekningsområdet til det digitale bakkenettet har høve til å ta i mot NRKs TV- og radiotilbod via satellitt utan avgift til satellittdistributør. Dette gjer at alle norske husstandar kan ta inn radiosignal gratis gjennom digitalt bakkenett for fjernsyn eller satellitt.

Teleplan vurderte som nemnt to alternativ der FM-nettet blei sløkt i høvesvis 2014 og 2017. Det synest realistisk å leggje til grunn at NRKs årlege innsparing ved sløkking i 2017 i staden for 2026 kan liggje på eit tilsvarande nivå.

Teleplan la elles til grunn bruk av den opphavlege DAB-standarden, dvs ikkje DAB+. Med DAB-standarden meinte Teleplan at NRK ville trenge heile Regionblokka og ein tredjedel av Riksblokka. Blir bruk av DAB+ lagd til grunn, kan ein rekne med at Regionblokka vil vere tilstrekkjeleg for NRK. I så fall vil det auke den tenkte innsparinga til NRK endå meir.8 NRK har rekna ut at denne innsparinga vil vere på om lag 13 millionar kroner per år. Etter desse føresetnadene kan NRKs samla kostnadsinnsparing reknast til 35–37 millionar kroner per år.9

Departementet vil elles peike på at Teleplan har nedjustert Norkrings kostnadsoverslag for vedlikehaldsbehovet i FM-nettet. Den endelege leigeprisen vil bli fastsett gjennom forhandlingar mellom Norkring og NRK.

Kommersielle riksdekkjande kringkastarar

P4 ventar at den årlege distribusjonskostnaden fell frå 33 millionar kroner for dagens parallelle distribusjon av P4s hovudkanal via høvesvis FM og DAB (med 80 pst. dekning) til omkring 4 millionar kroner for rein DAB+, jf. kap. 5.1.2. For P4 (meir presist den aktøren som sender i FM5-nettet som P4 i dag nyttar) vil dette gi ei årleg innsparing på 29 millionar kroner. Innsparinga for RadioNorge blir truleg noko mindre. FM-nettet som kanalen disponerer, har større folkedekning enn P4, men femner fleire hovudsendarar og er derfor noko rimelegare i drift enn P4-nettet, som har fleire mindre sendarar. Dei samla kostnadsinnsparingane for Radio Norge vil såleis bli noko mindre enn for P4 og blir ved skjøn sett til 20 millionar kr.10 Desse estimata føreset vidare at etterspurnaden etter kapasitet er nok til å fylle heile Riksblokka (16 kanalar).

Lokalradio

Departementet legg til grunn at dei minste lokalradioane skal få vidareføre FM-sendingane sine dersom dei ønskjer det. Meldinga vil såleis ikkje ha direkte konsekvensar for dei, dersom dei held fram med FM-distribusjon. Dersom dei vel å gå inn i Lokalradioblokka i DAB, vil dei gjennomgåande måtte vente høgare kostnader for distribusjon enn i dag. Sidan desse kringkastarane får høve til å sende vidare på FM, legg departementet til grunn at effekten blir nøytral.

Større lokalradioar vil ikkje få høve til å vidareføre FM-sendingane. Desse vil truleg få høgare distribusjonskostnader, men også større nedslagsfelt. Det er derfor mogleg at kostnad fordelt på kvar einskild lyttar likevel vil kunne bli lågare. Departementet reknar med at nettoeffekten for desse aktørane blir nøytral med omsyn til 2017- og 2026-alternativa.

For nærmare omtale av konsekvensane for lokalradio viser ein til kap. 5.1.3 og kap. 6.5.

7.3 Andre konsekvensar

I kap. 5 drøfta departementet kva kostnads- og nytteffektar som kan følgje av digitaliseringa av radiomediet. Det sentrale kulturpolitiske argumentet for digitalisering er at den vil gjere radiomediet meir konkurranseført andsynes andre digitale media. Det er ikkje plass til fleire aktørar i FM-nettet og potensialet for vidareutvikling av det analoge radiotilbodet er i liten grad til stades. Dersom radiomediet ikkje får høve til å møte utfordringane frå digitale media med fleire kanalar, betre lydkvalitet og attraktive tilleggstenester, vil det vere fare for at mediet på lengre sikt blir marginalisert. Departementet slo vidare fast at det frå eit kulturpolitisk perspektiv er viktig å sikre radiomediets livskraft. 2017-alternativet vil truleg styrkje konkurransekrafta til radiomediet i langt større grad enn 2026-alternativet.

Det blei vidare konkludert med at digitaliseringa vil føre til auka innhaldsmangfald i radiotilbodet i både kvalitativ og kvantitativ forstand. Digitaliseringa vil opne for nyetableringar og auka konkurranse. Også dette talar for 2017-alternativet, fordi folk då får tilgang til eit større mediemangfald på eit tidlegare tidspunkt. Det same vil vere tilfellet for radiotilbodet i distrikta, særleg i dei 119 kommunane som no berre har tilgang til 3–5 rikskanalar.

Digital radio gir vidare eit meir robust signal ved mobilt mottak. Også dette talar for 2017-alternativet, fordi publikum på eit tidlegare tidspunkt får nyte godt av dette.

I kap. 5 identifiserte departementet i tillegg nokre andre nytteeffektar av å digitalisere radiomediet, mellom anna at lydbiletet i digital radio til kvar tid truleg kan tilpassast betre programkarakteren og lyttarbehova. Vidare kan digitaliseringa føre til avlasting av mobil- og breibandsnettet. Den har også potensiale for å utvikle attraktive tilleggstenester som kan auke nytten av mediet for lyttarane. Avvikling av FM-nettet vil dessutan frigjere delar av frekvensspekteret for bruk til andre tenester. Vidare kan det leggjast til grunn at digital radio (basert på DAB-standarden) kan leggje til rette for utvikling av mobil-tv. Digitaliseringa vil også kunne gjere radiomediet til ein meir effektiv reklamekanal. Alle desse omstenda kan karakteriserast som nytteeffektar av digitalisering, og talar derfor for 2017-alternativet.

Innsamling av utrangerte FM-radioar representerer ei utfordring med omsyn til retur av avfall. Som vist i kap. 6.7, er omfanget lite samanlikna med den totale mengda elektronisk avfall som blir samla inn kvart år. Omfanget av avfallsproblemet vil likevel bli størst i 2017-alternativet av di det vil vere 850 000 fleire FM-radioar på sløkketidspunktet i 2017 enn i 2026. I den graden folk tek i bruk adaptarløysingar, vil FM-radioar framleis kunne nyttast.

I kap. 5.2.7 peikte departementet på ymse kostnader som kan vere relaterte til tidspunkt for sløkking. Departementet viste her særleg til tre forhold. For det første har det vore ei viss teknologisk uvisse om val av framtidig digital radioplattform. På verdsbasis er det ikkje utvikla nokon samlande digital radioteknologi, men i Europa satsar bortimot alle land som har ein digitalradiopolitikk på ein av standardane innanfor Eureka 147-familien. Departementet vil overlate til marknadsaktørane å velje kva teknologisk plattform dei skal basere seg på. Sløkking i 2017 vil like fullt tvinge fram ei endeleg avgjerd om teknologival på eit tidlegare tidspunkt enn 2026-alternativet. Ettersom det i Noreg alt er bygt eit DAB-nett som dekkjer 80 pst. av befolkninga, og DAB eller andre medlemer av Eureka 147-familien er tilnærma einerådande i Europa, er det likevel sannsynleg at digitalradio i Noreg vil bli utvikla med DAB-nettet som stamnett. Det er rett nok ikkje utenkjeleg at andre teknologiar som for eksempel DRM+ kan bli aktuelle som supplerande teknologiar.

DAB-radio vil eksistere side om side med andre radiodistribusjonsformer som for eksempel nettradio via mobilt eller fast breibandsnett. Slike teknologiar vil kunne supplere, men neppe erstatte, DAB. Radiosendingar, i det minste NRK-sendingane, må vere gratis og universelt tilgjengelege. Dette følgjer dels av NRKs rolle som beredskapskanal, dels av at NRK som lisensfinansiert kringkastar bør vere tilgjengeleg for alle. Per i dag synest det lite truleg at for eksempel mobilt breiband vil bli eit fullgodt substitutt for terrestrielle kringkastingsnett, primært fordi slike nett ikkje er utforma for å sende same innhald til mange brukarar samstundes, og fordi bruken av slike nett føreset brukarbetaling. Departementet legg derfor til grunn at det er truleg at digital radiodistribusjon i Noreg i 2017 vil bli ein kombinasjon av DAB (eller DAB+)11 og nettradio (via fast eller mobilt breiband). Følgjeleg kan den teknologisk uvissa knytt til distribusjon vurderast som lita.

Dette inneber også at den teknologiske uvissa på mottakarsida ikkje er så stor. Dersom lyttarane skaffar seg mottakarar som kan ta inn DAB eller nettradio, vil desse kunne nyttast også i 2017. Ein overgang til DAB+ vil likevel føre til at reine DAB-radioar ikkje kan ta inn sendingar i DAB+. Ein skal heller ikkje sjå bort ifrå at nye standardar etter kvart kan avløyse også DAB+. Dette synest likevel lite sannsynleg av di det er grenser for kor mange radiokanalar det er økonomisk grunnlag for i Noreg. Elles er det vanleg at nye apparat som blir marknadsførte er bakoverkompatible. For eksempel kan DAB+ mottakarar også ta inn signal i det opphavlege DAB-formatet. Ein stor del av radioapparata som er til sals i dag kan nyttast både til FM, DAB, DAB+ og nettradio.

I den grad det er uvisse på mottakarsida, synest den primært gjelde medievanane til folk. Dette gjeld særleg i kva mon elektronisk utstyr med nettilgang (og radiomottak som sekundær funksjon) vil bli teke i bruk som radiomottakarar.

Det er også noko uvisse knytt til radiomottak i bil. Den uvissa gjeld primært om mobiltelefonen (ev. mobiltelefon med DAB-modul) kan utvikle seg til å bli eit reelt alternativ som radiomottakar. Per i dag verkar det lite sannsynleg, men dette området er prega av raske endringar. For å minke eksponeringa for denne risikoen på bilmarknaden, foreslår departementet at endeleg sløkkedato blir utsett til 2019 dersom det i 2015 enno ikkje finst tilfredsstillande løysingar for bil til rimeleg pris.

Departementet vil elles leggje til at medie- og IKT-feltet nærmast til kvar ei tid vil vere prega av endringar i underliggjande teknologiske føresetnader. Politiske avgjerder på desse områda vil følgjeleg måtte ha eit element av teknologisk uvisse.

Dersom Stortinget sluttar seg til framlegga i denne meldinga, vil Noreg (saman med Storbritannia) bli først med å fastsetje ein mogleg sluttdato for FM. I den grad Noreg er tidleg ute, misser vi føremonen av å lære av røynsler andre land gjer på dette feltet.

Det er rimeleg å tru at når det veks fram massemarknader for digital radio i andre land, vil det slå ut i lågare pris på sendarar og mottakarar. Dette talar isolert sett for 2026-alternativet. Det er likevel vanskeleg å vite kor mykje ein slik priseffekt vil slå ut i åra fram mot 2017, eller om den først gjer seg gjeldande nærmare 2026. Dersom for eksempel planen til den britiske regjeringa for avvikling av FM i 2015 blir gjennomført, vil dette utan tvil verke inn på prisen på digitale radiomottakarar.

7.4 Konsekvensar for det offentlege

Styresmaktene må bruke ressursar på å informere om teknologiskiftet. Ressursbruken vil likevel truleg bli av mindre omfang og den same om 2017- eller 2026-alternativet blir valt.

Avvikling av FM-nettet gjer at det ikkje lenger vil vere grunnlag for å krevje konsesjonsvederlag for kringkastingskonsesjonar fordi frekvensressursane ikkje i same grad kan reknast som knappe. Då dei to riksdekkjande analoge radiokonsesjonane fekk løyve for 12 år i 2002, betalte konsesjonærane til saman 250 millionar kroner i konsesjonsvederlag. Framlegg om å forlengje dei analoge konsesjonane for høvesvis RadioNorge og P4 for tre eller fem år kan gi grunnlag for innbetaling av konsesjonsvederlag til staten i perioden frå 2014 fram til FM-sløkking. Alternativet med sløkking i 2026 ville gitt grunnlag for 12 nye år med konsesjonsvederlag. Det kan likevel reknast med at storleiken på konsesjonsvederlaga gradvis ville minke fordi lyttarandelane til FM-nettet kan ventast å bli stadig mindre.

Dersom individuelle konsesjonsvilkår fell bort for kringkastingskonsesjonærar etter 2017, vil behovet for at Medietilsynet fører tilsyn med slike konsesjonar bli tilsvarande redusert.

7.5 Skjematisk framstelling

Tabell 7.1 og tabell 7.2 viser skjematisk skilnadene mellom handlingsalternativa. Prissette effektar er oppførte i millionar kroner. Tabellen viser for eksempel at NRKs akkumulerte innsparing i distribusjonskostnader i 2014-alternativet kan bli omkring 315–333 millionar kroner, sett i høve til eit scenario der FM først blir avvikla i 2026. Ikkje prissette effektar er rangerte etter tenkt innverknad, der tre plussteikn tyder at eit omstende har stor innverknad.

Tabell 7.1 Prissette effektar av digitaliseringsalternativa1

2017-alternativet

2026-alternativet

Nytte

NRK – distribusjon

315–3332

0

To riksdekkjande kanalar – distribusjon

4413

0

Lokalradioar – distribusjon

0

0

Kostnad

Utskifting av radioar i heimane

0

2834

Utskifting av bilradioar

0

0

Netto prissette effektar

756–774

283

1 Alle tala i tabellen er basert på bruk av DAB+.

2 Talet på år mellom 2017 og 2026 (9 år) multiplisert med den pårekna årlege innsparinga for NRK (35–37 millionar kroner).

3 Talet på år mellom 2017 og 2026 (9 år) multiplisert med den pårekna årlege innsparinga for høvesvis Radio Norge (20 millionar kroner) og P4 (29 millionar kroner).

4 Sjå utrekning i kap. 7.1. Denne summen viser gevinst av 2026-alternativet sett opp mot 2017-alternativet når det gjeld kostnadane ved utskifting av radioar i heimane.

Tabell 7.2 Ikkje-prissette effektar av digitaliseringsalternativa

 

2017-alternativet

2026-alternativet

Verknad

Meir konkurransedyktig radiomedium

+++

Føreseielege rammevilkår

+++

Lågare prisar på sendarar og mottakarar

+++

Meir robust signal ved mobilt mottak

+++

Betre radiotilbod i distrikta

+++

Auka innhaldsmangfald/auka konkurranse

++

Lære av røynsler hos andre

++

Teknologisk uvisse – mottakarar

++

Tilleggstenester

+

Teknologisk uvisse – sendenett

+

Avlasting av mobil- og breibandsnett

+

Avfallshandtering

+

Leggje til rette for mobil-tv

+

Frigjering av FM-frekvensar

+

Lydkvalitet

+

Redusert tilsynsbehov (MT)

+

Meir effektiv reklame

+

Informasjon om teknologiskiftet

0

0

+ Liten/svak innverknad

++ Medels innverknad

+++ Stor innverknad

0 Nøytral

Fotnotar

1.

Det er føresett at det i perioden 2011–12 blir selt 60 000 apparat, i 2013–14 blir det selt 90 000 apparat og i åra 2015–19 blir det selt 110 000 apparat årleg.

2.

Samla tal på husstandar er rekna med å ha vakse til 2,4 millionar i 2020.

3.

Dette anslaget kjem fram ved å ta utgangspunkt i at det i 2010 var 5,6 millionar FM-radioapparat i bruk. Talet omfattar ikkje bilradioar. Det blir selt 550 000 radiomottakarar årleg (ekskl. bilradioar). Ein reknar vidare med at publisering av sløkkedato vil auke salet av digitale radioar, slik at halvparten av radioane som blir selde i åra 2011 og 2012 er digitale, og at alle apparat selde frå 2013 til 2017 er digitale.

4.

Også i dette anslaget er det teke utgangspunkt i at det i 2010 er 5,6 millionar radioapparat i bruk. Vidare går ein ut ifrå at det i åra 2011–12 blir selt 60 000 digitale apparat, talet stig til 90 000 for åra 2013–14, og til 110 000 i åra 2015–19. Alle selde digitale apparat erstattar analoge apparat. Ein føreset vidare at i åra 2020 og 2021 er halvparten av selde radioar digitale, og at i perioden 2022–25 er alle selde apparat digitale.

5.

Framleis er nokre kabelnett analoge.

6.

Dette har samanheng med at at dekningsdefinisjonen i FM er basert på mottak i stereo. Personar som berre har monomottak, fell utanfor dekningsområdet, men kan likevel subjektivt oppleve at dei har radiomottak. I DAB fell radiomottaket heilt bort dersom signalet blir for svakt.

7.

Faktisk dekning er omkring 98 pst.

8.

Dette føreset at NRK reforhandlar kontrakt med Norkring om leige i Riksblokka.

9.

Dvs. 22–24 millionar kroner + 13 millionar kroner per år.

10.

Anslaget er eit skjøn og føreset bruk av DAB+ og at det ikkje blir lagt opp til å distribuere fleire kanalar enn dagens Radio Norge-kanal.

11.

Oppgradering av sendenettet frå DAB til DAB+ inneber berre oppgradering av software, dvs. at det ikkje fører til vesentlege kostnader på sendesida.

Til toppen
Til forsida av dokumentet