7 Verdivalg og prinsipper for dagens og morgendagens straffegjennomføring – betydning for kapasitet
De verdier og prinsipper man legger til grunn for straffereaksjonene og som det har vært tverrpolitisk enighet om i Stortinget, jf. St.meld. nr. 37 (2007–2008) og Innst. S. nr. 169 (2008–2009), har avgjørende betydning for hvordan straff skal gjennomføres. Dette må igjen reflekteres i hvordan og hvor kriminalomsorgens kapasitet planlegges og utformes.
7.1 Verdier og prinsipper
Straffegjennomføringsloven § 2 angir formålet med gjennomføring av straff:
«Straffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold. Ved varetektsfengsling skal kriminalomsorgen legge forholdene til rette for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon.»
Det humanistiske menneskesynet norsk kriminalomsorg bygger på, viser til at mennesker er likeverdige, har egenverdi og er skapende. Mennesket er unikt og ukrenkelig. Dette innebærer at den enkelte har rett til å ta egne valg og er ansvarlig for konsekvensene av de valgene som tas. Den domfelte eller innsatte skal være aktør i sitt eget liv, både under og etter straffegjennomføringen. Straffegjennomføring både i fengsel og i samfunn bygger på dette.
Kjernen i begrepet rettssikkerhet er knyttet til krav om at enkeltindividet skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, samtidig som vedkommende skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine interesser. Likebehandling innebærer at alle, uansett kjønn, sosial bakgrunn, funksjonsevne, etnisitet, religion, seksuell orientering eller andre liknende forhold ved personen skal ha samme muligheter og behandles likt. En viktig side ved likebehandlingen er at kriminalomsorgen fører en ensartet praksis og kan gi likeverdige tilbud. Samtidig har de domfelte etter loven krav på en individuell behandling ut fra risiko for ny kriminalitet, behov for rehabiliterende tiltak og motivasjon. Kravet til likebehandling innebærer at like tilfeller skal behandles likt.
Kriminalomsorgen er preget av en rekke dilemmaer. Hovedmålene for virksomheten er på den ene siden sikkerhet og samfunnsbeskyttelse og på den andre siden rehabilitering og tilbakeføring. Midler og metoder for hvordan man skal nå disse to målene, har variert opp gjennom historien og varierer fortsatt mye mellom ulike land. Det som umiddelbart kan virke som uforenelige motsetninger lar seg kombinere i en moderne kriminalomsorg med godt utdannet personale. Samfunnsbeskyttelsen er avhengig av god rehabilitering og tilbakeføring. God sikkerhet i fengselet er nødvendig for å drive et effektivt og godt rehabiliterings- og tilbakeføringsarbeid.
Det er dokumentasjon på skadevirkninger av å sitte i fengsel, bl.a. passivisering og institusjonalisering. Dette medfører problemer med å vende tilbake til et normalt samfunn og øker derfor faren for tilbakefall til ny kriminalitet. Rettighetsprinsippet, normalitetsprinsippet, prinsippet om progresjon i soningen og nærhetsprinsippet bidrar til å redusere skadevirkninger og lette rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet.
Rettighetsprinsippet innebærer at det er selve frihetsberøvelsen som er straffen. Domfelte skal ikke tape andre borgerrettigheter. Dette var tidligere langt fra noen selvfølge og er det heller ikke i dag i mange land.
Normalitetsprinsippet innebærer at tilværelsen under straffegjennomføringen så langt som mulig skal være lik tilværelsen ellers i samfunnet. Straffegjennomføringen skal ikke være mer tyngende enn nødvendig, og ingen skal bli underlagt tiltak som føles som tilleggsstraff. Normalitetsprinsippet har mange praktiske konsekvenser. Innsatte bør planlegge egen økonomi, handle og lage mat, vaske tøy og holde cellen ren, søke jobb eller skole på vanlige skjemaer. Fengselet skal være en arena for å trene på dagliglivets aktiviteter og ta ansvar for eget liv. Dette vil øke sjansen for å kunne leve et liv uten kriminalitet.
Prinsippet om progresjon i soningen innebærer at soningsvilkårene blir gradvis mindre strenge, og den domfelte får mer frihet, jo nærmere tidspunktet for endt tid han kommer. Hensikten med dette systemet er at den domfelte lettere skal kunne tilpasse seg livet etter soning. Progresjon i soningen er særlig viktig for innsatte med lengre fengselsstraffer, hvor kontrasten mellom mange år i institusjon og et liv i frihet er stor. Det er et mål at domfelte ikke skal gjennomføre straff på et høyere sikkerhetsnivå enn det som er nødvendig for å trygge samfunnet.
En viktig konsekvens av rettighets- og normalitetsprinsippet er forvaltningssamarbeid for offentlige tjenester i kriminalomsorgen, jf. straffegjennomføringsloven § 4. Samfunnets ordinære apparat yter sine tjenester inne i fengslet. Det er godt dokumentert at konkrete rehabiliteringstilbud i form av skole, arbeidstilbud, gjeldsrådgivning, tilbud om behandling for rus og psykiske problemer i mange tilfeller har direkte konsekvenser for hvordan domfelte klarer seg i samfunnet etter løslatelse. Forvaltningssamarbeidet har medført bedre tjenester og dermed bedre mulighet for god rehabilitering og tilbakeføring. Samtidig har ordningen gitt økt transparens og rettssikkerhet ved at så mange andre etater har kommet inn i fengselet.
Nærhetsprinsippet innebærer at innsatte og domfelte så langt det er mulig skal sitte i fengsel i nærheten av hjemstedet. Hensikten er å motvirke sosial isolasjon og legge til rette for kontakt med familie og nærmiljø under straffegjennomføring. Ulike hensyn kan komme i konflikt med nærhetsprinsippet. Ikke alle domfelte skal tilbake til hjemkommunen og sitt gamle nettverk ved løslatelse. I varetektstiden er det viktig, for å forebygge unødvendige transportkostnader, at det er geografisk nærhet mellom varetektsplass, politi og domstolsapparat. En del innsatte har behov for høyspesialiserte tjenester under straffegjennomføringen, enten det er sikkerhets- eller rehabiliteringstiltak.
En økende andel av de innsatte i norske fengsler er utenlandske statsborgere som skal uttransporteres fra landet når straffen er ferdig sonet. For denne gruppen er det av mindre betydning hvor i landet fengselsstraffen gjennomføres.
Det er et mål for Regjeringen å bygge ut og videreutvikle kriminalomsorgen for å sikre rask, god og effektiv straffegjennomføring, jf. regjeringsplattformen. I en situasjon hvor det er mangel på straffegjennomføringskapasitet, vil nærhetsprinsippet måtte vike for hensynet til at straffegjennomføring skal påbegynnes så snart som mulig etter rettskraftig dom.
Ved gjennomføring av straff og tilbakeføring til samfunnet, må det sikres at domfelte får en reell mulighet til å leve et liv uten kriminalitet. God tilbakeføring til samfunnet forutsetter et godt og nært samarbeid mellom flere aktører, engasjerte frivillige og offentlige etater.
7.2 Konsekvenser for fengselsbygg
Verdivalg og prinsipper for straffegjennomføring vil ha konsekvenser for behov for bygningsmessige tilpasninger. For det første skal kriminalomsorgen stille lokaler og utstyr til rådighet for alle forvaltningssamarbeidspartnere. Det betyr egnede lokaler til undervisning, bibliotek, helsetilbud, arbeids- og velferdstjenester og livssynstjenester. Sentralt i rehabiliterings- og tilbakeføringsarbeid er servicetorgene hvor innsatte kan møte alle velferdsetatene uten at de må forlate fengslet.
At innsatte skal ta større ansvar for seg selv og bruke tid på å trene dagligdagse nødvendige aktiviteter, som å lage mat og vaske tøy, krever tilrettelegging av rom og utstyr. For å kunne ivareta prinsippet om soningsprogresjon må fengsler ha ulik grad av sikkerhet.
Departementet legger til grunn at nærhetsprinsippet skal videreføres og vektlegges i særlig grad mot slutten av gjennomføring av lange fengselsdommer. Nærhetsprinsippet skal her forstås som nærhet til den kommunen vedkommende skal bosette seg i etter løslatelse.
Det er straffegjennomføringen som helhet som kan virke rehabiliterende og tilbakeførende eller det motsatte. Her spiller sikkerhetstiltak, ledelse, tilsatte, fysiske omgivelser, aktivitetstilbud og kontakt med omverdenen viktige roller. En hovedutfordring er å få alle tiltak og tilbud til å virke sammen.
7.3 Tilbakefall til ny kriminalitet
Straff skal motvirke nye straffbare handlinger og forebygge tilbakefall til ny kriminalitet. Når kriminalomsorgen lykkes med god rehabilitering og tilbakeføring, reduseres behovet for soningsplasser. Det er en forutsetning at soningskapasiteten er egnet for rehabilitering.
To felles nordiske undersøkelser fra 2005 og 2008 definerer tilbakefall som en ny rettskraftig dom på en straffereaksjon til gjennomføring i kriminalomsorgen innen to år etter løslatelse fra fengsel eller igangsatt straffereaksjon i samfunnet. Resultater fra den siste undersøkelsen viser at av løslatte fengselsdømte og domfelte som gjennomfører straff i samfunnet, var det henholdsvis 24 pst. og 18 pst. tilbakefall. Omtrent det samme resultatet ble funnet ved den første undersøkelsen. Dette er et godt resultat sett i internasjonalt perspektiv.
Tilbakefall varierer mye avhengig av hvilken type kriminalitet de domfelte er dømt for. Den høyeste tilbakefallshyppigheten finner vi hos unge med vinnings-, narkotika- og voldskriminalitet som soner fengselsstraff og som tidligere er straffedømt. Det er færrest tilbakefall hos personer over 25 år som gjennomfører straffen i samfunnet, med dom for økonomisk kriminalitet og som ikke har hatt kontakt med strafferettssystemet tidligere.
Tilbakefall blant personer som har hatt straffegjennomføring med elektronisk kontroll, er betraktelig lavere enn blant personer som soner i fengsel. I 2009 var tilbakefallet etter tre år 11,6 pst. og etter to år 7,5 pst. Soning med elektronisk kontroll var i 2009 ikke implementert i hele landet, så målingen omfattet bare fem fylker og 787 personer. Tilbakefallsandelene for domfelte som har hatt elektronisk kontroll varierer mellom hvilke typer lovbrudd som er begått. Vinningskriminalitet har høyeste tilbakefallsandel med 26 pst. Narkotikadømte har et tilbakefall på 19 pst., mens voldsdømte er registrert med 13 pst. tilbakefall.
I arbeidet med å redusere tilbakefall legger kriminalomsorgen stor vekt på at innsatte og domfelte skal få nødvendig oppfølging etter løslatelse. Tilbakeføring til samfunnet og sosial (re)integrering er viktig, og antas også å ha en generell kriminalitetsforebyggende effekt. Det er imidlertid foretatt for få effektstudier til å si noe sikkert om dette.
7.4 Ofrenes interesser og behov
En viktig begrunnelse for bruk av straff, er straffens gjenopprettende funksjon. Hensynet til offeret tilsier at det bør reageres med en straff som står i samsvar med forbrytelsen.
Hensynet til straffens gjenopprettende funksjon har også betydning for valg av soningsregime. Hovedregelen er derfor at soningen av lengre fengselsstraffer skal påbegynnes i avdeling med høyt sikkerhetsnivå. Dette gjelder uavhengig av om den domfelte anses å representere en fare for rømming. Det er alvorlighetsgraden i dommen og de straffbare forholdene som legges til grunn ved vurdering av soningsregime.
Varsling
I straffegjennomføringsloven er det egne hjemler for å kunne varsle fornærmede eller fornærmedes etterlatte om at domfelte skal ha utgang fra fengsel og således kan påtreffes utenfor fengselet. Hensikten bak reglene er at de fornærmede eller etterlatte skal kunne forberede seg på at de kan risikere å møte domfelte ute i samfunnet.
Kriminalomsorgens plikt til å varsle fornærmede eller dennes etterlatte representerer unntak fra de generelle reglene om taushetsplikt for alle tilsatte i kriminalomsorgen. Hensynet til at de fornærmede eller etterlatte skal kunne forberede seg på at de vil kunne møte domfelte, veier her tyngre enn hensynet til taushetsplikten.
Varsel kan gis for de fleste tilfeller hvor domfelte får anledning til å tilbringe tid utenfor fengsel og også hvis domfelte skulle rømme eller utebli fra fengsel.
De fornærmede eller etterlatte har ikke krav på å bli varslet. Kriminalomsorgen må vurdere om saken er av en slik alvorlighetsgrad at fornærmede skal spørres om han eller hun ønsker varsling. De fornærmede eller dennes etterlatte kan når som helst bestemme seg for at de ikke ønsker varsling.
Ved vurderingen av om det skal varsles, skal det legges vekt på bl.a. hvor alvorlig forbrytelsen er. Videre må kriminalomsorgen vurdere hvor sannsynlig det er at fornærmede eller dennes etterlatte vil kunne treffe domfelte og hvilke behov fornærmede eller dennes etterlatte kan antas å ha. For barn under 18 år, kan det foreligge særlig behov for varsling. I disse tilfellene kan det, etter omstendighetene, varsles også om utganger for domfelte som bare er dømt for mindre alvorlige forbrytelser.
Domfelte skal underrettes om vedtaket om varsling og kan påklage dette etter forvaltningslovens regler. Det vises til omtale i kap. 9.5.3 om bruk av GPS-teknologi.
Gjenopprettende prosess
Gjenopprettende prosess er en alternativ tilnærming til forståelse av og reaksjoner på kriminalitet, der målet er å styrke partenes mulighet til selv å håndtere og ta ansvar for egne handlinger og konflikter. Gjenopprettende prosess brukt i straffesaker legger vekt på hvordan kriminalitet skader de mellommenneskelige relasjonene i et definert fellesskap. Å reparere skade som er påført fornærmede og andre gjennom kriminelle handlinger står derfor sentralt. For å reparere skaden må lovbryteren påta seg ansvaret for handlingen. For fornærmede gir oppgjørsformen en mulighet til å bli sett, hørt og å komme seg videre i livet og ut av en eventuell offerrolle.
Å forebygge ny kriminalitet ved å få den enkelte lovbryter ut av en kriminell løpebane er viktig både for den enkelte lovbryter, fremtidige ofre og samfunnet som helhet. Erfaringer både i Norge og fra andre land viser at bruk av gjenopprettende prosess i straffeprosessen gir lavere tilbakefall. Det er også viktig for å ivareta hensynet til offeret og pårørende på en god måte. Selv om ikke alle skader kan repareres, vil en gjenopprettende prosess i konfliktrådet kunne bidra til at partene og andre berørte i større grad kan legge hendelsene bak seg. Regjeringens mål er derfor at gjenopprettende prosess skal gjøres tilgjengelig for alle berørte, i alle saker og gjennom hele straffesakskjeden.
Formålsbestemmelsen i straffegjennomføringsloven er endret ved lov 20. juni 2014 nr. 49, slik at § 2 annet ledd lyder: «Det skal gis tilbud om gjenopprettende prosess under straffegjennomføringen». En gjenopprettende prosess under straffegjennomføringen skal legge til rette for at partene og andre som er berørt av et lovbrudd eller en konflikt i fellesskap kommer frem til hvordan virkningene skal håndteres. Konfliktrådene vil være hovedleverandør av gjenopprettende prosess under straffegjennomføringen.
7.5 Pårørende av innsatte og domfelte
Barn av innsatte og domfelte er uskyldige offer for kriminalitet. Ved å legge til rette for at domfelte så langt mulig kan ivareta sin omsorgsrolle, kan det bli lettere å finne veien til et kriminalitetsfritt liv etter gjennomført straff. Det kommer barna til gode. En satsing på tiltak for barn av innsatte og domfelte kan derfor forebygge at det oppstår problemer for disse senere i livet. Styrking av kriminalomsorgens tilbud overfor disse barna, herunder besøksleiligheter, særskilte tilrettelagte besøksrom og ordning med barneansvarlige, vil i større grad sikre at disse skal unngå en utvikling av asosial atferd og psykiske helseproblemer.
Kriminalomsorgen vil i løpet av 2014 ha en barneansvarlig medarbeider ved alle fengslene og friomsorgskontorene. Vedkommende skal ha en koordinerende funksjon for å sikre at enheten ivaretar barneperspektivet i henhold til regelverket.