6 Om nasjonal operasjonssentral
6.1 Innledning
I 22. juli-kommisjonens rapport NOU 2012: 14 (kap. 14, side 337) drøfter de tiltak kommisjonen mener er nødvendig for å styrke politiets evne til å levere resultater. Der heter det:
«Kommisjonen mener at:
Operasjonssentralene bør være utrustet og bemannet for å kunne fylle sin viktige rolle. Det er de ikke i dag.
I enkelte distrikter er aktiviteten lav og kapasiteten begrenset. Selv i større distrikt er kapasiteten ved operasjonssentralene ofte så begrenset at selv en ganske liten hendelse vil utfordre funksjonaliteten. Det bør derfor vurderes om ikke tiden er inne for å iverksette tiltak slik at distriktene blir mer robuste og har den nødvendige bærekraft.
Politiet mangler en infrastruktur og en ordning for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikter eller overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt.»
Kommisjonen anbefalte blant annet følgende (s.459):
«Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt.»
I «Samledokument for enighet mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre om Nærpolitireformen» fremgår det under pkt.: (1) Politidirektoratets oppgaver og ansvar:
«Disse medlemmer viser til Gjørv-kommisjonens anbefaling nr. 17 der det står: «Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt». Disse medlemmer mener det er avgjørende at det er klare og tydelige retningslinjer for hvordan nasjonale kriser skal håndteres. Disse medlemmer ber regjeringen i løpet av 2015 legge frem en sak til Stortinget med forslag om nasjonal kriseledelse, og klargjøre roller og ansvar, samt avklare hvordan Regjeringen vil forholde seg til Gjørv-kommisjonens anbefaling om en skalerbar nasjonal operasjonssentral. Disse medlemmer mener at en eventuell nasjonal operasjonssentral er noe mer og noe annet enn situasjonssenteret i Politidirektoratet.»
I Prop 61 LS (2014–2015) pkt 12.4.4 skrev Justis- og beredskapsdepartementet:
«22. juli-kommisjonen anbefalte at det etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo (NOU 2012: 14 kapittel 14 og 19). Formålet med tiltaket ville være å oppnå en koordinert samhandling ved en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt. Etter at 22. juli-kommisjonen fremla sin rapport, er behovet for større politidistrikter blitt tydeligere. Gjennom den nye politidistriktsinndelingen og nye krav til bemanning av operasjonssentralene, vil det enkelte politidistrikt få bedre forutsetninger for å håndtere hendelser. Videre er det lagt til rette for bistand politidistriktene imellom (nabohjelp). Departementet ønsker å satse på sterkere politidistrikter og operasjonssentraler, på utvikling av gode rutiner for bistand distriktene imellom, og på bruk av de nasjonale beredskapsressursene.
Det arbeides med å etablere et situasjonssenter i Politidirektoratet. Situasjonssenteret skal bidra til å gi et nasjonalt situasjonsbilde, og på den måten styrke forutsetningene for en tilfredsstillende håndtering av hendelser.»
6.2 Vurdering og anbefaling
22. juli-kommisjonens anbefaling om etablering av en nasjonal skalerbar politioperativ sentral som en del av operasjonssentralen i Oslo, var som nevnt begrunnet med behovet for å koordinere politiets arbeid ved samtidige hendelser som finner sted i flere politidistrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte politidistrikt. Som sitatet fra kommisjonens rapport gjengitt i pkt. 6.1. viser, begrunnet kommisjonen sitt forslag med at de daværende operasjonssentralene ikke fylte sin viktige rolle, og at selv ved de større sentralene kunne en ganske liten hendelse utfordre funksjonaliteten. Dessuten manglet politiet en infrastruktur som muliggjorde en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikt eller som overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt.
Forslaget må ses i lys av situasjonen på det tidspunktet rapporten ble avgitt. Politiet hadde da 27 operasjonssentraler av svært ulik størrelse og kapasitet, og flere av sentralene var til tider betjent av én operatør. Dette gjaldt også operasjonssentralen i Nordre Buskerud politidistrikt den 22. juli 2011. Oppgavemengden varierte mye, hvilket igjen hadde betydning for muligheten til å bygge opp en variert kompetanse basert på erfaringer med ulike hendelser.
Nærpolitireformen innebærer en betydelig reduksjon i antall politidistrikt, med tilsvarende reduksjon i antallet operasjonssentraler og dermed større og mer robuste operasjonssentraler i alle distriktene. Operasjonssentralene blir organisert etter en felles modell som beskriver funksjon, oppgaver, dimensjonering og kompetansekrav. Ved å standardisere operasjonssentralene i de nye distriktene, kan operatørene flytte mellom distriktene, yte bistand og forsterke et distrikts operasjonssentral ved kriser. Det er de siste årene gjennomført et omfattende opplæringsprogram for de ansatte ved operasjonssentralene. De nye operasjonssentralene som etableres i forbindelse med nærpolitireformen vil håndtere flere hendelser, ha større kapasitet og bredere kompetanse til å håndtere alvorlige hendelser og kriser enn hva var tilfellet med 27 politidistrikter.
I tillegg til å øke kapasiteten ved de enkelte sentralene, er det viktig å kunne håndtere en situasjon der en sentral blir satt helt eller delvis ut av drift. Som et beredskapstiltak for å møte en slik situasjon vil Politidirektoratet bygge opp en beredskapskapasitet ved operasjonssentralene i Oslo politidistrikt og Sør-Vest politidistrikt, slik at disse kan fungere som backup-sentral eller yte tilleggskapasitet ved større hendelser som utfordrer kapasiteten ved de andre sentralene. Istedenfor å ha en skalerbar operasjonssentral i Oslo, vil man med dette få to sentraler som har kapasitet til å håndtere ekstraordinære hendelser.
I de nye politidistriktene skal det også etableres gode rutiner for bistand distriktene imellom (nabohjelp). Dette gir det enkelte politidistrikt langt bedre forutsetninger for å håndtere ulike typer hendelser.
Som nevnt pekte 22. juli kommisjonen også på manglende infrastruktur for å «muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikt eller overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt.» Politidirektoratets nye situasjonssenter vil være et viktig element i å sikre den infrastrukturen som kommisjonen etterlyste. Situasjonssenteret med nye IKT løsninger vil styrke Politidirektoratet som en beredskapsorganisasjon og bedre evnen til å håndtere ulike kriser. Samhandling mellom politidistrikt og særorgan i krisesituasjoner skal gjennomgås og øves. Situasjonssenteret skal være døgnkontinuerlig operativt og skal være Politidirektoratets faste kontaktpunkt i beredskapsspørsmål. Det skal under en krise sørge for at departementet og samvirkeaktører får rask og tilstrekkelig informasjon.
Samlet sett innebærer de tiltak som er iverksatt og som vil bli iverksatt at situasjonen er helt annerledes nå enn den var da 22. juli-kommisjonen kom med sin anbefaling. Fremtidens operasjonssentraler får langt større kapasitet og en bredere kompetanse. Politiet har etablert rutiner for «nabohjelp» og to av de største operasjonssentralene (Oslo og Sør-Vest) får en klart definert backup funksjon. Videre er politiet i ferd med å få på plass en helt annen infrastruktur som muliggjør bedre informasjonsflyt og god samhandling. Totalt sett vil dette være en mer robust og kostnadseffektiv løsning enn å etablere en nasjonal skalerbar operasjonssentral i Oslo.
Etablering av en nasjonal operasjonssentral i Oslo, vil innebære at en slik operasjonssentral vil få myndighet og ansvaret for styre politiressursene på nasjonalt nivå. Det vil være svært utfordrende. En slik operasjonssentral vil enten måtte ledes av politidirektøren eller av politimesteren i Oslo i hht. særskilt fullmakt.
Hverken Sverige eller Danmark har etablert nasjonale løsninger tilsvarende forslaget fra 22. juli-kommisjonen, dvs at et politidistrikt utpekes som fast nasjonal operasjonssentral for det tilfelle at flere samtidige hendelser overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt og krever enhetlig ledelse på regionalt eller nasjonalt nivå.
Sverige har fra 1.1.2015 en nasjonal «ledningscentral». Den er organisert under «Nationella operativa avdelning» (Noa) som igjen er underlagt rikspolitisjefen. Nationella operativa avdelningen leder politiets operative virksomhet og har fullmakt til å fatte beslutninger om innsats og ressursforsterkninger i hele landet. Sjefen for Nationella operativa avdelning har overordnet ansvar for politiets operative virksomhet, blant annet etterretning, internasjonalt politiarbeid, grensekontroll, krisehåndtering og de nasjonale innsatsenhetene.
Danmark har et nasjonalt system for krisestyring, hvor «Den Nasjonale Operative Stab (NOST)» ivaretar en koordinerende funksjon, mens det i det enkelte politidistrikt etableres lokal beredskapsstab som ivaretar koordinering og samarbeid innenfor politidistriktets område. Ved ekstraordinære hendelser som berører flere politidistrikter, kan Rikspolitisjefen utpeke et politidistrikt som ansvarlig for å håndtere situasjonen eller samordne innsatsen.
En løsning med en nasjonal operasjonssentral i Oslo vil være i konflikt med prinsippet om at den enkelte politimester er ansvarlig for, og har kommandoen over, politiets håndtering av alle hendelser i eget politidistrikt (jf. nærhetsprinsippet). En nasjonal operativ sentral lagt til et annet politidistrikt/operasjonssentral kan skape uklare ansvarsforhold, noe som vil være svært uheldig ved omfattende og akutte hendelser. Dette er oppgaver som bør ivaretas av Politidirektoratet, både i dag og i et fremtidig direktorat med en styrket krisehåndteringsfunksjon.
I de ytterst få tilfellene hvor det vurderes nødvendig å gripe direkte inn i den operative krisehåndteringen, bør dette skje ved at politidirektøren bruker sin alminnelige instruksjonsmyndighet overfor vedkommende politimester. Dette er ikke en oppgave som bør tilligge en annen politimester.