Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 14 (2014-2015)

Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

Til innholdsfortegnelse

5 Forslag om overføring av oppgaver til kommunene

5.1 Innledning

I Sundvolden-erklæringen står det at

[r]egjeringen vil gjennomføre en kommunereform, hvor det sørges for at nødvendige vedtak blir fattet i perioden.[…] Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.

Regjeringen har vurdert oppgaver som nå ligger hos fylkeskommunen, fylkesmannen og staten for øvrig, med tanke på overføring til kommunene. Større og mer robuste kommuner er lagt til grunn som en forutsetning for overføring av oppgavene.

Arbeidet har tatt utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Dette er retningslinjer som etter departementets vurdering har holdt seg over tid og fortsatt har gyldighet. Retningslinjene er generelt utformet og gir ikke entydige svar på plassering av oppgaver, men har vært utgangspunkt og dannet rammene for de vurderingene som er gjort.

Som innspill til regjeringens arbeid mottok departementet 18. desember 2014 KS’ hovedstyrevedtak om oppgaveoverføring til kommunene.

Ved overføring av nye oppgaver til større kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn. Det er et overordnet mål å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer. Det legges videre til grunn at overføring av nye oppgaver til kommunene bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet.

Dette kapitlet gir en samlet oversikt over forslag til overføring av oppgaver til kommunene på en rekke sektorområder. Det vises til kapittel 4 hvor det redegjøres for oppgaver som vurderes i andre prosesser.

Gjennomgangen har ikke omfattet en vurdering av gjeldende systemer for statlig klagebehandling, tilsyn eller kontroll. Statens styring av kommunesektoren og forslag til redusert statlig styring, er tema i kapittel 7. Oppfølgingen av Stortingets vedtak om regionalt folkevalgt nivå omtales i kapittel 6.

5.2 Arbeids- og sosialdepartementet

5.2.1 Arbeidsrettede tiltak

Dagens oppgavefordeling

De arbeidsrettede tiltakene er hjemlet i Lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven). Arbeidsmarkedsloven § 12 gir Arbeids- og sosialdepartementet hjemmel for å gi forskrifter om arbeidsmarkedstiltakene og fastsette nærmere formål, innhold, personkrets og organisering av tiltakene, mens § 13 gir hjemmel for ytelser og tilskudd til tiltaksarrangører og deltakere i tiltak.

Med hjemmel i arbeidsmarkedsloven § 12 er det gitt en rekke forskrifter om arbeidsrettede tiltak. Sentral er forskrift 11. desember 2008 nr. 1312 om arbeidsrettede tiltak mv., som omfatter de aller fleste permanente tiltakene. I tillegg hjemler en rekke forskrifter forsøk på tiltaksområdet. Forskrift 4. november 2013 nr. 1286 om tiltakspenger mv., gir regler om økonomiske ytelser i forbindelse med tiltaksdeltakelse.

I 2015 bevilget Stortinget i alt 7,65 mrd. kroner til arbeidsrettede tiltak. Bevilgningen er fordelt på to poster under kapittel 634 (arbeidsmarkedstiltak):

  • Post 76 Tiltak for arbeidssøkere med 6,4 mrd. kroner. Dette gjelder tiltak for ledige og personer med nedsatt arbeidsevne som har overgang til jobb som hovedformål.

  • Post 77 Varig tilrettelagt arbeid med 1,25 mrd. kroner. Hovedformålet med varig tilrettelagt arbeid er å gi meningsfullt arbeid og sikre deltakelse for personer som har liten mulighet til å få arbeid på normale lønns- og arbeidsbetingelser.

Stortinget fastsetter også signaler om volumet på tiltaksinnsatsen målt i antall plasser. Dette er et mål på det gjennomsnittlige antall brukere av tiltak i løpet av året. I 2015 er antall plasser ca. 70 000. Signaler fra Stortinget tilsier at disse plassene (i 2015) fordeles på to hovedgrupper som følger:

  • 57 900 tiltaksplasser til personer med nedsatt arbeidsevne, inkludert 500 plasser til forsøk med lønnstilskudd

  • 12 000 plasser for personer med utfordringer når det gjelder å komme i arbeid men som ikke har nedsatt arbeidsevne

I det årlige tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsdirektoratet meddeles størrelsen på bevilgningen som stilles til rådighet, og hvor mange tiltaksplasser som i gjennomsnitt skal gjennomføres i løpet av ett budsjettår. Videre angis prioriteringer mellom grupper av arbeidsledige. Arbeids- og velferdsdirektoratet fordeler deretter plasser og midler til fylkesleddene, som igjen fordeler plasser og midler til sine lokalkontor. Arbeids- og velferdsdirektoratet rapporterer om innsats og måloppnåelse tre ganger i året.

Tiltak for ledige følger i stor grad konjunkturene. Antall faktiske gjennomførte plasser for arbeidsledige lå mellom 11 000 og 13 000 plasser fra 2005 til 2008. Etter at arbeidsledigheten økte i 2009 ble også antall plasser til denne gruppen økt, og det ble gjennomført om lag 16 000 plasser i 2009 – 2011 og om lag 17 000 plasser i 2012. Etter dette er tiltaksnivået for arbeidsledige redusert. I 2014 ble det gjennomført om lag 13 000 plasser for ledige. Tiltaksnivået for personer med nedsatt arbeidsevne er ikke like konjunkturømfintlig. Faktisk gjennomført tiltaksnivå for denne gruppen er gradvis redusert fra 2005 til 2009. I 2010 økte det gjennomførte tiltaksnivået igjen, før det ble gradvis redusert fram til 2014. I 2005 var antall gjennomførte plasser for personer med nedsatt arbeidsevne noe over 61 000. I 2014 ble det gjennomført om lag 55 000 plasser.

Departementets vurdering og forslag til endring

Departementet mener at tiltakene som har som mål å bringe deltakerne tilbake i arbeid bør forbli et nasjonalt ansvar og ikke overføres til kommunene. Faglige vurderinger (blant annet resultater fra evalueringer) peker i retning av at økt bruk av ordinære virksomheter i forbindelse med tiltakene er mer effektivt enn skjermede tiltak. Arbeids- og velferdsetatens arbeidsmarkedsfaglige kompetanse gjør at denne etaten er den som er best egnet til å forvalte tiltakene. Departementet legger også vekt på behovet for et helhetlig grep om livsoppholdsytelsene (for eksempel arbeidsavklaringspenger) og kravene til aktivitet (deriblant arbeidsmarkedstiltak) som er knyttet til disse ytelsene.

Arbeidsmarkedstiltakene er et viktig ledd i den samlede nasjonale arbeidsmarkedspolitikken, blant annet som konjunktur- og strukturpolitiske virkemidler. Formålet med de fleste tiltakene er å bidra til at flere kan komme over i ordinært arbeid. Tiltakene tilbyr også aktivisering og i ulik grad avklaring av de aktuelle målgruppene. Ledig arbeidskraft bør formidles til ledige stillinger på tvers av kommunegrenser.

Økt bruk av ordinært arbeidsliv som arena for utprøving og arbeidstrening innebærer at det blir viktig å utvikle et tett samarbeid med lokalt næringsliv. Gjennom sin kontakt med arbeidsgiverne får arbeids- og velferdsforvaltningen kunnskap om arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft, og kan vurdere den enkelte brukers mål i forhold til markedet. Samtidig etableres et kontaktnett som gjør det mulig å finne tiltaksplasser i virksomhetene for brukere med nedsatt arbeidsevne. Ansvaret for arbeidsmarkedstiltak og ansvaret for rettighetsfestede ytelser henger nært sammen, og det er for flere ytelser stilt vilkår om aktivitet (herunder arbeidsrettet aktivitet). Folketrygdloven § 11-8 fastslår at det er et vilkår for rett til ytelser etter kapittel 11 at brukeren deltar aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Det betyr at arbeidsavklaringspenger kan stanses hvis akti-vitetsplikten ikke overholdes. For de fleste vil hovedaktiviteten bestå av behandling eller arbeidsrettede tiltak. Hvilke aktivitetskrav som stilles til den enkelte bruker, skal framkomme av brukers aktivitetsplan, jf. arbeids- og velferdsforvaltningslovens § 14a. Planen skal evalueres løpende og til enhver tid være oppdatert med de aktiviteter som er avtalt/fastsatt mellom bruker og arbeids- og velferdsforvaltningen.

Folketrygdloven § 12-5 fastslår, med mindre åpenbare grunner tilsier at arbeidsrettede tiltak ikke er hensiktsmessige, at uføretrygd bare kan gis dersom søkeren har gjennomført eller har forsøkt å gjennomføre individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak uten at inntektsevnen er bedret. Tiltaksarrangørenes rapporter fra gjennomføringen av arbeidsmarkedstiltakene, utgjør en del av grunnlaget når man vurderer om en bruker skal innvilges uførepensjon. Isolert taler dette for at staten bør ha kontroll på hvordan tiltakene innrettes.

Det er vanskelig å se hvordan slike hensyn kan ivaretas på en tilfredsstillende måte dersom kommunen overtar hele ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene. Departementet mener derfor at det ikke er aktuelt å vurdere en samlet overføring av ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene til kommunene. Det kan imidlertid vurderes om hele eller deler av det skjermede tiltakstilbudet kan passe inn i kommunenes øvrige velferdstjenester innrettet mot særlig utsatte grupper. Dette ble også signalisert i meldingsdelen i Prop. 39 L (2014 – 2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold).

Skjermede arbeidsmarkedstiltak er tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne som krever spesielt tilrettelagt eller skjermet arbeidsmiljø. Tiltaksforskriften inneholder krav om at arrangører av disse tiltakene som hovedregel må være aksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet. Forskriften inneholder også en del andre krav, blant annet forbud mot å ta ut utbytte. De fleste av disse virksomhetene er organisert som attførings- eller vekstbedrifter.

Mange av de skjermede virksomhetene er produksjonsbedrifter som leverer til det ordinære vare- eller tjenestemarkedet. Deler av arbeidsstokken er tiltaksdeltakere som på denne måten får opplæring og arbeidstrening utenfor det ordinære arbeidsmarkedet.

Særskilt vurdering av arbeidsforberedende trening (AFT)

I meldingsdelen til Prop. 39 L (2014 – 2015) ble det foreslått å slå sammen tiltakene arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) og kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) til et nytt tiltak, arbeidsforberedende trening (AFT). Samlet utgjør disse tiltakene 7 800 plasser og i underkant av 1,5 mrd. kroner (tall for 2013). Samtidig ble det foreslått å slå sammen de eksisterende avklarings- og oppfølgingstiltakene og anskaffe disse etter lov om offentlige anskaffelser. Dette innebærer at det i framtiden i hovedsak vil finnes to skjermede arbeidsmarkedstiltak: Arbeidsforberende trening (AFT) og varig tilrettelagt arbeid (VTA).

Arbeidsforberedende trening skal rettes mot personer med særlig usikre yrkesmessige forutsetninger som i utgangspunktet har behov for tiltak på en skjermet arbeidsplass. Målet for AFT er å bidra til overgang til ordinært arbeid. Dette kan skje ved direkte formidling til ordinært arbeid etter tiltaksperioden, eller ved at AFT inngår i en kjede av flere tiltak som skal føre fram til ordinært arbeidsliv.

Samtidig skal tiltaksarrangørene kunne tilby utprøving og arbeidsforberedende trening i ordinært arbeidsliv, etter hvert som deltakerne blir modne for det. Samarbeid med lokale virksomheter skal blant annet sikre større bredde i opplæringstilbudet til brukerne og motvirke innelåsing. Økt bruk av ordinært arbeidsliv er i tråd med anbefalinger fra forskning og evaluering på fagområdet og i tråd med med regjeringens signaler i Prop. 39 L (2014 – 2015) om økt satsing på tiltak i ordinært arbeidsliv. Dette tilsier isolert at Arbeids- og velferdsetaten beholder ansvaret for arbeidsforberedende trening. Med NAV-reformen er det etablert en ny forvaltningsordning der stat og kommune inngår i et partnerskap på lokalt nivå gjennom NAV-kontoret. Dette innebærer at kommunene vil medvirke ved å ha innflytelse på oppfølging og tildeling av tiltak til den enkelte bruker, uavhengig av hvilket forvaltningsnivå som har finansieringsansvaret.

Det må arbeides videre med innretning og målgruppe for det nye tiltaket arbeidsforberedende trening etter at Prop. 39 L (2014 – 2015) er behandlet.

Departementet vurderer at arbeidsforberedende trening bør være et statlig ansvar. Tiltakets formål er overgang til arbeid eller forberedelse til å delta i andre av arbeids- og velferdsforvaltningens tiltak. AFT bør derfor forvaltes i sammenheng med Arbeids- og velferdsetatens øvrige portefølje. Det taler også mot en overføring til kommunene at tilbakerapporteringen fra gjennomføringen av tiltaket ofte vil inngå i grunnlaget for vurdering av en eventuell søknad om uføretrygd.

Særskilt vurdering av varig tilrettelagt arbeid (VTA)

Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er et arbeidsmarkedstiltak som skal gi tilbud om sysselsetting til personer som har små utsikter til ordinært arbeid. VTA tilbyr personer arbeid i en skjermet virksomhet med arbeidsoppgaver tilpasset den enkeltes yteevne. Tiltaket kan også tilbys som enkeltplasser i ordinære virksomheter (VTO). I statsbudsjettet for 2013 ble det bevilget 1 053 mill. kroner til slike tiltaksplasser. Det ble i gjennomsnitt gjennomført 8 100 plasser i skjermet virksomhet og 1 200 plasser i ordinær virksomhet. I statsbudsjettet for 2014 ble det bevilget midler som tilsvarer en gjennomsnittlig gjennomføring av om lag 9 200 tiltaksplasser totalt for VTA og VTO i 2014.

Målgruppen er personer som har, eller i nær framtid ventes å få, innvilget uførepensjon, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Kommunene driver i varierende grad også aktiviseringstiltak og fritidstiltak for disse målgruppene. Staten har i senere år brukt øremerkede midler for å stimulere kommunene til å utvikle slike tiltak. Tiltaksarrangørene for VTA er i hovedsak aksjeselskaper med kommunalt eierskap. Et mindre antall bedrifter har andre eiere (blant annet ideelle organisasjoner).

Finansieringsansvaret for VTA er delt mellom staten og hjemkommunen til deltakeren i tiltaket. Hjemkommunen skal minimum dekke en sum som tilsvarer 25 prosent av det statlige tilskuddet. I tillegg til å ha medansvar for finansieringen av tiltaket, har kommunene mange roller i dette feltet – som eiere av de skjermede bedriftene som arrangerer VTA, som del av partnerskapet i NAV-kontoret som forvalter av de statlige arbeidsmarkedstiltakene og som ansvarlig for egne kommunale brukere.

Ansvarsdelingen mellom stat og kommune hva gjelder arbeidsrettede tiltak for utsatte grupper har vært tatt opp i flere sammenhenger, og var en viktig problemstilling knyttet til ansvarsreformen for utviklingshemmede. Ett av målene med HVPU-reformen var at denne gruppen skulle få et arbeidsrettet tiltak. Det er viktig at den framtidige ansvarsfordelingen legger til rette for at tiltaket forstsatt skal ha en arbeidsrettet karakter.

I en AFI-rapport fra 20121 reises gråsoneproblematikken mellom kommunale dagtilbud og VTA-tiltaket. Det handler blant annet om at det i praksis kan være vanskelig å skille mellom hva som er dagsenterbrukere og hva som er en VTA-deltaker. Dette kan resultere i en «drakamp» om økonomiske ressurser mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommune. Videre er det slik at deltakere i VTA ofte vil være brukere av ulike kommunale tjenester. Kommunene har ansvar for å tilby sine brukere nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det kan være hensiktsmessig at det er samme enhet som har ansvar for det totale tjenestetilbudet til disse brukerne.

Ekspertutvalget for kommunesektoren vurderer i sin sluttraport at enkelte tiltak med særlig kommunal grenseflate, slik som VTA, kan egne seg for overføring til større kommuner. Utvalget vurderer imidlertid at å skille ut enkelte tiltak fra de øvrige arbeidsmarkedstiltakene kan skape nye gråsoner mellom forvaltningsnivåene. Utvalget mener derfor det er behov for ytterligere utredning av fordeler og ulemper ved eventuelt å overføre avgrensede deler av arbeidsmarkedstiltakene til kommunene.

Departementet mener at det kan være hensiktsmessig å gi kommunene et helhetlig ansvar for brukergruppen. Dette taler for at VTA og VTO kan overføres til større og mer robuste kommuner.

Det er videre særskilte problemstillinger knyttet til VTO, ettersom tiltaket foregår i ordinære virksomheter. En viktig oppgave for Arbeids- og velferdsetaten er å være bindeledd mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere. Etaten besitter dermed mye kunnskap og erfaring på dette området, samt et kontaktnett som gjør det mulig å finne tiltaksplasser i virksomhetene for brukere med nedsatt arbeidsevne. Det må vurderes hvordan kommunene eventuelt kan ivareta dette ansvaret.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at ansvaret for finansieringen og forvaltningen av VTA og VTO utredes nærmere med sikte på overføring til kommunene.

5.2.2 Hjelpemidler

Dagens oppgavefordeling

Hjelpemiddelområdet er sammensatt og består av svært ulike elementer der stat og kommune i dag har et delt ansvar. Staten har hovedansvaret for hjelpemidler til varige behov for personer med varige funksjonsnedsettelser og for hjelpemidler i arbeid, mens kommunene har ansvaret for hjelpemidler til å dekke kortvarige behov (under 2 år). Kommunene er førstelinjetjeneste i de fleste saker som gjelder hjelpemidler for bedring av funksjonsevnen i dagliglivet.

De fleste tiltak som ligger under statens ansvarsområde er lagt til NAV Hjelpemiddelsentralen (18 stykker). Dette dreier seg blant annet om rullestoler, toalettforhøyere og spesialsenger, samt bilstønad med videre. I tillegg til hjelpemidler forvalter hjelpemiddelsentralene tolketjenesten, lese- og sekretærhjelp og ordningen med funksjonsassistanse i arbeidslivet. En del statlige tiltak ligger utenfor NAV Hjelpemiddelsentralens portefølje. Dette gjelder blant annet førerhunder, tilpasningskurs for personer med sansetap, høreapparat og ortopediske hjelpemidler. Disse behandles i dag av Arbeids- og velferdsetatens forvaltningsenheter.

Ansvaret for hjelpemidler på statlig hånd er hjemlet i folketrygdlovens kapittel 10. Det hjemler tiltak både i «dagliglivet» (§ 10-6) og i «arbeidslivet» (§ 10-5). Det er gitt en rekke forskrifter som regulerer ulike tiltak etter kapittel 10. Dagens ordning er et rettighetsbasert system som peker tilbake på nasjonale mål om likebehandling ved tildeling av ytelser.

Statens utgifter til hjelpemidler gjennom folketrygden etter § 10-6 (dagliglivet), var om lag 5 mrd. kroner i 2013, mens utgiftene til hjelpemidler etter § 10-5 (arbeidslivet) var på om lag 132 mill. kroner. Utgiftene til hjelpemidler har vært relativt stabile de siste årene. Hjelpemiddelsentralenes drift finansieres over Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett. I 2013 hadde hjelpemiddelsentralene lønnsutgifter på om lag 454 mill. kroner til tjenesteproduksjon og om lag 56 mill. kroner til administrasjon. I 2013 ble det til sammen utført 1 174 årsverk ved de 18 hjelpemiddelsentralene. Av disse ble 129 benyttet til administrasjon, mens de øvrige ble benyttet til tjenesteproduksjon.

I 2012 var det om lag 400 000 registrerte hjelpemiddelbrukere (tilsvarende om lag 8 prosent av befolkningen), det vil si at de har ett eller flere hjelpemidler utlånt fra hjelpemiddelsentralene. 129 890 brukere fikk utlevert ett eller flere hjelpemidler i 2012. Den største andelen (61,4 prosent) er 70 år eller eldre og har generelt et enklere tilretteleggingsbehov enn yngre grupper, og mindre behov for bistand fra flere instanser. Det er videre en langt lavere gjennomsnittlig utlånsverdi på hjelpemidler til denne gruppen enn til yngre brukere. Tolketjenesten ved hjelpemiddelsentralene yter tolking for om lag 3 500 tolkebrukere, hvorav om lag 85 prosent er døve og 15 prosent er døvblinde.

Departementets vurdering og forslag til endring

Ansvarsdelingen mellom stat og kommune på dette feltet har vært tatt opp ved flere anledninger. Blant annet foreslo Hjelpemiddelutvalget2 en begrenset overføring av hjelpemidler i dagliglivet fra stat til kommune. Forslaget gjaldt såkalte basishjelpemidler, der kommunene i dag har et utvidet ansvar gjennom den såkalte bestillingsordningen.

En eventuell overføring av hele eller deler av hjelpemiddelområdet fra stat til kommune bør ses i sammenheng med kommunens ansvarsområde på dette feltet. I tillegg til ansvaret for å tildele hjelpemidler til kortvarige behov, har kommunene også et relativt stort ansvar hva gjelder å avdekke, utrede og begrunne behov for hjelpemidler generelt. Kommunene er videre førstelinjetjeneste for hjelpemidler til varig behov, unntatt for tiltak og hjelpemidler i forbindelse med arbeid og utdanning, og bistår disse brukerne gjennom søknadsprosessen. Dette gjelder særlig for de hjelpemidlene som NAV Hjelpemiddelsentralen forvalter. For tiltakene som ligger utenfor hjelpemiddelsentralenes ansvarsområde, er kommunenes ansvar mindre framtredende. Når det eksempelvis gjelder høreapparat og ortopediske hjelpemidler, utgjør spesialisthelsetjenesten i større grad førstelinjetjenesten.

I saker som gjelder hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet er det i utgangspunktet arbeidsgiver som har førstelinjeansvaret. Kommunene har ikke noe ansvar på dette området. Videre må tiltak til personer som har behov for tilrettlegging i arbeids- eller utdanningssituasjon ses i sammenheng med den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken, som i dag er et av Arbeids- og velferdsetatens kjerneområder. Dette kan tilsi at ansvaret for hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidsliv og i utdanningsinstitusjoner i mindre grad egner seg for overføring til kommunene.

I dagens system er det slik at kommunene langt på vei er bestiller av produkter (hjelpemidler), mens staten betaler. Selv om staten i dag kvalitetssikrer de vurderingene som gjøres av kommunene, innvilges i all hovedsak de hjelpemidler kommunens ansatte søker om. Dersom det økonomiske ansvaret for denne typen hjelpemidler blir overført til kommunene, vil det innebære en styrking av kommunenes helhetsansvar for brukerens situasjon, der man unngår en oppsplitting av ansvar og overføring av brukere mellom ulike offentlige nivåer og etater. Et kommunalt ansvar legger til rette for god samordning mellom hele spekteret av kommunale velferdsordninger. En slik overføring vil også gi kommunene mer helhetlig økonomisk ansvar for å vurdere hva som samlet sett er best for brukerne.

En konsekvens av en eventuell overføring av ansvaret for en økt del av hjelpemiddelområdet til kommunene, er at alle saker som gjelder de aktuelle hjelpemidlene skal behandles av ansatte i kommunen. Dette krever ressurser og kompetanseoppbygging knyttet til hjelpemiddelforvaltningen. En overføring av ansvaret til kommunene kan blant annet innebære lokale forskjeller i lovanvendelse og praktiseringen av tildelingskriteriene. Samtidig kan dette åpne for en bedre tilpasning til den enkelte brukers behov, og en mindre byråkratisk ordning. Utfordringen med å bygge opp tilstrekkelig kompetanse vil avhenge av kommunenes størrelse.

For avanserte og lavfrekvente hjelpemidler, som for eksempel avanserte synshjelpemidler, vil det være særskilt vanskelig for hver enkelt kommune å inneha tilstrekkelig kompetanse. I dagens system med 18 hjelpemiddelsentraler, er enkelte områder sentralisert til én eller flere sentraler for å sørge for god kompetanse. Det tilsier etter departementets vurdering at det er mest aktuelt å vurdere overføring av ansvar knyttet til hjelpemidler i dagliglivet (såkalte basishjelpemidler) og ikke ansvaret for hele hjelpemiddelområdet.

Det meste av hjelpemiddelområdet som gjelder hjelpemidler i dagliglivet er allerede kjent for de fleste av kommunene. Kommunene har som nevnt et utvidet ansvar for basishjelpemidler gjennom bestillingsordningen, og gjennomfører allerede i dag i stor grad formidlingsoppgaver knyttet til disse hjelpemidlene. Kommunene er også i hovedsak ansvarlig for reparasjon og gjenbruk av enklere hjelpemidler. Dette innebærer at kommunene har god kompetanse på disse hjelpemidlene. Det er dermed en mulighet kun å overføre ansvaret for basishjelpemidler til kommunene, slik også Hjelpemiddelutvalget foreslo. Det må i så fall tas stilling til den nærmere definisjonen av hva som skal regnes som basishjelpemidler, for å unngå et uavklart ansvarsforhold mellom kommune og stat.

En sentral del av formidlingen av hjelpemidler er knyttet til lager og logistikk. For å kunne tilby brukerne hjelpemidler raskt, er man avhengig av en god løsning for dette. Videre er anskaffelse på hjelpemiddelområdet kompetansekrevende. Det er etablert en egen anskaffelsesenhet i Arbeids- og velferdsetaten som har ansvar for å inngå sentrale avtaler med leverandører om hjelpemidler. Dette gjør det mulig å opprettholde et anskaffelsesmiljø med høy kompetanse, både på anskaffelsesfag og produktfag. Det må vurderes nærmere hvordan forhold knyttet til innkjøp, lager og logistikk bør håndteres ved en eventuell overføring. Det kan være aktuelt å overføre de statlige ressursene på dette området til kommunene. Videre har kommunene allerede i dag kjennskap til og erfaring med bruk av regelverket om offentlige anskaffelser.

Overføring av oppgaver fra stat til kommune innenfor Arbeids- og velferdsetatens portefølje, vil bety at kommune også overtar ansvaret for å utvikle, forvalte og drifte IKT-systemer som støtter oppgaveutførelsen i de overførte oppgavene.

Departementet foreslår at ansvar for basishjelpemidler kan overføres til større kommuner. Det skal foretas en helhetlig gjennomgang av hjelpemiddelpolitikken. Denne gjennomgangen skal inkludere en grundig vurdering av den mest hensiktsmessige ansvarsdelingen mellom stat og kommune når det gjelder stønad til hjelpemidler, kompetansebehovet rundt hjelpemidler og en nærmere avgrensning av hva som skal regnes som basishjelpemidler. En viktig del av en slik gjennomgang vil være hensynet til brukerne og hvordan deres behov best vil bli ivaretatt.

Dette er også langt på vei i tråd med anbefalingene fra Ekspertutvalget for kommunereformen. Utvalget mente at ansvaret for hjelpemidler til varige behov kan overføres til kommuner på 15 000 – 20 000 innbyggere. Gruppen mente at det imidlertid er behov for nærmere utredning av hvordan utfordringene knyttet til lager, logistikk og kompetanse i kompliserte saker kan håndteres, herunder Hjelpemiddelsentralenes rolle.

5.2.3 Arbeids- og utdanningsreiser

Dagens oppgavefordeling

Stønad til arbeids- og utdanningsreiser (AU-reiser) ble etablert som en forsøksordning i 2001. Ordningen skal hindre at personer med nedsatt arbeidsevne ikke kan ta arbeid eller utdanning på grunn av manglende transporttilbud. Forsøket ble basert på utprøving av to modeller for organisering av AU-reiseordningen. I halvparten av fylkene ble ordningen knyttet opp mot trygdeetaten og kjørekontorene som i 2004 ble underlagt de regionale helseforetakene. I de resterende fylkene ble ordningen knyttet til den fylkeskommunale transporttjenesten for funksjonshemmede (TT-ordningen). Oslo hadde AU-reiser som en integrert del av sin TT-ordning og var ikke med i forsøket. Fra 1. januar 2008 ble ansvaret for forsøket overført til Arbeids- og inkluderingsdepartementet og lagt til Arbeids- og velferdsetaten, der avtalene med kjørekontorene i regionale helseforetak ble videreført.

Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 2013 å gjøre forsøksordningen med arbeids- og utdanningsreiser om til en landsdekkende, permanent ordning. Dette innebar at den statlige ordningen ble utvidet til også å omfatte brukere i Oslo. I en overgangsperiode i 2013 og 2014 finansierte staten den delen av Oslos ordning som tilsvarte statlig regelverk. Nytt regelverk for den statlige ordningen, som inkluderer Oslo, ble iverksatt 1. september i 2014. I den forbindelse ble det også etablert en reisekortordning som erstatter bruk av kjørekontorer ved regionale helseforetak. Ansvaret for AU-reiser, herunder også administrasjon av reisene, er dermed i sin helhet lagt til Arbeids- og velferdsetaten. Formålet med stønad til arbeids- og utdanningsreiser etter det nye regelverket er å bidra til at personer med forflyttningsvansker på grunn av nedsatt funksjonsevne, kan være i ordinært arbeid eller gjennomføre arbeidsrettet utdanning.

Arbeids- og utdanningsreiser er hjemlet i Lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven), jf. forskrift om stønad til arbeids- og utdanningsreiser fastsatt av Arbeids- og sosialdepartementet 16. mai 2014.

I 2014 bevilget Stortinget 65,2 mill. kroner til Arbeids- og utdanningreiser, derav 41,4 mill. kroner til Arbeids- og velferdsetaten (kapittel 634, post 78) og 23,8 mill. kroner til Oslo kommune (kapittel 634, post 60). For 2015 er det lagt opp til at den totale budsjettrammen videreføres og at midlene i sin helhet bevilges under kapittel 634, post 78 som følge av at Oslo kommune er innlemmet i den statlige ordningen.

Per august 2014 var det registrert 421 brukere av ordningen med stønad til arbeids- og utdanningsreiser. Deltakere i Oslo kommune kommer i tillegg. Ved overgang til ny ordning per 1. september var det innvilget støtte til arbeids- og utdanningsreiser for 130 personer som tidligere var omfattet av Oslo kommunes TT-ordning.

Departementets vurdering og forslag til endring

Kommunenes alminnelige ansvar for velferdsordninger for sine innbyggere, taler for at AU-reiser kan overføres til kommunene. Et mer generelt argument er at en slik overføring av ansvar er i tråd med ønsket om å desentralisere oppgaver. Erfaringer fra Oslo kommune og forsøksperioden har vist at fylkeskommuner/større kommuner er egnet til å ha ansvaret for arbeids- og utdanningsreiser.

Ordningen med AU-reiser er ikke sterkt forankret i Arbeids- og velferdsetatens portefølje. Ordningen med arbeids- og utdanningsreiser ligger i grenseflaten mellom flere fagområder, der det ikke er opplagt at ansvaret bør ligge hos Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og utdanningsreiser er en stønadsordning som ikke forutsetter samme faglig oppfølging av deltakernes gjennomføring som for de regulære arbeidsmarkedstiltakene basert på metodisk kompetanse. Arbeids- og velferdsetaten har dessuten en omfattende oppgaveportefølje. Samtidig er dette en relativt liten og avgrenset ordning med relativt stor stabilitet mht. aktivitet og forbruk.

Den tidligere forsøksordningen er evaluert av Nordlandsforskning og Universitetet i Nordland. Den nye ordningen med AU-reiser som ble iverksatt 1. september 2014 skiller seg fra den tidligere ordningen ved at en reisekortordning i regi av Arbeids- og velferdsetaten har erstattet tidligere transportavtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og kjørekontor ved regionale helseforetak. Den nye reisekortordningen er anskaffet av Arbeids- og velferdsdirektoratet sentralt og gjelder for hele landet. Det må vurderes nærmere hvordan en reisekortordning eventuelt kan implementeres i en kommunal modell.

Departementet foreslår at ordningen med Arbeids- og utdanningsreiser kan overføres fra Arbeids- og velferdsetaten til større kommuner.

5.3 Helse- og omsorgsdepartementet

5.3.1 Tannhelsetjenesten

Dagens oppgavefordeling

Etter tannhelsetjenesteloven skal fylkeskommunen sørge for at tannhelsetjenester, inkludert spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for hele befolkningen. I tillegg har fylkeskommunen ansvar for å sørge for nødvendig tannhelsehjelp, inkludert spesialistbehandling, til personer med rettigheter etter loven. Fylkeskommunen har også et ansvar for helsefremmende og forebyggende tannhelsearbeid.

Tannhelsetjenesten finansieres i hovedsak gjennom fylkeskommunens frie inntekter, samt brukerbetaling/egenandeler og ved trygderefusjoner.

Fylkeskommunen står fritt til å tilby tannbehandling mot betaling til personer uten rettigheter etter loven. Fylkeskommunen fastsetter selv pris på sine tjenester til disse. Omfanget av slik behandling er størst i områder med svak dekning eller ingen tilbud fra privat tannhelsetjeneste. Fylkeskommunenes brutto driftutgifter til tannhelsetjenester var i 2013 på i overkant av 3 mrd. kroner.

Det framgår av tannhelsetjenesteloven § 1-3 at følgende grupper har rett til nødvendig tannhelsehjelp:

  • Barn og ungdom fra fødsel til og med det året de fyller 18 år

  • Psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon

  • Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

  • Ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlingsåret

  • Andre grupper som fylkeskommunen har vedtatt å prioritere

Om lag 1,4 mill. av landets innbyggere har rettigheter etter tannhelsetjenesteloven. Disse har rett til oppsøkende og regelmessig tilbud. På landsbasis ble i 2013 om lag 850 000 personer med rettigheter etter loven undersøkt/behandlet. I tillegg ble om lag 196 000 voksne, som selv betaler for tannbehandlingen, undersøkt/behandlet.

De fleste voksne over 20 år har ikke rettigheter etter tannhelsetjenesteloven, og må selv betale for utgiftene til tannbehandling. Dette gjelder uavhengig av om de får dekket sitt behandlingsbehov i privat tannhelsetjeneste eller av fylkeskommunen. Personer over 20 år med gitte sykdommer eller tilstander vil ha rett til stønad fra folketrygden til dekning av utgifter til tannbehandling. I 2014 utgjorde den samlede stønad for disse om lag 1,5 mrd. kroner.

På landsbasis er det i dag god dekning av allmenntannhelsetjenester. Dette gjelder også i distrikter med spredt bosetting. For å sikre stabil bemanning og bredt fagmiljø med tilgang til avansert utstyr har fylkeskommunene de siste årene gjennomført større endringer i klinikkstrukturen gjennom etablering av større enheter i folkerike kommuner. Flere fylkeskommuner planlegger slik sentralisering. Målet er mer robuste fagmiljøer, mer effektiv oppgavedeling mellom tannpleiere og tannleger og dermed bedre utnyttelse av personellets kompetanse. I om lag 45 kommuner er det ingen fylkeskommunal tannklinikk og i om lag 45 kommuner er tannklinikken bemannet kun enkelte dager i uken eller noen dager per måned.

Tannlegespesialister utgjør om lag 10 prosent av de samlede tannlegeårsverkene i offentlig og privat tannhelsetjeneste. Av spesialistene er om lag 400 årsverk i privat sektor og om lag 45 årsverk i den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, hvorav de fleste på regionale odontologiske kompetansesentre. På landsbasis er det stor variasjon i dekningsgraden av tannlegespesialister, med høyest andel i Oslo og Hordaland.

Departementets vurdering og forslag til endring

Etter departementets vurdering vil det være fordeler ved å overføre det fylkeskommunale ansvaret for tannhelsetjenesten til større og mer robuste kommuner. Tannhelsetjenesten har grenseflater mot kommunale tjenesteområder, og det vil kunne gi god effekt å organisere og integrere allmenntannhelsetjenester med det kommunale helsefremmende og forebyggende arbeid og med helse- og omsorgstjenesten i kommunen. Organisatorisk og faglig integrering av allmenntannhelsetjenester med øvrige kommunale helse- og omsorgstjenester vil gi bedre muligheter til å ivareta det samlede tjenestebehov, spesielt overfor dem med særskilte og store hjelpebehov. Et eksempel er personer med rett til individuell plan.

En overføring av den fylkeskommunale tannhelsetjenesten til større kommuner vil innebære at kommunene overtar driften av de offentlige tannklinikkene som fylkeskommunene har etablert. Det vil være opp til den enkelte kommune å avgjøre i hvilken grad den vil opprettholde eller endre klinikkstrukturen som skal gjelde for egen kommune. En ansvarsoverføring vil kunne medføre smådriftsulemper dersom det er kommuner som også etter endringer i kommunestrukturen står uten tannklinikk i egen kommune, og må bygge opp nye tilbud. Et alternativ for disse kommunene kan være å samarbeide med andre kommuner om tilgjengelighet og tjenestetilbud, eller eventuelt å kjøpe tjenester fra private tjenesteutøvere. Dette vil også kunne gjelde tannlegevakt, tannhelsetilbud til personer med særskilte behov, opplæring og lignende. Større kommuner vil etter departementets vurdering kunne organisere tannhelsetjenestene på en god og kostnadseffektiv måte.

Ved en overføring av allmenntannhelsetjenestene til kommunene, er det etter departementets vurdering mest hensiktsmessig at også ansvaret for spesialisttannhelsetjenester overføres. Dette omfatter spesialisttannhelsetjenester for grupper med rettigheter og øvrig ansvar for spesialisttjenester etter tannhelsetjenesteloven. Hovedbegunnelsen for dette er at tannlegespesialistene i hovedsak samarbeider med allmenntannlegene. I dag drives opplæring, veiledning, fagutvikling og klinisk forskning rettet mot fylkeskommunale allmenntannhelsetjenester ut fra regionale kompetansentre og fra fylkeskommunale tannklinikker med ansatte tannlegespesialister. Spesialistene bistår med råd og veiledning i diagnostikk og behandling overfor henvisende allmennpraktikere. Dette foregår også ved at allmennpraktikere hospiterer på klinikker/kompetansesentre med tannlegespesialister. Personer med omfattende og sammensatte tannbehandlingsbehov vil også være best tjent med at det samlede tannhelsetjenestetilbud er samlet på ett forvaltningsnivå. Kommuner som ikke har ansatt egne spesialister eller som ikke har organisert regionale odontologiske kompetansesentre vil kunne samarbeide med kommuner som har slike tjenester, eventuelt kjøpe tjenester fra private. Private tannlegespesialister vil kunne fortsette sin praksis uavhengig av oppgaveoverføring ettersom det ikke eksisterer et driftsavtalesystem for disse.

Et alternativ kunne være å overføre ansvaret for spesialisttannhelsetjenester til helseforetakene. Den tette integrasjonen mellom tannlegespesialistene og allmenntannlegene tilsier imidlertid at dette ikke vil være en god løsning. Departementet ser heller ingen kostnadsmessige fordeler ved dette. Behovet for samarbeid mellom tannlegespesialister og spesialisthelsetjenesten om utredning, diagnostikk og behandling av pasienter vil kunne ivaretas på ordinær måte innenfor gjeldende systemer. Formalisering av forskningssamarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og regionale odontologiske kompetansesentre og andre forskningsmiljøer i kommunene, ivaretas i samarbeidsavtaler mellom helseforetak og kommunene.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at allmenntannhelsetjenesten, spesialisttannhelsetjenesten og fylkeskommunenes ansvar etter tannhelsetjenesteloven overføres til større og mer robuste kommuner. Det skal utredes nærmere hvordan og når implementeringen skal skje.

5.3.2 Habilitering og rehabilitering

Dagens oppgavefordeling

Kommunenes og spesialisthelsetjenestens ansvar for habilitering og rehabilitering følger av helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Spesialisthelsetjenesten skal sørge for nødvendig undersøkelse og utredning av brukere med behov for habilitering og rehabilitering i spesialisthelsetjenesten. Tilsvarende skal kommunen sørge for at alle som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendig utredning og oppfølging ved behov for sosial, psykososial eller medisinsk habilitering og rehabilitering. Videre skal det regionale helseforetaket blant annet sørge for råd og veiledning til kommunen om opplegg for enkeltpasienter, og råd og veiledning til ansatte i kommunen. Det statlige og det kommunale ansvaret er nærmere utdypet i en egen forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator.

Regionale helseforetak (RHF) har ansvaret for finansieringen av de spesialiserte rehabiliteringstjenestene. Finansieringen av RHF består av basisbevilgning og aktivitetsbasert finansiering. Videre bevilges det midler som har som formål å stimulere til utvikling av gode habiliterings- og rehabiliteringstjenester, og å få fram best mulig kunnskapsgrunnlag for utvikling av feltet. Det er en særskilt bevilgning til behandlingsreiser til utlandet. I tillegg kommer tjenester som er delfinansiert over trygdebudsjettet.

Den kommunale rehabiliteringstjenesten finansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter. I tillegg finansieres tjenestene ved øremerkede tilskudd, samt brukerbetaling/ egenandeler og ved trygderefusjoner.

Habilitering og rehabilitering i spesialisthelsetjenesten krever ulike personellgrupper som ulike legespesialister, fysioterapeuter, ergoterapeuter, psykologer og nevropsykologer, spesialpedagoger, herunder logopeder og ernæringsfysiologer. De spesialiserte habiliterings- og rehabiliteringstjenestene ytes både i sengeavdeling, ved intern service til andre avdelinger, poliklinikk og ambulant virksomhet.

De regionale helseforetakene inngår også avtaler med private aktører, for eksempel private rehabiliteringsinstitusjoner, om tjenester på rehabiliteringsfeltet. Avtalene fastsetter hvilke tjenester som skal leveres, omfang og pris. De regionale helseforetakene har inngått avtale om levering av rehabiliteringstjenester fra rundt 50 private rehabiliteringsinstitusjoner. Det finnes også egne avdelinger/tjenester i spesialisthelsetjenesten for habiliteringstjeneste for barn og unge, habiliteringstjeneste for voksne og egne rehabiliteringsavdelinger/avdelinger for fysikalsk medisin og rehabilitering i sykehus. Det er etablert koordinerende enhet for rehabilitering på regionalt nivå.

Barnehabiliteringstjenesten tilbyr tverrfaglige spesialisthelsetjenester til barn og unge med funksjonsnedsettelser. Hovedoppgaver er utredning og oppfølging av barn og deres familier. Dette innebærer diagnostisering, funksjonsutredninger, veiledning, informasjon og opplæring.

Habiliteringstjenesten for voksne er en rådgivende, tverrfaglig spesialisthelsetjeneste som bistår primærkommuner, brukere, pårørende og andre. Målgruppen er ungdom og voksne over 18 år, med medfødte eller tidlig ervervede, varige og sammensatte funksjonshemninger. Tjenesten arbeider med utredning, kartlegging, diagnostisering, rådgivning og opplæring. Det finnes habiliteringstjenester i alle fylker.

I kommunene er organiseringen av habiliterings- og rehabiliteringsfeltet ulik, samtidig som det i lov og forskrift er bestemt at visse strukturer skal være etablert. Kommunene er i likhet med de regionale helseforetakene pålagt å ha en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten. I følge SSB har 85 prosent av kommunene nå etablert en slik enhet. Koordinerende enhet på begge nivåer samarbeider om strukturen på et overordnet nivå.

Habilitering og rehabilitering er ingen enkelttjeneste, men en serie tjenester eller tiltak som er satt i et system. Det er betydelig variasjon i kommunenes tilbud innenfor habilitering og rehabilitering. Det kan være flere mulige årsaker til dette. Blant annet kan ansvaret oppleves som uklart, feltet prioriteres ulikt, og kompetansen i kommunene varierer.

Krav til samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene følger av den lovpålagte plikten til å inngå samarbeidsavtaler. Retningslinjer knyttet til samarbeid om habilitering og rehabilitering skal inngå i disse samarbeidsavtalene.

Departementets vurdering og forslag til endring

Ekspertutvalget for kommunereformen skriver i sin sluttrapport at kommuner med en minimumsstørrelse på 15 000 – 20 000 innbyggere kan overta alt ansvar for habilitering og rehabilitering.

Det er departementets vudering at det vil være fordeler ved å samle en større del av rehabiliteringsansvaret i kommunene. Den spesialiserte habiliterings- og rehabiliteringstjenesten har samarbeidsflater mot de kommunale tjenestene, og det er behov for samarbeid mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten for å kunne tilby best mulige tjenester til pasientene. Overføring av ansvar til kommunene vil blant annet kunne gi bedre og mer helhetlige løsninger for pasientene ved at kommunene kan se rehabiliteringsfeltet i sammenheng med øvrige kommunale tjenester. Det vil også gi kommunene sterkere insentiver til å satse mer på forebygging og (hverdags-)rehabilitering.

For å klargjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten utarbeidet Helsedirektoratet en rapport (IS-1947) i 2011. Denne slo fast at det er vanskelig å si noe absolutt og allmenngyldig om ansvars- og oppgavefordelingen. Ifølge modellen som skisseres i rapporten, bør kommunene yte tjenester der det er behov for kompetanse knyttet til muligheter og begrensninger i nærmiljø, og der det er behov for langvarig og koordinert oppfølging, mens spesialisthelsetjenesten bør yte tjenester der det er behov for spesialisert kompetanse, kompleksitet og intensitet. Det ble videre pekt på at det utføres mye rehabilitering i de private rehabiliteringsinstitusjonene som heller burde vært løst på kommunalt nivå.

Det er behov for å spesifisere ansvars- og oppgavefordelingen ytterligere. Regjeringen vil arbeide videre med en vurdering av framtidig organisering og ansvarsfordeling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene for habiliterings- og rehabiliteringstjenestene. I samhandlingsreformen ble det lagt vekt på at tjenester på kommunalt nivå i mange tilfeller vil være bedre for mange pasienter. I rapporten fra 2012 skriver Helsedirektoratet at dette har særlig relevans innenfor rehabilitering, hvor mange har behov for tjenester på flere livsområder, og hvor nærheten til det mangfold av tjenester som finnes i kommunen er viktig. Det påpekes at det å få tjenester integrert i den hverdagen hvor livet skal mestres, også ofte har bedre effekt.

Departementet foreslår at større kommuner kan få et større ansvar for rehabiliteringstjenester som i dag ivaretas av spesialisthelsetjenesten. Det skal utredes nærmere hvilke oppgaver innenfor rehabiliteringsfeltet kommunene skal få et større ansvar for, samt i hvilken form en slik ansvarsendring skal skje.

5.3.3 Psykisk helse – distriktspsykatriske sentre

Dagens oppgavefordeling

Etter helse- og omsorgstjenesteloven skal kommunen sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Kommunens ansvar omfatter alle pasient- og brukergrupper. Psykisk helsearbeid i kommunen omfatter forebygging, kartlegging, behandling, rehabilitering, oppfølging og skadereduksjon. Grensen mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenester vil følge hva som til enhver tid defineres som spesialisthelsetjenester. Dersom den kommunale helse- og omsorgstjenesten kan yte tilstrekkelig og forsvarlig helsehjelp til en pasient bør ikke pasienten henvises til spesialisthelsetjenesten. Dette forutsetter imidlertid at kommunen har den nødvendige faglige kompetanse og kapasitet slik at helsehjelpen kan utøves forsvarlig.

Med psykisk helsevern innenfor spesialisthelsetjenesten menes undersøkelse og behandling av mennesker med psykisk lidelse, samt den pleie og omsorg dette krever, jf. lov om psykisk helsevern § 1-2. Loven regulerer tjenester som drives av regionale helseforetak (RHF), helseforetak (HF), private avtalespesialister eller andre som har avtale med RHF. Loven regulerer etablering og gjennomføring av frivillig og tvungent psykisk helsevern, både i institusjon og ved poliklinisk behandling.

Innenfor spesialisthelsetjenesten består psykisk helsevern for voksne av desentraliserte spesialisthelsetjenester ved distriktspsykiatriske sentre (DPS), mer spesialiserte sykehusavdelinger og privatpraktiserende avtalespesialister. Et DPS vil normalt være første kontaktpunkt med spesialisthelsetjenesten. DPS har et hovedansvar for å gi behandlingstilbud i et gitt geografisk område både i akuttsituasjoner og på bakgrunn av henvisninger. DPS skal gi spesialisert utredning og tilby differensiert behandling poliklinisk, ambulant eller som dag- og døgnbehandling. RHF er pålagt å sørge for at DPS har akuttberedskap gjennom døgnet, om nødvendig i samarbeid med andre enheter der lokale forhold tilsier det. Akuttberedskapen skal blant annet bygge på ambulante tjenester med psykiater og psykologspesialist i front. For å få tilbud ved DPS forutsettes det vanligvis henvisning fra lege. Pasienter som ikke har rett til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten blir normalt tilbakeført til den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

DPS har ansvar for å behandle alle typer alvorlige psykiske lidelser, som psykoser, spiseforstyrrelser, alvorlige angst- og depresjonslidelser, tvangsnevroser, alderspsykiatri, posttraumatiske stresslidelser, dobbeltdiagnoser mv. Alle DPS skal i tillegg ha tilbud om tjenester til rusavhengige. Det er gitt styringssignal til RHF om at DPS-strukturen skal legges til grunn for tverrfaglig spesialisert behandling av rusavhengige (TSB). DPS foretar rettighetsvurderinger av pasienter henvist til psykisk helsevern – og i en del tilfeller også TSB. For tilstander hvor risikoen for voldshandlinger er stor, samt ved mindre hyppig forekommende og faglig krevende tilstander, vil behandling normalt legges til sykehus. Det er ingen forskjell på faglig nivå mellom sykehus og DPS, men det handler om en arbeidsfordeling. Om lag halvparten av landets psykiatere og flertallet av landets psykologspesialister jobber på DPS. DPS skal sørge for akuttpsykiatriske tjenester gjennom døgnet, blant annet i form av ambulante akutteam. Om lag 85 prosent av den polikliniske behandlingen skjer i dag ved DPS. Antall behandlet i DPS i 2013 var 101 000, hvorav 13 000 døgnpasienter. I 2013 ble omlag 57 000 pasienter behandlet i BUP. Poliklinisk behandling er den dominerende behandlingsformen.

DPS skal bistå den kommunale helse- og omsorgstjenesten med råd og veiledning. Kommunen og spesialisthelsetjenesten har begge et ansvar for å bidra med kartlegging og utredning. Kommunene og spesialisthelsetjenesten må ofte yte samtidige tjenester til personer med alvorlige og sammensatte lidelser. Sentrenes ambulante virksomhet skjer gjennom oppsøkende behandlingsteam, rehabiliteringsteam, psykoseteam, tidlig intervensjonsteam, alderspsykiatriske team og ambulante akutteam.

Kravet om samarbeidsavtaler mellom kommuner og DPS kom allerede i St.prp. nr. 1 (2004 – 2005). Dette innebar en forutsetning om et fast strukturert samarbeid gjennom forpliktende samarbeidsavtaler som omfatter rutiner for utskriving, faglig og økonomisk samarbeid om særlig ressurskrevende brukere, rutiner for individuell plan, kompetansehevende tiltak mv. Krav om samarbeidsavtaler for alle sektorer ble forsterket og lovfestet gjennom samhandlingsreformen, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 og § 6-2 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1e.

DPS ble etablert på landsbasis under Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999 – 2008), og er fortsatt under faglig oppbygging. I perioden 1998 – 2004 ble de fleste gjenværende psykiatriske sykehjemmene lagt ned og/eller omdannet til DPS-institusjoner. Under opptrappingsplanen ble det etablert om lag 75 DPS, som dekker alle landets kommuner. Det er betydelige forskjeller både i totalvolum og i fordelingen av tjenestene mellom ulike institusjonstyper og driftsformer i helseforetaksområdene og i DPS-områdene.

Sykehusenes skal ivareta spesialiserte oppgaver som bare kan utføres på sykehusnivå. Det omfatter sikkerhetspsykiatri, lukkede akuttavdelinger og i noen grad enkelte mindre omfattende funksjoner knyttet til særlige områder som alvorlige tilfeller av spiseforstyrrelser, alderspsykiatri og personlighetsforstyrrelser.

Psykisk helsevern for barn og unge (BUP) utgjøres hovedsakelig av polikliniske og ambulante funksjoner og i samarbeid med det kommunale tjenesteapparatet. Tilbudet består av offentlige institusjoner og et mindre antall avtalespesialister. Ved behov kan det gis tilbud om døgnbehandling. Alle kommuner tilhører nå opptaksområdet til et DPS og en poliklinikk i BUP. Mange steder er BUP og DPS samlokalisert.

Finansieringen av det statlige psykiske helsevernet skjer i hovedsak over basisbevilgningen til RHF. I tillegg bevilges det noen relativt små beløp til ACT-team (tverrfaglige team som arbeider aktivt oppsøkende utenfor sykehus) og kompetansehevende tiltak.

Kommunalt psykisk helsearbeid finansieres gjennom kommunenes frie inntekter. I tillegg bevilges det øremerkede midler til kunnskaps- og kompetansetiltak, samt utviklingstiltak i tjenestene.

Departementets vurdering og forslag til endring

En omfattende omstilling av psykisk helsevern ble iverksatt gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse (1998 – 2008). Hovedelementer i planen var DPS-utbyggingen og generell omlegging fra døgn- og institusjonsbehandling til større innslag av polikliniske og ambulante tjenester, under målet om å nå flere med et bedre tilbud tilpasset brukernes individuelle behov. Ved opptrappingsplanens slutt ble det behandlet over dobbelt så mange personer med psykiske lidelser som i 1998. Nasjonal statistikk viser at behandlingsaktiviteten har fortsatt å øke i årene etter dette. Omstillingen med overføring av oppgaver og ressurser fra sykehusene til DPS er ikke sluttført, og det er nødvendig å fortsette oppgave- og ressursoverføring fra sykehus til DPS med økt vekt på poliklinikk, ambulante tjenester, lettere tilgjengelighet og tettere samarbeid med kommunene.

Ekspertutvalget for kommunereformen skriver i sin sluttrapport at det både er fordeler og ulemper ved å overføre ansvar og oppgaver innenfor det psykiske helsevernet til kommunene. Utvalget peker på at kommunen og spesialisthelsetjenesten yter samtidige tjenester til mennesker med sammensatte lidelser, og mener ut fra dette at det kan være store fordeler med å overføre ansvaret for psykiske helsetjenester til kommunene. Utvalget mener derfor det bør utredes og prøves ut en modell der kommunene overtar ressurser og finansieringsansvar for hele det psykiske helsevernet, og der de spesialiserte tjenestene fortsatt tilbys av de regionale helseforetakene.

Departementet foreslår å opprette en forsøksordning med overføring av driftsansvar for DPS til kommuner som har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Formålet med forsøksordningen vil være å undersøke om et kommunalt ansvar for tjenesten kan bidra til et bedre og mer helhetlig tilbud til brukerne. DPS er, og vil i forsøket fortsatt være, en spesialisthelsetjeneste. Det kommunale driftsansvaret skal utøves etter avtale med RHF, som fortsatt vil inneha det lovbestemte sørge-for-ansvaret. Avtalene forutsetter kommunal myndighet til å organisere de samlede spesialisthelsetjenestene i DPSet og de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Forsøksordningen skal videreføre gjeldende pasient- og brukerrettigheter. Helsedirektoratet gis i oppdrag å utforme et rammeverk for avtalene i samarbeid med KS og de regionale helseforetakene. Forsøksordningen skal evalueres.

5.4 Justisdepartementet

5.4.1 Notarius publicus’ vigsler og notarialbekreftelser

Dagens oppgavefordeling

Utføring av notarialforretninger hører blant annet inn under tingrettene og Oslo byfogdembete. Dommerne ved embetene, Sysselmannen på Svalbard og norske utenrikstjenestemenn er notarius publicus. I tillegg er andre, herunder politiet, tildelt full eller delvis notarialmyndighet, jf. Lov 26. april nr. 12 2002 om notarius publicus § 1 og forskrift om notarius publicus § 2. Verken dommere ved lagmannsretten eller Høyesterett utfører i utgangspunktet notarialforretninger. Notarialforretninger er et samlebegrep for alle oppgaver som lovgiver har lagt til notarius publicus. Disse kan i all hovedsak deles inn i notarialbekreftelser (bekreftelse av underskrifter og kopier) og vigsler, jf. lov om notarius publicus § 2 første ledd. I tillegg kommer en mindre tredje gruppe mer krevende oppgaver. For å inngå ekteskap i Norge, må det først vurderes om ekteskapsvilkårene er oppfylt. Deretter inngås ekteskap ved at brudefolkene møter for en vigsler, og notarius publicus er én av flere mulige vigslere, jf. Lov 4. juli nr. 47 1991 om ekteskap §§ 11, 12 og 14. Vigsler utføres av dommere i tingrettene og Oslo byfogdembete i egenskap av å være notarius publicus. Domstolleder kan ved delegasjon av notarialmyndighet gi saksbehandlere i domstolen kompetanse til å forestå både vigsler og notarialbekreftelser, jf. forskrift om notarius publicus § 3 første ledd nr. 1. Prøving av om ekteskapsvilkårene er oppfylt ble overført til folkeregistermyndigheten i 2004, og gjøres av folkeregisteret ved de regionale skattekontorene. På bakgrunn av prøvingen utstedes en prøvingsattest som oversendes vigsler forut for seremoniene.

Det ble i 2012 utført 8 398 vigsler i domstolene.

Departementets vurdering og forslag til endring

Kompetansen til å forestå vigsler er i dag også tillagt andre instanser enn notarius publicus, jf. ekteskapsloven § 12. Vigsler foretas i dag av Den norske kirke, andre registrerte trossamfunn, Humanetisk forbund og andre livssynssamfunn som mottar tilskudd etter Lov om tilskott til livssynssamfunn av 12. juni 1981 nr. 64. Etter dagens ordning kan også saksbehandlere i domstolen gis kompetanse til å foreta vigsler. Selve prøvingen av ekteskapsvilkårene er lagt til skatteetaten for alle instansene. Dette taler for at domstolenes vigselsmyndighet kan overføres til kommunene og betinger trolig heller ikke større kommuner enn det vi allerede har i dag. Sett hen til oppgavens seremonielle karakter er det heller ikke påkrevd med noen særskilt fagkompetanse, og det er ingen nasjonale mål som kan bli skadelidende ved en slik overføring. Det kan tvert imot være slik at vigselkompetanse til kommunene gir bedre tilgjengelighet for de innbyggerne som ønsker borgerlig vigsel og også mulighet til i større grad lokale tilpasninger enn det som faller seg naturlig for en vigsel i regi av domstolene. Et motargument kan være at enkelte mener vigselssermonien ikke blir høytidelig nok ved at kompetansen overføres fra domstolene. Dette kan imidlertid ivaretas ved å gi retningslinjer for innholdet og utførelsen av vigselen i kommunens regi. Departementet mener derfor at tingrettenes og Oslo byfogdembetes myndighet til å forestå vigsler kan overføres til kommunene.

Kommunene kan også gis notarialmyndighet til å bekrefte underskrifter på dokumenter og bekrefte rett kopi, i tillegg til de andre notarius publicusmyndighetene.

5.5 Klima- og miljødepartementet

5.5.1 Klima- og miljøforvaltning

Oppgavene knyttet til klima og miljø har de senere årene endret karakter, blant annet som følge av økt internasjonalisering på en rekke områder. Norsk klima- og miljøforvaltning styres i økende grad av internasjonale avtaler og konvensjoner. Samtidig har det gjennom de siste ca. 15 årene skjedd en betydelig overføring fra statlig sentralt hold til folkevalgt lokalt og regionalt nivå av klima- og miljøoppgaver og myndighet hvor det er et lokal- og regionalpolitisk handlingsrom.

Norsk klima- og miljøpolitikk er forankret gjennom bestemmelsene i miljølovgivningen (naturmangfoldloven, naturoppsynsloven, forurensningsloven, lakse- og innlandsfiskloven, viltloven, kulturminneloven, friluftsloven og markaloven). I tillegg er klimakvoteloven, motorferdselloven og andre lover, som blant annet plan- og bygningsloven, skogloven, jordloven og vannressursloven viktige lover for å sikre en bærekraftig miljøforvaltning.

Klimapolitikken påvirker og omfatter mange samfunnsområder. Klimautfordringene går på tvers av sektorer og krever derfor samordning og forpliktende samarbeid på tvers av myndigheter. Det handler både om å hindre dramatiske klimaendringer og om å utvikle nye næringer, produksjonsmåter og teknologiske løsninger.

Dagens oppgavefordeling

Myndighet innenfor klima- og miljøforvaltningen er lagt til Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Riksantikvaren på sentralt statlig nivå, til fylkesmannen og fylkeskommunen på regionalt nivå, samt kommunen. Sametinget har tilsvarende rolle og myndighet som fylkeskommunene, for samiske kulturminner over hele landet. Fylkesmannen skal sørge for at nasjonal politikk vedtatt av regjeringen og Stortinget blir fulgt opp regionalt og lokalt, og fylkesmannens arbeid er en forutsetning for gjennomføring av nasjonal klima- og miljøpolitikk. Fylkesmannen står også sentralt i å sikre samarbeid og samordning mellom ulike sektorer. Fylkesmannen og fylkeskommunenes oppfølging og veiledning av kommunene er viktig fordi mange kommuner har begrenset kompetanse innenfor klima og miljø. Forvaltningsmyndigheten for nasjonalparker og større verneområder er lagt til nasjonalpark-/verneområdestyrer som er lokalpolitisk sammensatt. Rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak om kvoter for jakt/lisensfelling/skadefelling som reguleres ut fra bestandssituasjonen til hver enkelt art. Kommunene har en rolle i forbindelse med oppnevning og administrering av kommunale skadefellingslag.

Naturforvaltning

Innenfor naturforvaltning gir FN-konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) hovedrammeverket for det nasjonale arbeidet med bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. CBD og Bernkonvensjonen (konvensjonen om ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder), Ramsarkonvensjonen (konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning) og NASCO (konvensjonen om vern av laks i den nordlige Atlanteren) forplikter Norge til å beskytte nærmere bestemte arter og områder som anses som viktige for bevaring av naturmangfoldet. Oppfølging av internasjonale forpliktelser styrer i utstrakt grad det arbeidet som naturforvaltningsmyndighetene utfører.

Fylkesmannen har ansvaret for å legge til rette for å sikre et best mulig kunnskapsgrunnlag i saker vedrørende naturforvaltning. De har ansvar for å ta vare på truede arter og ansvarsarter, som villaks og villrein, og bekjempelse av fremmede organismer. De har oppgaver knyttet til vannforskriften og helhetlig vannforvaltning, til å ta vare på miljøhensyn i planprosesser etter plan- og bygningsloven og andre større utbyggingssaker, og saksforberedelse av vernesaker etter naturmangfoldloven for Klima- og miljødepartementet. Fylkeskommunen har ansvar for oppgaver innenfor friluftsliv, bestandsforvaltning av ikke truede arter av vilt og innlandsfisk som det kan høstes av, og er vannregionmyndighet.

Kommunene er gjennom sitt ansvar etter plan- og bygningsloven en av de viktigste aktørene for en bærekraftig naturforvaltning. Kommunene har også ansvaret for deler av vilt- og fiskeforvaltningen i medhold av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, de har ansvaret for en rekke oppgaver innen friluftslivsforvaltningen etter friluftsloven, og de er myndighet etter hovedelen av regelverk for motorferdsel i utmark. Oppgavene innenfor friluftsliv er blant annet fastsettelse av lokale forskrifter, oppfølging av ulovlige tiltak, innvilging av tillatelse til avgiftsinnkreving, sperring av områder mv.

Ca. 80 prosent av arealet som er vernet i medhold av naturmangfoldloven forvaltes nå lokalt gjennom nasjonalpark-/verneområdestyrene som er lokalpolitisk sammensatt.

Kommunene som har mindre verneområder som naturreservater, biotopvernområder og mindre landskapsvernområder, og som per i dag ikke forvaltes av nasjonalpark-/verneområdestyrene, har fått tilbud om å overta forvaltningsmyndighet etter naturmangfoldloven § 62 for disse verneområdene.

Bortsett fra forvaltning av truede eller særskilte ansvarsarter, som er fylkesmannens ansvar, ligger oppgaver og myndighet knyttet til høsting av vilt og ferskvannsfisk i all hovedsak hos rettighetshaverne, kommunen og fylkeskommunen. Rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak om kvoter for jakt/lisensfelling som reguleres ut fra bestandssituasjonen til hver enkelt art. Kommunene har en rolle i forbindelse med oppnevning og administrering av kommunale skadefellingslag.

Forurensning

Når det gjelder forurensning har mye av regelverket sitt utspring i EU-/EØS-regelverk. Mange av saksområdene har også selvbærende krav i forskrifter etter forurensningsloven. På disse saksfeltene er følgelig det lokale handlingsrommet svært begrenset. Kommunene er myndighet innenfor store deler av avløpsområdet, og på deler av avfallsområdet slik som forsøpling. Fylkesmannens oppgaver innen forurensning er i hovedsak knyttet til oppfølging av næringsvirksomhet og arbeid med opprydding i forurenset grunn og sjøbunn. I sitt arbeid med å sette miljøkrav, gjennom klagesaksbehandlingen og gjennom lovlighetskontroll og tilsyn, har fylkesmannen viktige oppgaver for å sikre likebehandling og like konkurransevilkår.

Departementets vurderinger og forslag til endring

Naturforvaltning

Kommunene som har mindre verneområder som naturreservater, biotopvernområder og mindre landskapsvernområder og som per i dag ikke forvaltes av nasjonalpark-/verneområdestyrene, har fått tilbud om å overta forvaltningsmyndighet etter naturmangfoldloven § 62 for disse verneområdene. Dette innebærer at forvaltning av små verneområder etter naturmangfoldloven § 62 kan overføres til større kommuner.

For mindre verneområder som ligger i naturlig tilknytning til verneområder som i dag forvaltes av nasjonalpark-/verneområdestyrene, har styrene fått tilbud om å overta ansvaret også for disse områdene. Dersom kommunen eller styrene ikke ønsker denne myndigheten, kan myndigheten fortsatt ligge hos fylkesmannen.

Delegeringen omfatter ikke Ramsarområdene hvor nasjonalstaten har et særlig ansvar for at verneverdiene blir ivaretatt i tråd med internasjonale mål og kriterier, og hvor det ikke er noe lokalpolitisk handlingsrom i forvaltningen.

Innlandsfiskeforskriften er fastsatt med hjemmel i lakse- og innlandsfiskloven § 34. Forskriften § 2 omhandler arter det er tillatt å fiske etter, og fylkeskommunen kan forby fiske av arter det er tillatt å fiske på etter denne bestemmelsen dersom arten er truet lokalt eller regionalt. Kommunene har allerede ansvar for deler av fiskeforvaltningen, og det vil bidra til en mer effektiv forvaltning dersom kommunene også får ansvar for å gjøre vurderingen av om hvorvidt det er behov for å innføre et slikt forbud. Departementet foreslår at fylkeskommunens myndighet etter innlandsfiskeforskriften § 2 tredje ledd kan overføres til større kommuner.

Forskriften om jakt- og fangsttider er fastsatt med hjemmel i naturmangfoldloven §§ 9, 15 og 16 og viltloven §§ 9, 24 og 44. Forskriften §§ 2 og 3 omhandler henholdsvis jakt- og fangsttider for ulike arter i ulike deler av landet, og myndigheten til å fastsette de ulike jakttidene. Departementet foreslår at fylkeskommunens myndighet til å fastsette utvidet jakttid for enkelte fremmede/introduserte arter etter § 2 i forskrift om jakt- og fangsttider og hvor det i liten grad er nødvendig å ta hensyn til regional utberedelse, kan overføres til større kommuner.

Forurensning

Innenfor næringsmiddelindustrien, som omfatter grønnsaksvaskerier, har potetvaskerier måttet søke om utslippstillatelse. Grønnsaksvaskerier fører i stor grad til reversibel forurensning, og det er naturlig å se utslippsproblematikk knyttet til dette i nær sammenheng med kommunenes ansvar innenfor avløp.

Støy fra motorsportsbaner, skytebaner og vindmøller er primært et lokalt miljøproblem, og bør følgelig behandles av kommunene som det laveste effektive nivået.

Departementet foreslår at myndighet til å gi utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 når det gjelder grønnsaksvaskerier og til å behandle saker vedrørende støy fra motorsportsbaner, skytebaner og vindmøller kan overføres til større kommuner.

5.6 Kommunal- og moderniserings-departementet

5.6.1 Det boligsosiale området – tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig

Dagens oppgavefordeling

På Kommunal- og moderniseringsdepartementets område er hovedmålet for den boligsosiale politikken at flere vanskeligstilte skal få et egnet sted å bo. Økt botrygghet og etablering i eid bolig er et sentralt delmål på politikkområdet. Den boligsosiale politikken har en svak lovforankring. Husbanken forvalter tilskuddsordninger på vegne av staten og samarbeider tett med kommunene. Kommunenes boligsosiale plikter er i dag forankret i Lov 18. desember 2009 nr. 131 sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven). Kommunene er etter § 15 forpliktet til å medvirke til å skaffe bolig til personer som av økonomiske, sosiale, helsemessige eller mer sammensatte forhold ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. NAV-kontoret i kommunen har best kjennskap til behovet for boliger til økonomisk og sosialt vanskeligstilte og har derfor en plikt til å medvirke i kommunens boligsosiale arbeid. Bestemmelsen gir ikke tjenestemottaker rett til bolig, men ved akutt behov for botilbud har NAV-kontoret forpliktelser etter § 27. Kommunene har også ansvar for å medvirke til å skaffe bolig til personer som har behov for bolig med særlig tilpasninger. Det rettslige grunnlaget for medvirkningsansvaret er i disse tilfellene helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7.

I dag finansieres tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig over kapittel 581 Bolig- og bomiljøtiltak, post 75 og post 79. Kommunene søker Husbanken om midler som fordeles ut fra en helhetsvurdering av kommunenes situasjon. Kommunene behandler søknadene fra enkeltpersoner, og tildeler tilskudd til enkeltpersoner etter behovsprøving.

Utfordringene for vanskeligstilte på boligmarkedet er godt dokumentert. De fleste klarer seg godt på egenhånd i boligmarkedet, men enkelte grupper er mer utsatt enn andre. Det kan gjelde barnefamilier med lav inntekt, innvandrere og personer med ulike funksjonsnedsettelser. Rusmisbrukere og personer med psykiske lidelser er også utsatt på boligmarkedet. Storbyer har særskilte utfordringer knyttet til høye boligpriser. Demografiske endringer og økt press i sentrale områder kan medføre at utfordringene vil øke i årene framover.

Tilskudd til etablering i egen bolig

Tilskuddet skal bidra til etablering i egen bolig og å sikre egnede boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet. Tilskuddet er et sentralt virkemiddel for å bistå personer med langvarige problemer med å etablere seg i egen bolig på grunn av lav inntekt, vansker med å opparbeide seg egenkapital eller andre vansker med å etablere seg i bolig. Tilskudd gis til vanskeligstilte, bostedsløse, flyktninger, personer med funksjonshemminger, rusproblemer, psykiske problemer eller husstander med funksjonshemmet barn. Tilskuddet er strengt behovsprøvd.

Tilskudd til etablering er personrettet og gis til oppføring, kjøp eller refinansiering av egen bolig. I 2014 ble det gitt til sammen 392,2 mill. kroner i tilskudd til etablering fordelt på 1 535 husstander. Det ble gitt flest tilskudd til kjøp av bolig, hvorav 1262 av husstandene fikk tilskudd til kjøp av brukt bolig. Tilskudd til etablering gis også i saker som gjelder refinansiering, utbedring av bolig eller bygging av ny bolig. I en del tilfeller gis tilskuddet sammen med startlån som også tildeles av kommunene. For 2015 er det bevilget 371,7 mill. kroner til tilskuddet. Det innebærer at om lag 1 300 – 1 400 husstander vil kunne få tilskudd.

Tilskudd til tilpasning av bolig

Tilskudd til tilpasning av bolig skal bidra til egnede boliger for personer med nedsatt funksjonsevne, samt økt tilgjengelighet i boligmassen. Den personrettede delen av tilskuddet går til ulike former for tilpasning, fra enkle tiltak, som å fjerne dørterskler, til større ombygginger, som endret romløsning. Tilskuddet gis også til å finansiere profesjonell prosjekteringshjelp ved behov for tilpasning. Tilskuddsordningen benyttes i tillegg til blant annet installering av heis, og tildeles da til borettslag, sameier og liknende.

Det er et stort behov for flere tilgjengelige boliger, blant annet for å møte de demografiske utfordringene vi står overfor de neste tiårene. Flere tilgjengelige boliger reduserer behovet for institusjonsplasser og omsorgsboliger, og for midlertidige hjelpemidler og bruk av hjemmetjenester. Undersøkelser av eldres boligpreferanser tyder på at de fleste ønsker å bo hjemme så lenge som mulig. En evaluering av tilskudd til tilpasning fra 2014 indikerer at økt bruk av tilskuddet vil kunne gi store nyttegevinster.

I 2014 ble det gitt 1 268 tilskudd til tilpasning for til sammen 107 mill. kroner. Gjennomsnittlig tilskudd økte fra 66 400 kroner i 2013 til 84 434 kroner i 2014. Økningen skyldes at tiltakene er større og mer kostnadskrevende, blant annet fordi familier med barn med nedsatt funksjonsevne prioriteres. I 2014 ga Husbanken 7,9 mill. kroner i tilskudd til utredning og prosjektering av boliger som skal dekke spesielle boligbehov.

Departementets vurdering og forslag til endring

Kommunene har over tid fått mer ansvar for det boligsosiale arbeidet. Kommunene har fått en tydeligere rolle, og flere oppgaver innenfor de personrettede statlige ordningene er i praksis overført til kommunene.

Staten og kommunene har i dag et tett samarbeid om de personrettede virkemidlene tilskudd til etablering og deler av tilskudd til tilpasning. Kommunene har vedtaksmyndighet og tildeler tilskudd, mens regelverk og økonomiske rammer gis på statlig nivå.

Departementet foreslår at midlene til tilskudd til etablering og den personrettede delen av tilskudd til tilpasning innlemmes i rammetilskuddet til kommunene. Med dette vil kommunene få et mer helhetlig boligsosialt ansvar og kan i større grad se lokale boligsosiale utfordringer i sammenheng med andre velferdsområder. Det kommunale handlingsrommet og fleksibilitet i utnyttelsen av midlene vil øke. Innlemming i rammetilskuddet vil gi kommunene økt forutsigbarhet. Samtidig blir ordningen enklere og mindre byråkratisk ved at kommunene ikke lenger må søke Husbanken om midlene.

Innenfor de personrettede tilskuddene kan kommunene i dag gi egne retningslinjer for ordningene innenfor rammene av det statlige regelverket. Det er rom for skjønn i kommunenes søknadsbehandling. Dette gir rom for tilpasning til individuelle og lokale behov.

Forslaget om å overføre tilskuddene innebærer at statens administrasjon bortfaller. Husbanken har i dag oppgaver med blant annet å fordele tilskuddsmidlene mellom kommunene, og med rapportering og kontroll av bruken av midlene. Disse oppgavene vil falle bort, slik at det kan frigjøres ressurser til andre viktige oppgaver i Husbanken. Husbanken skal fortsatt ha en rolle som veileder overfor kommunene på det boligsosiale området.

Innlemming av tilskuddsordningene i rammetilskuddet krever at kommunene prioriterer arbeidet. En overføring til kommunene forutsetter en tydeligere lovforankring av kommunenes boligsosiale ansvar. Departementet vil foreslå endringer i eksisterende regelverk som slår fast at det skal være en kommunal oppgave å gi hjelp til boligetablering og boligtilpasning.

5.7 Kulturdepartementet

5.7.1 Idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av svømmeanlegg

Dagens oppgavefordeling

Spillemidler til anlegg for idrett og fysisk aktivitet er hjemlet i lov om pengespill m.v. (pengespilloven) av 28. august 1992 nr. 103, med senere endringer.

Med hjemmel i kgl. res. av 11. desember 1992 om fordeling av overskuddet fra Norsk Tipping AS til idrettsformål, har Kulturdepartementet bemyndiget kommunene til å foreta idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av planer for en rekke ordinære idrettsanlegg. Søknad om forhåndsgodkjenning skal sendes kommunen. Dette utelukker likevel ikke at kommunen kan sende søknaden til Kulturdepartementet for godkjenning. Kulturdepartementet kan også gi foreløpige uttalelser om planer/skisser. Fylkeskommunen og kommunen kan avtale at kommunen sender søknad om forhåndsgodkjenning til fylkeskommunen til uttalelse.

Idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning er en sentral del av tilskuddsordningen for idrettsanlegg. Denne godkjenningen er ikke det samme som den ordinære byggesaksbehandling som finner sted i kommunen, men en egen vurdering som sikrer at både sikkerhetsmessige, idrettsfunksjonelle og tekniske behov blir ivaretatt. Godkjenning må innhentes fra Kulturdepartementet eller den departementet bemyndiger, for alle anlegg som skal søke om spillemidler, og må foreligge før byggearbeidene igangsettes.

Fra 15. juni 2014 har regjeringen besluttet at følgende anlegg kan forhåndsgodkjennes i kommunene i tillegg til de anleggstypene de tidligere er bemyndiget å godkjenne:

  • Alle typer haller og alle tiltak i disse

  • Hoppbakker der K (kritisk punkt) er lik eller større enn 75m

  • Utfortraseer

  • Undervarmeanlegg i kunstgressbaner

  • Større motorsportanlegg

  • Større skianlegg

  • Større skyteanlegg

  • Innendørs skyteanlegg

Det er nå kun følgende anleggstyper som krever idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av Kulturdepartementet, både ved nybygg, rehabilitering og tilbygg/ombygging:

  • Svømmeanlegg

  • Kunstisanlegg, utendørs og innendørs

  • Anlegg som av departementet har fått status som nasjonalanlegg

Endringer av hvilke anlegg som kan forhåndsgodkjennes av kommunen etterfølges ikke av justeringer i rammeoverføringer til kommunen. Spillemiddelordningen er i sin helhet fra overskuddet i Norsk Tipping AS og ordningen finansieres ikke over statsbudsjettet.

Kommunene har hatt myndighet til å forhåndsgodkjenne de fleste – og de hyppigst omsøkte – idrettsanlegg siden oppgaven ble delegert ut i sin tid. Nytt fra 2014, gjeldende for fordelingen i 2015, er ytterligere fullmakter til å foreta idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av flere større anlegg.

Kulturdepartementet behandler årlig omtrent 10 saker som omhandler idrettsfunksjonell godkjenning av svømmehaller, inkludert søknader om rehabilitering. Departementet har gjennom sin saksbehandling ofte hatt avgjørende merknader til anleggets utforming for å ivareta både sikkerhetsmessige og idrettsfunksjonelle behov.

Departementets vurdering og forslag til endring

Kulturdepartementet har foreløpig ikke erfaring fra den siste delegeringen av godkjenningsmyndighet, herunder i hvilken grad kommunene vil søke bistand hos enten fylkeskommunen eller departementet for å få foretatt en idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av disse litt større anleggstypene.

Svømmeanlegg er en anleggstype som er kompetansekrevende å planlegge, og kostnadskrevende å bygge og drive. Det stiller høye krav både til teknisk gjennomføring, sikkerhet og idrettsfunksjonell utforming. Den lave frekvensen av slike søknader medfører at det i liten grad er bygd opp kompetanse og erfaring på dette området utenfor departementet i dag.

Med en kommunestruktur med større og mer robuste kommuner, og med gode veiledere og informative virkemidler, vil mulighetene for å opparbeide den nødvendige kompetanse kunne være betydelig større.

Departementet foreslår derfor at idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av svømmehaller kan overføres til kommunene som følge av en ny kommunestruktur.

5.7.2 Tilskudd til frivilligsentraler

Dagens oppgavefordeling

Tilskudd til frivilligsentraler ble første gang lyst ut i 1991 som en forsøksordning for å prøve ut praktiske modeller for mobilisering av frivillige, hovedsakelig innen omsorgssektoren. I 1994 vedtok Stortinget å opprettholde tilskuddet til frivilligsentralene som en varig ordning, jf. Innst. S. nr. 99. (1993 – 94) Innstilling fra sosialkomiteen om videreføring av arbeidet med frivillighetssentraler, St.meld. nr. 16 (1993 – 94) Lat ikkje graset gro att mellom grannar – Om videreføring av arbeidet med frivillighetssentraler.

Fra 2005 ble ansvaret for forvaltningen av tilskuddsordningen overført til det daværende Kultur- og kirkedepartementet. Retningslinjer for frivillighetssentraler/nærmiljøsentraler ble vedtatt av departementet i september 2005, med mindre revideringer i 2010.

Den statlige bevilgningen til frivilligsentralene fastsettes i Stortingets årlige budsjettvedtak, jf. Prop. 1 S (2014 – 2015) fra Kulturdepartementet, kapittel 315 Frivillighetsformål, post 71 Tilskudd til frivilligsentraler. Innenfor bevilgningen er det avsatt midler til driftstilskudd for etablerte sentraler, etableringstilskudd til nye sentraler, kompetansebygging og samarbeid mellom sentraler, samt andre prosjekter.

Størrelsen på det statlige tilskuddet til den enkelte sentral fastsettes av Kulturpartementet innenfor den rammen Stortinget har bevilget for det enkelte år. Maksimalt driftstilskudd i 2014 ble fastsatt til 310 000 kroner. For å kunne motta maksimalt driftstilskudd er det en forutsetning at frivilligsentralen har en daglig leder i 100 prosent stilling og at sentralen har 40 prosent lokal finansiering ut over statstilskuddet, det vil si i overkant av 200 000 kroner i lokal finansiering. I tråd med de gjeldende retningslinjene og føringer i tilskuddsbrev, skal driftstilskuddet brukes til å dekke deler av lønnsutgiftene til daglig leder. Dersom stillingsprosenten til daglig leder er lavere enn 100 prosent reduseres tilskuddet tilsvarende.

Etableringstilskuddet i 2014 ble fastsatt til 155 000 kroner. For å kunne motta etableringstilskudd er det en forutsetning at frivilligsentralen har 40 prosent lokal finansiering ut over statstilskuddet, det vil si i overkant av 100 000 kroner. Bekreftelse på den lokale finansieringsandelen skal legges ved søknaden sammen med en uttalelse fra kommunen.

Ordningen har vokst fra rundt 90 sentraler i forsøksperioden (1991 – 1994) til rundt 400 frivilligsentraler som har mottatt tilskudd fra Kulturdepartementet i 2014. Sentralene som har mottatt tilskudd i 2014 er spredt over hele landet, og det finnes én eller flere sentraler i 328 av 428 kommuner. I perioden 2005 – 2014 er det gitt etableringstilskudd til 161 nye frivilligsentraler.

Departementets vurdering og forslag til endring

På oppdrag fra Kulturdepartementet har Institutt for samfunnsforskning med jevne mellomrom utført evalueringer av ordningen med tilskudd til frivilligsentraler. Disse har blant annet har belyst tema som eierskap, kunnskapsutvikling i nettverk og frivilligsentralenes rolle i nærmiljøet. KS har også tatt initiativ til undersøkelser og notat som har belyst frivilligsentralenes rolle og betydning.

Frivilligsentralene skal være lokalt forankret og utvikles ut fra lokale forutsetninger og behov. Aktivitetene skal bygge på frivillig innsats, bidra til å skape sosiale møteplasser og legge til rette for lokal frivillig virksomhet. Ved oppstart i 1991 var rundt en tredel av sentralene kommunalt drevne, mens de øvrige var drevet av frivillige organisasjoner, stiftelser, andelslag, menigheter m.m. De senere årene har andelen kommunale sentraler økt til nærmere halvparten av de 400 frivilligsentralene. De fleste av sentralene som ikke er kommunalt drevne mottar kommunale tilskudd til driften. Disse tilskuddene inngår som en del av den lokale finansieringsandelen.

Frivilligsentralene er avhengig av et godt samarbeid både med kommunale instanser og frivillige lag og organisasjoner for å kunne drive en god lokal sentral. Frivilligsentralene spiller en viktig rolle i berøringsflaten mellom sivil og offentlig virke. Det er spesielt viktig for frivilligsentralene å være tydelig på hva som faller innenfor det offentliges ansvar, og aktivt understøtte og stimulere lokal frivillig innsats og samarbeid med lokale foreninger og lag.

Departementet vurderer at ordningen er så utbredt at det vil være hensiktsmessig å overføre ansvaret for å gi tilskudd til frivilligsentraler til kommunene. Med et kommunalt helhetlig ansvar for sentralene vil det ligge til rette for en videreutvikling av ordningen i tråd med lokale tradisjoner og behov. Det vil være en forutsetning at kommunene overtar tilskuddsansvaret for de sentralene som ikke er kommunalt drevne.

5.8 Kunnskapsdepartementet

5.8.1 Videregående opplæring

Dagens oppgavefordeling

Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring for alle som bor i fylket, jf. opplæringsloven § 13-3. Fylkeskommunen skal planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet under hensyn til blant annet nasjonale mål, ønskene til søkerne og det behovet samfunnet har for videregående opplæring i alle utdanningsretninger.

Tilbudsstrukturen i videregående opplæring er omfattende med tolv forskjellige utdanningsprogram på Vg1, hvorav tre er studieforberedende program og ni er yrkesfaglige program. Innenfor disse programmene er det mulig å velge mange ulike retninger/programområder. Spesialiseringen skjer gradvis gjennom løpet. På studieforberedende er det ni programområder på Vg2 som leder fram til tolv sluttkompetanser på Vg3. På yrkesfag er det 55 programområder på Vg2 som leder fram til rundt 190 ulike sluttkompetanser. Alle fylkeskommunene tilbyr alle de tolv utdanningsprogrammene i Kunnskapsløftet. Tilbudsstrukturen er så omfattende at enkelte fylkeskommuner ikke fullt ut oppfyller muligheten til spesialisering. Fylkeskommunene kjøper elevplasser av hverandre, men omfanget varierer mellom fylkene. 91 prosent av elevene fikk innfridd førsteønsket sitt ved opptak til videregående opplæring skoleåret 2014 – 15. Prosenten varierer noe mellom fylkene. Noen programområder velges av svært mange elever, og oppunder 90 prosent av elevene går på programområder som tilbys i alle fylker.

Fylkeskommunen har ansvar for å følge opp eksamens- og prøveopplegget, med tilhørende utstedelse av vitnemål og kompetansebevis. Fylkeskommunen har ansvar for å godkjenne og følge opp lærebedrifter, samt godkjenne lærekontrakter. For dem som ikke får lærekontrakt med bedrift, skal fylkeskommunen sørge for å gi opplæring i skole. Fylkeskommunene skal opprette yrkesopplæringsnemnder der partene i arbeidslivet er representert. Yrkesopplæringsnemnda har en rekke rådgivnings- og utviklingsoppgaver, og skal også opprette rådgivende yrkesutvalg for hvert fag/fagområde. Fylkeskommunen skal ha en oppfølgingstjeneste for dem som faller ut av videregående opplæring.

Videregående opplæring er i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til fylkeskommunene, det vil si rammetilskudd og skatteinntekter. I fordelingen av rammetilskuddet mellom fylkeskommunene tas det blant annet hensyn til at antallet elever i rimeligere (studiespesialisering og idrettsfag) og dyrere utdanningsprogrammer (yrkesfaglige utdanningsprogram og musikk, dans og drama) varierer mellom fylkeskommunene. Det finnes noen øremerkede tilskudd, blant annet tilskudd til landslinjer og til opplæring i kriminalomsorgen.

Ungdom som har fullført grunnskolen har rett til tre års heltids videregående opplæring. For dem som velger yrkesfaglige utdanningsprogrammer er hovedmodellen to år på skole og to år i bedrift som lærling (eller lærekandidat som ikke skal ha fullt fagbrev). Elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer har rett til et fjerde opplæringsår, påbygg til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring. Om lag 92 prosent av alle 16 – 18-åringer er i videregående opplæring. Skoleåret 2013 – 14 var det i underkant av 200 000 elever i videregående opplæring. Av disse gikk 14 500 i private skoler. I tillegg var det 39 000 lærlinger og lærekandidater. 59 prosent av elevene gikk i 2013 på studieforberedende utdanningsprogrammer, mens 41 prosent gikk på yrkesfaglige. Fordelingen varierer mellom fylkene.

58 prosent av elevene består videregående på normert tid ifølge KOSTRA-tallene for 2013, mens 71 prosent består i løpet av fem år. Andelen som består er høyere på studieforberedende enn på yrkesfaglige utdaningsprogrammer. Fullføringsgraden varierer mellom fylkene. Frafall i videre-gående opplæring er ikke bare et stort problem for den enkelte, men også samfunnsmessig. Regjeringen har som mål at fullføringsgraden i videregående opplæring skal bli merkbart høyere.

Departementets vurdering og forslag til endring

Ekspertutvalget for kommunereformen vurderte i sin sluttrapport at kommuner med minst 100 000 innbyggere isolert sett kan være i stand til å overta videregående opplæring.

Overføring til alle kommuner

Overføring av ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunene til kommunene vil samle ansvaret for barnehage, grunnskole og videregående opplæring og dermed kunne gi bedre sammenheng i opplæringen. Ansvaret for videregående opplæring er en krevende oppgave i seg selv og krever et omfattende samspill med arbeidslivet. Det krever kapasitet og befolkningsgrunnlag å tilby en omfattende tilbudsstruktur som ivaretar en reell valgfrihet og fleksibilitet for elevene og arbeidslivets behov for kompetanse. De fleste kommuner vil også etter kommunereformen være for små til å kunne ivareta ansvaret for videregående opplæring uten omfattende interkommunalt samarbeid. Departementet mener derfor at ansvaret for videregående opplæring ikke kan overføres til kommunene generelt.

Overføring til de største kommunene

Overføring av ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunene til de største kommunene vil samle ansvaret for barnehage, grunnskole og videregående opplæring og dermed kunne gi bedre sammenheng i opplæringen. Med dagens delte ansvar kan fylkestinget forklare noen av sine resultater innenfor videregående opplæring med kommunenes innsats innenfor grunnskolen. Et kommunalt ansvar for å kvalifisere elevene for videre studier eller arbeidslivet kan legge til rette for et bedre samspill mellom skoler, pedagoger og ledere. For en del ungdom er kommunale velferdstjenester vesentlig for livskvaliteten og dermed for evnen til å dra nytte av opplæringen. Et helhetlig kommunalt ansvar vil kunne være en fordel med tanke på koordinering av tjenester og tilbud, særlig ved overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. Det helhetlige ansvaret vil kunne motivere til tidlig innsats og kan dermed tenkes å virke positivt inn på fullføring av videregående opplæring. I tillegg til velferdsgevinsten for den enkelte, kan en høyere andel som fullfører innen normert tid gi en samfunnsøkonomisk gevinst. Dessuten vil oppgaveoverføring og helhetlig ansvar kunne vitalisere lokaldemokratiet i de aktuelle kommunene.

En vesentlig del av elevene får videregående opplæring i de store byene. Over halvparten av elevene i Hordaland, Sør-Trøndelag og Vest-Agder går på skole i henholdsvis Bergen, Trondheim og Kristiansand. Overføring av ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunene til de største kommunene vil fordele ansvaret for videregående opplæring på flere forvaltningsenheter enn i dag. Overføring vil kreve at kommunen bygger opp administrativ og annen nøkkelkompetanse for å kunne drive videregående opplæring, samtidig som fylkeskommunen beholder tilstrekkelig kompetanse. Kompetansebehovet knytter seg blant annet til krevende oppgaver som etablering og oppfølging av lærebedrifter, administrering av et komplekst eksamens- og prøvesystem, oppfølging av elever som faller fra, samt tilrettelegging for rettssikkerhet, kvalitet, valgfrihet og fleksibilitet i elevenes opplæringsløp. Kommunen vil også måtte opprette egen yrkesopplæringsnemnd der arbeidslivet er representert, og oppfølgingstjeneste for elever som faller fra. Arbeidsgivere og arbeidslivsorganisasjoner vil måtte forholde seg til både fylkeskommunen og den store kommunen i området når det gjelder læreplasser og dialog om utforming av utdanningstilbudet. En særlig utfordring er knyttet til programområdene med få elever, noe som særlig gjelder yrkesfaglige programområder. En kartlegging Kunnskapsdepartementet har gjennomført i de fem fylkene med de fem største byene, viser at om lag halvparten av programområdene på Vg2 og Vg3 kun tilbys enten i bykommunen eller i fylket for øvrig. Når ansvaret for videregående opplæring og elevmassen deles geografisk på to forvaltningsenheter, kan grunnlaget for å opprettholde smale programmer svekkes. Selv om dette ikke gjelder det store flertallet av elevene, kan svekkelse av bredden i opplæringstilbudet bli en utfordring, blant annet for elevenes valgmuligheter og for arbeidsgivere med behov for spesialisert kompetanse. Det må forventes at fylkeskommunene må tilpasse sitt tilbud dersom en stor kommune overtar sin del av ansvaret for videregående opplæring. Fritt skolevalg og annet samarbeid mellom fylkeskommunen og kommunen om tilbudet, vil kunne løse dette i praksis for elevene så fremt utdanningstilbudet foreligger.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at ansvaret for videregående opplæring kan overføres til de største kommunene.

To forutsetninger må etter departementets vurdering legges til grunn for en overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må disse kommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgaveløsningen i områdene utenfor disse kommunene også kunne håndteres på en god måte. Alle de som blir ansvarlige for videregående opplæring, må kunne sørge for at tilbudet også ivaretar de forutsetninger som følger av opplæringsloven. I den forbindelse må det både ses hen til søkernes ønsker og det behovet samfunnet og arbeidslivet har for videregående opplæring i ulike utdanningsretninger. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng.

Overføring av ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunen til en stor kommune må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Det inngås en avtale mellom kommunen og fylkeskommunen om hvordan samarbeidet om tilbudet kan ivaretas i praksis. Dette kan blant annet gjelde hvem som skal opprette et tilbud og om kjøp av elevplasser.

Den nærmere gjennomføringen av oppgaveoverføring fra fylkeskommunen til de største kommunene må utredes nærmere i etterkant av Stortingets behandling av meldingen. I utgangspunktet vurderer departementet det slik at dersom ansvaret for videregående opplæring overføres, bør også ansvaret for særlige områder overføres, slik som ulike typer institusjonsopplæring som fylkeskommunen har ansvaret for i dag.

5.8.2 Skoleskyss

Dagens oppgavefordeling

Fylkeskommunen er hovedansvarlig for skyssen i grunnskolen og eneansvarlig for skoleskyssen i videregående opplæring. Ansvaret er nedfelt i opplæringsloven.

Skoleskyssen finansieres gjennom de frie inntektene til fylkeskommunene og kommunene. Kommunen betaler refusjon etter persontakst for grunnskoleelever som blir skysset av fylkeskommunen.

Elever i 2. til 10. årstrinn som bor mer enn fire kilometer fra skolen, har rett til gratis skyss. For elever i 1. årstrinn er skyssgrensen to kilometer. Grunnskoleelever som har særlig farlig eller vanskelig skolevei har rett til skyss uten hensyn til veilengden. Elever i videregående skole som bor mer enn seks kilometer fra skolen, har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse. Når det er nødvendig har grunnskoleelever og elever i videregående skole rett til gratis båttransport uten hensyn til reiselengden.

Kommunen skal for øvrig innlosjere grunnskoleelever når daglig skyss ikke er forsvarlig. Fylkeskommunen skal hjelpe til med å skaffe losji til elever i videregående skole i samme situasjon, og om nødvendig bygge elevhjem.

Departementets vurdering og forslag til endring

Dagens ordning med fylkeskommunalt ansvar for skoleskyssen skyldes behovet for å kunne se skoleskyssen i sammenheng med kollektivtransporten generelt. Regjeringen foreslår at ansvaret for skoleskyssen kan overføres til kommuner som overtar ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport, jf. kapittel 5.10 om kollektivtransport. Den konkrete gjennomføringen av oppgaveoverføringen til kommunenivået utredes nærmere.

5.9 Landbruks- og matdepartementet

Med utgangspunkt i målene om en mer brukerrettet og effektiv forvaltning, har landbruks- og matforvaltningen gjennomgått flere omorganiseringer og strukturelle endringer de senere tiårene. Dette har også resultert i overføring av mer myndighet til lokalt og regionalt nivå, senest i forbindelse med oppgavefordelingsreformen i 2004. Det betyr at kommunene allerede i dag er vedtaksmyndighet for de juridiske virkemidlene, de fleste økonomiske virkemidlene, samt at de er saksforberedende organ for Innovasjon Norge på landbruksområdet. Det store flertallet av de økonomiske virkemidlene over jordbruksavtalen gir ikke rom for lokalpolitisk skjønn, da utbetalinger følger av regelverk, satser og objektive kriterier. Derfor er det ikke mange gjenstående oppgaver på landbruksområdet som kan overføres til kommunene nå. Valg av forvaltningsnivå må også avveies ut fra hva som gir det beste grunnlaget for en effektiv og forsvarlig forvaltning.

Forutsatt at større kommuner har nødvendig kompetanse og kapasitet til å løse oppgavene, kan forvaltningsansvar for enkelte økonomiske ordninger der fylkesmannen i dag har vedtaksmyndighet, overføres til kommunene. Disse ordningene er beskrevet nærmere nedenfor.

5.9.1 Utvalgte kulturlandskap i jordbruket

Dagens oppgavefordeling

Ordningen Utvalgte kulturlandskap i jordbruket er et fellesprosjekt mellom Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet, og finansieres med midler fra jordbruksavtalen og Klima- og miljødepartementet. Landbruks- og matdepartementets andel av tilskuddsordningen finansieres av Landbrukets Utviklingsfond, og den samlede bevilgningen i 2014 var på 8 mill. kroner. Ordningen driftes av et sekretariat der Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet og Riksantikvaren deltar. Utvalgte kulturlandskap i jordbruket består av 22 områder som representerer variasjoner av ulike jordbrukslandskap med store verdier knyttet til biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljøer. Det er inngått over 300 avtaler om skjøtsel og mer enn 400 grunneiere/drivere mottar tilskudd fra satsingen.

I forvaltningen av utvalgte kulturlandskap i jordbruket er fylkesmannen et sentralt bindeledd mellom nasjonalt nivå, kommunene, landbrukets organisasjoner og andre næringslivsaktører, samt mellom landbruks-, miljø- og kulturminnefagområdet. Fylkesmannens oppgaver i dag omfatter:

  • Dialog med jordbrukets næringsorganisasjoner og andre næringsaktører

  • Ledelse av prosesser for utarbeiding av forvaltningsplaner og skjøtselsplaner, samt oppdateringer av disse

  • Koordinering av arbeidet med forvaltningsplaner i samarbeid med kommuner, eiere/forvaltere og aktuelle fagmiljø

  • Innspill til sekretariatet om behov for tilskudd

  • Ansvar for oppsetting av kriterier for tiltak, og tildeling av tilskuddsmidler

  • Ansvar for årlig rapportering om de enkelte områdene mht. utvikling, bruk av tilskuddsmidler og kunnskaps/fagspørsmål

  • Statens representant i avtaler med grunneiere i forbindelse med skjøtselsplaner

  • Ansvar for dokumentasjon og overvåking

Kommunene har en faglig rolle i arbeidet med Utvalgte kulturlandskap ved at de blant annet vurderer og gir anbefalinger i forbindelse med søknader. De er også kontaktpunkt overfor grunneiere, lag og foreninger, og vurderer spørsmål om tiltak i tilknytning til kommunale arealplaner.

Departementets vurdering og forslag til endring

I de fleste av de 22 områdene som har status som utvalgte kulturlandskap, spiller kommunene en viktig rolle i arbeidet, og i mange områder er kommunen førsteinstans for veiledning til grunneiere. Kommunene avklarer flere forhold rundt saksbehandlingen, og er også sentrale i behandlingen av SMIL-midler, som blant annet skal bidra til å fremme natur- og kulturminneverdier i jordbrukets kulturlandskap.

Ordningen er relativt ny, og det har vært gjort mye arbeid med blant annet å utarbeide skjøtsels-/områdeplaner og restaurering av landskap og bygninger. Dette krever tverrsektoriell kompetanse innen landbruks-, miljø- og kulturminnefagområdet. Etter hvert vil områdene komme over i en driftsfase, hvor behovet for tilgang på fagkompetanse vil bli mindre. I den forbindelse overveies også mulighetene for å peke ut flere områder i ordningen, noe som vil kreve den samme faglige oppfølgingen som er i dag.

Da ordningen per i dag kun omfatter 22 områder, og flere av områdene omfatter flere kommuner, kan det være krevende å flytte ansvaret for ordningen fra fylkesmannen til kommunene. Med større og mer robuste kommuner, vil det være enklere for kommunene å ivareta oppgavene som følger av ordningen, og å sikre nødvendig kompetanse. Departementet foreslår derfor at forvaltningen av utvalgte kulturlandskap i jordbruket kan overføres fra fylkesmannen til kommunene. I forbindelse med behandlingen av Jordbruksoppgjøret 2014 er det satt i gang en gjennomgang av alle miljøvirkemidlene over jordbruksavtalen, der også tilskudd til utvalgte kulturlandskap i jordbruket, tilskudd til verdensarvområdene og tilskudd til tiltak i beiteområder inngår. Den endelige beslutningen om ordningene kan overføres til kommunene må derfor vente til jordbruksoppgjøret i 2015, der innspill fra gruppen som går gjennom miljøvirkemidlene blir behandlet.

5.9.2 Tilskudd til verdensarvområdene

Dagens oppgavefordeling

Unescos verdensarvliste inkluderer per i dag syv norske verdensarvområder. Verdensarvområdene Vegaøyan og Vestnorsk fjordlandskap kom på UNESCOs verdensarvliste henholdsvis i 2004 og 2005. Fra 2008 er det årlig avsatt midler over jordbruksavtalen til en egen satsing i verdensarvområdene Vestnorsk fjordlandskap, herunder Nærøyfjorden og Geirangerfjorden, og Vegaøyan. Tilskuddsordningene finansieres av Landbrukets Utviklingsfond, og bevilgningen i 2014 var på 3 mill. kroner. Bakgrunnen for ordningen er at landbruket og landbrukets kulturlandskap utgjør en viktig del av verdiene i disse områdene. Midlene skal i hovedsak gå til grunneierne og brukes i samsvar med tiltaksplaner, og gjelder for et helhetlig landskap uavhengig av kommunegrenser. Ordningene berører sju kommuner i tre fylker: Sogn og Fjordane (inkludert deler av Voss i Hordaland), Møre og Romsdal og Nordland. Fylkesmannen sikrer at det utarbeides tiltaksplaner og inngås avtaler, utbetaler tilskudd til skjøtselstiltak til berørte grunneiere, samt sørger for kontroll av ordningen. Kommunene har ingen formelle oppgaver per dags dato, med unntak av Vega kommune, som midlertidig har fått ansvar for oppgaver knyttet til ordningen.

Departementets vurdering og forslag til endring

Ordningen berører et fåtall kommuner i tre fylker og går på tvers av kommunegrenser. Overføring av forvaltningsansvaret for ordningen til de berørte syv kommuner, vil kunne øke byråkratiet og bidra til en lite kostnadseffektiv forvaltning. Dette taler mot at kommunene skal overta fylkesmannens oppgaver på området, med unntak av Vegaøyan verdensarv, som arealmessig kun berører Vega kommune og som midlertidig har fått oppgaver i tilknytning til ordningen.

Med større kommuner vil det imidlertid være enklere for kommunene å ivareta oppgavene, og å sikre nødvendig kompetanse. Departementet foreslår derfor at forvaltningen av tilskudd til verdensarvområdene kan overføres fra fylkesmannen til kommunene. I likhet med tilskudd til utvalgte kulturlandskap vil endelig beslutning om overføring av oppgaven til kommunene på området måtte avvente resultatene av gjennomgangen av miljøvirkemidlene.

5.9.3 Nærings- og miljøtiltak i skogbruket

Dagens oppgavefordeling

Nærings- og miljøtiltak i skogbruket er hjemlet i forskrift om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i jordbruket, fastsatt 4. februar 2004 med hjemmel i Lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbruksloven) § 19. Formålet med tiltakene er å stimulere til økt verdiskaping i skogbruket ut fra regionale og lokale prioriteringer. Nærings- og miljøtiltak omfatter følgende tilskuddsområder: Veibygging, drift med taubane, hest og annet, skogkultur, miljøtiltak og andre tiltak i skogbruket. Tilskudd til skogkultur, miljøtiltak og andre tiltak forvaltes i dag av kommunene. Tilskudd til veibygging og drift med taubane og hest forvaltes av fylkesmannen.

Tilskuddsordningene finansieres av Landbrukets Utviklingsfond. Bevilgningen i 2014 var på 161 mill. kroner, fordelt med 89 mill. kroner til veibygging og drift med taubane og 72 mill. kroner til skogkultur, miljøtiltak og andre tiltak i skogbruket. I 2013 var det 1650 søknader om tilskudd til veibygging og drift med taubane. Antall søknader om tilskudd til skogkultur, der kommunene i dag er vedtaksmyndighet, var 12 500 i 2013.

Departementets vurdering og forslag til endring

Overføringen av ansvaret for tilskudd til veibygging og drift med taubane til kommunene vil innebære en betydelig arbeidsmengde for kommunene. Det har de senere årene ved flere anledninger vært påpekt at det er ønskelig å samle NMSK-tilskuddene hos fylkesmannen, fordi kommunene ikke har tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å behandle søknadene. Dersom kommunene blir større vil det ligge bedre til rette for å styrke kapasitet og kompetanse på området, slik at forvaltningsansvaret for ordningen kan flyttes til kommunene. Overføring av ansvaret til kommunene vil kunne gi grunnlag for utvikling av kompetansemiljøet for skogbruk i kommunene. En slik styrking av skogbrukskompetansen i kommunene vil ha positiv effekt for de øvrige oppgavene kommunene allerede i dag har etter skogbruksloven innen kontroll og veiledning. Departementet foreslår derfor at forvaltningen av tilskudd til veibygging og til drift med taubane kan overføres fra fylkesmannen til kommunene.

5.9.4 Tilskudd til tiltak i beiteområder

Dagens oppgavefordeling

Tilskudd til tiltak i beiteområder er forankret i Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) § 3 og § 18 og delegeringsvedtak 12. mai 1995 nr. 413. Tilskuddsordningen finansieres av Landbrukets Utvik-lings-fond, og bevilgningen i 2014 var på 11 mill. kroner.

Tilskudd til tiltak i beiteområder skal legge til rette for best mulig utnyttelse av beite i utmark, redusere tap av dyr på utmarksbeite, og fremme fellestiltak i beiteområdene. Tilskudd kan gis til dyreeiere som innenfor et geografisk område samarbeider i beitelag, og som iverksetter investeringstiltak og/eller planleggings- eller tilretteleggingsprosjekter i sine beiteområder. Beitelagene kan bestå av bønder der beitekommune/-fylke kan være en annen enn hjemkommune/-fylke. Fylkesmannen fatter vedtak om tilskudd på bakgrunn av en vurdering og anbefaling fra kommunen, som mottar søknader i første instans.

Departementets vurdering og forslag til endring

Rasjonell utnytting av utmarksbeitene innebærer normalt overlappende arealbruk mellom grunneiere/beiterettshavere. Effektiv vekst og kjøttproduksjon basert på utmarksbeiting forutsetter at beitedyra får maksimum tid til beiting og beitesøk. For å oppnå dette er det behov for god organisering og samarbeid om den del av driften som gjelder utmarksbeite, herunder planlegging, beiteslipp, tilsyn, sanking, behandling av dyr og samarbeid om etablering samt drift og vedlikehold av infrastruktur knyttet til beiteområdet.

Driftsformens grenseoverskridende karakter mellom kommuner og i noen tilfeller mellom fylker, gjeldende kommunestruktur, avveiing av mange samfunnshensyn, begrenset antall saker (200 innvilget i 2012), innebærer at fylkesmannen så langt har blitt vurdert å være best egnet forvaltningsnivå for å sikre kompetanse, kontinuitet, kontroll og mest effektiv bruk av midlene.

Med større kommuner og generelt bedre landbruksfaglig kompetanse foreslår departementet at forvaltningsansvaret for ordningen kan overføres fra fylkesmannen til kommunene. I likhet med tilskudd til utvalgte kulturlandskap og verdensarvområdene, vil endelig beslutning om overføring av oppgaven til kommunene på området måtte avvente resultatene av at gjennomgangen av miljøvirkemidlene foreligger. Behov for samarbeid over kommunegrenser og fylkesgrenser vil være aktuelt også i framtiden for å sikre rasjonelle driftsopplegg, effektiv utnytting av utmarksbeitene, balansere hensyn mot andre interesser (beiterett, skog, jakt, fritid, mv.) og andre berørte parter.

5.10 Samferdselsdepartementet

5.10.1 Kollektivtransport

Dagens oppgavefordeling

Kollektivtransport omfatter alle typer persontransport i rute. Kollektivtransport som fylkeskommunen har ansvaret for inkluderer buss, passasjerbåt og skinnegående transport som T-bane, trikk og bybane. Fylkesvegfergene defineres som en del av fylkesvegnettet.

Fylkeskommunen har altså ansvaret for all lokal kollektivtransport, med unntak av jernbanen og kollektivtransportinfrastruktur på riksvegene, som er statens ansvar, og infrastruktur på kommunale veger, som er kommunens ansvar. Ansvaret til fylkeskommunen omfatter planlegging og drift, i tillegg til investeringer i fylkeskommunal infrastruktur. Fylkeskommunen har ansvar for skoletransport og annen tilrettelagt transport (TT-ordningen), og tildeler løyve til rutetransport. TT-ordningen er en del av det totale kollektivtransporttilbudet. Det er et mål at flest mulig skal kunne benytte det ordinære transporttilbudet.

Lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportloven) § 22 gir fylkeskommunen ansvar for å yte godtgjørelse til lokal rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller opprettholde innen et fylke. Ansvaret for den tilrettelagte transporten for funksjonshemmede (TT-ordningen) ble bestemt lagt til fylkeskommunen ved vedtak i Stortinget 10. april 1986 ved behandlingen av St.meld. nr. 92 (1984 – 85) Om transport for funksjonshemmede, jf. -Innst. S. nr. 106 (1985 – 86). Fylkeskommunens ansvar for skoleskyss følger av Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 13-4.

Kollektivtransporten som fylkeskommunen har ansvaret for finansieres gjennom frie inntekter (skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten), billettinntekter og bompenger. Kommunene bidrar til finansieringen av skoletransporten. I tillegg har staten ved Samferdselsdepartementet øremerkede tilskuddsordninger som kommer kollektivtransporten til gode, herunder belønningsordningen og ordningen med statlig delfinansiering av kostnadene ved kollektivtransportprosjekter i de fire største byene.

Om lag 490 mill. passasjerer reiste med den kollektivtransporten som fylkeskommunene har ansvaret for i 2013 (påstigende passasjerer). Dette fordelte seg med 69 prosent på buss, 29 prosent på bane (trikk, T-bane, bybane) og 2 prosent på passasjerbåt ifølge rapporteringssystemet KOSTRA. Kollektivandelen er høyest i byområdene. Det var om lag 110 000 godkjente TT-brukere i Norge i 2013. I 2013 hadde fylkeskommunene om lag 9,5 mrd. kroner i netto driftsutgifter til kollektivtransport. Om lag 600 årsverk i fylkeskommunal administrasjon er knyttet til arbeid med kollektivtransport, inkludert årsverk i administrasjonsselskapene, ifølge tall for 2014. Antall årsverk varierer mye fra fylkeskommune til fylkeskommune.

Departementets vurdering og forslag til endring

I Sundvolden-erklæringen står det at regjeringen vil «vurdere å overføre ansvar for kollektivtransport fra fylkene til kommunene i forbindelse med en kommunereform». De organisatoriske rammebetingelsene for kollektivtransporten er krevende, siden ansvaret for virkemidlene som påvirker kollektivtransporten er fordelt på alle tre forvaltningsnivåene, og kollektivtrafikken opererer på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Ekspertutvalget for kommunereformen skriver i sin sluttrapport at

storkommuner med et tilstrekkelig innbyggergrunnlag og som samtidig utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder isolert sett kan overta fylkeskommunens ansvar for kollektivtransport. Storkommuner bør ha over 100 000 innbyggere for å være store nok til å oppnå stordriftsfordeler ved å ha oppgaven. Hva som vil være de eksakte grensene for funksjonelle samfunnsutviklingsområder bør avgjøres lokalt. Utvalget vil understreke at ansvaret for kollektivtransport forutsetter geografiske enheter som reduserer behovet for interkommunalt og regionalt plansamarbeid.

Ekspertutvalget vurderte det slik at mindre kommuner (minimum 15 000 – 20 000 innbyggere) ville utgjøre for små geografiske enheter og ha et for lite markedsgrunnlag til å være bærekraftige enheter innenfor kollektivtransporten.

I de store byområdene er hovedutfordringen å utvikle kollektivtransporttilbudet i takt med befolkningsutviklingen for å nå målet i klimaforliket om at veksten i persontransporten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Videre er det viktig å sikre god framkommelighet for kollektivtransporten. Den nødvendige framtidige veksten i kollektivtransporten i byområdene vil kreve betydelige økte økonomiske ressurser til drift og investering – uavhengig av forvaltningsmessig tilknytning. Det vises til 50/50 ordningen med statlig delfinansiering av viktige kollektivtransportprosjekter i de fire største byene. En videreføring av diskusjonen knyttet til finansiering av kollektivtransport vil finne sted i forbindelse med utarbeidelsen av neste nasjonale transportplan. Særlig gjelder dette hvordan den betydelige økning i driftskostnadene på regionalt/lokalt nivå skal dekkes.

Det er departementets vurdering at det vil være gevinster å hente på å overføre ansvaret for kollektivtransporten til de største kommunene. Dette vil kunne gi en bedre oppgaveløsning i disse kommunene ved at oppgaver knyttet til en samordnet areal- og transportpolitikk, som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sammenheng på lokalt nivå. For kollektivtransporten vil en eventuell oppgaveoverføring fra fylkeskommunene til store kommuner være aktuelt for en kommune som utgjør en felles bolig-, arbeids- og serviceregion, og som har et tilstrekkelig markedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtransporttilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad. Kommuner bør i denne sammenheng ha tilstrekkelig kompetanse, kapasitet, fagmiljøer og økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta oppgaveløsningen.

Det er ikke aktuelt å overføre ansvaret for kollektivtransporten til alle kommunene, fordi mindre kommuner ikke vil utgjøre funksjonelle geografiske områder, og de vil ha et for lite markedsgrunnlag til å kunne tilby kollektivttransport innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad.

En overføring av ansvaret for kollektivtransporten til store og funksjonelle kommuner vil innebære en samling av flere transportpolitiske oppgaver og virkemidler til ett ansvarlig organ. En samling av ansvaret kan legge til rette for koordinert virkemiddelbruk, bedre forutsigbarhet og færre spillsituasjoner, og legger således til rette for enklere å nå målene for transportpolitikken i byene. Videre vil innbyggertall og bosettingsmønster være av stor betydning. Kommunen må ha et innbyggergrunnlag som sikrer tilstrekkelig markedsgrunnlag. Markedsgrunnlaget er avhengig av befolkningens størrelse, men også av hvordan boliger, arbeidsplasser og servicetilbud er lokalisert i forhold til hverandre. Det vil kunne være lettere å utvikle et bedre kollektivtilbud til lavere kostnad når utbyggingsmønsteret bærer preg av høy tetthet. Det vil innebære at kommunens utstrekning bør sammenfalle med hovedtyngden av innbyggernes bosettingsmønster og reisemønster, samt arbeidsplassenes lokalisering. Best mulig sammenfall mellom forvaltningens grenser og oppgavene som skal løses styrker muligheten for en koordinert, tilpasset og rasjonell oppgaveløsning. Dette er viktig med tanke på oppgavene fylkeskommunen fortsatt skal forvalte. Kommunen bør også ha tilstrekkelig kompetanse knyttet til transportplanlegging og byutvikling, og økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta oppgaveløsningen.

En overføring av ansvaret for fylkeskommunal kollektivtransport til kommuner vil være begrenset til de største kommunene.

En overføring av kollektivtransporten til store kommuner vil kunne legge til rette for en tverrsektoriell samordning, fordi kommunene også vil ha ansvaret for oppgaver som næringsutvikling, bolig- og arealpolitikk og andre oppgaveområder som henger sammen med transportpolitikken. Tilsvarende kan det gi færre muligheter for tverrsektoriell samordning av de transportoppgavene som forblir i fylkeskommunen.

En overføring av ansvaret for kollektivtransporten til de største kommunene vil innebære oppgavedifferensiering. Ansvaret for kollektivtransporten vil forbli et fylkeskommunalt ansvar utenfor de kommunene som overtar ansvaret for kollektivtransporten. Oppgavedifferensiering på kollektivtransportområdet vil føre til en mindre økning i antallet organisatoriske enheter som har ansvaret for kollektivtransporten, og lokalforvaltningen kan samlet sett framstå som mer uoversiktlig. Videre kan en slik oppsplitting redusere fagmiljøene for kollektivtransporten isolert sett.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at det fylkeskommunale ansvaret for kollektivtransporten, inkludert TT-ordningen, kan overføres til de største kommunene.

Forutsetningene for at en kommune skal ha ansvar for kollektivtransporten er at kommunen omfatter et område som utgjør en felles bolig-, arbeids- og serviceregion (geografisk funksjonelt område) og som har et tilstrekkelig markedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtransporttilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad.

Den konkrete gjennomføringen av oppgaveoverføringen vil bli utredet nærmere.

Ansvaret for skoleskyss kan overføres til kommuner som overtar ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport. Departementet viser til kapittel 5.8 for nærmere beskrivelse av skoleskyss.

Det er viktig å se ansvaret for kollektivtransporten i sammenheng med ansvaret for vegpolitikken. Ved overføring av kollektivansvaret til de største kommunene blir fylkeskommunenes mulighet til å se løsninger for kollektivtransporten i sammenheng med innsatsen på fylkesvegnettet svekket. Spørsmålet om overføring av ansvaret for fylkesveger til de største kommunene skal vurderes i prosessen frem mot neste nasjonale transportplan, jf. kapittel 4.9. Spørsmålet om overføring av ansvaret for kjøp av jernbanetjenester til robuste kommuner vurderes i samband med jernbanereformen, der Jernbaneverket og NSB omorganiseres for å oppnå en hensiktsmessig styringsstruktur, en forretningsmessig organisasjonsform med tydelige mål.

5.11 Lokal nærings- og samfunns-utvikling

Kommunens roller i lokal nærings- og samfunnsutvikling

Kommunene har et generelt ansvar for lokal samfunnsutvikling. Kommuneloven fastslår at kommunen skal utarbeide en samordnet plan for den kommunale virksomhet. Konkrete bestemmelser om planlegging framgår av plan- og bygningsloven. Denne gir kommunene en rekke oppgaver innenfor samfunns- og arealplanlegging. I tillegg til påleggene i plan- og bygningsloven kan kommunene på frivillig basis legge til rette for samfunnsutvikling i kommunen gjennom egne initiativ og gjennom samarbeid med frivillige lag, organisasjoner, lokalutvalg eller med andre deler av offentlig forvaltning.

Næringsutvikling er sentralt for utviklingen av regioner, kommuner og lokalsamfunn. Næringslivet bidrar med verdiskaping, arbeidsplasser, vare- og tjenestetilbud og som partner i stedsutviklingen. Kommunen er også sentral for utviklingen av det lokale næringslivet. Ulike egenskaper ved kommunene påvirker bedriftenes lokaliseringsbeslutninger, utvikling av eksisterende næringsliv og grunnlaget for etablering av nye næringsvirksomheter. Grunnleggende økonomiske faktorer som tilgjengelighet av transportinfrastruktur, arbeidstakeres utdannings- og lønnsnivå, teknisk infrastruktur, lokale skatter og avgifter, samt offentig og privat etterspørsel, går igjen som viktige faktorer i studier av bedrifters lokaliseringsbeslutninger og for utviklingen i eksisterende næringsliv. I tillegg til sitt eget tjenestetilbud kan kommunene også påvirke lokal næringsutvikling gjennom kommunenes kjøp av tjenester.

Entreprenørskap stimuleres av eksisterende næringsliv og eksisterende oppstartsaktivitet. Kommunene kan også bidra ved å etterspørre varer og tjenester fra nystartede bedrifter lokalt. Hvilke andre lokale faktorer som påvirker entreprenørskap er mindre belagt med gode studier, men også her pekes det på at kompetansen blant innbyggerne er sentralt. Bedrifter er avhengig av gode tilbud for husholdningene for å rekruttere arbeidskraft. Kommunale tjenestetilbud, skole og kulturelle tjenester påvirker særlig unge og utdannede husholdningers flyttebeslutninger. Husholdninger og næringsliv vil også være opptatt av teknisk infrastruktur som planlegging og utbygging, vann og avløp samt behandling av byggesøknader og reguleringsplaner. Dette er faktorer som kommunene også er opptatt av.

I en spørreundersøkelse om lokal næringspolitikk går det også fram at behandling av byggesøknader og reguleringsplaner, samt utbygging av kommunale veier og infrastruktur, er de viktigste virkemidlene kommunene bruker for å tilrettelegge for og tiltrekke seg næringsvirksomhet. Regjeringen gjennomfører flere forenklingstiltak som vil bidra til raskere planprosesser og økt lokal handlefrihet.

Kommunens roller innenfor lokal nærings- og samfunnsutvikling dekker et bredt spekter av virkemidler. Disse kan oppsummeres slik:

  • Samfunns- og arealplanmyndighet, herunder mål og strategier for ressursforvaltning og utvikling av arealer for blant annet boliger, næringsvirksomhet, rekreasjon, folkehelse (inkludert universell utforming) og vern. Dette skjer gjennom arbeidet med blant annet planstrategier, kommuneplan og reguleringsplaner.

  • Forvaltningsoppgaver tilknyttet næringsvirksomhet – bruksendringer, byggetillatelser, skjenkeløyver mv.

  • Investering i næringsrettet infrastruktur – næringsarealer, bredbånd, kommunale veier mv.

  • Veiledning og rådgivning av bedrifter og etablerere – blant annet være førstelinjetjeneste for bedrifter.

  • Plikt til å saksforberede søknader om midler til investering og bedriftsutvikling i landbruket, og uttale seg til Innovasjon Norge (IN) som avgjør sakene.

  • Tildele tilskudd til bedrifter innenfor EØS-reglene om bagatellmessig støtte. Det er ikke en lovpålagt oppgave for kommunene å gi tilskudd. I hvilken grad kommunene har midler til dette, avhenger av om de har kraftfond, næringsfond eller egne avsatte midler.

  • Påvirke lokal næringsutvikling gjennom lokale avgifter og eventuell eiendomsskatt.

  • Kommunal etterspørsel av varer og tjenester og innovative innkjøp.

Det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder politisk prioritering, ressursbruk og organisering av arbeidet med nærings- og samfunnsutvikling. I mange små kommuner er fagmiljøene små og sårbare. Det kan gå ut over nærings- og samfunnsutviklingsarbeidet. Det er også ulikheter i hvordan de ulike regionale aktørene samhandler med kommunene. Næringslivet og etablerere forventer en velfungerende kommunal førstelinjetjeneste som kan gi dem praktiske råd, veiledning og informasjon om blant annet støtteordninger, kurs og hvilke instanser som kan hjelpe dem videre. Private organisasjoner og foreninger som er viktige for samfunnsutviklingen har på samme måte behov for at det kommunale apparatet legger til rette for deres virksomhet.

En bevisst holdning i kommunene til egne innkjøp kan ha stor betydning for lokal næringsutvikling. I dag skjer produksjon og utvikling av tjenester ofte i mindre enheter og i kommuner med lite kompetanse og ressurser til å drive innovasjon. Kommunereformen vil være viktig for å få sterkere og mer innovative miljøer i kommunesektoren. Framtidens løsninger vil komme fra både offentlig og privat sektor. Offentlig sektor kan spille en viktig rolle ved å etterspørre bedre løsninger, være et hjemmemarked for norsk næringsliv og bidra til at ny kunnskap tas i bruk i den enkelte virksomhet og på tvers av sektorer. Løsningene må utvikles i et samspill mellom brukerne, offentlig sektor, næringslivet og kompetansemiljøene. Det betyr at offentlig sektor må være en god bestiller av nye og bedre løsninger. Et viktig ledd i å oppnå dette er å skape sterke innkjøpsmiljøer i større kommuner. Disse innkjøpsmiljøene bør foruten å sikre god regeletterlevelse sørge for god behovsforankring hos innbyggerne, gi kommuneledelsen gode råd om hvordan anskaffelser kan bidra til å nå de langsiktige målene for virksomheten og lage gode rutiner for markedsdialog og leverandørutvikling.

Andre offentlige virkemidler for lokal samfunns- og næringsutvikling

Innenfor samfunnsutvikling i bred forstand er det en rekke ulike aktører, så som kultur- og utdanningsinstitusjoner, aktører med ansvar for infrastruktur og andre utbyggingstiltak mv. Det offentlige virkemiddelapparatet for næringsutvikling består også av flere aktører. Fylkeskommunen, fylkesmannen og Innovasjon Norge (IN) er de tre viktigste aktørene på regionalt nivå. Fylkesmannen og fylkeskommunen er regionale aktører for ulike utviklings- og tilretteleggende tiltak, mens IN har hovedansvaret for bedriftsrettede tiltak. Tre departementer har det overordnede ansvaret for virkemidlene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet). Selskapet for industrivekst SF (Siva) og Brønnøysundregistrene er også aktuelle aktører i forhold til kommuner og næringsdrivende. Det er derfor tatt inn en kort omtale også av deres roller.

Fylkesmannen

De fylkesvise midlene til investering og bedriftsutvikling og midlene til utredning og tilrettelegging, skal legge til rette for lønnsom verdiskaping i landbruket. Dette er avtalefestede midler som er gjenstand for årlige forhandlinger som del av jordbruksoppgjøret. Forvaltningsansvaret for midlene på regionalt nivå er delt mellom fylkesmannen og IN, og midlene fordeles fylkesvis etter en nasjonalt fastsatt fordelingsnøkkel. Det meste av disse midlene er bedriftsrettede og forvaltes av IN, mens en mindre del av midlene forvaltes av fylkesmennene til utrednings- og tilretteleggingstiltak.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunenes arbeid for å tilrettelegge for næringsutvikling finansieres av frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd fra staten), egne fylkeskommunale midler og regionale utviklingsmidler fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Fordelingen skal sikre ressurser til områder med særskilte ufordringer i form av svak befolkningsutvikling, konkurransemessige ulemper, store avstander og utfordringer knyttet til sysselsetting, arbeidsmarked og levekår.

Fylkeskommunene skal prioritere virkemiddelbruken og blant annet bevilge midler til andre nasjonale virkemiddelaktører (IN, SIVA, Forskningsrådet), for innsats innenfor det distriktspolitiske området. Denne prioriteringen skjer i samråd med det regionale partnerskapet. En del av oppdraget fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til fylkeskommunene er også å styrke kommunene i arbeidet med lokal nærings- og samfunnsutvikling. Fra 2014 er det opp til den enkelte fylkeskommune å prioritere og bevilge midler til kommunale næringsfond innenfor den generelle rammen av regionale utviklingsmidler fra departementet. Midler til kommunale næringsfond tildeles i dag mindre kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet med et formål å stimulere til næringsrettet innsats i de kommunene som i dag ikke har kapasitet til dette på egen hånd. Rammen til kommunale næringsfond blir politisk besluttet i fylkeskommunen.

Innovasjon Norge (IN)

IN er et særlovselskap som er eid av staten ved Nærings- og fiskeridepartementet med 51 prosent og fylkeskommunene med 49 prosent. Selskapets formål er å være statens og fylkeskommunens viktigste verktøy for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet. Selskapets virkemidler kan deles i følgende hovedtyper: finansiering, kompetanse, profilering, nettverk og rådgivning. Selskapet har 21 kontorer i hele landet. Dessuten har IN 38 kontor i utlandet. IN samhandler med kommunene, basert på avtaler mellom IN og den enkelte kommune som ønsker dette.

IN har oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet om forvaltning av landsdekkende ordninger som skal utløse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling og utløse regionenes næringsmessige muligheter, herunder også tiltak for å fremme eksport og internasjonalisering av norsk næringsliv. IN har oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet innenfor forvaltning av nasjonale utviklingsprogrammer på landbruksområdet og midler til investering og bedriftsutvikling i landbruket. Endelig har IN oppdrag fra fylkeskommunene vedrørende forvaltning av bedriftsrettede virkemidler til regional utvikling innenfor gitte geografiske områder. Dette er en andel av Kommunal- og moderniseringsdepartementets midler til regional utvikling som stilles til disposisjon for fylkeskommunene etter en egen fordelingsnøkkel. Fylkeskommunene står også fritt til å benytte egne midler til slike formål.

Selskapet for industrivekst SF (Siva)

Siva er statens virkemiddel for tilretteleggende eierskap og utvikling av bedrifter og nærings- og kunnskapsmiljøer i hele landet. Siva har et særlig ansvar for å fremme vekstkraften i distriktene. Hovedmålet er å utløse lønnsom næringsutvikling i bedrifter og regionale nærings- og kunnskapsmiljøer. Siva har to virksomhetsområder, eiendom og innovasjon, hvor de er hel- eller deleier i over 40 eiendomsselskaper, og medeier i over 100 små og store forsknings- og kunnskapsparker og næringshager. Programmer og aktiviteter innenfor innovasjonsområdet finansieres over budsjettene til Landbruks- og matdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Eiendomsaktiviteten er selvfinansierende. Innenfor innovasjonsområdet arbeider Siva med programvirksomhet (inkubasjonsprogrammet og næringshageprogrammet), eierskap i innovasjonsselskaper, nettverksaktiviteter, mobilisering og pådriverarbeid. I næringshageprogrammet samlokaliserer næringshagene utviklingsorienterte bedrifter for å fremme vekst, samarbeid og utvikling. Programmet finansieres av Siva (over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett) og av fylkeskommunene. Næringshagene brukes som regionale utviklingsverktøy tilpasset behovet i det enkelte fylke. Fylkeskommunene og Siva samarbeider om å definere regionale mål og bestemme antall næringshager og struktur i de respektive fylkene.

Brønnøysundregistrene

Brønnøysundregistrene tilbyr informasjon til personer som skal starte eller har startet bedrift. Informasjon knyttet til oppstart og drift av bedrift er tilgjengelig på Altinns nettsider. I tillegg er det mulig å stille spørsmål elektronisk og per telefon. Dette er tjenester som utfyller tilbud til bedrifter på både lokalt og regionalt nivå. Tilbudet er tilgjengelig for personer i hele landet og innenfor alle bransjer. Målsettingen er å gjøre det enklere å starte og drive bedrift i Norge.

Videreutvikling av kommunens roller som lokal nærings- og samfunnsutvikler

Ekspertutvalget for kommunereformen har i sin sluttrapport vurdert lokal nærings- og samfunnsutvikling som ett av ti utvalgte eksempler på mulige nye oppgaver til større kommuner. Utvalget peker på at kommunene forventes å være førstelinjetjeneste overfor lokalt næringsliv, men er det forvaltningsorganet som har minst formalisert ansvar og myndighet. Prinsipielt oppfatter utvalget dette som uheldig. Etter utvalgets oppfatning vil en styrking av kommunenes ansvar og roller på dette feltet tilføre kommunene positive virkemidler. Dette vil i sin tur kunne skape et bredere grunnlag for lokalpolitisk engasjement i rollene som lokale nærings- og samfunnsutviklere. Utvalget vurderer at større kommuner med 15 000 – 20 000 innbyggere vil kunne ivareta rådgivning på flere områder, treffe ulike beslutninger om tilrettelegging for lokalt næringsliv og avgjøre søknader om mindre økonomiske tilskudd til lokale bedrifter og etablerere.

Utvalget mener imidlertid at kommuner av denne størrelsesorden likevel ikke kan forventes å ha eller få tilstrekkelig kompetanse til å treffe vedtak i saker om finansiering av næringsvirksomhet som er rettet mot et internasjonalt marked eller i satsinger som inngår i nasjonale programmer mv. Det kan også være andre funksjoner som kommunene ikke kan ivareta like effektivt som det apparatet som i dag har forvaltningsansvaret. Utvalget anbefaler videre utredning av en modell for større grad av desentralisering av oppgaver relatert til lokal nærings- og samfunnsutvikling.

Departementet mener at større kommuner vil kunne ha et annet utgangspunkt for innsats rettet mot lokal nærings- og samfunnsutvikling enn mange av dagens kommuner. Det er behov for mer forskningsbasert kunnskap for å vurdere om det er tjenlig for samfunns- og næringsutvikling og verdiskaping nasjonalt og regionalt at kommunene gis en større rolle her. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, i samarbeid med Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, har derfor bestilt en utredning for å få kartlagt roller, tiltak og virkemidler i kommunenes arbeid med lokal nærings- og samfunnsutvikling. Utredningen skal beskrive viktige utfordringer knyttet til kommunenes innsats, for eksempel faktorer som kapasitet, kompetanse, likebehandling, virkemidler og grenseflater mot andre aktører (særlig fylkesmannen, fylkeskommunen og IN). Denne delen av oppdraget skal basere seg på eksisterende forskning, utredninger og evalueringer. Disse skal gjennomgås med sikte på å sammenstille hvilke vurderinger som er gjort av kommunenes handlingsrom og innsats for lokal nærings- og samfunnsutvikling.

Utredningen skal videre vurdere i hvilken grad dagens roller, tiltak og virkemidler kan eller bør videreføres i en situasjon med større kommuner. Det skal utredes hvilke behov og muligheter det er for å videreutvikle og eventuelt formalisere kommunenes ansvar for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Vurderingen skal ha et bedrifts- og gründerfokus, og både samfunnsøkonomisk lønnsomhet og konsekvenser for næringslivet skal vurderes knyttet til forslag til endringer. Departementet har tildelt oppdraget til Norut Alta, som skal samarbeide med Norut Tromsø om gjennomføringen. Utredningen skal foreligge innen 15. august 2015.

Regjeringen vil videreutvikle det bedriftsrettede virkemiddelapparatet. I Sundvolden-erklæringen heter det at regjeringen vil gjennomgå virkemiddelapparatet for innovasjon og videreutvikle virkemidlene med høyest innovasjonseffekt. I dag er det ikke tilfredsstillende oversikt over hvilke kommunale, regionale, nasjonale og internasjonale næringsrettede virkemidler som finnes og hvor effektive de er. I 2014 ble det startet opp to forskningsprosjekter for å få et bedre beslutningsgrunnlag til å vurdere innovasjons- og verdiskapingseffekten av ulike virkemidler. Konsulentselskapet DAMVAD skal kartlegge de næringsrettede virkemidlene som er offentlig finansiert, der målsettingen med virkemidlet er innovasjon og verdiskaping, enten direkte eller indirekte. Utrederne skal systematisere og strukturere data i en typologi av virkemidler og vurdere i hvilken grad det er overlapp og samspill mellom virkemidlene. SSB skal analysere og forsøke å tallfeste effekten av utvalgte virkemidler. Arbeidet skal være ferdigstilt innen utgangen av 2015.

Det er krevende å beregne effekten av ulike virkemidler, men det er et nødvendig arbeid for å forenkle og forbedre virkemidlene for innovasjon i norsk næringsliv. Kunnskap er viktig både for norsk næringsliv og for dem som skal utvikle næringspolitikken. Kunnskap om hva som fungerer og hva som ikke fungerer vil være viktig som grunnlag for utviklingen av framtidens politikk.

Nærings- og fiskeridepartementet har startet en gjennomgang av føringene og oppdragene for Innovasjon Norge for å legge til rette for en høyere grad av måloppnåelse og effektiv drift. Gjennomgangen skal bidra til å videreutvikle selskapet til en mer effektiv virkemiddelaktør som er enklere å forholde seg til for kundene, og vil utgjøre et viktig grunnlag for videre arbeid med kartlegging og vurdering av kommunenes rolle.

Når de nevnte utredningene og et sammenstilt kunnskapsgrunnlag foreligger, vil det utgjøre et grunnlag for å vurdere om det er behov for å klargjøre og styrke kommunenes rolle knyttet til lokal nærings- og samfunnsutvikling. Regjeringen vil følge opp dette spørsmålet i proposisjonen om nye oppgaver til større kommuner som planlegges fremmet for Stortinget i vårsesjonen 2017.

Fotnoter

1.

Spjelkavik, Børing, Frøyland og Skarpaas (2012) Behovet for varig tilrettelagt arbeid. AFI-rapport 14/2012.

2.

NOU 2010: 5 Aktiv deltakelse, likeverd og inkludering.

Til toppen
Til dokumentets forside