Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 14 (2014-2015)

Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

Til innholdsfortegnelse

6 Regionalt folkevalgt nivå

6.1 Innledning

Stortinget har bedt regjeringen gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene, men uten at dette skal forsinke arbeidet med kommunereformen for primærkommunene. Regjeringen har som følge av Stortingets vedtak igangsatt et arbeid med å vurdere hvordan fylkeskommunene/det regionale folkevalgte nivået kan utvikles. Som følge av at kommunereformen allerede var igangsatt da Stortinget fattet sine vedtak, er det ulik fremdrift i de to prosessene.

Som en direkte oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak har departementet fått utarbeidet en gjennomgang av tidligere utredninger av regionspørsmålet. Rapporten er utarbeidet av Møreforsking.1 Den gjennomgår de prinsipper og kriterier som tidligere utredninger har fremhevet og lagt til grunn for vurderinger av fylkeskommunens roller, oppgaver og geografi. Ut fra dette skisserer Møreforsking ulike modeller for regional inndeling og regionenes oppgaver og funksjon, samt hvordan ulike regionale strukturer kan fungere i forhold til ulike kommunestrukturer. Dette kapitlet omtaler ikke de konkrete modellene. Det spørsmålet vil vurderes i den videre prosessen. Departementet vil i dette kapitlet drøfte hvordan det regionale folkevalgte nivået påvirkes av endringer i kommununestrukturen og oppgavefordeling som følge av kommunereformen. Det skisseres hvilke perspektiv departementet vil legge til grunn for det videre arbeidet med vurdering av oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået, og hvordan videre prosess legges opp.

6.2 Mål for arbeidet og forholdet til kommunereformen

Regjeringen har som mål at utviklingen av det regionale folkevalgte nivået skal bidra til at forvaltningssystemet samlet sett fungerer best mulig for innbyggere og næringsliv. Målet for arbeidet med det regionale folkevalgte nivået er å sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne og en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling.

Forvaltningsnivåene skal fungere sammen som demokratiske organer og arenaer, tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, planleggere og samfunnsutviklere. Kommunereformen vil føre til endringer i kommunestrukturen og overføring av oppgaver til kommunene fra staten og fylkeskommunene. Dette gir grunnlag for å vurdere endringer også i det regionale folkevalgte nivået. Det regionale folkevalgte nivåets oppgaver og roller kan ikke vurderes isolert, men må ses i sammenheng med og som del av et helhetlig forvaltningssystem. En endring av det regionale folkevalgte nivået må gi merverdi for innbyggere og næringsliv.

Kommunereformen gir et nytt utgangspunkt for vurderingen av veien videre for det regionale folkevalgte nivået. Færre og større kommuner gir kommunene bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gir bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, og styrker grunnlaget for å ivareta viktige frivillige oppgaver.

Møreforsking peker i sin rapport på at endringer i både oppgavefordeling og kommunestruktur gir behov for å vurdere inndelingen til det regionale folkevalgte nivået. En overordnet vurdering er at jo færre kommuner det blir, desto større bør regionene bli. Få og befolkningsmessig store kommuner taler for utvikling av større regionale strukturer. Samtidig kan det være grenser for hvor mange kommuner som er hensiktsmessig innenfor en enkelt region. Jo flere kommuner, desto flere aktører blir det for regionen å følge opp og involvere i regionale prosesser. Hvilken form for samhandling det er behov for mellom kommune og region, vil derimot variere etter kommunenes størrelse, kapasitet og utfordringer, og med regionnivåets faktiske oppgaver og funksjoner. Stor variasjon i kommunestørrelse vil gi behov for fortsatt differensiert relasjon mellom region og kommune.

Overføring av fylkeskommunale oppgaver til de største kommunene forutsetter at oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene kan håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Større regioner kan bidra til å styrke oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene.

6.3 Prinsipper og kriterier for utvikling av regionalt folkevalgt nivå

Møreforskings gjennomgang av utredningsarbeider fra 1974 og fram til i dag viser en sterk kontinuitet i vurderingen av hvilke hovedprinsipper som bør ligge til grunn for oppgavefordelingen mellom statlig og kommunal/regional sektor, hvilke roller regionnivået bør ha og hvilke prinsipper og kriterier som er viktige for ivaretakelsen av disse rollene. I det følgende presenteres hovedprinsippene som trekkes fram, samt kriteriene knyttet til utvikling av de ulike rollene fylkeskommunene i dag innehar.

Prinsipper og hensyn for oppgavefordelingen

Møreforsking trekker opp tre hovedprinsipper som har ligget til grunn for oppgavefordeling mellom kommune, region og stat i de utredningene som er gjennomgått.2 Disse hovedprinsippene kan oppsummeres som følger:

  1. Oppgaver bør legges til lavest mulig effektive nivå.

  2. Staten bør ta seg av oppgaver som skal gjennomføres på likeartet vis over hele landet.

  3. Oppgaver som forutsetter lokalt kjennskap og initiativ bør delegeres til region- eller kommunenivå.

Det første prinsippet legger til grunn et desentraliseringshensyn og et effektivitetshensyn, og innebærer at fordelingen av oppgaver bør baseres på en avveining av gjennomføringsevne, kostnadseffektivitet og nærhet til innbyggerne.

De to neste prinsippene synliggjør ytterligere avveiningskriterier for oppgaveløsning. Behov for standardisering og likebehandling av innbyggerne i hele landet, taler for statlig ansvar. Dersom lokal kjennskap og initiativ vektlegges sterkere, bør region- eller kommunenivå utføre oppgavene.

Disse prinsippene ligger også til grunn for kommunereformen, jf. kapittel 3.

Kriterier for regionnivåets rolleutøvelse

Møreforsking trekker fram at synet på fylkeskommunens roller og funksjoner har vært forholdsvis stabilt siden etableringen av den nye fylkeskommunen. Reformen i 1975 – 1977 var innrettet mot å styrke fylkeskommunen som 1) demokratisk organ og arena, 2) tjenesteprodusent og 3) myndighetsutøver. Vektleggingen av disse tre rollene ble videreført av Christiansen-utvalget og Oppgavefordelingsutvalget. Gjennom de vesentlige endringene i fylkeskommunens oppgaver som kom i første halvdel av 2000-tallet, ble fylkeskommunen tilført en fjerde rolle: 4) samfunnsutvikler. Møreforsking viser til at disse er de samme fire rollene som ekspertutvalget har lagt til grunn for kommunene i delrapporten Kriterier for god kommunestruktur.

Demokratisk organ og arena

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (NOU 1974: 53) knyttet målsettingen om å styrke demokratiet til prinsippet om folkesuverenitet, her forstått som at folkets flertall skal gis den avgjørende innflytelsen over en sak. Demokratimålet ble presisert i to delmål: 1) å styrke folkevalgte nivåer og 2) å legge til rette for kontakt mellom borgere og offentlige myndigheter for at befolkningen lettere kan gjøre sine interesser gjeldende. Møreforsking viser til at denne prinsippdiskusjonen har gitt opphav til to kriterier for demokrati som er hyppig framhevet i senere utredningsarbeider om regionnivået:

  1. Demokratiet styrkes hvis tjenester og oppgaver underlegges folkevalgt kontroll.

  2. Demokrati bestemmes av innbyggernes relative innflytelse over saker som angår dem.

Ut fra disse prinsippene bør regionnivået innrettes slik at innbyggerne får størst mulig innflytelse over saker som angår dem. Implikasjonen er at demokratiet styrkes hvis offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon blir sterkere og/eller mer direkte underlagt folkevalgt kontroll og hvis de som blir sterkest berørt av en sak, får økt sin relative innflytelse over saken på bekostning av andre. I et indirekte folkestyre vil demokratigraden styrkes ved at det folkevalgte organet får økt status vis-à-vis staten, ved økt kontakt mellom borgerne og de folkevalgte, og ved at de folkevalgte velges på en måte som gjør at befolkningens interesser og synspunkter blir ivaretatt.

Tjenesteprodusent

Møreforsking trekker fram at et overordnet mål med innføringen av den nye fylkeskommunen var en mer praktisk og effektiv administrasjonsordning (NOU 1974: 53). I målsettingen ligger det både et ønske om kostnadseffektivisering og et mer tidseffektivt, enklere og mer brukervennlig regelverk og forvaltningsregime. Den andre utredningen til Hovedkomiteen for lokalforvaltningen (NOU 1988: 38) retter sterkest fokus på fylkeskommunens rolle som tjenesteprodusent, og bedre tjenester framheves som én av to hovedmålsettinger for videre reformarbeid. Møreforsking viser at kvaliteten på offentlige tjenester og myndighetsutøvelse har vært en gjenganger i utredninger av lokal- og regionalnivået, men at forståelsen av kriteriet varierer mye. Christiansen-utvalget knytter kvalitet til utfordringer ved å rekruttere kvalifisert arbeidskraft, men drøfter også aspektet at alle innbyggere skal ha tilgang på likeverdige tjenester. Dette aspektet ved tjenestekvalitet er spesielt vektlagt av Distriktskommisjonen (NOU 2004: 19), i St.meld. nr. 21 (2005 – 2006) Hjarte for heile landet. Om distrikts- og regionalpolitikken og St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid.

Christiansen-utvalget drøfter ytterligere et aspekt som berører tjenestekvalitet: at befolkningen ikke bør ha for lang avstand til regionsenteret og regionens funksjoner. Dette kriteriet ble også framhevet av Oppgavefordelingsutvalget og flere senere utredninger og stortingsmeldinger. I lys av at ny teknologi og nye kommunikasjonsformer i mange tilfeller gjør reiseavstand mindre viktig, mener Møreforsking at dette kriteriet kan omformuleres til tjenestenes og myndighetsutøvernes tilgjengelighet for innbyggerne.

Møreforsking framhever dermed to kriterier som i tidligere utredninger knyttes til rollen som tjenesteprodusent:

  1. Kostnadseffektivitet ved tjenesteproduksjon.

  2. Tjenestenes kvalitet, tilgjengelighet og likeverdighet, som blant annet knyttes til tilbyders kapasitet og kompetanse.

Møreforsking framhever at disse kriteriene ofte må veies opp mot hverandre. For eksempel vil hensynet til kostnadseffektivitet i mange tilfeller stå i et motsetningsforhold til både tjenestekvalitet, tilgjengelighet og hensynet til likeverdige tilbud.

Myndighetsutøver

Møreforsking mener flere av forholdene beskrevet ovenfor påvirker egenskapene ved myndighetsutøvelse på likeartet vis. Dette gjelder særlig forholdet til kostnadseffektivitet og forholdet mellom kompetanse, kapasitet og kvalitet. Samtidig pekes det på at myndighetsutøvelse normalt ikke setter like store krav til tilgjengelighet som tjenesteproduksjon.

Siden hensynet til rettsikkerhet er nært forbundet med forutsigbarhet og transparens i prosessforløp, er det større behov for å håndtere kompleksitet og samordning i rollen som myndighetsutøver enn som tjenesteprodusent. Møreforsking viser til at samordningsutfordringer ble trukket frem i den første Maktutredningen (NOU 1982: 3) og i Hovedkomiteens andre utredning (NOU 1988: 38). Hensynet til samordning har senere stått sentralt i Christiansen-utvalget, Oppgavefordelingsutvalget og de fleste senere utredninger om regionnivået.

På grunnlag av disse utredningene framhever Møreforsking tre kriterier knyttet til rollen som myndighetsutøver:

  1. Kostnadseffektivitet ved myndighetsutøvelse.

  2. Rettsikkerhet og brukervennlighet: kompetanse, kapasitet og habilitet, saksbehandlingstid og saksbehandlers tilgjengelighet.

  3. Ivaretakelsen av en regional samordningsfunksjon.

Regional samfunnsutvikler

Fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler ble slått fast allerede i plan- og bygningsloven fra 1985. Allikevel er det en forholdsvis ny hovedrolle for fylkeskommunen. Møreforsking viser til at det allerede under Christiansen-utvalget ble utledet to sentrale prinsipper for regioninndeling med relevans for utøvelsen av samfunnsutviklerrollen. Det første prinsippet er at man bør innrette regionene slik at utilsiktede virkninger av vedtak kommer til syne i beslutningssystemet. Prinsippet er viktig for at beslutninger skal fattes ut fra hva som gir størst mulig samfunnsnytte og ikke bare ut fra hva som tjener beslutningstakeren. Kriteriet er nært knyttet til utfordringen med segmentering/fragmentering av staten som ble påpekt i de to makt- og demokratiutredningene (NOU 1982: 3, NOU 2003: 19), Hovedkomiteens andre utredning (NOU 1988: 38) og Oppgavefordelingsutvalgets målsetting om samordning.

Det andre prinsippet er at regionene bør avgrenses geografisk slik at området naturlig hører sammen. Christiansen-utvalget knyttet dette prinsippet til funksjonalitet med hensyn til grensene for bo- og arbeidsmarkedsregioner. Selstad 3 støtter opp om Christiansen-utvalgets vurdering og tilfører et nytt funksjonelt prinsipp for regional avgrensning som dels henger sammen med grensene for bo- og arbeidsmarkedsregioner. Ifølge Selstad bør man søke å innrette regiongrensene etter næringssammensetning, for å gjøre det lettere å fatte helhetlige beslutninger som ivaretar regionens særtrekk og interesser.

Selstad tilfører også et tredje kriterium for regional inndeling i form av innbyggernes identifikasjon med regionsentrene og regionen. Selstad ser identifikasjonskriteriet i nær sammenheng med funksjonalitetskriteriet, ved at han knytter identifikasjon til økonomisk homogenitet, arbeidsmarkeder og interaksjon.

Ut fra dette sammenfatter Møreforsking tre sett kriterier for regioninndeling som grunnlag for utøvelse av rollen som regional samfunnsutvikler:

  1. Muligheten for å utøve et helhetssyn og unngå utilsiktede konsekvenser av sektorvedtak.

  2. Regionenes funksjonalitet og homogenitet, blant annet med hensyn til bo- og arbeidsmarked og næringssammensetning.

  3. Felles identitet. Forutsetning for at befolkningen skal identifisere seg med region og regionsenter.

6.4 Innspill fra KS

Hovedstyret i KS vedtok 12. desember 2014 hvilke prinsipper de mener må legges til grunn for et framtidig regionalt folkevalgt nivå og hvilke konkrete oppgaver som bør overføres til folkevalgte regioner. Fylkestingene ble oppfordret til å behandle disse spørsmålene i løpet av vinteren 2015. Fylkestingenes behandling av KS’ hovedstyres vedtak vil inngå i grunnlaget for den videre prosessen med vurdering av et framtidig regionalt nivå.

6.5 Departementets vurderinger

Fylkeskommunenes ulike roller henger sammen. Fylkeskommunen som demokratisk organ utvikles gjennom endring i oppgaver og funksjon. Rollen som myndighetsutøver knyttes til ansvar både for tjenesteproduksjon og samfunnsutviklerrollen – blant annet gjennom ansvaret for regional planlegging. Ansvar for tjenester som kollektivtransport og videregående opplæring knyttes nært til utvikling av velferd og tilrettelegging for samfunnsutvikling. Departementet mener det først er nødvendig å drøfte det regionale folkevalgte nivåets funksjon i forvaltningssystemet. Deretter kan det vurderes hvilke oppgaver og virkemidler som bør ligge til regionene.

Etter departementets vurdering er det særlig rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler som er sentrale for regionenes funksjon. En klar og funksjonell ansvarsfordeling innenfor tjenesteproduksjon er av betydning for forvaltningssystemets effektivitet. Samordning og tilpasning av offentlig innsats har betydning for i hvilken grad forvaltningssystemet samlet sett blant annet har evne til å utløse vekstpotensialet, forsterke konkurransekraften i alle deler av landet og ivareta miljøhensyn.

Utvikling i rollen som tjenesteprodusent

Ny kommunestruktur og ny oppgavefordeling vil utgjøre bakteppet for utvikling av det regionale folkevalgte nivåets rolle som tjenesteprodusent. Generelt vil regionenes ansvar som tjenesteprodusent være av særlig stor betydning for de kommunene som ikke går inn i de nye og større storkommunene.

Ved eventuell tilføring av nye funksjoner og oppgaver knyttet til tjenesteproduksjon vil man kunne utvikle et regionalt folkevalgt nivå som innbyggerrettet velferdsprodusent. Som kriteriene utledet fra tidligere utredninger vektlegger, kan regionene styrkes som tjenesteprodusent ved å overføre oppgaver som kan gjennomføres mer effektivt på regionalt enn på statlig nivå, og som styrkes av å underlegges demokratisk folkevalgt kontroll. Overføring av oppgaver til regionalt folkevalgt nivå kan gi brukere og berørte økt innflytelse over utvikling og utførelse av tjenestene.

Regionenes befolkningsgrunnlag og geografi vil påvirke muligheten for overføring av tjenesteproduksjonsoppgaver fra stat til region. Effektiviteten i tjenesteproduksjonen er avhengig av i hvilken grad stordriftsfordeler kan utnyttes. Regionstørrelse har også innvirkning på kapasitet, kompetanse og fagmiljøer, som igjen har betydning for kvalitet, profesjonalitet og rettssikkerhet. Generelt vil det være større potensial for overføring av nye tjenesteproduksjonsoppgaver jo større regionene blir.

En eventuell tilførsel av nye tjenesteproduksjonsoppgaver og økt myndighetsansvar knyttet til disse, kan gi det regionale folkevalgte nivået økt mulighet for å se utviklingen av ulike tjenester i sammenheng og etablere tjenestetilbud etter regionale behov og utfordringer.

Utvikling i rollen som regional samfunnsutvikler

Utvikling av det regionale folkevalgte nivået som samfunnsutvikler er, etter departementets syn, i mindre grad knyttet til spørsmålene om oppgavefordeling og budsjettansvar. Utvikling av samfunnsutviklerrollen vil i større grad åpne for vurdering av hvilke virkemidler og samhandlingsformer som muliggjør innvirkning på offentlig innsats i regionene og samordning mellom ulike aktører og forvaltningsnivåers innsats i et samfunnsutviklingsperspektiv.

Fylkeskommunene har i dag en sentral rolle med hensyn til regional utvikling, gjennom blant annet ansvaret for regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Dette innebærer et samordningsansvar gjennom planprosesser, for alle sektorer, og med vekt både på territoriell/horisontal samordning og på vertikal samordning mellom kommune, fylkeskommune og stat.

Sektorsamordning er en utfordrende oppgave som følge av en økende sektorisert og segmentert statlig forvaltning. Ved å vektlegge samfunnsutviklingsperspektivet kan man styrke regionene i rollen som samfunnsutviklere, gjennom å utvikle mulighetene til å koordinere ulike sektorers innsats innenfor regionen. Dette innebærer muligheter til å innvirke på statlige prioriteringer og innretning av sektorinnsats innenfor regionen, for eksempel gjennom økonomiske virkemidler, regional initiativrett eller utviklingsavtaler. Samspillet mellom de folkevalgte nivåene vektlegges i dette perspektivet.

Forutsetningene for å innta en strategisk samfunnsutviklerrolle er tett knyttet til regional struktur, jf. kriteriene i kapittel 6.3. Regionenes muligheter til å utøve helhetssyn og unngå utilsiktede konsekvenser av sektorvedtak og prioriteringer, er viktig for utviklingen av denne rollen. Tidligere utredninger vektlegger også regionenes funksjonalitet og homogenitet spesielt med hensyn til bo- og arbeidsmarkeder og næringsstrukturer. En annen forutsetning er befolkningens felles identitet som igjen knyttes til legitimitet til beslutninger. Identitet og funksjonalitet henger sammen – tilgjengelighet mellom områder og homogenitet med hensyn til for eksempel næringsstrukturer skaper felles identiteter.

Regional struktur vil derfor påvirke regionenes legitimitet og effektivitet som samfunnsutvikler. Større regioner vil blant annet gjennom regional planlegging kunne øve innflytelse over og se større helhet i løsning av oppgaver som strekker seg over større geografiske områder, som for eksempel arealbruk, kommunikasjon og hvordan møte kompetansebehovene i arbeidslivet. Større regioner vil kunne styrke samhandlingen mellom stat og region og slik kunne bidra til en bedre sektorsamordning. Færre regioner gir færre enheter for staten å forholde seg til, samtidig som det kan gi enheter med sterkere fagmiljøer som kan se større områder og prosesser i sammenheng.

Videre arbeid med oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået

Departementet mener at videreutvikling av det regionale folkevalgte nivået som samfunnsutvikler kan gi en mer målrettet og virkningsfull innsats enn en videreutvikling av regionene som tjenesteprodusent. I dette arbeidet bør vekten legges på muligheten til bedre regional tilpasning av offentlige virkemidler og å finne langsiktige og helhetlige løsninger for sentrale samfunnsutfordringer. Større regioner, som i større grad samsvarer med endrede transportmønstre og næringsstrukturer, vil i sterkere grad kunne påvirke samfunnsutviklingen innenfor sektorer av stor betydning for innbyggere og næringsliv.

Departementet ser derfor utvikling av samfunnsutviklerrollen som den mest aktuelle rammen for det videre arbeidet med konkretisering av det regionale folkevalgte nivåets oppgaver og funksjon. Departementet vil vurdere hvilke konkrete oppgaver og hvilket ansvar det regionale folkevalgte nivået bør ha, med hovedvekt på områdene kompetanse, kommunikasjon og næringsrettet innsats. Fylkeskommunene har i dag sentrale oppgaver innenfor disse områdene, samtidig som innsats og virkemidler er spredt på mange aktører, på ulike nivå og med ulike perspektiv. Muligheten for å se de ulike aktørenes innsats innenfor disse områdene i sammenheng, er sentralt for å kunne utløse vekstpotensialet og styrke vekstkraften i den enkelte regionen. Næringslivet i alle deler av landet opplever utfordringer med å rekruttere arbeidskraft med rett kompetanse, noe som går utover veksten i bedrifter og næringer. Manglende helhetsgrep innenfor kommunikasjon kan begrense utviklingen i bo- og arbeidsmarkedsregionene og større sammenhengende områder.

Arbeidet vil ta utgangspunkt i utfordringer ved dagens system, og vurdere hvordan en mer helhetlig og strategisk planlegging og forvaltning kan oppnås. Departementet mener at statlig innsats innenfor noen sektorer i økt grad bør tilpasses regionale forutsetninger og behov, og derigjennom gi bedre grunnlag for oppnåelse av nasjonale politiske mål. Arbeidet med å videreutvikle det regionale folkevalgte nivået vil blant annet bygge videre på den rollen fylkeskommunene i dag har innenfor transportsektoren, erfaringer med bymiljøavtaler og liknende utviklingsavtaler. Det vil vurderes hvordan regionalt folkevalgt nivå kan gis større medvirkning i store offentlige prioriteringer, gjennom planlegging og avtaler mellom forvaltningsnivåene. Det vil være naturlig å se nærmere på den prinsipielle grensedragningen mot fylkesmannen. Arbeidet må ses i sammenheng med departementets gjennomgang av fylkesmannens framtidige struktur og størrelse, jf. kapittel 7. Departementets videre vurdering av nye oppgaver til det regionale folkevalgte nivået vil i hovedsak rettes mot oppgaver som er relevante for, og støtter opp om, samfunnsutviklerrollen.

6.6 Videre prosess

Framdrift og milepæler

Det er regjeringens mål å gjennomføre kommunereformen og endringer i regionalt folkevalgt nivå samtidig, slik at både nye kommuner og ny regional inndeling kan iverksettes fra 1. januar 2020.

Det tas sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017, samtidig med forslag om ny kommunestruktur og nytt regionalt folkevalgt nivå. Sommeren 2015 vil fylkeskommunene inviteres til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Prosessen legger opp til at fylkeskommunene fatter vedtak høsten 2016. På denne måten vil de fylkeskommunale strukturvedtakene kunne tilpasses ny kommunestruktur.

Økonomiske virkemidler

Rammene for økonomisk kompensasjon ved sammenslåing er slått fast i inndelingslova §15:

Ved samanslåing av kommunar eller fylke og deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b, gir staten delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte til desse prosessane. I ein overgangsperiode gir staten også kompensasjon for bortfall av rammetilskot.

Ved de siste kommunesammenslåingene har staten dekket nødvendige kostnader fra vedtak om sammenslåing til sammenslåingen trer i kraft. Staten vil også for fylkeskommuner dekke engangskostnader som følge av sammenslåingen. Rammetilskuddet til fylkeskommunene inneholder ingen elementer som berøres direkte av en sammenslåing, siden det ikke er noen elementer i inntektssystemet for fylkeskommunene som gis med et fast beløp per fylkeskommune. Alle overføringene til fylkeskommunene gis i utgangspunktet per innbygger i fylket, og det vil derfor ikke være aktuelt med et inndelingstilskudd for fylkeskommunene slik det er for kommunene.

Konsekvenser for valgdistriktene

Endringer i regionale strukturer vil kunne medføre behov for vurderinger av valgkretser til stortingsvalg. Det vil også kunne bli behov for å se på fordelingen av mandater mellom valgkretser og andre forhold knyttet til valgordningen.

Mandatfordeling mellom valgdistriktene følger av Grunnloven § 57. Hensynet bak å ha disse bestemmelsene i Grunnloven er å sikre en stabil og forutsigbar valgordning. Grunnloven deler landet inn i 19 valgkretser ved stortingsvalg. Beregningen av fordelingen av de 150 distriktsmandatene, samt at hvert valgdistrikt skal ha et utjevningsmandat, er også fastsatt i Grunnloven. Valgloven § 11-1 fastsetter at hvert fylke utgjør et valgdistrikt. Dette ble innført på grunnlag av valglovutvalgets innstilling som ble lagt fram i 2001 (NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte).

Endring av antall fylker eller fylkesgrenser har betydning for valgordningen. Utredning av behov og eventuell tilpasning av valgordningen i tråd med reformarbeidet, er noe det må være stor oppmerksomhet på. Å sikre representasjon fra hele landet til Stortinget er et viktig prinsipp i den norske valgordningen. Mandatfordelingen mellom valgdistriktene påvirkes både av antall innbyggere og størrelsen på distriktets areal. Det er en dynamisk fordeling som beregnes på nytt hvert 8. år for å ta høyde for endringer i innbyggertall. Neste fordeling vil skje før stortingsvalget i 2021.

Det må vurderes om regionene også etter en eventuell reform skal være valgdistrikter til stortingsvalg. Det kan finnes forhold som taler for at framtidige valgdistrikt ved stortingsvalg ikke følger regiongrensene, men at man permanent eller som en overgangsordning opprettholder 19 valgdistrikt.

Tidspunktet for når nye regioner skal være etablert, bør ses i sammenheng med disse problemstillingene. Dersom det er snakk om mindre endringer, eller enkeltfylker som slår seg sammen, vil det være mulig å utrede og legge til rette for gode overgangsordninger. Reglene for valg til stortingsvalg kan tidligst endres slik at de får gyldighet fra 2021. Fordeling av mandatene mellom distrikter kan heller ikke endres før dette tidspunktet.

Fotnoter

1.

Amdam, J., Halvorsen, L. J. og Bakke, G. (2014) Alternativer for regionalt folkevalgt nivå. Rapport nr. 58. Møreforsking, Volda

2.

Møreforsking har gjennomgått fire «knipper» av utredningsarbeid som grunnlag for sitt arbeid: Hovedkomiteen for lokalforvaltningen og opprettelsen av «Den nye fylkeskommunen» (1971–1988), Christiansenutvalget (1989–1992), Oppgavefordelingsutvalget (1999–2000) og utredningsarbeider i forkant av forvaltningsreformen (2003–2010). I tillegg har Møreforsking gjennomgått utredningsarbeider med relevans for storbyenes rolle.

3.

Selstad T. (2004): Sterke regioner: Forslag til ny regioninndeling av Norge. Kommuneforlaget, Oslo. Selstad T. (2004): Sterke regioner KOU 2004:1 Sterke regioner. Kortversjon. Kommunenes Sentralforbund.

Til toppen
Til dokumentets forside