Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 14 (2015–2016)

Natur for livet — Norsk handlingsplan for naturmangfold

Til innholdsfortegnelse

9 Lokale og regionale myndigheters ansvar

9.1 Naturen som ressurs for norske kommuner

Naturen er en av de aller viktigste ressursene for norske kommuner. Den er grunnlaget for bosetting, næringsvirksomhet, rekreasjon og kulturell tilhørighet. Det er en økende interesse blant kommunene for arbeid med bred verdiskaping knyttet til både natur- og kulturressurser. Kommunene har en helhetlig tilnærming til disse temaene fordi de er viktige for å fremme attraktivitet og utvikling i mange lokalsamfunn. Det bør derfor være et ansvar for myndighetene på lokalt nivå å sikre at naturen blir forvaltet på en god måte.

9.2 Arealplanlegging som virkemiddel

9.2.1 Generelt om bruk av plan- og bygningsloven

Gjennom plan- og bygningsloven har kommunene et svært viktig verktøy for å ta vare på natur. Summen av enkeltbeslutninger etter plan- og bygningsloven former i stor grad hvordan samfunnet vårt blir og hvordan naturmangfoldet blir ivaretatt, både på kort og lang sikt. Store, robuste kommuner med god kapasitet og kompetanse om natur, kan være slagkraftige aktører for å bidra til å nå nasjonale og internasjonale mål om naturmangfold.

Etter plan- og bygningsloven § 3–1, skal kommunene i sine planer:

  1. sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses,

  2. sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer,

  3. sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv,

  4. legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling,

  5. legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet,

  6. fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet,

  7. ta klimahensyn, herunder gjennom løsninger for energiforsyning og areal og transport,

  8. fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.

Naturgrunnlaget er en viktig forutsetning for de aller fleste av disse formålene. Likevel er det betydelig variasjon i hvor godt naturgrunnlaget er innarbeidet i kommunale planer. Kommunale planer er ofte tydelige på hvilke områder som bør avsettes til utbygging og næringsvirksomhet, men mindre tydelige når det gjelder hvilke arealer som bør tas vare på.

Aichi-mål 2 peker på betydningen av å integrere verdier knyttet til natur i lokale strategier og planer for utvikling. I Norge er kommunene den sentrale aktøren for utforming av slike strategier og planer. En god planprosess kan klargjøre hva som er viktig naturmangfold i kommunen, samt identifisere viktige økologiske sammenhenger i landskapet. Videre vil et systematisk planarbeid kunne klargjøre hva som finnes av behov for ytterligere kunnskap om natur i kommunen. En god planprosess sikrer medvirkning fra kommunens innbyggere, interesseorganisasjoner, næringsliv, grunneiere og andre, samtidig som deltakelse og veiledning fra regionale og statlige myndigheter skjer fra et tidlig stadium i prosessen. En helhetlig planlegging, med hensynet til naturmangfold integrert, vil være et viktig bidrag til norsk måloppnåelse for Aichi-mål 2.

En planlegging for boligbygging, næringsutvikling, samferdselsanlegg mv. som også ivaretar hensynet til naturmangfold, forutsetter god samhandling og bevisst prioritering i arealforvaltningen. Gjennom arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel og arealdel gis kommunen anledning til å se hele kommunens areal, på land og i sjø, i sammenheng. Både samfunnsdelen og arealdelen av kommuneplanen er velegnet for langsiktige prioriteringer på et overordnet nivå, herunder hva angår bevaring av viktige miljøverdier. I tillegg gir plan- og bygningslovens bestemmelser om reguleringsplan muligheter for ivaretakelse av naturverdier på mer detaljert nivåer. Kommunen kan, både gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, avsette arealer til grønnstruktur (naturområder, turdrag, friområder og parker), landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift og bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. I kommuneplanens arealdel kan det videre fastsettes hensynssoner med særlige hensyn til blant annet friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, blant annet i randsoner til nasjonalparker og landskapsvernområder. Hensynssoner kan videreføres i reguleringsplan eller innarbeides i arealformål og bestemmelser som ivaretar formålet med hensynssonen. I byggesaker har kommunen blant annet anledning til å påvirke plassering på tomt, noe som kan være av betydning for bevaring av naturmangfold. Kommunene kan, når visse vilkår er oppfylt, gi dispensasjon fra planer. Dispensasjonspraksis kan således være av betydning for tilstandsutviklingen i økosystemene som berøres.

Regionale planer utarbeides av fylkeskommunene. Regionale planer er særlig viktige for naturtyper og arter som har leveområder som går på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Et eksempel på slik planlegging er de sju regionale planene for prioriterte fjellområder med villrein i Sør-Norge. Regional planbestemmelse kan i slike planer gi bindende bestemmelser om arealbruken.

For nærmere omtale av rettsvirkningen av henholdsvis regionale planer, kommuneplaner og reguleringsplaner, se boks 9.1.

Boks 9.1 Rettsvirkning av ulike typer planer etter plan- og bygningsloven

En regional plan, vedtatt av fylkestinget, retter seg mot offentlige myndigheter. Den har ikke direkte rettsvirkning for borgerne. Den skal legges til grunn i den kommunale, fylkeskommunale og statlige planlegging og virksomhet, se plan- og bygningsloven § 8–2. Den gir altså retningslinjer til den kommunale planleggingen, og dersom en kommunal plan er i strid med en regional plan har fylkeskommunen mulighet til fremme innsigelse til den kommunale planen.

En kommuneplan er en langsiktig sektorovergripende plan for utviklingen og virksomheten i kommunen. Den består av en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Samfunnsdelen er førende for kommunens egen virksomhet. Arealdelen har for det første en intern betydning for forvaltningen; for eksempel ved at den gir retningslinjer for den mer detaljerte planleggingen med reguleringsplaner. For det andre har den direkte rettsvirkninger for borgerne ved at den kan gi både positiv regulering om rett for en grunneier til å utnytte eiendom i samsvar med planen, og negativ regulering ved rådighetsinnskrenkninger for grunneier.

Reguleringsplaner er mer detaljerte enn kommuneplaner og skal gi en helhetlig planlegging innenfor et avgrenset område. Reguleringsplaner har som kommuneplanens arealdel direkte virkning for borgerne. Områdereguleringsplaner som lages for større områder og detaljreguleringsplan som lages for mindre områder, har lik rettsvirkning.

For samferdselsanlegg er det, både hva angår regionale delplaner, kommunedelplaner og reguleringsplaner, mulig for sentrale samferdselsmyndigheter å overta en del av planmyndighetenes vanlige rolle i prosessen i et samarbeid med disse. Dette framgår blant annet av plan og bygningsloven § 3–7 tredje ledd. Også arealplaner for samferdselsanlegg behandles og vedtas etter de ordinære bestemmelsene i loven. Det innebærer blant annet at det i utgangspunktet er fylkeskommunen som fatter vedtak for regionale delplaner og kommunen som fatter vedtak for kommunedelplaner og reguleringsplaner. Planer for større samferdselsanlegg kan også vedtas som statlig plan. Det innebærer at det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som fatter planvedtak. Regjeringen har gitt signal om økt bruk av statlig plan for store samferdselsprosjekter.

For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse av planens virkninger, herunder for naturmangfold, jf. forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven. En konsekvensutredning er en kartlegging av hvilke virkninger en plan eller et tiltak kan ha for miljø og samfunn. Formålet er å sikre at eventuelle virkninger blir tatt hensyn til. Videre skal konsekvensutredninger sikre en åpen prosess slik at alle berørte parter blir hørt. Konsekvensutredninger er regulert i forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover. Til disse forskriftene er det utgitt veileder om anerkjent metodikk og databaser for innlegging av data, samt veileder om forskriftenes vedlegg III.

Enkelte sektorer har utarbeidet nærmere veiledning for konsekvensanalyser innenfor eget ansvarsområde, slik tilfellet blant annet er innenfor samferdselssektoren, se boks 9.2.

Boks 9.2 Statens vegvesens Håndbok V712 for konsekvensanalyser i planlegging av samferdselsprosjekter1

Statens vegvesens metodikk for konsekvensanalyser består av en samfunnsøkonomisk analyse, der henholdsvis prissatte og ikke-prissatte tema utredes og veies opp mot hverandre (og sees opp mot målene for prosjektet) før det gis anbefaling om løsning. Naturmangfold er ett av fem definerte, ikke-prissatte tema. For dette temaet er formålet med analysen å frambringe kunnskap om naturmangfoldverdier i områdene som berøres av tiltaket, og belyse hvordan tiltakets ulike alternativer vil kunne påvirke disse verdiene. I hvert enkelt prosjekt gjennomføres innledningsvis en vurdering av kunnskapsgrunnlaget om naturmangfold, og supplerende informasjon innhentes dersom kunnskapsgrunnlaget vurderes som mangelfullt. Det foretas en inndeling i delområder, basert på registreringskategorier som representerer henholdsvis (a) landskapsnivå (landskapsøkologiske sammenhenger og vannmiljø/vanntilstand), (b) lokalitetsnivå (naturtypelokaliteter på land og i ferskvann, viltområder, funksjonsområder for fisk og andre ferskvannsarter og geologiske forekomster) og (c) enkeltforekomster (artsforekomster). Det gjennomføres en verdivurdering av delområder etter kriterier gitt i håndboka, og en omfangsvurdering, som er et uttrykk for tiltakets påvirkning på det enkelte delområde. Konsekvensen for hvert delområde blir deretter vurdert ved å sammenholde verdivurdering med omfangsvurdering etter fastsatt metodikk. Det vurderes også hvorvidt alternativene strider mot nasjonale mål for naturmangfold. Som en del av analysen foretas det en rangering av alternativer med hensyn på konsekvenser for registrerte naturmangfoldverdier. Resultatene fra vurderingene knyttet til naturmangfold som beskrevet over, inngår i en samlet vurdering av prissatte og ikke-prissatte konsekvenser, som danner grunnlaget for rangering av alternativer og anbefaling. Håndbok V712 Konsekvensanalyser anvendes hovedsakelig på kommunedelplannivå, men også i forbindelse med reguleringsplaner og konseptvalgutredninger.

1 Revideres i 2017.

9.2.2 Kommunedelplaner for naturmangfold

Arealendringer er den viktigste påvirkningsfaktoren for naturmangfoldet i Norge i dag. Det er derfor en særskilt utfordring å sikre en helhetlig planlegging, der virkninger for naturmangfoldet ses i sammenheng for større områder og flere tiltak. Kommuneplanens arealdel utgjør en sentral del av kommunens langsiktige plangrunnlag og skal vise sammenhengen mellom samfunnsutvikling og framtidig arealbruk, herunder ivaretakelse av viktige naturområder. Behovet for både utbygging og vern skal gjenspeiles i arealdelen. Identifisering av viktige naturområder og sammenhengen mellom de ulike arealene er en kompleks oppgave som fordrer en helhetlig analyse. Slike analyser er krevende å gjennomføre som en integrert del av arbeidet med kommuneplanen, noe som medfører at temaet naturmangfold i varierende grad blir ivaretatt i kommuneplanprosessene.

I kommuneplanleggingen vil overordnede avklaringer vedrørende areal- og samfunnsutviklingen der også hensynet til naturmangfold er vurdert og innarbeidet, bidra til at detaljplaner om boligbygging, næringsaktivitet, infrastrukturtiltak og andre formål kan behandles raskere og mer forutsigbart. Dette vil komme både lokalsamfunn, næringsliv og andre samfunnsaktører til gode. Dagens detaljplanlegging forsinkes i flere tilfeller av tidkrevende konflikter der miljøverdier står mot andre interesser. Dette dreier seg i stor grad om konflikter som burde vært løst på kommuneplannivå. Et mer målrettet arbeid med avklaring av naturmangfoldverdier på kommuneplannivå vil bidra til en mer helhetlig og forutsigbar forvaltning av natur. På denne måten styrkes også kommunens gjennomføringsevne på arealområdet.

I henhold til plan- og bygningsloven § 11–1 kan kommunene utarbeide kommunedelplaner for ulike temaer. Utarbeidelse av en egen kommunedelplan for naturmangfold, der kommunen identifiserer og tar hensyn til naturverdier av både nasjonal, regional og lokal betydning, vil være et viktig bidrag til den mer grundige interesseavveiningen som skal foretas i den etterfølgende prosessen med kommuneplanens arealdel. Regjeringen mener at det bør legges bedre til rette for at kommunene på et tidlig stadium i forberedelsene til kommuneplanarbeidet, tilegner seg oversikt over naturmangfoldet i kommunen og identifiserer hvilken natur kommunen særskilt vil ivareta.

En kommunedelplan for naturmangfold vil ikke være juridisk bindende for arealbruk, men arbeidet med en slik plan vil åpne for bred deltakelse og politiske diskusjoner om prioriteringer. En politisk vedtatt kommunedelplan vil gi føringer for hvordan hensynet til naturmangfold skal ivaretas i kommuneplanens arealdel, for eksempel gjennom bruk av arealformål, bestemmelser og hensynssoner. Fylkesmannen skal på vanlig måte medvirke med kunnskap om natur og gi veiledning til kommunen om hvordan hensyn til natur best kan ivaretas. Det kan ikke fremmes innsigelse til en tematisk kommunedelplan, men slikt planarbeid vil etter regjeringens vurdering utgjøre en god arena for tidlig dialog og samarbeid mellom kommunen og fylkesmannen. Slik dialog på et tidlig stadium kan forebygge og forhindre konflikt og innsigelse i påfølgende kommuneplanarbeid.

Prosesskravene som følger av plan- og bygningsloven vil sikre at arbeid med kommunedelplaner for naturmangfold også ivaretar målet om å styrke lokaldemokratiet, gjennom lokal medvirkning fra kommunens innbyggere, interesseorganisasjoner, næringsliv og andre i planarbeidet. Prosessen vil ikke bare være klargjørende for hvilke nasjonale og regionale naturmangfoldverdier som bør ivaretas, men vil også være en anledning for kommunen til å ta stilling til hva som er lokalt viktig. Om ønskelig kan kommunen for eksempel tilstrebe synergieffekter mellom ivaretakelse av naturmangfold og ivaretakelse av nærfriluftsområder viktige for befolkningen. Avklaringen av de nasjonale interessene vil samtidig være nyttig for staten.

Regjeringen vil understreke betydningen av at det enkelte kommunestyre selv avgjør om det skal settes i gang arbeid med en kommunedelplan for naturmangfold. For mange kommuner vil det lette arbeidet med kommuneplanens arealdel dersom det på forhånd foreligger en kommunedelplan for naturmangfold. Likevel er det viktig at kommuner som finner det mest hensiktsmessig å innarbeide hensynet til naturmangfold direkte i kommuneplanens arealdel, uten å gå veien om en kommunedelplan, fortsatt har full anledning til det. Det er således ikke aktuelt å stille krav om en kommunedelplan for naturmangfold, men snarere å oppfordre til og legge bedre til rette for at kommunene tar dette verktøyet i bruk. Et økonomisk bidrag fra staten til utarbeidelse av kommunedelplaner vil være et virkemiddel for slik tilrettelegging.

Utarbeidelse av en kommunedelplan for naturmangfold innebærer i utgangspunktet kostnader for kommunene, men kan gi en effektivitetsgevinst i den etterfølgende planprosessen. Samtidig vil kommunene gjennom arbeid med kommunedelplan for naturmangfold supplere statens arbeid med å verdsette og ivareta natur. Arbeidet vil også bidra til et kompetanseløft på naturmangfold i kommunene. Regjeringen vil iverksette et pilotprosjekt for å prøve ut bruk av kommunedelplaner som verktøy for å ta vare på naturmangfold. Det kan også være aktuelt å la prosjektet omfatte andre modeller for arbeid med naturmangfold i kommuneplanleggingen. Prosjektet vil bli gjennomført i noen utvalgte kommuner i 2016 og 2017. I etterkant av gjennomføringen vil prosjektet bli evaluert.

I forbindelse med arbeid med ivaretakelse av naturmangfold på kommunedelplan- eller kommuneplannivå vil det være fordelaktig med samarbeid kommunene imellom. På denne måten kan god samordning på tvers av kommunegrensene oppnås. I tillegg til den betydning dette har for naturmangfoldet som sådan, vil slik samordning også kunne være viktig for å sikre smidig planlegging og gjennomføring av veganlegg andre større infrastrukturtiltak.

Regjeringen vil:

  • Iverksette et pilotprosjekt for utprøving av kommunedelplaner som verktøy for å ta vare på naturmangfold.

9.3 Kapasitet, kompetanse og engasjement i kommunene

Utforming av gode planer som sikrer en bærekraftig forvaltning og arealbruk og hindrer tap av naturmangfold, er betinget av at kommunene har tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet, god naturfaglig kompetanse, kunnskap om naturmiljøet i kommunen og god forvaltningskompetanse. I NOU 2013: 10 om verdien av økosystemtjenester framhever utvalget at det er avgjørende å styrke kommunesektorens kompetanse for å sikre god forvaltning av økosystemene og de tjenestene de yter.

Boks 9.3 Kommunenes kompetanse om naturmangfold

Det er over flere år pekt på at kommunene mangler kompetanse og ressurser for å løse oppgaver knyttet til ivaretakelse av naturmangfold. I notat 2010: 1 fra NIVI Analyse A/S om strategier og tiltak for å styrke kommunenes miljøvernarbeid, pekes det på at mangel på miljøvernfaglig kompetanse og kapasitet svekker kommunenes mulighet for å ivareta sitt ansvar som miljømyndighet på en tilfredsstillende måte. I 2013 ble det gjennomført en undersøkelse for Kommunenes Sentralforbund om kommunale erfaringer med naturmangfoldloven. Undersøkelsen er publisert i rapport nr. 964 fra Norsk Institutt for Naturforskning. 135 kommuner har besvart undersøkelsen. Hovedfunnene om kommunenes erfaringer med naturmangfoldloven viser at kommunene i sterkere grad enn før må vurdere naturmangfoldhensyn, men at loven ikke oppleves som et stort hinder for planlegging og utnytting av arealer. Undersøkelsen viser også at kommunenes kompetanse på naturmangfoldloven er rimelig god, men at de fortsatt har behov for opplæring og veiledning, ikke bare om loven, men også om naturmangfold som sådan. Kommunene selv vurderer kompetansen på naturmangfold å være over middels, mens kapasiteten vurderes å være noe under middels.

Aktivt arbeid med bevaring av naturmangfold fra kommunens side vil kunne stimulere til økt interesse og engasjement i befolkningen for naturmangfoldet. Engasjementet i befolkningen vil i neste omgang være et bidrag til å sikre naturmangfold en plass på den lokalpolitiske dagsorden over tid. En slik «god sirkel» er betinget av at både kommunepolitikere, -administrasjon og befolkning har et eieforhold til de verdiene som skal ivaretas. Regjeringen legger i denne sammenheng vekt på at det er opp til kommunene selv å definere hvilke naturområder eller forekomster det, i et lokalt perspektiv, er spesielt viktig å ta vare på. Det er viktig at slike områder blir registrert og kartfestet av kommunene, som grunnlag for innlemming i kommunedelplaner for naturmangfold, se kap. 9.2.2. Et slikt arbeid vil være et viktig supplement til bevaring av områder som det i nasjonalt perspektiv er viktig å ta vare på, se nærmere omtale i kap. 6 og 7. Regjeringen vil se nærmere på hvordan registrering og kartfesting av lokalt viktige naturområder og -forekomster bør gjennomføres.

I regi av Riksantikvaren pågår det for tiden en satsing kalt Kunnskapsløftet i kulturminneforvaltningen. Dette er en omfattende satsing for å modernisere og effektivisere kulturminneforvaltningen. En forutsetning for å nå dette målet er å styrke kunnskapen og kompetansen om kulturminner i kommunene. Riksantikvaren har blant annet utarbeidet en veileder som skal være et bidrag til kommunenes arbeid med kommunedelplaner for kulturminner og kulturmiljøer. Regjeringen vil se nærmere på om elementer i denne satsingen kan ha overføringsverdi også til arbeidet med å styrke kompetansen og engasjementet i kommunene for naturmangfold. Regjeringens arbeid med å forenkle utmarksforvaltningen er omtalt i boks 9.5. Dette arbeidet har som mål å øke kapasitet og kompetanse i kommunene på utmarksforvaltning, og styrke kommunenes ansvar og myndighet på dette feltet.

Boks 9.4 Kompetanse i kommunene (KIK)

Riksantikvarens prosjekt Kompetanse i kommunene (KIK) innebærer at kommunene, på bakgrunn av registreringer gjort i forkant, skal foreta en kulturminnefaglig utvelgelse av verneverdige kulturminner og sikre dem gjennom forpliktende vedtak. Det er kommunene som definerer hva som er verneverdige kulturminner i kommunen, og de skal selv ha oppdaterte oversikter over disse. Planene som utarbeides innen rammene for prosjektet bidrar til å sette kulturminner og kulturmiljøer på den lokalpolitiske dagsorden og til å oppnå større grad av lokal forankring og medvirkning.

Boks 9.5 Forenkling av utmarksforvaltningen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet oppnevnte i juli 2014 en faggruppe for forenkling av utmarksforvaltningen. Målet for arbeidet var å styrke lokaldemokratiet, forenkle og redusere byråkratiet i utmarksforvaltningen og tilrettelegge for mer verdiskaping basert på naturressurser. Rapporten fra faggruppen ble overlevert departementene i desember 2014 og ble deretter sendt på en bred høring. Regjeringen vil forenkle utmarksforvaltningen gjennom flere konkrete tiltak, blant ved å gjennomgå statsalmenningsregelverket, vurdere muligheten for bedre utnyttelse av handlingsrommet i plan- og bygningsloven, styrke verdiskapingsperspektivet i verneområder blant annet gjennom arbeidet med forvaltnings- og skjøtselsplaner og besøksstrategier for nasjonalparker, og gjennomføre et femårig forsøk der kommunene inviteres til å arbeide med konkrete forenklingstiltak.

For øvrig vil kommune- og regionreformen skape mer robuste kommuner med et mål om tilstrekkelig kompetanse og kapasitet også på det naturfaglige området. Samtidig vil regjeringens arbeid for å forbedre kunnskapen om natur og tilgjengeliggjøring av slik kunnskap, utgjøre et sentralt grunnlag for kommunenes videre arbeid med naturmangfold i planleggingen, jf. kap. 8.

Regjeringen vil:

  • Sikre kommunene tilstrekkelig naturfaglig kompetanse.

9.4 Inntektssystemet for kommunene

Nasjonalparker og andre verneområder opprettes av nasjonale hensyn og ut fra internasjonale forpliktelser. Slike kollektive goder har betydelig verdi, men bare i begrenset grad kommer verdiene de direkte berørte kommunene til gode. Inntekter fra for eksempel naturbasert reiseliv går til kommunen, og regionen, men den samlede nasjonale verdien kan være langt større. Selv om verneområder representerer en verdi også for lokalsamfunn, kan båndleggingen av areal også føre med seg en risiko for inntektstap i disse kommunene, ved at vernet kan hindre utvikling av næringsvirksomhet i vernede områder. Kommuner har ingen økonomisk kompensasjon for dette mulige tapet, som de bærer på nasjonens vegne. To offentlige utredninger, NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk og NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdien av økosystemtjenester, framhever denne utfordringen. Begge utredningene anbefaler at det gjøres grep for å skape et bedre samsvar mellom ansvar og insentiver. NOU 2013:10 anbefaler at «Et system som gir kommunene økonomiske insentiver til å ivareta biologisk mangfold og tilhørende økosystemtjenester utredes. En modell der kommunenes miljøinnsats og miljøresultater er kriterier i rammetilskuddet bør vurderes på nytt.»

Rammetilskuddet skal i utgangspunktet fordele midler i henhold til kommunenes reelle utgiftsbehov, ut fra kriterier som kommunene ikke selv kan påvirke. Å belønne faktisk miljøinnsats, og/eller miljøresultater, strider mot prinsippene. Et kriterium basert på vernet areal innenfor kommunegrensen er teknisk mulig, og dette arealet er bestemt av statlige og ikke kommunale vedtak. Men kriteriet vil gjenspeile et mulig inntektstap og ikke et utgiftsbehov, og det er liten grunn til å anta at et eventuelt inntektstap er proporsjonalt med vernet areal. Dessuten kan verneområder, som nevnt foran, også medføre muligheter for verdiskaping i kommunene, og dette kan være vanskelig å ta med i beregningene. Regjeringen viser til tidligere behandling av dette spørsmålet i Kommuneproposisjonen 2011, kap. 16.6, og fastholder at et slikt kriterium ikke bør inkluderes i kriteriesettet for tildeling av rammetilskuddet til kommunene.

9.5 Veiledning om naturmangfold i plansammenheng

Kommunene har plikt til å ta hensyn til overordnede statlige eller regionale interesser i sin planlegging. Nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble vedtatt ved kongelig resolusjon 12. juni 2015. Forventningene skal legges til grunn for de nye fylkestingenes og kommunestyrenes arbeid med regionale og kommunale planstrategier og planer, og for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen. Betydningen av å identifisere og ivareta viktige verdier av blant annet naturmangfold er vektlagt i forventningene.

I plan- og bygningsloven § 11–1 andre ledd framgår det at kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale interesser. Videre framgår det av kommunelovens formålsparagraf at det skal legges til rette for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.

Regjeringen legger vekt på at kommunene har stor frihet til å gjøre prioriteringer i sin arealforvaltning. Samtidig er det mange kryssende og til dels motstridende hensyn som skal avveies og avklares i planprosessene. Staten må klargjøre hvilke naturverdier det av nasjonale og regionale hensyn skal tas særskilt hensyn til, samt legge til rette for et best mulig kunnskapsgrunnlag om natur for bruk i kommunal arealplanlegging. Det er videre en oppgave for staten gjennom sin veiledning å bidra til at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor. Foreliggende veiledningsmateriell knyttet til plan- og bygningsloven omfatter blant annet en egen veileder om planlegging av grønnstruktur i byer og tettsteder1 og veileder om planlegging av fritidsbebyggelse2.

For å sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser blir ivaretatt kan berørt statlig og regionalt organ, og Sametinget, fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Andre berørte kommuner kan også fremme innsigelse, med utgangspunkt i interesser som for dem er vesentlige. Innsigelsesadgangen er basert på at det skal ha vært en forutgående saksbehandling med reell medvirkning og samarbeid mellom sektormyndighetene, fylkeskommunen og kommunen. For å unngå unødige innsigelser knyttet til naturmangfold mener regjeringen det er viktig at Fylkesmannen bidrar med kunnskap og veiledning om viktige naturverdier i kommunene så tidlig som mulig i planprosessene. God dialog mellom Fylkesmannen og kommunene vil kunne bidra til en arealbruk som på en god måte balanserer hensynet til naturmangfold opp mot andre samfunnsinteresser.

Regjeringen ønsker å styrke lokaldemokratiet, redusere antall innsigelser og legge til rette for mer lokal tilpasning av arealpolitikken. Hovedgrepet med å stimulere til økt bruk av tematiske kommunedelplaner skal lette ivaretakelse av naturmangfold i kommunenes planarbeid. For å gi økt forutsigbarhet for kommunene vil regjeringen utarbeide bedre veiledning som klargjør hvilke hensyn kommunene skal ta til naturmangfold i planleggingen. Som del av dette arbeidet vil regjeringen også gjennomgå eksisterende veiledning, med sikte på forenkling og forbedring. Det er allerede igangsatt arbeid med revidering av veileder for planlegging i kystnære sjøområder.

Klimatilpasning er i ferd med å befeste seg som en særdeles viktig oppgave for kommunene. Naturens egne økosystemtjenester kan i stor grad bidra til klimatilpasning. Dette gjelder i særlig grad de regulerende tjenestene som for eksempel flomdemping og vannrensing eller beskyttelse mot erosjon. Et annet aspekt ved klimatilpasning er behovet for å ta spesielt hensyn i arealplanleggingen til naturtyper som kan bli særlig negativt påvirket av klimaendringer. Det vil i tiden som kommer være et stort behov for veiledning til kommunene på dette feltet.

Regjeringen vil:

  • Videreutvikle veiledningsmateriale for kommunene om hvordan de kan integrere arbeidet med naturmangfold i sitt virke.

  • Utarbeide veiledningsmateriale om hvordan økosystemtjenester kan brukes som klimatilpasningstiltak.

9.6 Naturmangfold i byer og tettsteder

Mange byer og tettsteder ligger i eller nær produktive områder i lavlandet og langs kysten, hvor det har vært gunstig å bosette seg. Disse områdene har i utgangspunktet vært svært rike på biologisk mangfold. Her finnes fortsatt restbiotoper og leveområder for mange truede arter og andre arter. Den fysiske sammenhengen mellom de ulike grøntområdene i byer og tettsteder bidrar til at arter forflytter seg og dermed til spredning av biologisk og genetisk mangfold. Grøntarealene i byer og tettsteder er også en viktig arena for friluftsliv, lek og opplevelser. Samtidig påvirkes disse arealene i dag i stor grad av utbygging. Menneskeskapte leveområder utgjør ofte erstatningsbiotoper for arter i byer og tettsteder. Grønne tak og vegger er eksempler på innovative tiltak som kan utgjøre slike områder.

Boks 9.6 Naturens tjenester i byene

Norsk Institutt for Naturforskning (NINA) og Vista Analyse har sammen gjort studier av hvordan natur i byer og tettsteder kan verdsettes. Studiene viser grønnstrukturens betydning for økosystemtjenester som naturmangfold, overvannshåndtering, forbedret luftkvalitet, rekreasjon og aktivitetsnivå, som igjen har betydning for fysisk og mental helse. Videre viser den verdien av natur i by for barns læring og utvikling, i tillegg til at natur i by bidrar med estetiske verdier, stedsidentitet og kulturarv.

Studiene konkluderer med at

  • potensielt svært store samfunnsmessige verdier er knyttet til økt aktivitet i grønnstruktur

  • rekreasjonstjenester har stor verdi

  • tiltak for å håndtere overvann gjennom vegetasjon og åpne vannveier, kan være samfunnsøkonomiske lønnsomme og gi økosystemtjenester

  • bytrær gir mange økosystemtjenester og bidrar til forbedret luftkvalitet

  • grønnstruktur har betydning for barns læring og utvikling

I studien av Oslo har forskerne blant annet regnet på eiendomspriser nær grønnstruktur, tidsverdi for bruk av marka, erstatningsverdi for bytrær og betalingsvillighet for grøntarealer i og nær Oslo. Hovedbudskapet er at naturen i Oslo er verdt milliarder av kroner.

Kilde: NINA Report 1114 – Ecosystem service valuation in Oslo. Vista Analyse, rapport 2015/10 – Økosystemtjenester fra grønnstruktur i norske byer og tettsteder.

Boks 9.7 Pollinatorpassasjen og ByBi

Pollinatorpassasjen er et prosjekt som jobber for pollinatorvennlig mat for humler og bier i et område på tvers av Oslo, mellom Nøklevann og Sognsvann. Gjennom prosjektet inviteres byens befolkning og bedrifter til å bidra med blomsterbed og humle- og biekasser i egen hage eller på balkonger og takterrasser. Disse vil gi humler og bier mat og ly. ByBi er et Oslobasert urbant birøkterlag som koordinerer arbeidet. Prosjektet er støttet av Miljødirektoratet. Bakgrunnen for prosjektet er bie- og humledød, spesielt i Europa og i USA, men også i Norge. Bier og humler lever av nektar og blomsterstøv, og bestøver bærbusker, frukttrær, grønnsaker, blomster med mer på sin vei.

Figur 9.1 Rekreasjonsarealer og nærturterreng i Oslo

Figur 9.1 Rekreasjonsarealer og nærturterreng i Oslo

Rekreasjonsarealer og nærturterreng nedbygd i Oslo i perioden 1999–2004

Kilde: Engelien mfl. 2005

Noen byer har startet arbeidet med å tilbakeføre nedbygget natur. Byplanlegging og byutvikling kan aktivt legge til rette for dette. Elver og bekker som i sin tid ble lagt i rør er gjenåpnet og inngår i byenes grønnstruktur. Åpning av Ilabekken i Trondheim er et eksempel på dette, se boks 9.8.

Selv om byer og tettsteder er sterkt påvirkede økosystemer, er det et stort potensial for å ta vare på områder som har betydning for naturmangfold i byer og tettsteder. Tiltak som ivaretar natur har også positive effekter for trivsel og livskvalitet.

Grøntområder i byer og tettsteder er i tilbakegang og under press. Samtidig befinner mange av de truede artene og naturtypene seg i og nær byer og tettsteder. Regjeringen vurderer det derfor som viktig at eksisterende virkemidler, særlig plan- og bygningsloven, brukes for å ivareta naturmangfold i byer og tettsteder, og at kommunene får god veiledning om dette.

Ofte er friluftslivsområder i og nær byer og tettsteder viktige områder også for naturmangfold. Derfor er arbeidet som pågår innen dette feltet av betydning for å ta vare på natur i by. Nasjonal strategi for et aktivt friluftsliv og Nærmiljøsatsingen i regi av Miljødirektoratet er begge relevante i denne sammenhengen.

Boks 9.8 Eksempel på restaurering av natur i by

Ilabekken i Trondheim er et eksempel på et vellykket restaureringstiltak for vannmiljø i by. Bekken har blitt gjenåpnet etter å ha vært i rør i lang tid. Det har blitt lagt til rette for reetablering av sjøørret, en variasjon av habitater for bunnfauna og fugleliv. Langs bekken er det tilrettelagt for friluftsliv. Oslo kommune arbeider også med åpning av vassdrag med tilhørende grøntområder. Gjennom Groruddalssatsingen har staten og Oslo kommune samarbeidet om å åpne deler av Alnaelva og Hovinbekken, etter mange år i rør. Ved Hølaløkka i Grorudparken brukes vannplanter som et økologisk rensefilter for å bedre vannkvaliteten i Alnaelva.

Figur 9.2 Hovinbekken i Bjerkedalen Park i Oslo gikk tidligere i rør. Etter åpning er den en del av grønnstrukturen. Bildet er tatt kort tid etter restaurering.

Figur 9.2 Hovinbekken i Bjerkedalen Park i Oslo gikk tidligere i rør. Etter åpning er den en del av grønnstrukturen. Bildet er tatt kort tid etter restaurering.

Kilde: Foto: Marianne Gjørv

Regjeringen mener det er viktig å prioritere bevaring av naturmangfold i byer og tettsteder. Et samarbeid mellom private og offentlige eiendomsaktører om å utvikle og forvalte grøntområder av varierende type og størrelse er et viktig bidrag til dette. Samarbeidsprosjekter som Groruddalssatsingen er verdifulle lokalt i det enkelte området, men også for å dele erfaringer med andre byer og utvikle gode eksempler. Regjeringen vil i samarbeid med Oslo kommune videreføre Groruddalssatsingen i ti nye år fra 2017. Nærmiljø er ett av tre hovedtemaer i satsingen, der utvikling av grønne lunger og vannveier nær der folk bor vil være tiltak som kan bidra til å ivareta naturmangfold i by.

Fotnoter

1.

Miljødirektoratet. Planlegging av grønnstruktur i byer og tettsteder. Veileder, Miljødirektoratet, 2014.

2.

Miljøverndepartementet. Planlegging av fritidsbegyggelse. Veileder, Miljøverndepartementet, 2005

Til toppen
Til dokumentets forside