Meld. St. 18 (2014-2015)

Konsentrasjon for kvalitet— Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren

Til innholdsfortegnelse

6 Styring, ledelse og administrasjon

Strukturendringer krever god styring. Endringene vil også øke både mulighetene og behovene for effektiv administrasjon og bedre digitale systemer.

6.1 Endring krever styring og ledelse

Universitetene og høyskolene forvalter store ressurser for fellesskapet i form av kunnskap og økonomiske midler. Det er nødvendig med god og tydelig styring og ledelse av institusjonene for å sørge for høy kvalitet på utdanning, forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid, formidling og annen aktivitet, samt for å forvalte ressursene effektivt. Styret har ansvar for å sørge for helhetlig styring og oppfølging av resultatene.

Norge bør være internasjonalt ledende i utviklingen av digital forvaltning. Moderne og effektive administrasjoner og administrative tjenester og hjelpemidler er forutsetninger for kvalitet i kunnskapsutvikling og god tilgjengelighet til og formidling av kunnskap. Institusjonene treffer avgjørelser som er helt sentrale for den enkeltes liv, enten de er studenter, ansatte eller andre. En veldrevet og effektiv universitets- og høyskolesektor er viktig for studenter, faglig og administrativt ansatte og samfunnet generelt.

Styret er det øverste organet ved institusjonen. Styret skal gjøre strategiske valg og prioriteringer og er ansvarlig for mål- og resultatoppnåelsen. Styrene kan med fordel bruke handlingsrommet de har i større grad enn i dag, for eksempel til å foreta prioriteringer og satsinger.

Styret må sørge for at institusjonen kan møte utfordringer og gripe fatt i muligheter. Endringer i sektoren krever at styret sørger for utvikling av institusjonen. Institusjoner som er resultat av sammenslåing, har en stor og viktig oppgave i å sørge for kvalitetsutvikling ved å konsolidere og videreutvikle fagmiljøer og samarbeidsrelasjoner med andre institusjoner. Universiteter og høyskoler som ikke slås sammen, må utvikle seg i en sektor med færre og større institusjoner. Endringene innebærer at alle styrene må forholde seg til en ny hverdag og foreta nye vurderinger av institusjonens strategiske utvikling. Kunnskapsdepartementet vil følge det opp i styringsdialogen med institusjonene.

Institusjonene velger selv om de skal ha valgt rektor som styrets leder eller ekstern styreleder og ansatt rektor. Institusjonene må ha ledere som rekrutteres fordi de er best kvalifisert til oppgaven. Regjeringen mener i utgangspunktet at ekstern styreleder og ansatt rektor best legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte ledelsen, og vil gå inn for at dette bør være hovedmodellen. Imidlertid bør institusjoner som i dag har valgt rektor som styrets leder, kunne velge å beholde en slik styringsmodell dersom et flertall av styrets medlemmer ønsker dette.

Styret fastsetter selv institusjonens organisering innenfor rammene av universitets- og høyskoleloven. Institusjonene har ansvar for at den samlede styringen og organiseringen er mest mulig hensiktsmessig for å nå målene, og må aktivt vurdere denne.

Styret er et kollegialt organ. Det innebærer at selv om styremedlemmene er rekruttert på forskjellig grunnlag, har alle medlemmene det samme ansvaret for å treffe beslutninger til beste for institusjonen samlet sett. Styremedlemmer som ikke er valgt av de ansatte eller studentene, såkalt eksterne styremedlemmer, tilfører styrene et bredt spekter av kompetanse og erfaring, med impulser fra nærings-, kultur- og samfunnsliv. Dette skal være med på å ivareta samfunnets interesser og styrke samspillet mellom institusjonen og sentrale aktører. Det er likevel ikke slik at disse styremedlemmene har et annet mandat, eller at departementet har andre forventninger til dem, enn til de andre styremedlemmene. Ingen av styremedlemmene skal representere bestemte interesser eller grupper. Alle styremedlemmene har det samme ansvaret for å utvikle institusjonen. For å lykkes med dette er det viktig at styremedlemmene har god forståelse av styrets rolle, samt formålet og rammene for virksomheten.

Styret har normalt fire eksterne medlemmer. I forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsreformen i 2009 bestemte Stortinget at universitets- og høyskoleloven skulle endres, slik at departementet og fylkeskommunene oppnevner to eksterne styremedlemmer hver for de statlige høyskolene. Hensikten var å bringe høyskolene nærmere regionale behov og å styrke dem som regionale kunnskaps- og utviklingsaktører.1

Styrene må ha kompetanse som gjør dem best mulig i stand til å utvikle virksomheten i en omorganisert universitets- og høyskolesektor. I arbeidet med styreoppnevninger er det viktig å komme frem til styremedlemmer som kan tilføre styrearbeidet erfaringer og kompetanse i tråd med institusjonenes profil og utviklingsmuligheter, herunder lokale og regionale behov.

Universitets- og høgskolerådet har i 2014 innhentet høyskolenes erfaringer med at oppnevningen er delt mellom fylkeskommunen og departementet. Flere rektorer peker på at styremedlemmene gjør en god innsats, men at hensynet til styrets samlede kompetansebehov bedre kan ivaretas hvis oppnevningen ikke er delt. Noen peker også på at styremedlemmene oppnevnt av fylkeskommunen ikke har tilknytning til næringslivet, og at det eksterne perspektivet i styrearbeidet har blitt svekket. Universitets- og høgskolerådet ber om at Kunnskapsdepartementet skal oppnevne alle de eksterne styremedlemmene, og at det skal oppnevnes numeriske, ikke personlige, varamedlemmer til styrene.

Arbeidet med strukturen i sektoren innebærer sammenslåinger av institusjoner over fylkesgrenser, mer komplekse virksomheter og nye samarbeidsrelasjoner. Universiteter og høyskoler skal ha innovasjonskraft og spille en viktig rolle i nasjonal og regional utvikling. Det er nødvendig med styremedlemmer som kan ta hensyn til større regioner, og ta et helhetlig og aktivt ansvar. For at styrets samlede kompetansebehov best kan vurderes ved oppnevningen, går regjeringen inn for å endre universitets- og høyskoleloven slik at Kunnskapsdepartementet skal oppnevne alle de eksterne styremedlemmene med numeriske varamedlemmer. Ved oppnevningen av eksterne styremedlemmer er det viktig å vurdere styrets kompetansebehov samlet sett. Institusjonene fremmer forslag til styremedlemmer. Kunnskapsdepartementet vil be institusjonene om å vurdere å ha kontakt med fylkeskommuner, arbeids- og samfunnsliv og andre interessenter for å komme frem til forslag på styremedlemmer som samlet sett kan ivareta styrets kompetansebehov.

6.2 Mer effektiv administrasjon

Regjeringen arbeider for en mest mulig effektiv offentlig sektor. Utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) gir muligheter for mer effektive administrative løsninger, nye former for organisering av og innhold i læringsforløp og nye kommunikasjonsformer mellom studenter og faglig ansatte. Regjeringen mener at Norge bør ligge i front internasjonalt i å utvikle en digital forvaltning. Universitets- og høyskolesektoren må i større grad utnytte de mulighetene som ligger i IKT for å skape høyere kvalitet i utdanning og forskning, bedre tilgang til kunnskap og økt verdiskaping.

Tilgang til relevante teknologiske verktøy er ikke nok. Disse må brukes aktivt for å realisere gevinstene. Dette fordrer at både faglig og administrativt ansatte har kompetanse til å bruke dem, og det stiller krav til organisering og ledelse. Det er nødvendig med en helhetlig strategi for utvikling og bruk av IKT og nye løsninger i den faglige og administrative delen av virksomheten. Dette vil gi bedre muligheter for koordinering, samarbeid og arbeids- og kunnskapsdeling mellom sentrale aktører, noe som er viktig for effektiv og hensiktsmessig utnyttelse av teknologisk infrastruktur.

Institusjonene bør bruke felles tjenester og systemer som kan kommunisere med hverandre, og løsninger og kompetanse bør deles mer enn i dag. Det er liten grunn til at hver institusjon skal ha egne systemer, for eksempel for studieadministrasjon eller prosjektstyring, hvis det er mer effektivt at de bruker de samme. Dette vil lønne seg både når systemene skal kjøpes inn og driftes, og det kan gi faglige og økonomiske gevinster når institusjonene skal samarbeide.

6.2.1 Det lønner seg

Institusjonene har forskjellig størrelse, kompetanse, bruker ulike systemer og har på mange områder organisert administrative funksjoner forskjellig. De har valgt ulike leverandører på en rekke områder, for eksempel innenfor økonomi- og personalforvaltning og lønnssystemer. Samlet sett har sektoren likevel kommet langt i å ta i bruk felles databaser og systemer på enkelte områder, for eksempel Felles studieadministrativt system (FSAT), Database for statistikk om høgre utdanning (DBH), Current Research Information System in Norway (CRIStin), BIBSYS og UNINETT AS.

Institusjonene er opptatt av effektiv ressursforvaltning og har gitt uttrykk for at de ønsker større grad av felles enheter. GigaCampus-programmet er ett eksempel på at samordnet ressursbruk har gitt store gevinster, se boks 6.1. Imidlertid har det vært vanskelig for institusjonene å bli enige om hvilke løsninger som bør velges.

Boks 6.1 GigaCampus-programmet

Nettinfrastrukturen mellom universitetene og høyskolene ble kraftig utbygd på midten av 2000-tallet. Det lokale nettet ved institusjonene hadde ikke den samme utbyggingen, noe som førte til at studentene og de ansatte ikke kunne utnytte kapasiteten. UNINETT AS etablerte derfor GigaCampus-programmet, som skulle styrke og samordne de lokale nettene slik at brukerne kunne være blant dem som har best kapasitet i verden. GigaCampus-programmet skulle også gi økt sikkerhet og kvalitet gjennom en profesjonalisert driftsorganisering. GigaCampus ble finansiert med tilskudd fra Kunnskapsdepartementet og brukerbetaling fra institusjonene og kostet totalt ca. 45 millioner kroner. Capgemini har foretatt en vurdering av hvor lønnsomt programmet har vært, noe som viste at GigaCampus-programmet ga en samlet innsparing på ca. 130 millioner kroner.1

1 GigaCampus lønnsomhetsbetraktning, Capgemini og UNINETT AS 2008

Flere institusjoner har små og sårbare administrasjoner. Begrenset kapasitet og kompetanse gjør det vanskelig å følge kompliserte regelverk, for eksempel for offentlige anskaffelser. Effektivisering og forenkling av de administrative funksjonene blir derfor stadig viktigere for å sikre høy kvalitet og for å unngå at for mye av de økonomiske ressursene brukes på administrative oppgaver, i stedet for kjerneoppgavene.

Boks 6.2 Anskaffelsespris for digitalisering

Universitetet i Oslo har tidligere hatt problemer med å utføre anskaffelser, men har arbeidet målrettet med dette. I 2014 fikk Universitetet i Oslo Direktoratet for forvaltning og IKTs (Difi) anskaffelsespris for digitalisering. I sin begrunnelse skriver juryen blant annet at Universitetet i Oslo «siden 2009 har arbeidet systematisk med digitalisering og har oppnådd gode resultater». Videre heter det at Universitetet i Oslo har en god lederforankring og nok ressurser avsatt til arbeidet med digitalisering. De benytter i dag elektroniske verktøy for konkurransegjennomføring, kontraktsadministrasjon, bestilling og faktura.

Juryen berømmer også Universitetet i Oslo for at de digitale løsningene er implementert i hele organisasjonen, og har meget høy lojalitet hos brukerne. Virksomheten har vært i toppen på statistikkene for e-handel fra Difi over flere år. Juryen beskriver Universitetet i Oslo som et forbilde for andre, for hvordan digitalisering kan bidra til å oppnå gevinster innenfor anskaffelsesområdet.

6.2.2 Et felles løft

Regjeringen legger vekt på såkalte muliggjørende teknologier, det vil si teknologier som viser seg å bli så gjennomgripende at de fører til store endringer i samfunnet.2 Internasjonalt, og til dels nasjonalt, ser vi fremveksten av det som kan vise seg å være en slik muliggjørende teknologi: skyteknologi og -tjenester. Skyteknologi gir tilgang til sikker datalagring, infrastruktur, software og applikasjoner til lavere kostnader og med større driftsstabilitet enn det universitets- og høyskolesektoren har tilgang til i dag. Sektoren bør ta i bruk skyteknologi og ta kontroll over innføringen og utviklingen. Innføring av skytjenester er ressurskrevende både økonomisk, juridisk, organisatorisk og teknologisk. Det er derfor mer effektivt at utvikling av skytjenester skjer for sektoren samlet sett. UNINETT AS har foreslått hvordan dette kan gjøres. Departementet vil vurdere dette i samarbeid med universitetene og høyskolene.

Sammenslåing av institusjoner og endrede behov krever ny bruk og organisering av systemer for faglig aktivitet og administrasjon. Det vil fortsatt være et mangfold av institusjoner og et stort potensial for samarbeid. Institusjonene må effektivt kunne bruke systemer og IKT-baserte hjelpemidler. Det er derfor viktig at systemene kan kommunisere og legger opp til samhandling. Data og informasjon må kunne gjenbrukes, og det bør brukes minst mulig ressurser på anskaffelse og drift.

Institusjonene må selv komme frem til løsningene, være forberedt på å bruke dem og gjennomføre nødvendige endringer. I samarbeid med Universitets- og høgskolerådet vil departementet derfor oppnevne en arbeidsgruppe med representanter fra sektoren, som skal ha en helt sentral rolle i arbeidet og levere konkrete forslag til departementet om oppfølging. Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til en helhetlig strategi for organisering, utvikling og bruk av IKT og nye løsninger i sektoren. Arbeidsgruppen, med et sekretariat fra UNINETT AS, må sørge for god dialog med sektoren i arbeidet.

6.2.3 Mer helhet

Universitets- og høyskolesektoren har på mange områder, særlig innenfor studieadministrasjon og databaser, kommet langt i å ta i bruk felles tjenester og løsninger. Disse tjenestene har ulike organisatoriske rammer, fordi de ofte er utviklet spesielt for å dekke institusjonenes behov. En del av organisasjonene har vært av en slik størrelse at det ikke har vært hensiktsmessig å etablere egne driftsorganisasjoner. De har derfor blitt organisert som en administrativ del av et universitet eller en statlig høyskole, uten at styret for institusjonen har ansvaret for den faglige virksomheten. Noen slike organisasjoner er Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT), Current Research Information System in Norway (CRIStin), Norgesuniversitetet og BIBSYS.

UNINETT AS sørger for fremtidsrettet IKT-infrastruktur og fellestjenester til sektoren. UNINETT AS arbeider med fellesløsninger for teknologiske verktøy og infrastruktur og har bidratt til at Norge sannsynligvis har Europas mest homogene forskningsnett. Det vil si at infrastruktur og en del tjenester i svært stor grad er standardisert helt til de når frem til den enkelte forsker og student. UNINETT AS har også vært viktig i utviklingen av felles tjenester og infrastruktur for blant annet tungregning.

I dag forvalter, utvikler, vedlikeholder og drifter Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT) studieadministrative systemer og tjenester til norske universiteter og høyskoler. FSAT skal videreutvikles og være leverandør av tjenester og produkter institusjonene benytter seg av. Universitetene og høyskolenes behov er viktige premisser for utviklingen av FSAT.

FSAT er i dag administrativt knyttet til Universitetet i Oslo, men styret for universitetet har ikke ansvaret for senterets faglige virksomhet. FSAT bør ha stor grad av selvstendighet for å kunne ta et ansvar for å utvikle virksomheten i tråd med sektorens behov og må fortsatt være leverandør av de tjenestene og funksjonene av høy kvalitet som etterspørres. Kunnskapsdepartementet vil derfor vurdere om FSAT bør organiseres som et selvstendig forvaltningsorgan direkte under departementet.

CRIStin har ansvar for flere oppgaver relatert til forskningsdokumentasjon og tilgang til forskningsinformasjon. Blant annet skal CRIStin innhente og sammenstille informasjon fra forskningsinstitusjonene i universitets- og høyskole-, institutt- og helsesektoren ut fra prinsippet om åpen tilgang for alle. CRIStin ble etablert i 2011 og har i stor grad nådd målene og utviklet seg i tråd med forutsetningene. Departementet prioriterer å videreutvikle CRIStin i arbeidet med effektivisering. Det ligger betydelige muligheter for å forenkle forskernes arbeid gjennom å integrere CRIStins systemer med andre systemer som forskerne må forholde seg til, i forbindelse med søknader og rapportering. Dette gjelder for eksempel Datatilsynet, Kreftforeningen, forskningsetiske komiteer og helseforetakene. Det foregår allerede en integrering mellom Forskningsrådets systemer og CRIStin. På sikt bør det vurderes om CRIStin skal få en nærmere tilknytning til FSAT eller andre fellestjenester. CRIStin er viktig for flere sektorer, og dette vil være sentralt i vurderingene.

Norgesuniversitetet (NUV) er Kunnskapsdepartementets organ for å fremme IKT-støttet læring, fleksibel utdanning og samarbeid med arbeidslivet. På grunn av sammenhengen mellom oppgavene vil departementet vurdere om Norgesuniversitetet kan organiseres sammen med andre aktører i sektoren.

BIBSYS leverer produkter og tjenester for utveksling, lagring og gjenfinning av data. BIBSYS har selv utviklet slike tjenester og produkter, men vil nå gå over til å anskaffe disse gjennom kjøp i det åpne markedet. Dette vil gi BIBSYS en endret rolle, som tilsier at BIBSYS bør slås sammen med andre aktører i sektoren, for eksempel UNINETT AS eller CRIStin. Departementet vil vurdere dette i samråd med de berørte virksomhetene og sektoren for øvrig.

Nasjonalt kompetansesenter for utenlandsk utdanning er i dag organisert som en del av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Kompetansesenteret behandler søknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning og er et nasjonalt informasjons- og kompetansesenter for utenlandsk utdanning. Det bør på sikt vurderes om det vil være hensiktsmessig å overføre disse oppgavene fra NOKUT til FSAT.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) er en interesseorganisasjon for institusjonene i sektoren. UHR har som mål å være en sentral premissleverandør til Stortinget og regjeringen og en viktig utdannings- og forskningspolitisk aktør. Imidlertid gir departementet UHR tilskudd for å utføre flere oppgaver, for eksempel som sekretariat for Komité for kjønnsbalanse i forskning og for Lærebokutvalget som fordeler midler bevilget av Stortinget til utgivelse av læremidler. Slike oppgaver gitt av departementet kan gjøre det vanskeligere for UHR å opptre som en uavhengig aktør på vegne av sektoren, og det kan gi inntrykk av rollekonflikt. Departementet vil derfor vurdere om slike oppgaver bør overføres til en annen aktør.

Database for statistikk om høgre utdanning (DBH) ved Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste AS (NSD) har data om studenter, utdanning, forskning, personale, museum, areal, økonomi og selskapsdata. NSD samarbeider med Statistisk sentralbyrå. DBH utarbeider analysegrunnlag og egne analyser. DBH bør i større grad videreutvikles som et miljø for økonomiske analyser og standardisert rapportering, og dette bør ses i sammenheng med utviklingen av FSAT.

6.3 Tiltak

Regjeringen vil

  • gå inn for å endre universitets- og høyskoleloven slik at ekstern styreleder og ansatt rektor blir hovedmodell for styring og ledelse av institusjonene

  • at Kunnskapsdepartementet skal oppnevne alle de eksterne styremedlemmene for alle institusjonene, med numeriske varamedlemmer

  • etablerere en arbeidsgruppe som skal utarbeide en helhetlig strategi og forslag til tiltak for hvordan systemer for faglig aktivitet og administrasjon kan brukes og organiseres mer effektivt. Arbeidsgruppen skal etableres i samarbeid med Universitets- og høgskolerådet, ha deltakere fra sektoren og sekretariat fra UNINETT AS.

  • vurdere hvordan sikre skytjenester kan gi en mer effektiv universitets- og høyskolesektor i tråd med studentenes og de ansattes behov

  • videreutvikle Felles studieadministrativt tjenestesenter, og vurdere om dette bør organiseres som et selvstendig forvaltningsorgan direkte under Kunnskapsdepartementet

  • vurdere organiseringen av BIBSYS og Norgesuniversitetet

  • vurdere om NOKUTS kompetansesenter for utenlandsk utdanning på sikt kan overføres til Felles studieadministrativt tjenestesenter

  • vurdere ansvar for forvaltningsoppgaver som Kunnskapsdepartementet nå gir tilskudd til Universitets- og høgskolerådet for å utføre

  • vurdere hvordan Database for statistikk om høgre utdanning kan videreutvikles som miljø for økonomiske analyser og standardisert rapportering

Fotnoter

1.

Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen)

2.

Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015-2024

Til toppen
Til dokumentets forside