7 Forholdet mellom universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren
Regjeringen vil støtte strukturelle endringer i instituttsektoren der de kan bidra til å heve kvaliteten, hvis initiativet er forankret ved instituttene selv.
7.1 Instituttsektoren: stor og mangfoldig
Denne meldingen handler først og fremst om universitets- og høyskolesektoren. Eierstrukturen for de aller fleste forskningsinstituttene er grunnleggende forskjellig fra universiteter og høyskoler. Det er også nylig innført tiltak som forventes å virke strukturerende og kvalitetshevende i instituttsektoren. Departementet har derfor ikke hatt en prosess og dialog med instituttsektoren i samme omfang som det har hatt med universitets- og høyskolesektoren. Instituttene, representert av Forskningsinstituttenes fellesarena (FFA), har deltatt på ett dialogmøte, samt gitt skriftlig innspill. Det har også vært dialog med representanter fra instituttsektoren på ulike konferanser med strukturendringer på dagsordenen.
Boks 7.1 Fakta om instituttsektoren
Instituttsektoren består av selvstendige institusjoner, som ikke er en del av universitets- og høyskolesektoren eller næringslivet, og som utfører forskning og utviklingsarbeid (FoU). Sektoren omfatter både institutter som har FoU som kjerneaktivitet, virksomheter med andre hovedformål enn FoU, men der FoU-aktiviteten kan være av et betydelig omfang, samt enheter der FoU-omfanget bare utgjør en mindre del av den samlede virksomheten. Samlet er den norske instituttsektoren relativt stor sammenlignet med andre land.
Instituttsektoren kan grupperes som følger:
Helseforetak uten universitetssykehusfunksjon, museer og andre enheter
Offentlige institusjoner som utfører FoU, men som har annet hovedformål
Statlige forskningsinstitutter som får driftsbevilgning direkte fra departementene
Forskningsinstitutter som får basisbevilgning via Forskningsrådet (om lag 50 institutter).
Noen fakta om forskningsinstituttene som er underlagt de statlige retningslinjene for basisbevilgning, som fordeles av Forskningsrådet:
I 2014 var det 49 institutter (51 enheter) som var innlemmet i basisfinansieringsordningen. Størrelsen på basisbevilgningen varierer både absolutt og relativt mellom instituttene, og i gjennomsnitt utgjør den drøyt ti prosent av driftsinntektene.
Instituttene er gruppert inn i følgende arenaer i basisfinansieringssystemet: Samfunnsvitenskapelige institutter, miljøinstitutter, primærnæringsinstitutter og teknisk-industrielle institutter.
Basisbevilgningene fra Forskningsrådet utgjorde i underkant av 900 millioner kroner i 2013 og tilsvarte vel ti prosent av de totale inntektene til disse instituttene.
Det ble utført vel 6 300 årsverk ved instituttene, herav knapt 4 200 årsverk utført av forskere og faglig personale.
I 2013 fikk instituttene 1,2 milliarder kroner i inntekter fra utenlandske kilder. Av dette kom 28 prosent fra EU.
Oppdragsinntektene fra næringslivet har vært fra 2,1 til 2,5 milliarder kroner per år i perioden 2009–13. Tilsvarende inntekter fra offentlig sektor i samme periode har vært 1,0–1,4 milliarder kroner.
Forskningsinstituttene har økt den vitenskapelige produksjonen fra 0,53 til 0,66 publikasjonspoeng per årsverk i perioden 2008–13, og den samfunnsvitenskapelige arenaen har den høyeste vitenskapelige produksjonen med 0,99 publikasjonspoeng per årsverk.
Om lag en tredjedel av de totale offentlige FoU-midlene og nesten 44 prosent av Forskningsrådets midler går til instituttsektoren.
Kilde:
Forskningsrådets årsrapport for 2013, med noen tall oppdatert for 2014.
Instituttsektoren er en viktig del av det norske forskningssystemet og de fleste universiteter og høyskoler samarbeider med ett eller flere institutter. Strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren vil derfor indirekte påvirke mange institutter. Videre er det slik at en del av utfordringene som gjelder forskning i universitets- og høyskolesektoren, jf. kapittel 3, også gjelder for instituttsektoren. Dette kapitlet drøfter kort forholdet mellom de to forskningsutførende sektorene, med utgangspunkt i instituttene.
Instituttsektoren er viktig for norsk anvendt forskning og den er en sentral leverandør av FoU-tjenester til både offentlig og privat sektor. Norges forskningsråd har et særskilt strategisk ansvar for instituttsektoren.
Flere av Forskningsrådets evalueringer peker på at små og fragmenterte fagmiljøer kan være et strukturelt hinder for kvalitet, jf. omtale av disse i kapittel 3. To eksempler er biofagevalueringen og evalueringen av norsk klimaforskning.1 I biofagevalueringen var et av rådene fra komiteen at man bør vurdere instituttsektoren og se på muligheten for bedre integrering med universitetene. Evalueringen tilføyde at dette ikke var relevant for alle fagområder som evalueringen omfattet. Klimafagevalueringen påpekte at deler av den samfunnsvitenskapelige klimaforskningen var såpass fragmentert at kun få områder hadde tilstrekkelig kritisk masse til å bygge sterke miljøer.
En evaluering av de regionale instituttene innenfor den samfunnsvitenskapelige arenaen viste blant annet at disse instituttene er gjennomgående små i forhold til de nasjonale instituttene, at de har relativt lite inntekter fra konkurranseutsatte midler og relativt lav vitenskapelig publisering.2 Evalueringen viste også at de regionale instituttene er en lite homogen gruppe, og at mange av dem har nære relasjoner til høyere utdanningsinstitusjoner i sin region. Evalueringspanelet anbefalte at enkelte av disse instituttene bør samarbeide tettere med høyskoler eller andre forskningsinstitusjoner for å få mer robuste organisatoriske rammer og for å styrke den faglige kvaliteten. Panelet anbefalte også å etablere en egen ordning med formål om å utrede og iverksette sammenslåinger. Forskningsrådet understreket behovet for sammenslåinger da evalueringen ble lansert.
Ifølge Forskningsrådets instituttstrategi går utviklingen internasjonalt i retning av færre og større enheter i instituttsektoren. Dette betyr større og sterkere konkurranse i det internasjonale forskningsmarkedet. En gjennomgang av den norske EU-porteføljen som Forskningsrådet gjorde i 2014, viser at de største instituttene har alle vunnet frem i konkurransen om prosjekter fra EUs forsknings- og innovasjonsprogrammer. Det finnes eksempler på små institutter som har relativt mange EU-prosjekter, men det er de minste instituttene som dominerer listen over de som har svært få, eller ingen, EU-prosjekter.
Regjeringen mener at det er potensial for kvalitetsgevinster ved tettere samarbeid innenfor og på tvers av disse sektorene enn hva som skjer i dag. I enkelte tilfeller kan også sammenslåinger styrke kvalitet og robusthet.
7.2 Mekanismer som kan gi strukturelle endringer i instituttsektoren
7.2.1 Nye retningslinjer for basisfinansiering
Retningslinjene for statlig basisfinansiering av institutter ble fastsatt ved Kongelig resolusjon 19. desember 2008 og revidert av Kunnskapsdepartementet 1. juli 2013. De nye retningslinjene åpner for at forskningsinstitutter både kan innlemmes og tas ut av basisfinansieringsordningen.
Deltagelse i basisfinansieringsordningen er ikke rettighetsbasert. Mens Forskningsrådet står for vurderingen av nye søkerinstitutter, er det departementene med basisfinansieringsansvar som foreslår i statsbudsjettet hvert år hvilke forskningsinstitutter som skal motta basisbevilgning.
Forskningsrådet har i 2014 utdypet og konkretisert retningslinjene for statlig basisfinansiering. Det er definert fire kvantitative krav for å bli kvalifisert til basisbevilgning, og et av kravene er at et institutt skal ha minst 20 FoU-årsverk. De tre andre kravene gjelder andel oppdragsforskning, andel bidragsforskning og omfang av publisering. I tillegg gjennomføres det en helhetlig vurdering av nye søkere til basisfinansieringsordningen. I 2014 ble seks søkerinstitutter vurdert. Forskningsrådet anbefalte at bare ett av dem skulle innlemmes i basisfinansieringsordningen.
Fra og med 2014 har Forskningsrådet en årlig gjennomgang av institutter som er innenfor ordningen, for å vurdere om de fortsatt tilfredsstiller kravene for statlig basisfinansiering. Hvis et institutt over tid ikke tilfredsstiller kravene, vil Forskningsrådet og instituttet ha en prosess som inkluderer drøftelser av strukturelle endringer. Dette innebærer vurderinger av om det er hensiktsmessig at instituttet forblir en selvstendig enhet fremfor å inngå i en større organisasjon gjennom sammenslåing med andre institusjoner.
Med de nye reglene for basisfinansiering av instituttene mener regjeringen at dette systemet er tilstrekkelig som reguleringsmekanisme for å sikre at det er institutter med god nok kvalitet som støttes. Regjeringen vil at retningslinjene skal virke i minst tre år til for å høste erfaringer, før de eventuelt vurderes på nytt.
7.2.2 Evaluering av instituttene
Forskningsrådet har laget en overordnet plan for sine instituttevalueringer i femårsperioden 2013–18. Evalueringen av miljøinstituttene skal foreligge i mars 2015, og evalueringen av de teknisk-industrielle instituttene skal ferdigstilles i slutten av 2015. Det planlegges også en evaluering av de samfunnsvitenskapelige instituttene i 2016 og av primærnæringsinstituttene mot slutten av perioden.
Regjeringen forventer at disse evalueringene vil inkludere råd om strukturelle endringer i eller mellom institusjoner, der det er relevant, i henhold til evalueringskomiteenes mandater.
7.3 Samarbeid på tvers av sektorene
Mange institutter har sterke bånd til universiteter og høyskoler. De kan ha overlappende fagområder, være lokalisert i nærheten av hverandre eller ha ansatte som jobber på hverandres prosjekter. Ofte er også universiteter og høyskoler deleiere eller stiftere av instituttene. Å styrke relasjonen ytterligere gjennom tettere samarbeid enn i dag kan være en måte å ta ut kvalitetsgevinster på. I enkelte tilfeller kan også sammenslåinger være aktuelt.
Boks 7.2 Profesjonsfagene har særlig potensial for samarbeid på tvers av sektorene
Det er potensial for mer utstrakt samarbeid mellom instituttsektoren og universitets- og høyskolesektoren innenfor profesjonsfag med kort forskningstradisjon. NIFUs kartlegging av norsk velferdsforskning fra 2013 viste at omtrent 45 prosent av forskningen ble utført i universitets- og høyskolesektoren og resten i instituttsektoren.1 Universitets- og høyskolesektoren er dermed en mindre aktør innenfor velferdsforskning enn instituttsektoren. Helse- og omsorgstjenesteforskningen ved universiteter og høyskoler er av svært varierende kvalitet, og hovedsakelig best i enheter tilknyttet universitetene.2 Ved høyskolene er undervisningsoppgavene store, forskningsressursene relativt små og relevansen av forskningen liten, noe som også kom frem i evalueringen. Forsterket samarbeid mellom institutter som utfører velferdsforskning og universiteter og høyskoler med helsefaglige profesjonsutdanninger, kan bidra til å styrke og videreutvikle utdanningene og knytte utdanningene og fagmiljøene tettere sammen. Andre profesjonsfag med kort FoU-tradisjon vil kunne ha tilsvarende nytte av sterkere samarbeid med forskningsinstitutter innenfor samme fagfelt, eksempelvis ingeniørutdanninger med institutter innenfor teknologi og lærerutdanninger med institutter innenfor utdanningsforskning.
1 Velferdsforskning i Norge 2011: Ressurser og resultater. NIFU 2013
2 Evaluation of Biology, Medicine and Health Research in Norway. Forskningsrådet 2011
Boks 7.3 Universiteters ønske om sammenslåing og tettere samarbeid med institutter
Blant de 33 skriftlige innspillene fra universiteter og høyskoler som Kunnskapsdepartementet har mottatt inn mot stortingsmeldingen, har 19 omtalt samarbeidet med instituttsektoren. Flere av disse uttrykker ønske om enten tettere samarbeid eller sammenslåing. Nedenfor er utdrag av innspillene fra syv av universitetene.
Universitetet i Stavanger (UiS) ønsker å være en drivkraft for regionens kunnskapsutvikling og et internasjonalt forskningsuniversitet med vekt på nyskaping og innovasjon. UiS eier 50 prosent av International Research Institute of Stavanger (IRIS). Samarbeidsflaten mellom disse to institusjonene er allerede omfattende og UiS vil ha drøftelser med IRIS om et enda mer forpliktende samarbeid.
Forskningsinstituttene Uni Research og Christian Michelsen Research er hel- eller deleid av Universitetet i Bergen (UiB). UiB er også en av stifterne av Nansensenteret i Bergen. UiB foreslår at disse institusjonene sammenslås til ett aksjeselskap. Målet er å få etablert et sterkt internasjonalt konkurransedyktig forskningsinstitutt.
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) har et nært forhold til flere institutter, for eksempel Veterinærinstituttet og de landbruks- og matfaglige forskningsinstituttene på Campus Ås. NMBU mener at samarbeidet med instituttsektoren kan styrkes ytterligere ved å gjennomgå samarbeidsområdene, utvikle faglig arbeidsdeling og å finne frem til effektiv ressursutnyttelse av infrastruktur og vitenskapelig utstyr.
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) har et nært forhold til SINTEF. De to institusjonene utgjør til sammen et tyngdepunkt for teknologisk forskning og utdanning. NTNU ønsker å forsterke samarbeidet med SINTEF, både faglig og organisatorisk. De har opprettet et prosjekt, Bedre sammen, som skal utrede hvordan de kan oppnå økt kvalitet i forskningen og økt konkurransekraft om nasjonale og internasjonale forskningsmidler.
Universitetet i Oslo (UiO) ønsker at Simula og Universitetssenteret på Kjeller (UNIK) blir en del av virksomheten ved UiO, men dette er ikke ønsket av Simula eller UNIK.
Universitetet i Agder sier det kan være aktuelt med tettere samarbeid med Agderforskning og Teknova.
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT) har lang tradisjon for samarbeid med instituttsektoren. UiT anser samhandlingen med instituttsektoren som en styrke gjennom blant annet forbedret kapasitet ved søknader og prosjektgjennomføring. Samarbeidet bidrar også til å utvide UiTs nettverk til næringsliv og samfunnsliv for øvrig. UiT ønsker å videreutvikle samarbeidet.
Regjeringen vil støtte strukturelle endringer i instituttsektoren der de kan bidra til å heve kvaliteten, hvis initiativet er forankret ved instituttene selv.
7.3.1 Rammevilkår for samarbeid
Universitets- og høgskolerådet (UHR), Forskningsinstituttenes fellesarena og Forskningsrådet har vurdert mulige hindre for et godt samspill mellom de to sektorene.3 Hovedkonklusjonen var at det er iverksatt en rekke tiltak som reduserer de fleste hindrene for samarbeid. For eksempel har universitets- og høyskolesektoren innført et totalkostnadsprinsipp som inkluderer dekning av indirekte kostnader. Det har bidratt til at kostnadene ved ekstern forskningsfinansiering for de to sektorene har blitt jevnere. Videre har Forskningsrådet siden 2012 dekket timesatser basert på faktiske kostnader. Disse tiltakene bidrar til mer likeartede prinsipper for prising av tjenester og dermed mer like konkurransevilkår mellom sektorene.
7.3.2 Instituttenes rolle i doktorgradsutdanningen
Instituttenes tematiske spesialisering og tette samarbeid med næringsliv, samfunnsliv og offentlig sektor gjør at de har en nøkkelrolle i å knytte forskning, utdanning og innovasjon sammen. Instituttene kan for eksempel tilby doktorgradskandidatene erfaring fra tverrfaglig og prosjektorientert forskning som er relevant for næringsliv og offentlig sektor. Regjeringen ønsker å benytte forskningsinstituttenes kompetanse til å styrke rekrutteringen, særlig til matematiske, naturvitenskapelige og teknologiske fag (MNT). Forskningsrådet har, etter bestilling fra Kunnskapsdepartementet, foreslått mekanismer som kan styrke instituttenes rolle i dette arbeidet.
I samsvar med Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2015–2024, vil regjeringen trappe opp antallet rekrutteringsstillinger med 500 stillinger. Noen av disse stillingene vil øremerkes instituttsektoren, men det er fortsatt universiteter og høyskoler som tildeler doktorgrader.
7.3.3 Samarbeid kan styrke internasjonal konkurransekraft
Institusjoner av en viss størrelse gir et bedre grunnlag for å bygge opp en profesjonell ledelse og administrasjon. Dette er helt sentralt for at forskere i Norge skal gis mulighet til å delta i store internasjonale forskningsprosjekter, for eksempel i Horisont 2020. I dag er norsk deltagelse i EUs forskningsprogrammer for lav. Det er for stor variasjon mellom ulike institutters EU-deltagelse og generelt for lav deltagelse fra universiteter og høyskoler. Regjeringen har derfor laget en Strategi for forsknings- og innovasjonssamarbeid med EU og trappet opp bevilgningene betydelig for å stimulere til økt EU-deltagelse. Det er rimelig å anta at et tettere samarbeid, og i noen tilfeller sammenslåing, mellom et institutt og et universitet eller en høyskole kan bidra til vesentlig erfaringsoverføring og økt profesjonalitet i EU-arbeidet.
7.4 Tiltak
Regjeringen ser positivt på sammenslåinger og tettere samarbeid som kan føre til større og mer konkurransedyktige og robuste enheter, både innenfor instituttsektoren og mellom universiteter og høyskoler og forskningsinstitutter. Regjeringen har imidlertid lagt opp til at eventuelle sammenslåinger skal foreslås av instituttene selv. Regjeringen vil støtte sammenslåinger og tettere samarbeid der dette kan gi høyere kvalitet hos de involverte institusjonene.
Regjeringen vil derfor vurdere å opprette en ordning der forskningsinstituttene kan søke midler til å forberede og gjennomføre sammenslåingsprosesser. Da må de som ønsker midler beskrive hvordan sammenslåing kan gi kvalitetsgevinst, for eksempel gjennom et styrket og mer profesjonelt arbeid med EU-forskningen. Ordningen skal også gjelde for tettere samarbeid der minst én av partene er et institutt. Dette er i tråd med Forskningsrådets instituttstrategi. Forskningsrådet vil derfor bli bedt om å utforme og administrere en eventuell slik ordning. I prosesser som inkluderer statlige institusjoner vil staten i kraft av sitt eierskap til institusjonen være involvert underveis, slik at blant annet økonomiske og administrative konsekvenser vil bli vurdert i hvert enkelt tilfelle.
Regjeringen vil
vurdere om kravene til statlig basisfinansiering skal revideres etter at de nye retningslinjene har virket i tre år
vurdere å opprette en finansieringsordning i Forskningsrådet for å legge til rette for sammenslåinger og tettere samarbeid mellom institusjoner i universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren, og innenfor instituttsektoren
øremerke noen av rekrutteringsstillingene som er varslet i Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2015–2024, til instituttsektoren
Fotnoter
Evaluation of Biology, Medicine and Health Research in Norway. Forskningsrådet 2011 og Norwegian climate research – An evaluation. Forskningsrådet 2012
Evaluering av de tolv regionale forskningsinstituttene. Forskningsrådet 2012
Om samspillet mellom universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og Forskningsrådet. Notat fra FFA, UHR og Forskningsrådet datert 8. mai 2014.