Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 19 (2018–2019)

Folkehelsemeldinga — Gode liv i eit trygt samfunn

Til innhaldsliste

Del 3
Eit effektivt folkehelsearbeid

7 Den norske folkehelsemodellen

Figur 7.1 

Figur 7.1

Figur 7.2 

Figur 7.2

Den norske modellen for eit systematisk folkehelsearbeid, der folkehelselova er eit sentralt utgangspunkt, har etablert seg som eit robust system for å fremje helsa til innbyggjarane. Gjennom folkehelselova er ansvaret og rollene til dei sentrale aktørane i folkehelsearbeidet avklart. Vidare blir det lagt til rette for samordning av prosessar mellom kommune, fylkeskommune og stat, slik at det nasjonale folkehelsearbeidet heng saman i ein heilskap.

Folkehelsearbeidet har endra seg frå at hovudvekta låg på arbeid mot smittsame sjukdommar og andre miljøfaktorar, til at det òg blir retta merksemd mot eit breiare sett av sosiale og strukturelle faktorar som påverkar helsa. Det er ikkje berre eit ansvar for det offentlege og helsesektoren åleine – alle samfunnssektorar må bidra med dei verkemidla dei har til rådvelde. Kommunane har fått eit heilskapleg ansvar for helsa til innbyggjarane og dessutan ansvar og høve til å sjå dette i samanheng med det breie settet av verkemiddel i kommunane.

Den norske folkehelsemodellen legg opp til ei systematisk arbeidsform i ein fireårssyklus med rapportering om status, revidering av folkehelsepolitikken, utvikling av tiltak og evaluering. Denne folkehelsemeldinga inngår dermed i denne systematikken – ei arbeidsform som regjeringa med dette fører vidare.

7.1 Overordna perspektiv i folkehelsearbeidet

Å arbeide for at alle skal ha god helse og livskvalitet, er ei menneskerettsleg forplikting. God helse og livskvalitet har samtidig ein eigenverdi og dannar eit sjølvstendig grunnlag for at folkehelsearbeid er viktig. I tillegg er det eit etisk ansvar å fremje det at alle menneske har høve til å oppnå best mogleg helse og livskvalitet, og å førebyggje skadar, ulemper og plager. Å fremje gode og like vilkår for ei god helseutvikling og retten til å bli verna mot sjukdom kjem i tillegg til ansvaret for å tilby best tilgjengeleg helsehjelp. Samtidig må ein jobbe målretta og systematisk for at førebyggjande innsats skal bli ein større og meir naturleg del av verksemda i helsetenestene. God helse og livskvalitet blant innbyggjarane er òg avgjerande for å oppnå andre samfunnsmål, til dømes å halde oppe sysselsetjinga og eit berekraftig velferdssamfunn.

Folkehelsepolitikken byggjer på ein verdi om at innbyggjarane skal ha like moglegheiter, og at tilgangen til samfunnsgode skal vere rettferdig fordelt. Regjeringa vil derfor leggje til rette for at folkehelsearbeidet og dei førebyggjande tiltaka skal gi størst mogleg effekt blant alle innbyggjarane, men samtidig at det treffer dei gruppene som er mest utsette, anten på grunn av dårleg helse og livskvalitet, på grunn av usunne levevanar eller på grunn av dårlege levekår.

Det sentrale for folkehelsearbeidet er at det rettar seg mot samfunnet, innbyggjarane og mindre grupper snarare enn enkeltindividet, slik til dømes helsetenestene gjer. Eit anna kjernetrekk er at det er ei samfunnsoppgåve som ligg til mange av sektorane i samfunnet, og at det blir utøvd gjennom å påverke dei bakgrunnsfaktorane som har positive eller negative effektar på helsa. Derfor er til dømes utdanningspolitikken, arbeidslivspolitikken, barne- og familiepolitikken og integreringspolitikken viktig for folkehelsa, i tillegg til tiltak som rettar seg mot risikofaktorane for vanhelse, som tobakksbruk, fysisk inaktivitet, usunt kosthald og bruk av alkohol.

Dei prinsippa og verkemidla som arbeidet innanfor folkehelse og førebyggjande tiltak baserer seg på, må bidra til at ein når måla for folkehelsepolitikken, nemleg at dei sosiale helseforskjellane skal reduserast, samtidig som folkehelsa skal bli betre. I tillegg må ein ta utgangspunkt i den kunnskapen vi har om kva som gir størst effekt. For å nå målet om å redusere dei sosiale helseforskjellane har den norske strategien vore retta mot å jamne ut forskjellar blant alle innbyggjarane og ikkje berre betre helsa til dei som er dårlegast stilte. Det påverkar kva for verkemiddel og tiltak ein vel.

7.1.1 Ein folkehelsepolitikk som treffer alle

Intuitivt kan ein ønskje å prioritere dei gruppene som har størst risiko for vanhelse, men det er ikkje det som vil gi størst effekt på det overordna nivået. Den største effekten på totaltala, altså dei tala som gjeld alle innbyggjarane, oppnår ein ved universelle strategiar – tiltak som treffer breitt og ikkje berre er retta mot dei gruppene som er mest utsette, eller høgrisikogrupper. I store innbyggjargrupper er rett nok risikoen per person lågare, men det totale talet på personar er så mykje større at effekten i sum òg blir stor. Dette blir ofte omtalt som «førebyggingsparadokset». Ein strategi som berre rettar seg mot grupper med høg risiko, kan ikkje løyse dei store folkehelseutfordringane der risikoen er spreidd over heile populasjonen. Samtidig kan strategiar som rettar seg mot alle innbyggjarane, òg bidra til å redusere talet på personar som har høg risiko. Til dømes er det godt dokumentert at det er dei regulatoriske verkemidla i alkoholpolitikken som er dei mest effektive tiltaka for å redusere alkoholskadar i samfunnet.

Innanfor ei universell utforming av tiltak skjer det samtidig ei differensiering ved at innsatsen blir justert etter kva behov og utfordringar ulike sosiale grupper har. Den norske velferdsstaten er universelt utforma og sørgjer for ei omfattande omfordeling gjennom både kontantoverføringar og tenester. Ved at personane og hushalda som er nedst i fordelinga får mest fordi det er her behova er størst, skjer det i praksis ei målretting, eller ei fingradert differensiering, innanfor dei universelle tiltaka. Samtidig må ein vurdere om det kan vere behov for tiltak som i større grad er målretta mot vanskelegstilte grupper, eller grupper som er særskilt utsette for risiko for dårleg helse og livskvalitet. For alle tiltak bør ein spørje om dei kan få utilsikta konsekvensar og føre til auka sosiale helseforskjellar.

Ei utfordring ved å utvikle tiltak og strategiar for alle innbyggjarane er at kunnskapsgrunnlaget er noko svakare enn det er ved meir individretta høgrisikostrategiar. Det er fordi evaluering av dei førstnemnde blir gjort sjeldnare, og fordi slike evalueringar er meir komplekse å gjennomføre, men òg fordi eit langsiktig mål kan gjere det vanskeleg å knyte effekt på overordna nivå direkte til tiltaket.

7.1.2 Ansvaret til samfunnet og ansvaret til individet

Alle har eit ansvar for eiga helse. Samtidig er helsa til innbyggjarane òg eit resultat av politiske val, av samfunnsutviklinga og av dei materielle og sosiale levekåra våre. Dette er forhold som i stor grad ligg utanfor rekkjevidda til enkeltindivida. Folkehelsepolitikken må leggje til rette for at den enkelte og lokalsamfunnet er i stand til å ta kontroll over forhold som påverkar helsa. Det er eit samfunnsansvar å påverke val som har konsekvensar for helsa, gjennom å informere, tilføre kunnskap og påverke haldningar.

I mange tilfelle er det synergieffektar mellom tiltak på andre samfunnsområde og tiltak på folkehelseområdet. Det gjeld til dømes innanfor oppveksts- og utdanningspolitikken, i arbeidslivspolitikken, og når ein involverer innbyggjarane i utviklinga av gode bu- og nærmiljø. Ved i større grad å sjå politikkområda i samanheng kan vi få meir ut av ressursane og gjennom det gi tiltaka større legitimitet.

Det ligg òg ein stor folkehelsegevinst i å påverke levevanane til innbyggjarane i ei sunnare retning. Dette gjeld særleg dei viktigaste risikofaktorane for vanhelse, som kosthald, fysisk aktivitet og bruk av tobakk og alkohol. Arbeidet mot ikkje-smittsame sjukdommar bidreg til dette. Her gir frivillig sektor og næringslivet viktige bidrag.

Det må vere balanse mellom fellesskapsansvaret for helsa til innbyggjarane og den enkelte sitt ansvar for si eiga helse. Samtidig må det vere ein etikk- og verdibalanse i verkemidla som blir tekne i bruk, slik at ein respekterer fridommen til enkeltmenneska.

7.2 Det juridiske rammeverket rundt folkehelsearbeidet

Lov- og forskriftsregulering er eit strukturelt verkemiddel som typisk blir brukt for å påverke åtferd, til dømes ved å leggje betre til rette for at den enkelte gjer gode val. Døme på dette er reglar om ingrediensmerking og næringsdeklarasjon av matvarer og helseåtvaringar på tobakksvarer. På folkehelseområdet kan lovregulering brukast for å sikre trygge produkt og tenester, til dømes krav til produksjon for å sikre trygg mat og trygt drikkevatn eller krav til klassifisering av solarium. Lovregulering kan òg brukast som verkemiddel for å redusere etterspurnaden og tilgangen til usunne produkt, til dømes gjennom reklameforbod, løyvesystem og aldersgrenser for alkoholhaldig drikke og tobakksvarer.

Lovregulering er samtidig berre eitt av fleire moglege verkemiddel. Det kan vere etiske grunnar til at ein heller vel andre verkemiddel, til dømes opplysnings- og haldningskampanjar eller økonomiske verkemiddel. Det er viktig å vere bevisst på at verkemidla uansett verkar saman og kan forsterke kvarandre.

Ved lovregulering må ein òg leggje til rette for effektiv handheving. Regelverket kan til dømes utformast med høve til reaksjonar, som å gi pålegg om å rette opp feil eller ileggje gebyr for brot på reglane, eller det kan vere knytt til ulike tilsynsordningar.

Folkehelselova utgjer ramma for det systematiske folkehelsearbeidet i Noreg på tvers av sektorar. I tillegg kjem ei rekkje andre lover og forskrifter både på helseområdet og i andre sektorar som har som formål å fremje helsa til innbyggjarane.

7.2.1 Folkehelselova

Når det gjeld påverknadsfaktorane, som i folkehelsearbeidet både er mangfaldige og interagerande, er det viktig at ein har eit tydeleg rammeverk som sikrar ein systematikk i møte med dei folkehelsepolitiske utfordringane. Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelselova), som blei sett i kraft i 2012, utgjer eit slikt rammeverk.

Folkehelselova uttrykkjer klart at innsatsen skal rettast mot miljø- og samfunnsforhold som bidreg til god helse. Formålet med lova er å bidra til ei samfunnsutvikling som fremjar helsa og livskvaliteten til innbyggjarane, og som jamnar ut sosiale helseforskjellar. Lova skal fremje trivsel og gode sosiale og miljørelaterte forhold, og dessutan bidra til å førebyggje sjukdom, skade og liding. Lova byggjer på fem grunnleggjande prinsipp for folkehelsearbeidet: utjamning av sosiale helseforskjellar, «helse i alt vi gjer», berekraftig utvikling, føre-var-prinsippet og medverknad, jf. Prop. 90 L (2010–2011) «Lov om folkehelsearbeid».

Folkehelselova gir oppgåver til kommunar, fylkeskommunar og statlege styresmakter. Kommunane har ansvar for å ha oversikt over helseutfordringane blant sine eigne innbyggjarar og plikt til å setje i verk nødvendige tiltak for å møte utfordringane. Lova gir vidare kommunen mynde til å gripe inn der det er forhold som utgjer ein risiko for helsa til innbyggjarane, og ho har føresegner om helseberedskap ved miljøhendingar og utbrot av sjukdom som er relatert til eksponering for helseskadelege miljøfaktorar. Kartleggingar av det systematiske folkehelsearbeidet i kommunane har vist at folkehelselova har hatt ein positiv effekt, særleg med tanke på oversiktsarbeidet i kommunane.

Med heimel i folkehelselova er det gitt ei rekkje forskrifter, mellom anna om miljøretta helsevern generelt og om hygienekrav i visse verksemder.

Regjeringa har som mål at fleire skal oppleve god psykisk helse og livskvalitet, og at dette skal integrerast i folkehelsearbeidet. Arbeid for å motverke einsemd skal takast med i dette, og ei folkehelselov som òg legg vekt på einsemd og lokal kompetanse på psykisk helse, kan bidra til dette.

Det har vore ei utvikling sidan folkehelselova blei sett i kraft, og lova er blitt evaluert som ein del av samhandlingsreforma. Nasjonale, regionale og lokale styresmakter har òg gjort seg nokre erfaringar om bruk av lova. Basert på erfaringar og evalueringar av regelverket vil Helse- og omsorgsdepartementet ta initiativ til ein samla gjennomgang av folkehelselova med forskrifter. Formålet med ein slik gjennomgang er å styrkje og effektivisere folkehelsearbeidet, mellom anna ved å tilpasse regelverket til ny kunnskap om forhold som påverkar helsa, slik som einsemd, og ved å betre harmoniseringa med anna regelverk.

7.2.2 Andre folkehelselover og folkehelseomsyn i regelverka i andre sektorar

Samla gir folkehelselova og forskriftene ei brei regulering av folkehelse og dei faktorane i miljøet som kan påverke helsa. Men folkehelse famnar vidt, og det finst ei rekkje andre lover som òg kan omtalast som folkehelselover. Det gjeld lovene om tobakksskade, smittevern, mat, kosmetikk, alkohol og strålevern. Helse- og omsorgstenestelova og spesialisthelsetenestelova regulerer førebyggjande innsats i helse- og omsorgstenesta. Andre sentrale lover er vegtrafikk-, frilufts-, forureinings-, opplærings-, barnehage-, arbeids-, miljø- og plan- og bygningslova. Områda som blir regulerte i desse lovene, har òg stor innverknad på folkehelsearbeidet. Utvikling av regelverk på andre område bør sjåast i samanheng med folkehelselova og innrettast slik at det fremjar helsa til innbyggjarane, i tråd med utgreiingsinstruksen.

I ei særstilling står plan- og bygningslova. Koplinga til folkehelselova er sentral både når det gjeld formålet med planlegging, dei oppgåvene alle som planlegg er pålagde, dei omsyna dei må ta, og dei krava til medverknad og samarbeid på tvers av sektorar som ligg i plan- og bygningslova.

Plan- og bygningslova skal fremje berekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjonar. Planlegging etter plan- og bygningslova er eit sentralt verkemiddel for samordning og politisk prioritering på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Når ein skal utarbeide planar etter plan- og bygningslova, er folkehelse eit viktig omsyn som ein må leggje vekt på. I planstrategiarbeidet er det mange kommunar som nyttar den folkehelseoversikta dei skal utarbeide etter folkehelselova (Helgesen mfl. 2017). Ved å forankre omsyn og tiltak i planane sikrar ein at arbeidet blir langsiktig og får god kontinuitet.

Plan- og bygningslova krev at ein skal ta omsyn til både universell utforming og oppvekstvilkåra til barn og unge i planlegginga. Vidare seier lova at alle som utformar planar, mellom anna skal leggje til rette for gode bumiljø og gode oppvekst- og levekår. Til liks med folkehelselova skal planarbeidet fremje helsa til innbyggjarane og motverke sosiale helseforskjellar, i tillegg til at det skal førebyggje kriminalitet og fremje samfunnstryggleik.

Med folkehelselova § 6 og plan- og bygningslova § 10-1 er det ei ufråvikeleg kopling mellom dei to lovene, jf. figur 7.3. Ifølgje folkehelselova skal kommunen sørgje for å ha god oversikt over helsetilstanden og faktorar som påverkar helsa til innbyggjarane i kommunen. Dette oversiktsarbeidet skal vere ein del av grunnlaget for drøftinga av planstrategien i kommunane og gi retning for det systematiske folkehelsearbeidet i kommunen.

Figur 7.3 Koplinga mellom folkehelselova og plan- og bygningslova

Figur 7.3 Koplinga mellom folkehelselova og plan- og bygningslova

Kjelde: Kommunetorget.no

7.3 Det økonomiske rammeverket rundt folkehelsearbeidet

7.3.1 Finansiering av førebyggjande tiltak og folkehelsearbeid

Ein må sjå folkehelsetiltak innanfor ramma av ein brei innsats der sektorpolitikken òg skal bidra til å fremje folkehelsa. Tiltak for å betre folkehelsa ligg derfor i stor grad i andre sektorar enn dei som fell inn under Helse- og omsorgsdepartementet, nemleg i det folkehelsefremjande arbeidet som blir gjort på områda til andre departement. Det at folkehelse ikkje er ein eigen sektor, gjer det vanskeleg å synleggjere eigne midlar til folkehelsearbeid.

I budsjettet for Helse- og omsorgsdepartementet inngår folkehelsearbeid og førebyggjande tiltak under omtalen av folkehelse, men det er òg sentralt i den kommunale helse- og omsorgstenesta, medrekna helsestasjons- og skulehelsetenesta, i tillegg til at det er nemnt under førebyggjande tiltak for spesialisthelsetenesta, på legemiddelområdet og på tannhelsefeltet. Førebygging er gjennomgåande integrert i tenestene, forvaltinga, ordningane i folketrygda og kunnskapsproduksjonen i sektoren. På same måten vil ein kunne peike på at midlar under områda til mange andre departement heilt eller delvis går til folkehelseformål eller til formål som bidreg til folkehelse som eit sideformål. Det er i dag ikkje mogleg å avgrense eller beløpsfeste utgifter til folkehelsefremjande tiltak. Det er ei utfordring at vi ikkje har betre oversikt over ressursane som blir brukte i folkehelsearbeidet og til førebyggjande innsats, men innretninga på tvers av sektorar gjer dette vanskeleg. Regjeringa vil derfor vurdere korleis ein kan skaffe betre oversikt over ressursbruken.

Tilskotsordningane som er knytte til folkehelse på området til Helse- og omsorgsdepartementet, skal styrkje og stimulere utviklinga og det praktiske arbeidet i kommunar og fylkeskommunar. Sjølv om tilskot kan ha ein viktig funksjon, oppmuntre til satsingar og gjere at tiltak blir sette i gang, vil tilskotsmidlar aldri vere svaret på folkehelseutfordringane, og dei vil alltid berre utgjere ein liten del av det store folkehelsearbeidet. Programmet for folkehelsearbeid i kommunane er ei særskild satsing for å støtte folkehelsearbeidet i kommunane og der ein skal utvikle nye tiltak. Programmet skal fremje lokalt rusførebyggjande arbeid og bidra til å integrere psykisk helse som ein likeverdig del av det lokale folkehelsearbeidet.

Skattar og avgifter er eit tradisjonelt økonomisk verkemiddel for å påverke korleis menneske handlar. På folkehelseområdet er denne typen verkemiddel tekne i bruk i form av avgift på alkoholhaldige drikkevarer og avgift på tobakksvarer. Avgiftene på alkoholfrie drikkevarer, sjokolade og sukkervarer og sukker kan òg ha ein helseeffekt, men desse avgiftene skal først og fremst gi inntekter til staten.

Sjølv om fastsetjing av skattar og avgifter er ei nasjonal sak, er dette verkemiddel som jamleg blir diskuterte i internasjonale samanhengar. Bloomberg Task Force on Fiscal Policy for Health bidreg til å styrkje merksemda om denne typen skattar og avgifter som effektive tiltak for å nå folkehelsepolitiske mål.

Skattar og avgifter har ofte fleire formål, og formåla kan òg endre seg over tid. Det er sett ned eit utval som skal sjå nærmare på særavgiftene som gjeld alkoholfrie drikkevarer og sjokolade- og sukkervarer, jf. kapittel 8.3.2 og 8.4.

7.3.2 Prinsipp for prioritering på folkehelseområdet

I Noreg har vi lang tradisjon for å arbeide systematisk med prioriteringsspørsmål i helsetenesta. Sidan 1987 har det vore utarbeidd fire offentlege utgreiingar som primært har handla om spesialisthelsetenesta og refusjon av utgifter til legemiddel gjennom folketrygda. I desember 2018 blei den første utgreiinga om prinsipp for prioritering i den kommunale helse- og omsorgstenesta og for offentleg finansierte tannhelsetenester levert, NOU 2018: 16 Det viktigste først.

I prioriteringsmeldinga Meld. St. 34 (2015–2016) «Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering» blei det foreslått eit sett med prinsipp for prioritering som skal gjelde for spesialisthelsetenesta, og det blei peikt på at det er nødvendig å vurdere relevante prioriteringskriterium for førebyggjande tiltak og folkehelsetiltak òg. Meldinga varsla at ein fram mot neste folkehelsemelding skulle vurdere nærmare korleis ein kunne utvikle metodikken for å prioritere mellom ulike folkehelsetiltak vidare. Til liks med arbeidet som har vore gjort med diskusjon og openheit om prioritering av behandlingstiltak i helsetenesta, bør ein avklare kva som skal vere styrande ved val av folkehelsetiltak og førebyggjande tiltak der innbyggjarane er målgruppa.

Regjeringa vil ta initiativ til eit utgreiingsarbeid for å drøfte om det er mogleg å lage retningslinjer som gir støtte til prioritering på folkehelseområdet. Arbeidet bør avklare kvar prioriteringsavgjerdene på folkehelseområdet skal takast, og kva typar folkehelsetiltak som er aktuelle. Arbeidet vil bli avgrensa mot prinsippa for prioritering i spesialisthelsetenesta og verkeområdet for desse prinsippa.

God prioritering vil vere viktig i spørsmål om folkehelsearbeid og førebyggjande tiltak er rett prioritert opp mot andre føremål. Men det har òg mykje å seie for prioritering mellom ulike folkehelsetiltak, slik at folkehelsepolitikken totalt sett bidreg til mest mogleg folkehelse for pengane. Betre kunnskap om effekt av tiltak og retningslinjer og støtte for prioritering vil òg bidra til å styrkje legitimiteten til folkehelsearbeidet, og det vil gi betre avgjerdsgrunnlag når det gjeld krava i utgreiingsinstruksen.

Kunnskapsgrunnlag

Prioriteringar må byggje på god nok kunnskap om effekten av tiltak som blir sette i verk. Ein viktig føresetnad er at ein har god kunnskap om vanhelse og døyingstal blant innbyggjarane, og om faktorar som påverkar dette. Overslag over sjukdomsbyrde har gitt betre kvantitativ informasjon om årsakene til og risikofaktorane for tidleg død og helsetap som ikkje er dødeleg, enn vi har hatt tidlegare. Når det gjeld kunnskap om effekt av tiltak og kostnader ved dei, er grunnlaget noko dårlegare, og når det gjeld samfunnsøkonomiske overslag over potensielle framtidige innsparingar ved at sjukdom og vanhelse ikkje oppstår, er grunnlaget endå dårlegare.

Det er ei utfordring at ein ofte ser effekten av folkehelsetiltak først lenge etter at tiltaket blei sett i verk. Det kan dermed vere vanskeleg å etablere ein sikker samanheng mellom tiltak og resultat, og dermed kan det oppstå uvisse når ein spør om tiltaket har den tilsikta effekten. I tillegg er folkehelsearbeidet innretta på tvers av sektorar, slik at det finst tiltak i mange sektorar som påverkar helsa og livskvaliteten til innbyggjarane, men som ikkje har betre folkehelse som hovudmål. Det er behov for fleire og kvalitativt gode og relevante samfunnsøkonomiske analysar av tiltak som rettar seg mot innbyggjarane. Folkehelseinstituttet legg opp til å styrkje samanfattingane av kunnskap på folkehelseområdet basert på erfaringar frå helsetenesta.

I mange tilfelle er kunnskapsgrunnlaget på folkehelseområdet relativt svakt. Tiltak kan likevel potensielt ha ein stor positiv effekt. Her bør ein leggje opp til større grad av utprøving og evaluering av tiltak, slik at vi får styrkt kunnskapsgrunnlaget. Ein bør òg følgje føre-var-prinsippet.

Prioriteringsutfordringar på folkehelseområdet

Ein kan hevde at ei prioritering av førebyggjande tiltak ikkje er rett, fordi ein tek ressursar frå sjuke menneske og nyttar dei på folk som i utgangspunktet er friske. Samtidig er det òg uforsvarleg å ikkje førebyggje ein alvorleg sjukdom dersom det er mogleg å førebyggje han. Til dømes er tobakk den viktigaste årsaka til lungekreft og andre alvorlege sjukdommar, og det ville vore uforsvarleg å ikkje setje inn tiltak for å redusere bruken av tobakk i lys av den kunnskapen.

I kva grad og på kva måte ein skal leggje vekt på alvorsgrad når ein vurderer folkehelsetiltak, er ikkje eintydig klart. Mellom anna må ein spørje om det er snakk om alvorsgrad på kort eller lang sikt, om det dreier seg om alvorsgrad på individnivå, slik at ein kan identifisere kven det er snakk om, eller om det er på populasjonsnivå, slik at det er snakk om ein statistisk samanheng. Det er ikkje sikkert at det siste er mindre alvorleg enn dei førstnemnde. Vi veit at ei lita forandring i ein stor populasjon med låg risiko har ein mykje større effekt på folkehelsa enn ei stor forandring i ein liten populasjon med høg risiko. I eit lengre tidsperspektiv, til dømes eit livsløpsperspektiv, vil tidleg innsats i større grad kunne bli vektlagt ut frå alvorsgrad.

Prioriteringsprinsipp har lita praktisk nytte dersom dei ikkje blir tekne i bruk av dei som arbeider med folkehelse, anten det er på lokalt, regionalt eller nasjonalt nivå. I folkehelsearbeidet kan den desentraliserte ansvarsfordelinga som folkehelselova legg opp til, der vurderingar og avgjerder blir gjorde på ulike nivå og i ulike sektorar, føre til at avgjerdssystemet blir komplisert. Ein bør derfor vurdere korleis eit avgjerdssystem på folkehelseområdet eventuelt kan innrettast og etablerast på best mogleg måte.

Forholdet til utgreiingsinstruksen

Den norske folkehelsepolitikken er innretta slik at han går på tvers av sektorar. Tiltak og strategiar i ein sektor kan ha mykje å seie for helsa til innbyggjarane utan at dette er hovudmålet med tiltaket/strategien. Etter § 22 i folkehelselova har statlege styresmakter ansvar for å vurdere konsekvensar for helsa til innbyggjarane når det er relevant. Føresegna er meint å styrkje og presisere det ansvaret statlege styresmakter har for å bidra til folkehelsa, i tråd med dei pliktene som følgjer av utgreiingsinstruksen. Dette krev at dei har kunnskap og kompetanse til å vite kva som verkar inn på helsa til innbyggjarane. Regjeringa vil derfor ta initiativ til ei heilskapleg rettleiing til utgreiingsinstruksen om verknader for folkehelsa og helseeffektar i samfunnsøkonomiske analysar. Dette vil òg utgjere ein del av kunnskapsgrunnlaget som må liggje til grunn for avgjerder om prioritering av tiltak som har konsekvensar for folkehelsa.

7.4 Det organisatoriske rammeverket rundt folkehelsearbeidet

Regjeringa fører vidare det organisatoriske rammeverket rundt folkehelsearbeidet som er etablert gjennom folkehelselova, og som det er brei politisk semje om. Folkehelselova tek for seg rollene og ansvaret til nasjonale, regionale og lokale aktørar, og ho legg opp til ei systematisk arbeidsform som skal bidra til langsiktig arbeid, innsats på tvers av sektorar og politisk forankring. Systematikken inngår i ein fireårssyklus med rapporteringar, utforming av tiltak og strategiar, evalueringar og utforming av ny folkehelsepolitikk gjennom ei stortingsmelding kvart fjerde år, jf. figur 7.4.

Figur 7.4 Syklus for statens folkehelsearbeid

Figur 7.4 Syklus for statens folkehelsearbeid

Folkehelselova stiller krav om at statlege styresmakter skal vurdere konsekvensar for helsa til innbyggjarane når det er relevant. Det vil òg seie at dei skal vurdere korleis tiltak påverkar fordelinga av helse blant innbyggjarane.

7.4.1 Det systematiske folkehelsearbeidet i kommunane

Gjennom folkehelselova har kommunane ei sentral rolle og eit tydeleg ansvar for å bidra til ei samfunnsutvikling som fremjar folkehelse og jamnar ut sosiale helseforskjellar. Folkehelse er eit ansvar for heile kommunen, ikkje berre for helsetenestene. Kommunen har ansvar for å fremje folkehelse gjennom alle verkemidla sine og i dei oppgåvene kommunen er tildelt. Basert på tilgjengeleg statistikk og informasjon skal kommunane skaffe seg oversikt over dei lokale påverknadsfaktorane og skildre helsetilstanden blant innbyggjarane sine. Deretter blir det forventa at kommunane nyttar denne oversikta som grunnlag for planstrategien sin og i arbeidet med kommuneplanar etter plan- og bygningslova. Oversikta skal òg danne grunnlag for fastsetjing av mål og strategiar, og for utvikling av tiltak som kan møte dei folkehelseutfordringane kommunen står overfor. Til saman utgjer dette eit systematisk og kunnskapsbasert folkehelsearbeid som er politisk forankra og integrert i plansystemet i kommunen.

I tillegg har kommunane ei heilt sentral rolle på enkelte folkehelseområde. Løyvesystemet i alkohollova er eit døme på at kommunane har fridom til – og ansvar for – å utvikle ein lokalt tilpassa alkoholpolitikk som tek utgangspunkt i dei utfordringane kommunen står overfor. Eit anna døme er at kommunane har ansvar for å føre tilsyn med detaljsal av tobakk.

Kommunane har òg ei viktig rolle i å sikre ei berekraftig samfunnsutvikling lokalt. Det er forventa at kommunane skal bidra til å skape lågutsleppssamfunn der mellom anna kunnskap om klima og miljø, inkludert grøn økonomi, er eit viktig element. For å innfri dette må kommunane ha brei kompetanse når det gjeld samfunnsutvikling og samarbeid.

Arbeidet i kommunane har hatt ei tydeleg positiv utvikling sidan folkehelselova blei sett i kraft. Kommunane har i større grad enn tidlegare ei systematisk tilnærming til folkehelsearbeidet (Helgesen mfl. 2017), men det er framleis stor variasjon i forankring og bruk av systematikken. Regjeringa vil halde fram med å støtte opp om det breie folkehelsearbeidet, og det er eit mål å redusere variasjonen i det systematiske arbeidet mellom kommunane. Dette er i tråd med rådet frå Riksrevisjonen etter at dei undersøkte det offentleg folkehelsearbeidet i 2014 (Dokument 3:11 (2014–2015)).

Samarbeid på tvers av sektorar

Samarbeid på tvers av sektorar, både lokalt og nasjonalt, er avgjerande for å få til eit godt og berekraftig folkehelsearbeid. På nasjonalt nivå har arbeidet til Helsedirektoratet med å følgje med på forhold som påverkar folkehelsa, vore gjennomført gjennom eit samarbeid på tvers av sektorar for å utvikle og hente inn indikatorar. På lokalt nivå har samarbeid på tvers av sektorar på folkehelseområdet vore eit utviklingsarbeid etter at folkehelselova blei sett i kraft.

Eit stort fleirtal av kommunane har etablert nettverk på tvers av sektorar, og dette gir kommunane fleire aktørar å spele på, større kapasitet og fagleg kvalitet i arbeidet, og fører dermed til ein positiv effekt på folkehelsearbeidet (Helgesen mfl. 2017).

Samarbeid på tvers av sektorar kan vere krevjande. På folkehelseområdet har Helsedirektoratet utvikla eit kurs som skal bidra til å utvikle og styrkje ulike typar kompetanse for å lykkast med samarbeid både innanfor kommunen og i lokalsamfunnet elles. Kurset har fått namnet «Bli ein betre brubyggjar» og er hovudsakleg utarbeidd for leiarar, planleggjarar, folkehelsekoordinatorar og andre i kommunane som ønskjer å styrkje kompetansen sin når det gjeld å arbeide på tvers av sektorar for å få til ei helsevennleg samfunnsutvikling og mindre sosial ulikheit i helse.

KS har løfta fram samskaping som ein metode eller ei samarbeidsform som kan vere aktuell for norske kommunar. Det inneber at ein fører saman ressursar og kompetanse frå til dømes innbyggjarar, det offentlege, frivillige aktørar og næringslivet for å utvikle felles løysingar. Dette samsvarer godt med måla og intensjonane i folkehelselova, mellom anna når det gjeld samarbeid og medverknad på tvers av sektorar.

Programmet for folkehelsearbeid i kommunane

Programmet for folkehelsearbeid i kommunane (folkehelseprogrammet) starta opp i 2017 og er eit samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS som programeigarar. Helsedirektoratet forvaltar tilskotsordninga og har saman med Folkehelseinstituttet eit ansvar for å drive kompetansestøtte overfor fylke og kommunar. Det overordna målet er å fremje helsa og livskvaliteten til innbyggjarane. Programmet skal fremje lokalt rusførebyggjande arbeid og bidra til å integrere psykisk helse som ein likeverdig del av det lokale folkehelsearbeidet. Barn og unge er ei prioritert målgruppe, og utjamning av sosiale ulikskapar på helseområdet er ein viktig ambisjon.

Folkehelseprogrammet gir kommunane høve til å utvikle kunnskapsbaserte tiltak i tråd med lokale utfordringar. Om lag 75 kommunar er i gang med å utvikle tiltak.

Kommunane har brukt tid på å gå igjennom dei lokale utfordringane, involvere målgruppene, forankre og planleggje prosjekt og etablere samarbeid med forskings- og kompetansemiljø. Fylka har mobilisert aktørar som jobbar på tvers av faggrupper. Det blir stilt krav om medverknad frå målgruppa. Fylkeskommunane rapporterer at dei er opptekne av å involvere barn og unge i tiltaksutviklinga, og auka samarbeid med frivillige er eit viktig mål for fylka.

Fylka har oppretta samarbeidsorgan som skal bidra til kvalitetssikring av dei tiltaka som får midlar. Der deltek til dømes dei regionale kompetansesentera for rusmiddelspørsmål, regionale kompetansesenter for psykisk helse, universitet og høgskular, kommunar, representantar for frivillige organisasjonar og fylkesmannen.

Ei rekkje forskings- og kompetansemiljø er involverte i tiltaka og støttar mellom anna ved å stå for evaluering. Helsedirektoratet vil i 2019 publisere ei oversikt over alle tiltaka som blir utvikla, og evalueringsopplegga som høyrer til, på nettsida «forebygging.no».

Ei følgjeevaluering som Sintef har utført, viser at deltaking i folkehelseprogrammet fører til auka samarbeid i kommunane, både gjennom styrking av allereie eksisterande samarbeid og gjennom etablering av nye arenaer. Fleire kommunar legg særleg vekt på samarbeidet med forskings- og kompetansemiljøa. Fylkeskommunar fortel òg at programarbeidet allereie har gitt betre høve til å dele erfaringar og kunnskap på tvers av kommunar, og lagt til rette for utvikling av det helsefremjande arbeidet.

Boks 7.1 Døme frå folkehelseprogrammet: «Nye mønster – trygg oppvekst»

I Agder-fylka deltek 11 kommunar i eit prosjekt som inkluderer om lag 430 personar i 100 familiar. «Nye mønster – trygg oppvekst» er ei systematisk utprøving av ein modell med familiekoordinator som skal samordne tenester til både vaksne og barn i eit utval låginntektsfamiliar gjennom fem år. Fleire samarbeidspartnarar og tenester kan vere aktuelle – til dømes Nav, skule eller barnehage, helsestasjons- og skulehelsetenesta, familiesenter, idrettslag og fritidsorganisasjonar, fastlege og oppfølgingstenesta eller bustadavdelinga i kommunen.

Familiekoordinatorane følgjer familiane, kartlegg levekårsindikatorar og måler livskvalitet og meistringstru. Det blir etablert strukturar for gjennomføring av ein registerdatastudie etter 15 år. Effektevaluering og forsking vil gi eit unikt datamateriale og ny innsikt i livssituasjonen til familiane i målgruppa, og kva effektar ei slik organisering og koordinering av tenester vil ha når det gjeld psykisk helse og livskvalitet.

Frå 2019 får alle fylka i landet midlar til tiltaksutvikling i kommunane. For å sikre langsiktig planlegging har kommunane fått tilsegn om midlar i ein periode på opptil seks år. Evalueringa av tiltaka skal vere klar når tilskotsperioden går ut.

Programmet skal i åra framover vere ei drivkraft for eit systematisk og langsiktig folkehelsearbeid i kommunane. Fleire skal oppleve god psykisk helse og trivsel. Ramma for tilskotsordninga i programmet er i 2019 på 77 millionar kroner. I tillegg er det løyvd tilskotsmidlar for at eitt fylke skal utvikle tiltak for å førebyggje vald og overgrep, og det skal skje innanfor modellen til folkehelseprogrammet.

Støtte til kommunane på statistikkområdet

Dei aller fleste kommunar – nærmare 90 prosent – har utarbeidd ei oversikt over helsetilstanden og påverknadsfaktorar. Plikt til å utarbeide ei slik oversikt følgjer av folkehelselova, og oversikta skal baserast på data frå mellom anna statlege helsestyresmakter. Dei årlege folkehelseprofilane frå Folkehelseinstituttet til kommunane er her sentrale. Folkehelseprofilane inneheld nøkkeltal om innbyggjarar, levekår, miljø, skulegang, levevanar, helse og sjukdom. Kommunane har behov for at profilane blir utvikla vidare til i større grad å innehalde helsefremjande indikatorar (Hofstad 2018). I dag er statistikken i folkehelseprofilane på kommunenivå, sjølv om dei største bykommunane òg får data på bydelsnivå. For å auke kunnskapen om dei lokale utfordringane er det ønskjeleg at alle kommunar kan få tilgang til data på snevrare geografiske nivå.

Kommunane opplever det som ei utfordring at fleire direktorat, og andre aktørar, utviklar databasar kvar for seg, ettersom det kan resultere i spreidd og ukoordinert informasjonstilgang frå nasjonalt nivå. Regjeringa vil vurdere korleis ein kan betre samordninga av nasjonal informasjon og statistikk, og vurdere om det er behov for å utvikle eit indikatorsett på folkehelseområdet (kjerneindikatorar).

Styrkje arbeidet med folkehelse i planlegging

Plan- og bygningslova er det viktigaste verkemiddelet kommunar og fylke har til å setje mål og lage strategiar for samfunnsutviklinga lokalt. For mange kommunar er det ei utfordring å kople kunnskapen frå oversiktsarbeidet til konkrete tiltak som kan møte dei folkehelseutfordringane dei har lokalt. Planlegging er ein måte å skape ei slik kopling på. Undersøkingar viser at to tredjedelar av kommunane nyttar folkehelseoversikta i planstrategiarbeidet. Godt over halvparten nyttar oversikta i samfunnsdelen av kommuneplanen, men berre ein fjerdedel nyttar henne i arealplanen.

Trass i at mange kommunar har innarbeidd folkehelse på eit overordna og strategisk nivå i planane sine, står det att å gjere folkehelseutfordringane relevante og tilgjengelege i samfunns- og arealplanlegginga (Hofstad 2018). Det krev at kommunane kjenner og har kunnskap om kva val om arealbruken det er som styrkjer folkehelsa, altså kva det er som bidreg til å skape kvalitativt gode tettstader, nærmiljø og bustader, og korleis ein i større grad kan integrere velferds- og folkehelsetiltak i planlegginga i område med levekårsutfordringar. Ei anna utfordring er uvisse rundt koplinga mellom folkehelseutfordringar og økonomiplanen (Helgesen mfl. 2017). Betre samanheng på desse områda vil vere sentralt i den vidare utviklinga av det systematiske folkehelsearbeidet.

Plan- og bygningslova har ei rekkje verkemiddel, og fleire av dei kan utnyttast betre på folkehelseområdet. I konsekvensutgreiingane etter plan- og bygningslova har ein lagt vekt på miljø og mindre på samfunn, så det er potensial for å styrkje samfunnsperspektivet og utgreiingar av konsekvensar for helse og fordeling (Hofstad og Bergsli 2017). Risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS-analysar) er eit anna verkemiddel med potensial. I dag blir slike analysar oppfatta som relativt tekniske – dei er ofte knytte til tekniske installasjonar, fysiske omgivnader og offentleg tenesteyting (Hofstad og Bergsli 2017). Men samfunn kan samtidig ha ei sosial sårbarheit, til dømes i samband med utsette område. ROS-analysar med auka vekt lagt på sårbarheit når det gjeld sosiale forhold vil kunne vere eit viktig verktøy for kommunane.

Kompetansebehov i arbeidet med sosial ulikskap i helse

Mange kommunar opplever at det er utfordrande å arbeide for å redusere sosiale ulikskapar på helseområdet. Det er behov for å lære meir om korleis arbeidet mot sosial ulikskap i større grad kan bli ein del av det systematiske folkehelsearbeidet.

Innsats mot dei grunnleggjande sosiale årsakene til helseforskjellane, inkludert økonomiske vilkår, bustad, arbeid og utdanning, er viktig for å jamne ut desse forskjellane. Forsking viser at dei kommunane som nyttar folkehelseprofilane aktivt i arbeidet sitt, i større grad definerer levekår som hovudutfordringar i folkehelsearbeidet, og at dei i større grad jobbar aktivt med levekårsutfordringane i kommunane. Det fører til at dei gjer ein betre jobb når det gjeld å jamne ut sosiale helseforskjellar (Hagen mfl. 2017). I tillegg viser det seg at dei kommunane som har etablert samarbeid på tvers av sektorar internt i kommunen og mellom kommunar, er meir tilbøyelege til å prioritere levekår i folkehelsearbeidet. Samtidig er det behov for at kommunane i større grad nyttar verkemidla i plan- og bygningslova til å støtte opp under målet om å redusere sosiale helseforskjellar. Det er òg venta at programmet for folkehelsearbeid i kommunane vil kunne bidra med nyttig erfaringsbasert kunnskap i det lokale arbeidet.

Mobilisering av nøkkelaktørar

Ansvaret for folkehelsearbeidet i kommunane blei løfta ut av helsetenesta og over til kommuneleiinga då folkehelselova blei sett i kraft i 2012. I praksis er det ofte folkehelsekoordinatoren som er hovudaktøren og set folkehelse på agendaen, men vedkommande har ikkje mandat til å gjere vedtak, og dette er heller ikkje ein lovpålagd funksjon. Heile 81 prosent av kommunane framhevar folkehelsekoordinatoren som den som tek mest ansvar i folkehelsearbeidet, og i 2014 hadde 85 prosent av kommunane ein folkehelsekoordinator (Helgesen mfl. 2017). Men det er først når koordinatoren er tilsett i tilnærma full stilling at ein verkeleg ser positive effektar. Samtidig ser ein at dei kommunane som gjennom tydeleg lokalt leiarskap prioriterer folkehelsearbeid, får fleire aktørar å spele på, større kapasitet og eit meir fagleg arbeid.

Det er krav om at kommunane skal ha samfunnsmedisinsk kompetanse, og det er nyttig å få meir kunnskap om moglegheiter og utfordringar for denne kompetansen i folkehelsearbeidet.

7.4.2 Folkehelseinstituttet

Samfunnsoppdraget til Folkehelseinstituttet er å produsere, samanfatte og kommunisere kunnskap for å bidra til godt folkehelsearbeid og gode helse- og omsorgstenester. På denne måten bidreg Folkehelseinstituttet til betre helse i Noreg og globalt. Folkehelseinstituttet skal bidra med god og nyttig kunnskap på folkehelse- og helsetenestefeltet, basert på forsking og helseanalysar, som inkluderer helsetenesteanalyse, helsetenesteforsking, samanfattingar av kunnskap, metodevurderingar og risikovurderingar. Kunnskapsstøtta skal gi Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, kommunane og andre styresmakter nødvendig grunnlag for å gjere rette prioriteringar og for politikk- og tenesteutvikling. Dette kan til dømes omfatte innbyggjarretta verkemiddel, førebyggjande tiltak og helsefremjande arbeid. Instituttet skal gi råd om effekten av tiltak som kan verke helsefremjande eller førebyggjande. Dette omfattar mellom anna tema smittevern, miljømedisin, fysisk helse, psykisk helse, rus, vald og overgrep.

Etter folkehelselova skal Folkehelseinstituttet overvake utviklinga av folkehelsa og utarbeide oversikt over helsetilstanden til innbyggjarane og faktorar som påverkar han. Desse opplysningane skal gjerast tilgjengelege som grunnlag for oversikta over folkehelseutfordringar i kommunane og fylkeskommunane.

Folkehelseinstituttet har oppretta eit senter for evaluering av folkehelsetiltak for å styrkje kunnskapen om effektive folkehelsetiltak og formidling av slik kunnskap. Dette er i tråd med rådet frå Riksrevisjonen om å møte behovet for auka kunnskap om folkehelse og kva som er effektive folkehelsetiltak, både gjennom forsking og ved formidling av erfaringsbasert kunnskap til og mellom kommunane (Riksrevisjonen 2015).

Folkehelseinstituttet har utvikla folkehelseprofilane, som er eit viktig verktøy for kommunane i arbeidet med å skaffe oversikt over nokre av folkehelseutfordringane. I tillegg vil folkehelseundersøkingane i fylka i tida framover vere ei viktig kjelde til informasjon, jf. kapittel 9.1. Målet er at alle fylkeskommunar skal gjennomføre folkehelseundersøkingar kvart fjerde år. Regjeringa vil at folkehelseprofilane og fylkesundersøkingane skal utviklast i høveleg omfang og i tråd med lokale og regionale behov.

7.4.3 Helsedirektoratet

Helsedirektoratet skal bidra til at fleire har god helse, at dei sosiale og geografiske helseforskjellane blir mindre, og at fleire får god og sikker behandling. Direktoratet støttar at pasientar og brukarar skal få møte ei samordna teneste, og legg til rette for auka samfunnstryggleik og beredskap. Helsedirektoratet er fagorgan på områda folkehelse, levekår og helse- og omsorgstenester. Direktoratet skal vere ein pådrivar for kunnskapsbasert arbeid, samanstille kunnskap og erfaring i faglege spørsmål og opptre fagleg normerande nasjonalt.

I arbeidet med å fremje helsa til innbyggjarane og jamne ut sosiale helseforskjellar skal Helsedirektoratet bidra til at folkehelselova blir teken i bruk, og dermed sikre eit systematisk folkehelsearbeid i kommunane. Det vil seie at Helsedirektoratet skal støtte kommunar, fylkeskommunar og fylkesmenn og gi råd og rettleiing om korleis dei bør utføre folkehelsearbeidet i lokalsamfunn og regionar. I tillegg skal Helsedirektoratet følgje med på forhold som påverkar folkehelsa og bidra til å setje i verk nasjonal politikk på folkehelseområdet. Helsedirektoratet skal òg gi råd og informasjon til helsepersonell og til innbyggjarane elles. Saman med Folkehelseinstituttet skal Helsedirektoratet gjere opplysningar om helsetilstand og påverknadsfaktorar tilgjengelege.

Riksrevisjonsundersøkinga av offentleg folkehelsearbeid i 2015 viste at kommunane har behov for klarare nasjonale føringar og retningslinjer som konkretiserer kva som er godt folkehelsearbeid. Det krev at dei nasjonale folkehelsestyresmaktene bidreg med tettare oppfølging og tiltak som støttar opp under det lokale og regionale folkehelsearbeidet, særleg overfor kommunar som er komne kort i det systematiske arbeidet.

Rettleiinga «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» har vore ei viktig støtte i det lokale og regionale oversiktsarbeidet. Helsedirektoratet arbeider med å revidere rettleiinga, og i neste versjon skal alle elementa i det systematiske arbeidet vere med. Erfaringar frå nærmiljøprosjektet og programmet for folkehelsearbeid i kommunane vil kunne gi viktige innspel til revideringa. Nettsidene til Helsedirektoratet med vegvisarar for lokalt folkehelsearbeid skal vere oppdaterte med kunnskapsbasert informasjon til aktørar på folkehelseområdet, og dei skal utviklast vidare i tråd med behova til brukarane.

7.4.4 Fylkesmannen

Fylkesmannen er representanten for staten i fylket. Innanfor folkehelsearbeidet vil det seie at fylkesmannen skal formidle dei faglege føringane frå staten til kommunar og andre aktørar. Fylkesmannen skal òg samordne statleg verksemd i fylket.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet gir gjennom tildelingsbrevet styringssignal og tildeler midlar til fylkesmannsembeta. Verkemidla og tiltaka frå fylkesmannen skal samla sett vere med på å betre folkehelsa og auke kvaliteten, innovasjonsevna og etterlevinga av regelverk i helse- og omsorgstenestene.

God helse og livskvalitet er eit mål i tildelingsbreva til fylkesmannen og må inngå i prioriteringane i sektorane dersom vi skal nå nasjonale mål om å skape eit helsefremjande og helseutjamnande samfunn. Samfunns- og arealplanlegging er viktig for mellom anna å skape sosialt berekraftige lokalsamfunn med god helse for alle. Fylkesmannen skal bidra til å nå målet om styrkt folkehelsearbeid på lokalt og regionalt nivå. Embeta skal prioritere innsatsen mot kommunar der det er avdekt særlege utfordringar, og samhandle med andre aktørar.

Klima- og miljøomsyn skal inngå i prioriteringane til alle sektorar, både regionalt og lokalt, for å nå nasjonale mål. I tillegg er det nemnt i tildelingsbrevet at det er mange innanfor dei ulike sektorane som erkjenner at det er viktig og nødvendig å samhandle meir heilskapleg om utviklinga og læringa til barn og unge. Fylkesmannen vil ha ei sentral rolle i å gjennomføre kvalitetsreforma for eldre, Meld. St. 15 (2017–2018) «Leve hele livet», i tillegg til andre sentrale planar og strategiar på folkehelse- og helsetenesteområdet som er omtalte i tildelingsbrevet.

For at dei nye folkevalde regionane skal få eit meir heilskapleg ansvar for friluftslivet, skal det ansvaret innanfor friluftsliv som fylkesmannen har i dag, overførast til dei nye folkevalde regionane. Dei av oppgåvene til fylkesmannen som er knytte til skjergardstenesta og statleg sikra friluftsområde, vil dermed bli overførte til fylkeskommunane frå 1. januar 2020. Ein del av oppgåvene til Miljødirektoratet når det gjeld forvalting av statleg sikra friluftslivsområde vil òg bli overførte til fylkeskommunane, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) «Oppgaver til nye regioner».

7.4.5 Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har eit lovpålagt ansvar for mellom anna å fremje folkehelse i dei oppgåvene han er tildelt, og å vere pådrivar for og samordnar av folkehelsearbeidet i fylket. Dette skal skje gjennom regional utvikling og planlegging, forvalting og tenesteyting, og gjennom tiltak som kan møte folkehelseutfordringane i fylket.

Fylkeskommunen har eit sjølvstendig ansvar gjennom planlegging etter plan- og bygningslova for å fremje folkehelse og motverke helseforskjellar. I tillegg skal fylkeskommunen bidra til å førebyggje kriminalitet og fremje samfunnstryggleik ved å førebyggje risiko for tap av liv og skade på helse og miljø. Ansvaret for offentleg transport og etablering av gang- og sykkelvegar langs fylkesvegane er òg omfattande. Desse oppgåvene krev samarbeid og samordning mellom ulike sektorar og etatar i fylket/regionen. Fylkeskommunane har etter plan- og bygningslova eit rettleiingsansvar overfor kommunane om planlegging. Dei arrangerer årleg eitt til to kompetansegivande seminar om omsyn og oppgåver etter plan- og bygningslova og om verkemiddel for å gjennomføre gode planprosessar der folkehelseaspektet og medverknad er med.

Regjeringa har foreslått å gi fylkeskommunane større ansvar innanfor område der fylkeskommunen har gode føresetnader for å drive samfunnsutvikling, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) «Oppgaver til nye regioner». Nye oppgåver innanfor samferdsel, næringsutvikling, landbruk, forsking, folkehelse, integrering, kompetanse og kultur vil styrkje samfunnsutviklarrolla til fylkeskommunane. Dette er område der fylkeskommunane til dels allereie har oppgåver og kompetanse. Dei nye oppgåvene vil gi fleire verktøy i arbeidet for god regional utvikling og gir fylkeskommunane eit større handlingsrom til å prioritere korleis dei løyser oppgåvene. Regjeringa vil forsterke den regionale planlegginga, som er ein viktig føresetnad for mellom anna å betre folkehelsa, jf. kapittel 7.4.1.

Regjeringa vil styrkje folkehelsearbeidet i fylkeskommunane ved at midlar i programmet for folkehelsearbeid som i dag blir forvalta av Helsedirektoratet, blir ein del av rammetilskotet til fylkeskommunane etter programperioden.

Boks 7.2 Den norske folkehelsemodellen

Regjeringa vil

  • ta initiativ til ein samla gjennomgang av folkehelselova med forskrifter

  • vurdere om det er mogleg å skaffe betre oversikt over ressursane som blir nytta til folkehelsetiltak

  • starte opp eit utgreiingsarbeid for retningslinjer om og støtte til prioritering på folkehelseområdet

  • utvikle heilskapleg rettleiing til utgreiingsinstruksen om verknader på helsa til befolkninga og helseeffektar i samfunnsøkonomiske analysar

  • halde fram med å støtte opp om det breie folkehelsearbeidet og redusere variasjonen i det systematiske arbeidet mellom kommunane

  • vidareutvikle programmet for folkehelsearbeid i kommunane

  • vurdere behovet for å betre og samordne nasjonal informasjon/statistikk som har konsekvensar for folkehelsa, på tvers av sektorar

  • støtte arbeid for å betre koplinga mellom folkehelsearbeidet og planarbeidet i kommunane

  • bidra til at folkehelseprofilane og fylkesundersøkingane blir utvikla i tråd med lokale og regionale behov

8 Helse i all politikk

Figur 8.1 

Figur 8.1

8.1 Brei tilnærming til folkehelse

Folkehelsearbeid er den innsatsen samfunnet gjer for å påverke faktorar som direkte eller indirekte fremjar helse og trivsel i befolkninga. Det vil seie at folkehelsepolitikken omfattar tiltak i alle sektorar som har verknader for helsetilstanden i befolkninga. Det inneber òg at det er heilt nødvendig med innsats på tvers av sektorar.

Frivillige organisasjonar og det private næringslivet er viktige aktørar i folkehelsearbeidet og nødvendige samarbeidspartnarar for det offentlege, både sentralt og lokalt. Frivillig sektor og samarbeid med næringslivet er derfor omtalt i eigne avsnitt i dette kapittelet.

I ei undersøking Riksrevisjonen gjennomførte av offentleg folkehelsearbeid (Dokument 3:11 (2014–2015)), blei Helse- og omsorgsdepartementet rådd til å styrkje arbeidet med å forankre folkehelsearbeid på tvers av sektorar, mellom anna ved å leggje til rette for at styresmakter i sektorar utanfor helsesektoren i større grad deltek i folkehelsearbeidet. Dette kapittelet synleggjer det spesielle ansvaret dei ulike departementa har i folkehelsearbeidet, kva verkemiddel dei kan ta i bruk, og kva tiltak dei kan setje i verk. Vidare er det gjort greie for samarbeidet mellom departementa.

8.2 Innsats i frivillig sektor

Frivillige organisasjonar på ei rad område – friluftsliv, idrett, sosialt arbeid, kultur og nærmiljø – speler ei viktig rolle i folkehelsearbeidet, både i kraft av dei aktivitetane organisasjonane står for, og ved at det gir eigenverdi for enkeltmenneske å engasjere seg i frivillig arbeid. Noreg ligg på topp internasjonalt i frivillig aktivitet. Den frivillige arbeidsinnsatsen i Noreg svarer til nærmare 148 000 årsverk (Finstad 2018). I ei befolkningsundersøking frå 2018 svarte 63 prosent at dei hadde delteke i frivillig arbeid dei siste tolv månadene (Fladmoe mfl. 2018).

Frivillig arbeid kan motverke einsemd og skape arenaer for deltaking, aktivitet, meistring og trivsel i alle livsfasar. Regjeringa vil ta vare på den eksisterande frivilligheita, mobilisere nye grupper av frivillige og hente ut det potensialet for utvikling som ligg i samarbeid med det private næringslivet. Slik kan frivillig arbeid nå ut til fleire, og det kan medverke til endå betre folkehelse i alle lag av befolkninga.

Deltaking og frivillig arbeid

Meld. St. 10 (2018–2019) «Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig – Den statlege frivilligheitspolitikken» legg vekt på at brei deltaking er viktig i eit folkehelseperspektiv. Å delta i frivillig arbeid kan på mange måtar erstatte dei sosiale banda som arbeidslivet og skulen elles gir (Fladmoe og Folkestad 2016).

Det er ønsket om å gjere ein konkret innsats og ønsket om å lære noko som oftast blir oppgitt som motivasjon for å gjere ein frivillig innsats. Mens eldre frivillige oppgir at motivasjonen deira for å gjere ein frivillig innsats er ønsket om å treffe andre og gjere noko nyttig, er unge frivillige i større grad motiverte av å få lære noko og få denne kompetansen på CV-en. Både unge og eldre oppgir at det er viktig å kjenne at dei blir verdsette.

Ressurssterke personar med god helse og eit breitt nettverk deltek oftare i frivillig arbeid enn personar som av ein eller annan grunn er svakt sosialt integrerte. Grunnane til at barn og ungdom frå familiar med låg sosioøkonomisk status deltek sjeldnare enn andre i frivillige organisasjonar, er samansette (Bakken mfl. 2016). Økonomi er éin del av biletet. I kor stor grad barn og ungdommar deltek i frivillige aktivitetar, er også avhengig av engasjementet hos foreldra.

Boks 8.1 Aktivitetskort i rusførebyggjande arbeid på Island

Som eit ledd i det rusførebyggjande arbeidet på Island er det utvikla eit aktivitetskort til ein verdi av fire tusen kroner som ungdommar får. Kortet gir ungdommane høve til å velje mellom ulike fritidsaktivitetar. Dette genererer meir aktivitet for alle, også dei minst aktive. Kortet var ei meir heilskapleg satsing på ei meiningsfull fritid, på engasjement hos foreldre og på samarbeid om kunnskap og utvikling for å gi barn og unge ei god fritid. Tanken var òg å førebyggje ei uheldig utvikling med rusmiddelproblemer på Island.

Eit døme på tiltak som kan føre til at barn og unge deltek meir i fritidsaktivitetar, er dei tiltaka BUA står for. BUA er ei nasjonal foreining som arbeider for at barn og unge skal få høve til å prøve fleire og meir varierte aktivitetar, mellom anna gjennom utlån av utstyr.

8.2.1 Frivillig sektor som kunnskapsleverandør og samarbeidspartnar

Regjeringa vil leggje til rette for at frivillig sektor skal kunne delta i politiske prosessar. Det fører til betre avgjerder, speglar mangfaldet i samfunnet, gir breiare eigarskap til dei politiske avgjerdene og medverkar til gjensidig læring og demokratiutvikling.

Frivilligheitserklæringa blei vedteken i 2015 og gir konkrete og praktiske føringar for samspelet mellom det offentlege og frivillig verksemd, samtidig som erklæringa aksepterer at frivilligheita har sin eigenverdi og skal vere sjølvstendig. Frivilligheitserklæringa omtaler kva intensjonar regjeringa har når det gjeld medverknad, forenkling og samordning. Regjeringa vil revidere frivilligheitserklæringa i dialog med frivillige organisasjonar og kommunesektoren.

Regjeringa vil oppmode kommunane om å ha eit aktivt forhold til frivilligheita, jf. folkehelselova § 4 om at kommunane skal leggje til rette for samarbeid med frivillig sektor. Det er òg i tråd med KS og Frivillighet Norge si samarbeidsplattform om frivilligheitspolitikk. Plattforma omtaler korleis kommunane bør leggje til rette for frivillig sektor gjennom økonomiske rammevilkår, fora for samarbeid og medverknad i ulike kommunale prosessar. Mange kommunar har ein aktiv frivilligheitspolitikk og har utvikla eigne strategiar for samarbeid med frivilligheita, som kan tene som døme for andre kommunar. Det kan innebere å kartleggje frivilligheita jamleg, sørgje for at frivillige organisasjonar blir involverte tidleg i politiske prosessar, og sørgje for at frivillige aktivitetar får tilgang til høvelege lokale mv.

Helse- og omsorgsdepartementet har saman med kommunesektoren ved KS etablert eit program for folkehelsearbeid i kommunane. I programmet har den frivillige sektoren ei sentral rolle når det gjeld å fremje god psykisk helse og livskvalitet, jf. kapittel 7.

Helse- og omsorgsdepartementet legg til rette for utveksling av erfaringar og spreiing av gode idear og god implementering av nasjonale og lokale planar gjennom «Møteplass for folkehelse», som blir arrangert av Frivillighet Norge i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet. Barn og unge er viktige og nødvendige stemmer i debatten om folkehelse. «Møteplass for folkehelse» kan vere ein god arena for å løfte aktuelle saker som ungdommar er opptekne av.

Boks 8.2 Frivilligsentralar

Frivilligsentralane er ein viktig aktør i det lokale folkehelsearbeidet ved at dei har tilbod som fører folk saman på tvers av generasjonar og kulturar. Dei skaper viktige møteplassar og arrangerer og koordinerer eit mangfald av aktivitetar. Det er om lag 425 aktive frivilligsentralar i Noreg i dag. Dei har ulike organisasjonsformer og ulike eigarar. Nær halvparten er eigde av kommunane i landet; dei andre er organiserte som lag eller foreiningar eller som stiftingar, samverkeføretak eller anna. I 2017 vedtok Stortinget at ansvaret for tilskot til frivilligsentralane skulle overførast frå staten til kommunane. Norges Frivilligsentraler blei oppretta i 2016 og utgjer eit sentralt ledd for koordinering og kompetansebygging. Sentralane organiserer per i dag meir enn 50 000 frivillige, som utfører om lag 2000 årsverk på frivillig basis.

Teknologi for meir frivillig arbeid

Ved å mobilisere mot einsemd har Frivillighet Norge sin kampanje for fellesskap og sosial støtte medverka til å styrkje fellesskap og gi meir sosial støtte. Hovudverktøyet har vore portalen frivillig.no, som har hatt som formål å senke terskelen for deltaking i organisasjonslivet. Portalen blei etablert i 2015 med støtte frå Kulturdepartementet, Oslo kommune, Gjensidigestiftelsen og Sparebankstiftelsen DNB. Det blir rekruttert mange nye og viktige målgrupper for frivillig arbeid: fleire yngre, fleire med ulik etnisk bakgrunn og menneske som ikkje har tilknyting til organisasjonar. Regjeringa har auka støtta til frivillig.no og Frivillighet Norge, jf. kapittel 3.

Nyby er ei digital plattform som blir nytta av kommunar, heimetenester, Nav-kontor og organisasjonar som vil «skape nye muligheter gjennom direkte koblinger mellom mennesker». Den digitale plattforma kan lastast ned som app. I Sagene bydel i Oslo har heimetenesta verva nye frivillige gjennom denne plattforma. Kommunar og nettverk av frivillige på Sørlandet, Austlandet og Vestlandet har delteke aktivt i utforminga av Friskus, ein annan digital møteplass.

8.2.2 Statlege verkemiddel for auka deltaking

Det viktigaste statlege verkemiddelet for å trekkje fleire med i frivillig arbeid er å sikre eksistensgrunnlaget til frivillige organisasjonar, mellom anna gjennom økonomiske tilskotsordningar. Tilskot som er grunngitt med at frivillig arbeid og deltaking i frivillige aktivitetar har ein eigenverdi, byggjer på tillit til at organisasjonane sjølve best veit korleis dei skal skape brei deltaking.

Den statlege frivilligheitspolitikken skal gjere sitt for å leggje til rette for mangfald. Regjeringa vil derfor leggje vekt på å styrkje dei store, breie ordningane som ikkje legg for mykje føringar når det gjeld organisasjonstype eller aktivitetstype, men som skaper grobotn nettopp for mangfaldet.

Fordi frivillig sektor er viktig i kampen mot einsemd og utanforskap, vil det i tillegg til frie ordningar vere behov for å målrette tiltak og tilskot for å nå grupper som systematisk ikkje deltek. Døme er målretta tilskot til det arbeidet organisasjonar driv for å motverke konsekvensar av barnefattigdom, fremje integrering og gjere ein innsats i eldreomsorga.

Meld. St. 15 (2017–2018) «Leve hele livet – en kvalitetsreform for eldre» viser til ei rad døme på korleis samarbeid mellom frivillig og offentleg sektor kan medverke til auka aktivitet og fellesskap for eldre. Nasjonal strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet (2015–2020) gjer greie for mål og tiltak for det framtidige samspelet mellom frivillig og offentleg sektor på helse- og omsorgsfeltet – både hjelpetiltak og folkehelsearbeid.

Regjeringa vil auke deltakinga i arbeidslivet og samfunnet blant innvandrarar og barn av innvandrarar. Frivillige tiltak er ein viktig del av det satsingsområdet som er kalla kvardagsintegrering i den integreringsstrategien som blei lagd fram av regjeringa hausten 2018. Regjeringa vil forenkle og målrette tilskotsordningane på integreringsfeltet.

Frivillig innsats og deltaking er med på å sikre sosial kontakt for menneske som står utanfor skule og arbeidsliv, skaper ein arena for meistring og kompetanseheving og gir rammer i kvardagen. I større og større grad legg arbeidsgivarar også vekt på den uformelle arbeidserfaringa ved tilsetjingar. Regelverket opnar for at personar som tek imot dagpengar, kan delta i frivillig arbeid, og frå 1. januar 2018 blei det opna for at frivillig arbeid kan reknast som arbeidsretta tiltak når ein tek imot arbeidsavklaringspengar. Regjeringa har teke initiativ til ein inkluderingsdugnad for at fleire med nedsett arbeidsevne og/eller hòl i CV-en skal komme over i faste, ordinære jobbar, jf. kapittel 4. Frivillige organisasjonar kan vere viktige bidragsytarar når det gjeld å få fleire i jobb, både gjennom arbeidsretta tiltak og ved å inkludere målgruppa for inkluderingsdugnaden i frivillig arbeid og aktivitetar, i samarbeid med andre aktørar i inkluderingsdugnaden.

Boks 8.3 Innsats i frivillig sektor

Regjeringa vil

  • vurdere om folkehelselova og oversiktsarbeidet kan utviklast vidare for å løfte fram den rolla frivillige speler i folkehelsearbeidet, mellom anna knytt til medverknad

  • oppmode kommunane om å ha eit aktivt forhold til frivilligheita og leggje til rette for at det kan skje

  • revidere frivilligheitserklæringa i dialog med frivillig sektor og kommunesektoren – medverknad og samordning vil framleis vere berande element i erklæringa

8.3 Samarbeid med næringslivet

Den samla verdiskapinga i landet er med på å avgjere nivået på velferda her i landet. Målet for næringspolitikken til regjeringa er derfor at verdiskapinga i norsk økonomi skal vere størst mogleg, innanfor berekraftige rammer. Det private næringslivet står for om lag 70 prosent av sysselsetjinga i Noreg.

Næringslivet har sin sjølvsagde plass når vi snakkar om «helse i alt vi gjer». Helsevennleg næringspolitikk og eit helsevennleg næringsliv kan omfatte eit vidt spenn av faktorar, frå sysselsetjing, sosial utjamning og levekår til innovasjon og utvikling av varer og tenester som gir god helse.

Private bedrifter gir viktige bidrag til samfunnet, først og fremst ved å skape arbeidsplassar. Dei er med på å finansiere velferda gjennom skattar og avgifter. Eit robust næringsliv skaper fleire arbeidsplassar og fører såleis til busetjing og utvikling av lokalsamfunn. Arbeid er ein av dei viktigaste helsefremjande faktorane. Å ha eit arbeid er for dei fleste eit gode som er med på å gi betre livskvalitet. Gjennom arbeidet får vi brukt våre eigne ressursar, vi deltek i eit sosialt fellesskap, og vi blir sette i stand til å sørgje for oss sjølve. For dei enkelte arbeidstakarane vil det å yte etter eigne evner ha svært mykje å seie, mellom anna sosialt, for eigen sjølvtillit og ikkje minst økonomisk.

Samtidig som næringslivet påverkar folkehelsa ved å skape arbeidsplassar, er næringslivet også avhengig av høg deltaking i arbeidslivet. Næringslivet og styresmaktene er såleis gjensidig avhengige av kvarandre for å halde oppe eit berekraftig velferdssamfunn.

I folkehelsemeldinga Meld. St. 19 (2014–2015) «Mestring og muligheter» signaliserte regjeringa behovet for samarbeid med næringslivet. Det finst eit stort potensial for samarbeid mellom næringslivet og helsestyresmaktene med tanke på å gjere det enkelt for folk å velje sunne alternativ. Samtidig må styresmaktene finne ein god balanse mellom samarbeid på den eine sida og regulering av rammevilkåra for næringslivet på den andre sida.

8.3.1 Næringslivet sitt samfunnsansvar

Næringslivet sitt samfunnsansvar famnar om mange område. Bedrifter påverkar enkeltmenneske, samfunnet og miljøet. Å arbeide for å betre folkehelsa vil i mange tilfelle vere ein naturleg del av samfunnsansvaret, til dømes når ei bedrift sørgjer for at arbeidsforholda er forsvarlege, eller vernar om miljøet. Styresmaktene påverkar næringslivet gjennom regelverk, rammevilkår og ulike verkemiddel, til dømes skattar og avgifter.

Dersom vi skal nå FNs berekraftmål, krev det innsats frå både offentlege myndigheiter og privat næringsliv. Bedrifter kan bidra med innovative og berekraftige løysingar, men òg med endringar i mellom anna produksjonen sin og måten dei organiserer arbeidet sitt. I kva grad berekraftsmåla blir nådde, vil i stor grad påverke folkehelsa. Til dømes er ledda i matkjeda viktige for at ein skal nå dei fleste berekraftsmåla. Det gjeld primærproduksjon, foredling, transport, handel og marknadsføring. Eit berekraftig mattilbod med eit stort innslag av plantebaserte matvarer er eit godt utgangspunkt for eit sunt kosthald.

Ein viktig del av rammevilkåra for næringslivet er fastsett gjennom internasjonale avtalar. Noreg implementerer regelverk frå EU som følgje av EØS-avtalen og har slutta seg til to folkerettslege avtalar på tobakksområdet, nemleg WHO sin tobakkskonvensjon og protokollen mot ulovleg handel med tobakksvarer. Noreg arbeider for at det skal takast helsepolitiske omsyn i internasjonale handels- og investeringsavtalar. Vi viser til annan omtale av internasjonalt arbeid i meldinga.

8.3.2 Samarbeid for å nå folkehelsepolitiske mål

Rolla til næringslivet er ulik på ulike område innanfor folkehelsearbeidet. I Noreg er forholdet mellom styresmaktene og næringslivet generelt prega av respekt for dei ulike rollene og tillit til motiva for å engasjere seg i arbeidet med å nå sentrale folkehelsepolitiske mål. Det er like fullt nødvendig å vurdere kva verkemiddel og samarbeidsformer som høver når ein vil oppnå gode resultat på dei ulike politikkområda. Verkemidla spenner over eit breitt spekter, frå dialog og høve for næringslivet til sjølv å bestemme tiltak på eit område gjennom sjølvregulering til at helsestyresmaktene set klare krav til korleis næringslivet skal gå fram for å nå måla. På enkelte område, mellom anna tobakksområdet, er det ikkje aktuelt for helsestyresmaktene å samarbeide med aktørane i næringslivet.

Regjeringa arbeider aktivt for å redusere forbruket av tobakksvarer. Som eit ledd i dette har Noreg ratifisert WHO sin tobakkskonvensjon og arbeider heile tida med å gjennomføre føresegnene i konvensjonen. Artikkel 5.3 i konvensjonen forpliktar landa til å hindre at utvikling av politikken på dette området blir påverka av tobakksindustrien. Regjeringa vil halde fram med å utforme nasjonale tiltak for å redusere forbruket av tobakksvarer, og det skjer utan samarbeid med aktørane i bransjen, utover det som er strengt nødvendig for å kunne regulere og kontrollere bransjen. Regjeringa vil òg følgje opp arbeidet med å gjennomføre tobakkskonvensjonen artikkel 5.3 i Noreg, sjå nærmare omtale i punkt 6.5.

På kosthaldsområdet har det derimot vore eit langvarig samarbeid. Alle ledd i matvarekjeda er viktige. Aktørane, særleg matvareprodusentane og daglegvarehandelen, kan gjere mykje for å gjere det enkelt for forbrukarane å velje sunne alternativ. Det kan skje gjennom produktutvikling, reklame, porsjonar/pakningar, plassering i butikk og prissetjing. Dei same verkemidla kan derimot ha ein negativ påverknad når dei blir brukte til å marknadsføre usunne matvarer. Det er særleg viktig å vere bevisst på verknadene av marknadsføring retta mot barn.

Samarbeidet mellom helsestyresmaktene og matvarebransjen om å setje i verk tiltak for å fremje eit sunnare kosthald er forankra i ei høgnivågruppe på matvareområdet som er etablert og leidd av folkehelseministeren. I denne næringslivsgruppa deltek aktørar frå matvarebransjen og næringslivet, og gruppa møtest to gonger i året.

Målet med arbeidet er å gjere det enklare for forbrukarar å velje sunne alternativ. For å gjere arbeidet som er sett i gang av denne gruppa, meir heilskapleg og føreseieleg inngjekk Helse- og omsorgsdepartementet og matvarebransjen i 2016 ein intensjonsavtale med konkrete mål for å redusere inntaket av sukker, salt og metta feitt, og auke inntaket av frukt, bær, grønsaker, grove kornprodukt og fisk. Tanken er at ein skal samarbeide for å fremje eit betre kosthald. Avtalen gjeld ut 2021. Helsestyresmaktene har eit særskilt ansvar for kommunikasjon og for å følgje utviklinga i det norske kosthaldet. I 2018 blei avtalen utvida slik at han også inkluderer serveringsbransjen. Ei rad aktørar – kioskar, bensinstasjonar og verksemder i serveringsbransjen – har underteikna avtalen. Totalt er det i underkant av 100 aktørar som har skrive under avtalen. Helsedirektoratet er sekretariat for arbeidet med å følgje opp avtalen.

Boks 8.4 Marknadsføring av usunn mat og drikke retta mot barn

WHO har sidan 2006 arbeidd med å finne måtar som gjer at medlemslanda kan regulere marknadsføring av usunn mat og drikke retta mot barn. Dette arbeidet er forankra i ei rad deklarasjonar, strategiar og handlingsplanar frå WHO. I 2010 vedtok Verdshelseforsamlinga i WHO tilrådingar om korleis medlemslanda kan regulere dette nasjonalt. Noreg har vore initiativtakar og pådrivar i dette arbeidet i dei styrande organa i WHO. Matvarebransjens Faglige Utvalg (MFU) blei oppretta i 2014. Dette utvalet skal sørgje for at sjølvreguleringsordninga blir etterlevd. Ordninga blei evaluert av Helsedirektoratet i 2016. Evalueringa viste at ordninga fungerer bra, men at ho bør forbetrast på visse område, til dømes når det gjeld aldersgrenser, marknadsføring i sosiale medium og bruk av emballasje som marknadsføringskanal. Dette er delvis følgt opp av MFU i 2017 og 2018. Ein tek sikte på å gjennomføre ei ny evaluering i 2019.

Som følgje av auka særavgift på alkoholfrie drikkevarer og sjokolade- og sukkervarer i 2018 melde mat- og drikkeprodusentane frå om at samarbeidet om reduksjon av inntak av tilsett sukker inntil vidare ikkje kunne halde fram. Forslag i statsbudsjett for 2019 om å reversere særavgifta på sjokolade- og sukkervarer til 2017-nivå har ikkje endra på dette. Det er sett ned eit offentleg utval som skal gå igjennom desse særavgiftene, og særleg sjå på om avgiftene kan og bør utformast slik at dei i større grad tek omsyn til helse- og ernæringsmessige formål. Arbeidet med intensjonsavtalen blir evaluert i 2018/2019.

Eit anna langvarig samarbeid på matområdet har vore kontakten mellom helsestyresmaktene og Norges sjømatråd og opplysningskontora i landbruket. Sjømatrådet er ein viktig støttespelar for å auke forbruket av fisk, jf. kapittel 8.4.

Som følgje av behandlinga av Meld. St. 11 (2016–2017) «Endring og utvikling – en fremtidsrettet jordbruksproduksjon» i Stortinget har Omsetningsrådet begynt å gå igjennom regelverket sitt for marknadsbalansering, medrekna opplysningsverksemda. Stortinget gjorde 11. desember 2017 dette vedtaket: «Stortinget ber regjeringen sikre opplysningsvirksomheten og finansieringen av denne fram til Omsetningsrådet har foretatt den varslede gjennomgangen av virkemiddelbruken.» Landbruks- og matdepartementet har bede om at Omsetningsrådet ser nærmare på opplysningsverksemda. Planen er at Omsetningsrådet sine vurderingar skal ferdigstillast i første kvartal 2019. Eventuelle endringar i regelverket skal sendast på høyring, og kan vere på plass innan 31. desember 2019.

Turar i skog og mark er den mest vanlege forma for fysisk aktivitet blant folk, og det er eit stort potensial for å bruke landbruksareal i slike lågterskeltilbod. Å gjere kulturlandskapet forma av jordbruket tilgjengeleg for opplevingar og fysisk aktivitet, er viktig, sidan ein stor del av dette landskapet i Noreg ligg nær byar og tettstader. Det finst eigne verkemiddel gjennom jordbruksavtalen som kan nyttast til å leggje tilhøva til rette slik at folk flest får høve til friluftsliv i tilknyting til jordbrukslandskapet.

Regjeringa ønskjer at landbruket, kommunar og frivillige organisasjonar skal samarbeide om slike tiltak. Handlingsplanen for friluftsliv viser til at regjeringa vil leggje til rette for samarbeid mellom friluftslivet og skogeigarane om bruk av skogsvegar til friluftslivsformål, slik at desse vegane òg kan fungere som turvegar eller brukast som del av sti- og løypenettet. Om lag halvparten av alle permanente vegar i Noreg er skogsvegar som høyrer til skogeigedommar, og mange av dei er viktige ferdselsårer for friluftsliv og fysisk aktivitet. Dei utgjer dermed eit viktig bidrag til folkehelsa. Gjennom regjeringa sin innsats for skogsvegbygging, med primærformål å leggje til rette for skogbruk, vil tilbodet av ferdselsårer auke. Det kan òg påverke opplevingskvalitetane. Det skal leggjast vekt på omsynet til miljøverdiar som naturmangfald, landskap, kulturminne og friluftsliv, jf. forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksvegar.

Treningssenterbransjen er ein annan viktig aktør når det gjeld å fremje fysisk aktivitet blant folk og få fleire til å følgje tilrådingane om styrketrening. Totalt er om lag 1 million nordmenn medlem i eit treningssenter. Denne treningsforma er populær både blant menn og kvinner og har ei aukande tilslutning blant ungdom. Treningssentera har kompetanse til å rettleie grupper i befolkninga som er lite fysisk aktive og treng oppfølging. Verksemder under Virke Trening, Helsedirektoratet og Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU) har gått saman om å etablere eit treningsopplegg med vekt på styrke og balanse for å styrkje fysiske funksjonar og førebyggje fall. Tre treningssenter og 195 eldre har vore med på eit pilotprosjekt for styrke- og balansetrening; dei fleste deltakarane hadde aldri tidlegare trent på eit treningssenter. På bakgrunn av dei positive resultata vil det i 2019 bli utvikla eit elektronisk opplæringsverktøy for det arbeidet bransjen gjer for å leggje til rette for styrke- og balansetrening. Som eit ledd i ny handlingsplan for fysisk aktivitet vil det bli teke initiativ til ytterlegare samarbeid om løysingar som kan fremje fysisk aktivitet for fleire.

Vidare samarbeider Helse- og omsorgsdepartementet med Finans Norge om å førebyggje ulykker og drifte paraplyorganisasjonen Skadeforebyggende forum, jf. kapittel 5.4. Vi viser til fornyinga av ein femårig samarbeidsavtale i 2018.

Av andre samarbeid må nemnast at Gjensidigestiftelsen i dei seinare åra har gitt eit bidrag til folkehelsearbeidet ved å finansiere fleire prosjekt. Vi viser her mellom anna til førstehjelpsdugnaden, som det er gjort greie for i punkt 5.10.4.

Boks 8.5 Samarbeid med næringslivet

Regjeringa vil

  • vidareutvikle samarbeid med næringslivet om folkehelsearbeid på ulike område

  • følgje opp den offentlege utgreiinga om særavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

  • leggje til rette for skogsvegbygging. Dette bidreg òg til eit større tilbod av ferdselsårer for friluftsliv og fysisk aktivitet

8.4 Folkehelsearbeidet til regjeringa

Alle departement har ansvar for å fremje god folkehelse gjennom sine politikkområde. Tverrdepartementalt samarbeid er nødvendig for å sikre at politikkområda ikkje er i motstrid, men støttar opp om felles mål. Helse- og omsorgsdepartementet koordinerer folkehelsearbeidet på tvers av sektorane og leier den tverrdepartementale arbeidsgruppa på embetsnivå på folkehelseområdet. Denne gruppa møtest minst éin gong i året, og oftare ved behov. Arbeidet i dei ulike sektorane blir følgt opp i «Folkehelsepolitisk rapport» frå Helsedirektoratet.

Nedanfor følgjer ein omtale av kva ansvar dei ulike departementa har, og av nokre av dei tiltaka som har relevans for folkehelsearbeidet. Dette er ei praktisk tilnærming, der siktemålet er å synleggjere korleis dei ulike sektorane deltek i folkehelsearbeidet, og tanken er å støtte opp under ei tverrsektoriell tilnærming. Helsa til folk blir jo påverka av aktivitet i alle sektorane, uavhengig av den departementsinndelinga som til kvar tid gjeld.

Vi viser òg til den oversikta over innsatsar som er i gang, som er inkludert som vedlegg.

Arbeids- og sosialdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet har ansvar for politikken knytt til arbeidsmarknaden, arbeidsmiljø og tryggleik, pensjonar og velferd.

Arbeid gir grunnlag for velferd, både for individ og samfunn. Regjeringa fører ein aktiv arbeids- og velferdspolitikk for at flest mogleg skal kunne delta i arbeidslivet. Arbeid gir inntekt og høve til å forsørgje seg sjølv. For den enkelte gir arbeid òg tilgang til eit sosialt miljø og høve til å byggje kompetanse. Vidare kan arbeid verke både førebyggjande og helsefremjande. For personar som har innvandra til Noreg, fører deltaking i arbeidslivet òg til betre læring av språk og felles kultur. Det bidreg derfor til god integrering. Brei deltaking i arbeidslivet vil òg bidra til å motverke økonomiske og sosiale forskjellar mellom folk.

Den høge yrkesaktiviteten i Noreg har gitt grunnlag for å utvikle gode og universelle velferdsordningar. Dei norske velferdsordningane omfattar både finansiering og produksjon av tenester innanfor mellom anna utdanning, helse og omsorg og eit overføringssystem som sikrar den enkelte inntekt ved sjukdom, uførleik, arbeidsløyse og i alderdommen. Det blir gradvis færre i arbeidsstyrken per alderspensjonist i Noreg. Derfor er det viktig med høg sysselsetjing, også blant dei eldre. Utviklinga av eit felles økonomisk tryggingsnett har bidrege til å dempe den sosiale risikoen for den enkelte. Dei fleste av inntektssikringsordningane er i varierande grad knytte til deltaking i arbeidsmarknaden. Deltaking i arbeidslivet gir dermed god inntektssikring ved arbeidsløyse, sjukdom og eventuell uførleik sidan stønadsinntekter ofte er avhengige av tidlegare arbeidsinntekt.

Regjeringa ønskjer eit inkluderande arbeidsliv, der alle som kan, deltek. Arbeids- og velferdspolitikken omfattar ein brei innsats på ei rekkje område og med ulike tilnærmingar for å fremje målet om arbeid til alle. Arbeidslinja er sentral i arbeids- og velferdspolitikken. Hovudelement i realiseringa av arbeidslinja er at det blir ført ein aktiv politikk for høg yrkesdeltaking, at arbeidslivet legg forholda til rette for å hindre utstøyting, og at det skal lønne seg å arbeide.

Arbeidslinja i eit helseperspektiv

Mange som står utanfor arbeidslivet i ein kortare eller lengre periode på grunn av ulike helseutfordringar, får ei helserelatert trygdeyting. Talet på tapte årsverk som følgje av at mange tek imot helserelaterte ytingar til livsopphald, som sjukepengar, arbeidsavklaringspengar og uføretrygd, svarte til 15,9 prosent av dei årsverka befolkninga i alderen 18–66 år stod for i 2017. Fleire som tek imot ei helserelatert yting, har eit arbeidsforhold som dei anten har mellombels fråvær frå, eller som dei kombinerer med ei gradert yting. Diagnosane som dominerer i trygdestatistikken, er knytte til muskel- og skjelettlidingar og psykiske lidingar. Prosentdelen uføre aukar kraftig med alder, men mest for kvinner. Det er langt fleire kvinner enn menn som får uføretrygd. Blant dei over 45 år er prosentdelen om lag 1,5 gonger så høg.

Kostnadene ved at mange blir ståande utanfor arbeidslivet er høge, både for den enkelte og for samfunnet. Det har derfor gjennom mange år vore satsa på å fremje deltaking i arbeidslivet for personar med ulike helseutfordringar. Med endringane i regelverket for uføretrygda i 2015 blei det enklare å kombinere arbeid og trygd. Frå 1. januar 2018 blei regelverket for arbeidsavklaringspengar endra, mellom anna for å få fleire over i arbeid gjennom eit strammare stønadsløp.

Det er urovekkjande at mange i yrkesaktiv alder står utanfor arbeidslivet på grunn av helseutfordringar. Det gjeld spesielt unge, som har eit langt yrkesliv framfor seg. Ein viktig del av arbeidsmarknads- og velferdspolitikken er tenester i form av formidling av arbeidskraft, informasjon og rådgiving om arbeidsmarknaden. Vidare bidreg bruk av aktive arbeidsmarknadstiltak overfor arbeidsledige og personar med nedsett arbeidsevne til å motverke langvarig arbeidsløyse og helserelatert fråvær og hindre utstøyting frå arbeidslivet. Oppfølgingstiltak, kvalifiseringstiltak, lønnstilskot mv. er sentrale verkemiddel i realiseringa av arbeidslinja.

Arbeid og helse

Sjølv om dei fleste med psykiske helseproblem deltek i arbeid eller utdanning, har mange likevel svak eller inga tilknyting til arbeidslivet, og psykiske helseproblem er årsak til ein stadig større del av sjukefråvær og uføretrygding, særleg blant unge. At personar med psykiske lidingar skal kunne delta i arbeidslivet, står derfor sentralt i regjeringa sin strategi for god psykisk helse for perioden 2017–2022.

Mange vil trenge samtidig hjelp og støtte både frå arbeids- og velferdsforvaltinga og frå helsetenestene for å komme i arbeid. Det gjer at helsetenestene og arbeids- og velferdsforvaltinga må samarbeide tett, slik at brukarar som har behov for det, får eit samanhengande tenestetilbod tilpassa sine individuelle behov, og i møte med pasientar og brukarar må dei tilsette både i arbeids- og velferdsforvaltinga og i helsetenestene tenkje på om det er mogleg å få dei i arbeid. At behandling og arbeidsretta hjelp og støtte skjer samtidig, vil for mange vere meir effektivt når det gjeld å bli verande i arbeid eller komme raskare tilbake til arbeid enn dersom tenestene frå dei to sektorane blir gitt sekvensielt.

Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har fått i oppdrag å samarbeide om å utvikle arbeids- og helseområdet som eitt felles fagfelt, og dei har utarbeidd ein strategi for felles innsats på området. Som oppfølging av strategien har direktorata etablert eit fagråd for arbeid og helse som skal styrkje fagkompetansen i direktorata og setje agendaen for framtidige satsingar på fagfeltet.

For å støtte opp under samarbeidet mellom helsetenestene og dei arbeidsretta tenestene har Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet gitt Arbeids- og velferdsdirektoratet og dei regionale helseføretaka i oppdrag å etablere tiltak som kan føre til eit meir systematisk samarbeid mellom helsetenestene og Arbeids- og velferdsetaten.

Regjeringa har òg sett i verk ein inkluderingsdugnad for å få fleire av dei som står utanfor arbeidslivet, inn i ordinære jobbar, jf. kapittel 4.4.

Arbeidsmiljø og helse

For at arbeid skal vere bra for helsa, er det ein føresetnad at arbeidsmiljøet er godt. Arbeidsmiljøstandarden i Noreg held eit stabilt høgt nivå (STAMI 2018). Det vil seie at vi har høg trivsel og gode arbeidsforhold. Dette er viktig når det gjeld å inkludere arbeidstakarar med redusert arbeidsevne.

Det er framleis eit stort uforløyst potensial når det gjeld å arbeide meir målretta og kunnskapsbasert med arbeidsmiljøet. Dei samfunnsøkonomiske kostnadene ved eit ikkje-optimalt arbeidsmiljø er estimerte til 75 milliardar kroner årleg, med 30 milliardar som nedre grense og 110 milliardar som øvre grense (Oslo Economics, 2018). Døme på negativ eksponering som kan påverke tilsette og verksemder negativt, kan vere alt frå støy og forureining, stillesitjing eller hardt fysisk arbeid, til psykososiale påkjenningar som mangel på kontroll over eigne arbeidsoppgåver, rollekonfliktar mellom mål og oppgåver, lite sosial støtte eller vald og trakassering. Tilhøve som er negative for helsa, og som heilt eller delvis er arbeidsrelaterte, kan førebyggjast gjennom tiltak på arbeidsplassane.

Ansvaret for at arbeidsmiljøet er fullt forsvarleg, ligg hos arbeidsgivaren. I verksemder der risikoforholda tilseier det, har arbeidsgivaren plikt til å knyte til seg ei bedriftshelseteneste som skal hjelpe verksemda i det førebyggjande arbeidsmiljøarbeidet. Styresmaktene følgjer opp sitt ansvar gjennom regulering, tilsyn og tilrettelegging for eit velfungerande arbeidsliv, og sørgjer for auka kunnskap gjennom forsking, systematisk dokumentasjon og kunnskapsformidling, mellom anna gjennom Statens arbeidsmiljøinstitutt. Arbeids- og sosialdepartementet har sett i gang eit arbeid for å gå igjennom og vurdere bedriftshelsetenesta med tanke på å styrkje ordninga som eit effektivt verkemiddel i det førebyggjande arbeidsmiljøarbeidet.

Det er inngått ein ny IA-avtale for 2019–2022 mellom partane i arbeidslivet og styresmaktene. Den nye IA-avtalen skal omfatte heile det norske arbeidslivet. Målet for den nye avtalen er at sjukefråværsprosenten skal reduserast med 10 prosent samanlikna med årsgjennomsnittet for 2018, og at fråfallet frå arbeidslivet skal reduserast. Førebyggjande arbeidsmiljøarbeid og lange gjentakande sjukefråvær er innsatsområde. Det skal mellom anna etablerast ei ny arbeidsmiljøsatsing med vekt på kunnskapsutvikling, formidling og rettleiing i førebyggjande arbeidsmiljøarbeid. Innsatsen skal vidare målrettast mot bransjar og sektorar som har potensial for å redusere sjukefråvær og fråfall gjennom bransjeprogram.

Barne- og likestillingsdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet har ei rad oppgåver som er vesentlege for folkehelsearbeidet og for målet om å påverke samfunnsutviklinga i helsevennleg retning. Eit meir helsevennleg samfunn vil vere bra for menneske i alle fasar av livet. Ansvarsområda til Barne- og likestillingsdepartementet er oppvekst og levekår for barn og unge, familie- og samliv, likestilling og ikkje-diskriminering og forbrukarpolitikken. Desse områda har med kvardagen til dei fleste å gjere og kan vere vesentlege for helsa og livssituasjonen til den enkelte.

Etter endringar i regjeringa er ansvaret for likestilling og ikkje-diskriminering overført til kultur- og likestillingsministeren frå 22. januar 2019. Barne- og familieministeren har frå det same tidspunktet fått ansvar for tru og livssyn.

God familiepolitikk er god helsepolitikk

Barne- og likestillingsdepartementet har ansvar for familienære tenester, som barnevern og familievern, og for sentrale overføringsordningar til barnefamiliane, som foreldrepengar, barnetrygd og kontantstøtte. Vidare har departementet eit overordna ansvar for fleire hjelpetilbod for valdsutsette og valdsutøvarar.

Oppgåvene til Barne- og likestillingsdepartementet inneber mellom anna å fremje gode oppvekstvilkår for alle barn og unge og leggje til rette for trygge familiar. Retten til ein trygg oppvekst er ein grunnleggjande rett i FN- konvensjonen om barnerettane. Valdsbruk, overgrep og omsorgssvikt skal førebyggjast betre og avdekkjast tidlegare. Barneombodet skal fremje interessene til barn overfor det offentlege og private, og skal følgje med på utviklinga i oppvekstvilkåra for barn. Ombodet skal òg overvake at norsk rett og forvaltingspraksis er i samsvar med dei forpliktingane Noreg har etter FN-konvensjonen om barnerettane. Barn og unge er den viktigaste ressursen vår. Barn som veks opp i familiar med låg inntekt må få høve til utvikling og deltaking. Regjeringa vil derfor styrkje innsatsen retta mot barn som veks opp i familiar med vedvarande låg inntekt.

Viktige prosessar som no er i gang i Barne- og likestillingsdepartementet, og som har med folkehelsa å gjere, er

  • koordinering av arbeidet med å følgje opp «Trygge foreldre – trygge barn. Regjeringens strategi for foreldrestøtte (2018–2021)».

  • koordinering av den innsatsen regjeringa gjer for å førebyggje vald og overgrep mot barn og unge. Sentralt her er oppfølginga av Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) og oppfølginga av NOU 2017: 12 Svikt og svik.

  • koordinering av den innsatsen regjeringa gjer for barn og unge som veks opp i familiar med vedvarande låg inntekt, jf. nærmare omtale i kapittel 4.

Meld. St. 24 (2015–2016) Familien – ansvar, frihet og muligheter, gir ein samla presentasjon av sentrale element i familiepolitikken.

Familievern

Familieverntenesta er hovudsatsinga til regjeringa på det familiepolitiske området. Stabile og velfungerande familiar, trygge oppvekstmiljø og gode, nære relasjonar har ein avgjerande verdi – ikkje berre for familiane og barna, men òg for samfunnet som heilskap. Regjeringa har sett ned eit offentleg utval som skal stå for ein heilskapleg gjennomgang av familievernet ved å sjå på organisering, finansiering, oppgåveløysing og det lovmessige rammeverket. Utvalet er òg bede om å sjå på korleis tenesta kan gjerast meir tilgjengeleg og betre tilpassa nye brukargrupper. Utvalet skal komme med si utgreiing i november 2019.

Barnevern

Barnevernsreforma blei vedteken i Stortinget i juni 2017 (Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreforma)). Reforma set kommunane betre i stand til å førebyggje og setje inn tidleg innsats gjennom auka ansvar og større fridom til å velje tiltak som dei meiner er dei beste for barna. Lovendringane har ikkje tatt til å gjelda.

Endringane i barnevernlova som tok til å gjelda 1. juli 2018, skal medverke til å betre rettstryggleiken til barn og foreldre i barnevernssaker ved å betre saksbehandlinga i barnevernstenesta og styrkje barneperspektivet i lova. Det er mellom anna teke inn i formålsføresegna at lova «skal bidra til at barn møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse». Det er lovfesta at barn har rett til nødvendige barneverntiltak og rett til medverknad. Vidare blir det stilt krav om betre dokumentasjon i barnevernet. Reglane om opplysningsplikt til barnevernet, både i barnevernlova og i ei rad særlover, er klargjorde og forenkla. Endringane er ei delvis oppfølging av NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse. Regjeringa arbeider vidare med å vurdere det forslaget utvalet kjem med til ny barnevernlov, og tek sikte på å utforme eit høyringsnotat i 2019.

Meir heilskaplege tenester gjennom betre samarbeid

Regjeringa har sett i verk ei rad tiltak for å styrkje samarbeidet mellom barnevernet og det psykiske helsevernet, og såleis leggje til rette for betre og meir heilskaplege tenester til barn i barnevernet. For å styrkje kompetansen om psykisk helse blant barn og unge hos dei tilsette i barnevernsinstitusjonar er det utvikla eit eige e-læringsprogram. Det blir òg lagt til rette for bruk av digitale verktøy i samband med psykisk helsehjelp til barn i barnevernsinstitusjonar, og helseføretaka skal medverke til å utvikle modellar for utgreiing av barn i barnevernet og utvide det ambulante arbeidet.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet utviklar eit samhandlingsforløp for barnevern, psykisk helseteneste og rustenester, etter modell frå pakkeforløp for psykisk helse og rus. Samhandlingsforløpet vil mellom anna gjere greie for korleis tenestene skal samarbeide for at barn og unge skal bli kartlagde for psykiske helseplager så tidleg som råd, og vil òg kunne føre til at barn og ungdom utanfor barnevernsinstitusjonar får eit styrkt tilbod.

I 2019 blir det sett i gang ei eiga satsing på styrkt samarbeid mellom barnevernet og politiet, jf. omtale i kapittel 2. Også på fosterheimsområdet skjer det viktig utviklingsarbeid. I mai 2016 blei Meld. St. 17 (2015–2016) «Trygghet og omsorg – Fosterhjem til barns beste» behandla av Stortinget, og meldinga blir følgd opp av regjeringa.

Likestilling og ikkje-diskriminering

Hovudansvaret for å koordinere likestillingspolitikken og eit overordna ansvar for likestilling når det gjeld diskriminering på alle grunnlag som er nemnde i lovverket, ligg under ansvarsområdet til kultur- og likestillingsministeren. Det er eit mål at alle som bur i Noreg, skal ha dei same høva til å delta i og yte noko til fellesskapet, uavhengig av mellom anna alder, kjønn, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsetjing, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Aktivitetane til Likestillings- og diskrimineringsombodet er regulerte i diskrimineringsombodslova. I folkehelsearbeid er likestillingsperspektivet og kunnskap om ulike grupper relevant. For å kunne yte likeverdige offentlege helsetenester er det viktig å ha kunnskap om inkludering, likestilling og ikkje-diskriminering, slik at ein kan ha ein inkluderande praksis. Barne-, ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir) arbeider med å samle og systematisere dokumentasjon og statistikk som gjeld likestilling, og forvaltar dette gjennom indikatorar på bufdir.no. Bufdir arbeider for tida med å utvikle kommuneindikatorar på feltet nedsett funksjonsevne.

Det går for seg fleire viktige prosessar som har å gjere med likestillingsperspektivet i samband med folkehelsa:

  • Barne- og likestillingsdepartementet koordinerer handlingsplanen «Trygghet, mangfold, åpenhet. Regjeringens handlingsplan mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk 2017–2020». Handlingsplanen har desse innsatsområda: 1) trygge nærmiljø og offentlege rom, 2) likeverdige offentlege tenester og 3) betre livskvalitet for særleg utsette grupper.

  • Regjeringa har begynt arbeidet med ein handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion, jf. oppmodingsvedtak nr. 649 (2017–2018).

  • Regjeringa la i 2018 fram «Et samfunn for alle – regjeringens strategi for likestilling av mennesker med funksjonsnedsettelse for perioden 2020–2030». I 2019 startar arbeidet med ein handlingsplan som skal vere ein del av strategien. I tillegg set regjeringa i gang arbeidet med ei stortingsmelding om utviklingshemma for å følgje opp NOU 2016: 17 På lik linje – åtte løft for å realisere grunnleggende rettigheter for personer med utviklingshemming.

Forbrukarrettar og forbrukarinformasjon

Forbrukarpolitikken skal bidra til å styrkje forbrukarane si stilling i marknaden. Regjeringa vil leggje fram ei melding for Stortinget om forbrukarpolitikken. Meldinga skal identifisere utfordringar og foreslå tiltak for å styrkje forbrukarane si stilling på marknader og på område der det finst særlege utfordringar. Meldinga skal mellom anna ta for seg utfordringar for forbrukarane på digitalområdet, når det gjeld berekraftig forbruk og på daglegvaremarknaden. Regjeringa tek sikte på å leggje fram meldinga i juni 2019.

Finansdepartementet

Finansdepartementet har ansvaret for å planleggje og setje i verk den økonomiske politikken, budsjettpolitikken og skatte- og avgiftspolitikken, og skal sørgje for finansiell stabilitet og forvalte Statens pensjonsfond. I dette kapittelet er det trekt fram delar av politikkområdet med relevans for folkehelsearbeidet.

Den viktigaste oppgåva til skattesystemet er å finansiere offentlege gode og tenester. Dette er viktig for omfordeling, og ikkje minst i form av offentleg finansiert utdanning og helsevesen. Skattesystemet medverkar òg direkte til omfordeling ved at gjennomsnittsskatten stig med inntekta, og gjennom skatt på nettoformue.

Avgifter grunngitt i helseomsyn

Særavgiftene skal finansiere offentlege utgifter, men blir òg brukte som verkemiddel for å prissetje samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av helse- og miljøskadelege produkt. Tanken er å påverke åtferda til forbrukarane i ønskt retning. Særavgifter på visse produkt vil, i motsetnad til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort frå produkt som det er lagt avgift på. Særavgifter kan dermed vere eit eigna verkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader knytte til produkt som er skadelege for miljø eller helse.

Forbruk av helseskadelege produkt som alkohol og tobakk fører til kostnader for samfunnet som ikkje blir spegla att i marknadsprisane, såkalla eksterne kostnader. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men fører òg til at prisane på desse produkta i større grad inkluderer dei kostnadene bruken fører med seg for samfunnet. Slike kostnader er knytte til helseutgifter som blir dekte av fellesskapet, og til ulempene ved røyking og alkoholbruk for andre enn dei som bruker varene. I tillegg kan informasjonssvikt gi grunn til offentlege inngrep. Med informasjonssvikt er det meint at dersom røykjarar ikkje veit kor skadeleg røyking faktisk er for helsa, vil dei røykje meir enn dei ville ha gjort dersom dei hadde vore klar over dette.

Også inntak av visse mat- og drikkevarer kan føre til kostnader for samfunnet som ikkje blir spegla att i marknadsprisane. Avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer er først og fremst fiskale, men dei har òg ei helsemessig grunngiving. For høgt inntak av næringsfattige og kaloririke produkt, eventuelt saman med for liten fysisk aktivitet, kan vere ein faktor som fører til overvekt eller fedme. Overvekt og fedme kan gi helseproblem, som igjen kan føre til auka helseutgifter for fellesskapet. Det er krevjande å utforme treffsikre avgifter på usunn mat og drikke. Det kjem mellom anna av at det er vanskelegere å trekke grensene mellom sunne og usunne varer ut frå objektive og tekniske kriterium enn det er for alkohol og tobakk. Dels kjem dette av at det ikkje ser ut til å vere noka klar oppfatning om kva varer som faktisk er sunne eller usunne, og dels av at blandingsprodukt kan ha både sunne og usunne ingrediensar. Vidare er det jamleg overforbruk av usunne næringsmiddel som er problematisk, ikkje moderat inntak gjennom eit normalt kosthald. Det er òg fare for at avgifter på utvalde usunne varer kan skyve forbruket over på andre varer som ikkje nødvendigvis er særleg sunne.

Det er mogleg å sleppe unna eit høgt avgiftsnivå på forbruksvarer gjennom mellom anna grensehandel og smugling. Helseeffektane ved avgiftslegginga må vurderast opp mot uheldige verknader av slike aktivitetar.

Avgift på alkohol, tobakksvarer mv., alkoholfrie drikkevarer, sjokolade- og sukkervarer mv. og sukker

Avgifta på alkoholhaldige drikkevarer er delt inn i tre grupper: brennevin, vin og øl. Avgiftsnivået er avhengig av alkoholinnhaldet. Brennevin får høgare avgift per volumprosent og liter enn dei andre alkoholhaldige drikkevarene.

Avgifta på tobakksvarer er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarar, sigarettar, røykjetobakk, snus, skråtobakk og sigarettpapir/-hylser. I tillegg til den registrerte omsetninga går det for seg uregistrert omsetning i form av grensehandel, taxfreehandel og smugling. Av det totale forbruket av sigarettar og snus blant nordmenn indikerer tal frå Folkehelseinstituttet at om lag 40 prosent kjem frå uregistrert omsetning, primært grensehandel og taxfreesal.

Avgifta på alkoholfrie drikkevarer omfattar også drikkevarer der det er tilsett sukker eller søtstoff.

Avgifta på sjokolade- og sukkervarer mv. omfattar sjokolade- og sukkervarer, medrekna tyggjegummi, karamellar, pastillar og drops. Avgifta omfattar òg andre næringsmiddel som inneheld kakao, kjeks på nærmare vilkår og drops, tyggjegummi og andre godteri som ikkje inneheld sukker. Regjeringa har sett ned eit utval som skal gå igjennom sjokolade- og sukkervareavgifta og avgifta på alkoholfrie drikkevarer. Utvalet skal mellom anna sjå nærmare på om det er mogleg å få desse avgiftene til å bli meir treffsikre verkemiddel i helse- og ernæringspolitikken. Næringa er representert i dette utvalet.

Regjeringa vil komme tilbake til saka i 2020-budsjettet. Avgifta på sukker omfattar sukker (roe- og røyrsukker), sirup og sukkerløysningar. Det blir gitt avgiftsfritak mellom anna for sukker som er nytta til produksjon av sukkerhaldige varer for sal.

Grensekontroll og tiltak mot smugling av rusmiddel og tobakksvarer

Tolletaten er ein etat under Finansdepartementet. Etaten kontrollerer den grensekryssande varestraumen og medverkar til at regelverk som gjeld for toll og grensekryssande vareførsel, blir etterlevde. Etaten har mynde til å kontrollere vareførselen og kan dermed stoppe inn- og utførsel av varer som er i strid med regelverk som regulerer helse, miljø og tryggleik. Tolletaten hjelper òg politiet ved å avdekkje og stoppe innførsel av ulovlege eller forbodne varer, til dømes narkotika, og har oppgåver for ei rad andre etatar òg. Den grensekontrollen Tolletaten står for, er såleis med på å halde ved lag eit trygt og berekraftig samfunn, med mellom anna ei god folkehelse.

Tolletaten prioriterer kampen mot den organiserte og profesjonelle smuglinga av rusmiddel og tobakksvarer høgt, men etaten gjennomfører òg kontrollar retta mot enkeltpersonar som ikkje smuglar for å omsetje varene vidare. Etaten jobbar kontinuerleg med å utvikle kontrollmetodane, mellom anna å utvikle evna til å kontrollere alt etter kor omfattande smuglinga er, og kor stor risiko ho representerer. Dette arbeidet byggjer på etterretning og analysar.

Sidan den førre folkehelsemeldinga, Meld. St. 19 (2014–2015), har regjeringa i statsbudsjettet for 2016 styrkt Tolletaten gjennom tre satsingsområde: elektronisk nærvær ved alle grenseovergangar på landevegar og ved ferjeleie med utanlandstrafikk, auka bemanning og styrkt etterretnings- og analysekapasitet gjennom etableringa av Tolletatens etterretningssenter. Dette senteret skal utarbeide strategiske trusselvurderingar, mellom anna for områda tobakk, alkohol, ulovlege legemiddel og narkotika, og drive meir operativ etterretning om kva aktørar som kan vere involverte i slik smugling. Det skjer ei utbygging av elektronisk nærvær med kamera og skiltattkjenning ved grenseovergangar på landevegar og på ferjekaiar med utanlandstrafikk, og etaten får på denne måten betre oversikt over den grensekryssande trafikken og betre evne til å oppdage køyretøy som ein mistenkjer smuglar varer som tobakk, alkohol og andre rusmiddel. I perioden 2019–2022 er det planlagt utvikla ny digital systemstøtte til den kontrollverksemda Tolletaten driv. Det vil kunne styrkje kontrollen ytterlegare.

Noreg ratifiserte i juli 2018 protokollen i tobakkskonvensjonen mot ulovleg handel med tobakk. Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med å innføre eit nytt system for sporing og tryggleiksmerking av tobakksvarer. Departementet arbeider òg med ei løyveordning for produksjon, import og eksport av tobakk. Desse tiltaka vil sikre betre kontroll med forsyningskjeda av tobakksvarer.

Forsvarsdepartementet

Forsvaret vel ut personell til førstegongstenesta og til utdanning gjennom ein omfattande prosess for å sikre at dei som skal gjennomføre førstegongsteneste og/eller ta utdanning i Forsvaret, er fysisk og mentalt skikka for den belastninga forsvarsaktivitetar inneber. Utveljingsprosessen tek til med at all norsk ungdom, i det året dei fyller 17, må svare på spørsmål om mellom anna fysisk og psykisk helse, ei såkalla eigenerklæring. Svara blir formidla elektronisk til Forsvaret. Eigenerklæringa gir viktig informasjon om korleis ungdommane vurderer eiga helse, og om det sosiale livet og dei generelle interessene deira. I eit folkehelseperspektiv er denne informasjonen unik. Endringar i trendar blir dokumenterte i eit statistisk materiale som omfattar tilnærma alle i årskullet. Dokumentasjonen utgjer eit omfattande datagrunnlag som både Forsvaret og samfunnet elles kan ha stor nytte av.

Om lag 22 000 ungdommar blir kalla inn til sesjon i Forsvaret, det vil seie frammøte for vidare stadfesting av den informasjonen dei gav i eigenerklæringa, i tillegg til at helsetilstanden blir undersøkt av lege. På sesjon blir det òg gjennomført ein generell evnetest. Dei som blir kalla inn til sesjon, er dei ungdommane Forsvaret meiner er best skikka til teneste. Helsetilstanden til om lag ein tredjedel av ungdomskullet blir dermed dokumentert gjennom legeundersøking.

Dei 9000–10 000 unge som kjem inn til førstegongsteneste, blir ved behov revaksinerte med grunnlag i barnevaksinasjonsprogrammet. Dette er eit viktig bidrag til å betre vaksinasjonsstatusen i befolkninga.

Førstegongstenesta omfattar for mange opplæring i å kunne ta vare på seg sjølv under ulike natur- og klimaforhold, og gir øving i å meistre oppgåver i ulike situasjonar. Slik opplæring og meistring kan føre til personleg utvikling og vekst. Den hierarkiske kommandostrukturen i Forsvaret gir unge menn og kvinner erfaring i å ha med side- og overordna å gjere, og dei får erfare korleis det er å vere ein del av ein organisasjon med felles oppgåver og mål. Leiaropplæringa i Forsvaret sørgjer mellom anna for at ein blir bevisst på kor viktig det er å ha omsorg og ansvar for andre, òg under tilhøve som kan vere utfordrande. Dei unge lærer òg kor viktig det er med samhald og fellesskap når ein skal løyse oppdrag. Forsvaret erfarer at dei unge gjennom førstegongstenesta, både dei som er leiarar, og dei som blir leidde, blir modna og styrkte. Det er stor konkurranse om å få gjennomføre førstegongstenesta og bli teken opp ved skulane i Forsvaret. Mange ungdommar førebur seg både fysisk og psykisk gjennom lang tid for å auke sjansane til å bli valde ut av Forsvaret.

Forsvaret stiller krav til alt militært personell og til visse grupper av sivilt personell om at ein må vere fysisk skikka for å kunne arbeide i Forsvaret. Personellet må ta årlege fysiske testar for at ein skal sjå om dei oppfyller dei krava som blir stilte. Det blir gitt høve til fysisk fostring i arbeidstida. Sjukefråværet i forsvarssektoren ligg godt under gjennomsnittet for sjukefråvær i anna statleg forvalting, og under det nasjonale nivået. At mange av dei tilsette er valde ut på grunnlag av mellom anna helsetilstanden, kombinert med vidare krav om å halde den fysiske helsa ved like for å kunne halde fram i tenesta, reknar ein med er ein av grunnane til dette.

Personell som har gjort teneste i internasjonale operasjonar

Om lag 100 000 norske kvinner og menn har sidan 1947 gjort teneste i internasjonale operasjonar i over 40 land. Dei aller fleste kjem heim med positive erfaringar og styrkt kompetanse. Samtidig fører deltakinga med seg risiko for fysiske eller psykiske skadar, eller andre problem som følgjer av tenesta.

Det har gjennom mange år vore eit breitt interdepartementalt samarbeid for å verdsetje innsatsen og ta betre vare på personell før, under og etter at dei har vore i internasjonal teneste for Noreg. Helse- og omsorgsdepartementet er eit av departementa som deltek i dette samarbeidet, som blir leidd av Forsvarsdepartementet.

Undersøkingar viser at veteranar som gruppe har minst like god helse, både fysisk og psykisk, som befolkninga elles. Det finst likevel veteranar som har helseutfordringar. Det er etablert eit overordna prinsipp om at veteranar skal følgjast opp av dei ordinære helse- og omsorgstenestene i samfunnet, jf. Innst. 388 S (2011–2012). For personell som har tenestegjort for Noreg i internasjonale operasjonar, har Forsvaret ei eittårig lovpålagd oppfølgingsplikt når det gjeld den psykiske helsa til dei som har behov for slik oppfølging. Veteranar som har psykiske helseplager, kan alltid kontakte Forsvaret for oppfølging. Forsvaret skal i eitt år etter avslutta teneste også tilby anna oppfølging i den grad det er rimeleg, ut frå helsetilstanden og den økonomiske stillinga til den enkelte, kor langvarig tenesta har vore, og tilhøva elles.

For å auke kompetansen i hjelpeapparatet tilbyr Regionale ressurssenter om vald, traumatisk stress og sjølvmordsførebygging (RVTS) ulike kursmodular om veteranhelse til fleire personellgrupper. Siktemålet er at veteranar skal få tilbod om fagleg god hjelp etter at dei har komme heim. Veteranforbundet SIOPS (skadde i internasjonale operasjonar) tilbyr òg kurs for legar og psykologar om den psykiske helsa til veteranar. Det er etablert regionale faglege nettverk for innsatspersonell (RNIP) i alle regionar. Dei arbeider for å auke samhandlinga mellom aktørar og gir råd og rettleiing til tenesteapparatet.

Det er utvikla ei nettside, www.psykososialberedskap.no, som er kunnskapsportalen til RVTS Øst om krisehandtering og katastrofar for både ramma og hjelparar. Nettsida har ei eiga fane for militært personell, og her finst det mellom anna hjelpemiddel som mobilappen SMART (stressmestringsaktiviteter for robusthetstrening) og animasjonsfilmar.

Å gjere teneste i internasjonale operasjonar kan føre til belastingar for heimeverande partnarar og barn. For å leggje til rette for at ein betre skal kunne følgje opp og ta seg av personellet og deira pårørande gjennom lokale tiltak og samhandling, er kommunar med ei viss mengd veteranar oppmoda om å utarbeide kommunale veteranplanar.

Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet forvaltar ei rad lover og forskrifter som har med folkehelsearbeidet å gjere, der lov om folkehelsearbeid (folkehelselova) står sentralt. Folkehelse er òg forankra i lova om kommunale helse- og omsorgstenester, spesialisthelsetenestelova, lova om tannhelsetenesta, legemiddellova og matlova. Folkehelsearbeidet og rammene for dette arbeidet er det nærmare gjort greie for i kapittel 7.

I dette kapittelet nemner vi nokre prosessar med verknader for folkehelsearbeidet som no er i gang. Ein del kommunale helsetenester er omtalte i andre kapittel, mellom anna helsestasjons- og skulehelsetenesta i kapittel 2 og frisklivs, lærings- og meistringstilbod i kapittel 6.

Regjeringa har som mål å digitalisere fleire helse- og omsorgstenester og etablere ei netthelseteneste for pasientar. Digitale tenester er nærmare omtalte i kapittel 6.

Kommunar med fengsel i kriminalomsorga skal ha tilbod om helse- og omsorgstenester for dei innsette. Fylkeskommunane skal gi tilbod om tannhelsetenester, og dei regionale helseføretaka har ansvar for å gi tilbod om spesialisthelsetenester.

Kommunale helse- og omsorgstenester

Det overordna målet for dei kommunale helse- og omsorgstenestene er å sikre at innbyggjarane får eit tenestetilbod som er heilskapleg, samanhengande og tilpassa behov hos kvar enkelt brukar.

Befolkningssamansetjinga endrar seg, og fleire brukarar vil ha behov for hjelp til å få dekt både fysiske, psykiske og sosiale behov. Det gjer at det blir meir komplisert å løyse oppgåvene. Tenestene må i større grad leggje til rette for at brukarar kan leve aktive liv, samtidig som dei skal vere sikre på å få god hjelp og omsorg når dei har behov for det. Pårørande er ein viktig ressurs, og i samarbeid med tenestene skal dei få rettleiing, støtte og avlasting. Gjennom bruk av velferdsteknologi og nye løysingar skal brukarar meistre meir og kjenne seg tryggare i kvardagen.

Primærhelsetenesta i framtida

Regjeringa la i 2015 fram ei stortingsmelding om primærhelsetenesta, Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet. Denne meldinga omtaler utfordringane på området og kva behov befolkninga har for helse- og omsorgstenester. Meldinga framhevar behovet for å setje kommunane betre i stand til å møte intensjonane i samhandlingsreforma om koordinerte og heilskaplege pasientforløp, meir førebygging og tidleg innsats, og fleire tenester der brukarane bur. Samhandlingsreforma tek også sikte på at ein større del av tenestene skal leverast i kommunane. Som ein del av oppfølginga blir det gjennomført tiltak som skal utvikle den kommunale helse- og omsorgstenesta slik at innbyggjarane opplever at tenestene er meir kompetente, betre samordna og meir tilgjengelege. Det er behov for å utvikle ei meir teambasert teneste, forbetre leiinga og heve kompetansen i den kommunale helse- og omsorgstenesta.

Fleire av tiltaka dreier seg om å utvikle fastlegeordninga. Det går fram av regjeringsplattforma at fastlegeordninga skal forbetrast og moderniserast. Stortinget har vedteke at fastlegeordninga skal evaluerast. Formålet med evalueringa er å få kunnskap om statusen og utfordringar i fastlegeordninga i dag, sett frå ulike ståstader. Utgangspunktet for vurderingane vil vere samfunnsoppdraget til fastlegane, slik det går fram av lover, forskrifter og det avtaleverket som rammar inn ordninga.

For å sikre god forankring av framtidige tiltak har Helse- og omsorgsdepartementet reetablert trepartssamarbeidet mellom staten, KS / Oslo kommune og Legeforeningen. Etter at evalueringa ligg føre, vil regjeringa leggje fram ein handlingsplan for allmennlegetenesta.

Kvalitetsreform for eldre

Regjeringa la fram Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet – en kvalitetsreform for eldre våren 2018. Reforma byggjer på kva tilsette, eldre, pårørande, frivillige, forskarar og leiarar har sett om kva det er som løftar kvaliteten på tenestene, og er med på å gi dei eldre ein aktiv, trygg og verdig alderdom. Reformperioden begynte 1. januar 2019 og skal vare i fem år, med ulike fasar for planlegging, gjennomføring og evaluering. Reforma «Leve hele livet» omfattar 25 konkrete og utprøvde løysingar på område der vi veit at det for ofte sviktar i tenestetilbodet i dag:

  • eit aldersvennleg Noreg

  • aktivitet og fellesskap

  • mat og måltid

  • helsehjelp

  • samanheng i tenestene

Regjeringa legg opp til ein prosess der kommunestyra behandlar og vedtek korleis løysingane i reforma kan innførast. Når det er gjort og kommunane har beskrive korleis dei vil utforme løysingane, begynner arbeidet med å gjennomføre reforma. Kommunar som omstiller seg i tråd med reforma, vil bli prioriterte innanfor relevante eksisterande og eventuelle nye øyremerkte ordningar. Regjeringa har etablert eit nasjonalt og regionalt støtteapparat for reforma. Støtteapparatet skal bidra til å spreie dei gode løysingane og rettleie og hjelpe kommunane med å planleggje, utforme og gjennomføre reforma lokalt. Alle kommunane vil bli inviterte til å delta i læringsnettverk for å dele erfaringar og lære av kvarandre.

Mange problemstillingar som følgjer av endringane i befolkningssamansetjinga, blir tekne hand om i dei meldingane og handlingsplanane som tidlegare er lagde fram, mellom anna Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet, Omsorg2020, Demensplan 2020 og Kompetanseløft 2020. Desse meldingane og planane dannar fundamentet for «Leve hele livet».

Spesialisthelsetenesta

Slik det går fram av formålet i § 1-1 i spesialisthelsetenestelova, skal spesialisthelsetenesta fremje folkehelsa og motverke sjukdom, skade, liding og funksjonshemming. Det inneber at spesialisthelsetenesta også har eit ansvar for folkehelsa ved å førebyggje og hindre utvikling av meir alvorlege helsetilstandar.

Mange pasientar i det psykiske helsevernet og i den tverrfaglege spesialiserte rusbehandlinga (TSB) har omfattande somatiske lidingar ved sida av psykisk liding og/eller lidingar fordi dei er avhengige av rusmiddel. For å førebyggje tidleg død må desse pasientane fangast opp også på grunn av dei somatiske lidingane.

Nasjonal helse- og sjukehusplan

Ny nasjonal helse- og sjukehusplan (NHSP) for perioden 2020–2023 skal leggjast fram hausten 2019. Teknologi, samhandling, kompetanse og psykisk helsevern vil vere sentrale tema. Planen skal skissere den overordna strategien for å sikre at helsetenestene til pasientane skal fungere på ein berekraftig måte.

I arbeidet med Nasjonal helse- og sjukehusplan er det identifisert pasientgrupper som har store behov. Ein del pasientar har særleg behov for heilskaplege og samanhengande tenester. Det gjeld multisjuke eldre og pasientar med langvarige kroniske lidingar. Enkelte lidingar hos dei som tek imot mykje helsehjelp, er identifiserte som moglege å førebyggje av Helsedirektoratet i rapporten «Helhet og sammenheng – utvikling og variasjon i bruk av helse- og omsorgstjenester blant pasienter med behov for helhetlige tjenester». Den utviklinga i primærhelsetenesta som no er i gang, har som mål å førebyggje desse lidingane. Korleis spesialisthelsetenesta kan gi hjelp og støtte opp under primærhelsetenesta på ein god måte, vil vere tema i den nasjonale helse- og sjukehusplanen.

Tannhelsetenesta

Førebygging er spesielt effektivt for tannhelsa, for god førebygging kan ofte hindre eller utsetje ei utvikling mot tannsjukdom og dårleg tannhelse. Tannhelsa er best i byrjinga av livet. Med stigande alder oppstår skade, tannsjukdom eller andre tannhelseproblem som ofte har samanheng med at helsa forverrar seg. Førebygging i form av god munnhygiene, sunne kostvanar og faste besøk i tannhelsetenesta er derfor viktig heile livet. I tillegg påverkar ei rekkje livsstilsfaktorar både helsa og tannhelsa. Usunt kosthald, høgt legemiddelforbruk, bruk av tobakk/snus og rusmiddel aukar risikoen for dårleg helse og tannhelse.

Tannhelsepolitikken har i mange tiår lagt vekt på førebyggjande arbeid, spesielt retta mot barn og unge. Fylkeskommunane gir barn og unge gratis og oppsøkjande tannhelsetenester. I tillegg utøver den fylkeskommunale tannhelsetenesta eit utoverretta helsefremjande og førebyggjande tannhelsearbeid, mellom anna i barnehagar og skular.

Stadig fleire eldre har eigne tenner heile livet. Reduksjon i kognitive funksjonar, svekt helse og biverknader av legemiddel aukar risikoen for tannhelseproblem i eldre år. Hos heimebuande eldre som får helsehjelp, men ikkje tannhelsehjelp, kan tennene forfalle raskt, og då kan dei få store tannhelseproblem. Blant sjukeheimbebuarar har om lag 80 prosent behov for hjelp til det daglege munnstellet. Systematisk samarbeid mellom helse- og omsorgstenesta i kommunane og den fylkeskommunale tannhelsetenesta om desse brukarane er nødvendig.

Regjeringa har ønskt å prioritere midlar til dei med størst behov. Sidan 2013 er det bygd opp eit nytt behandlingstilbod i regi av fylkeskommunane til personar som på grunn av overgrep, tortur eller stor angst for tannbehandling ikkje har oppsøkt tannhelsehjelp på mange år. Tilbodet er gratis. På landsbasis er det etablert om lag 35 team med tannhelsesekretær, tannlege og psykolog som behandlar angsttilstanden, og i 2019 er det sett av om lag 70 millionar kroner til dette tilbodet over statsbudsjettet.

Legemiddelområdet

Legemiddelmeldinga Riktig bruk – bedre helse, blei vedteken av Stortinget 4. februar 2016. Her blei det sett fleire nye mål for legemiddelpolitikken: god kvalitet ved behandling med legemiddel, låg pris, likeverdig og rask tilgang til legemiddel, og tilrettelegging for forsking og innovasjon. Visjonen til regjeringa er at legemiddelpolitikken skal bidra til betre folkehelse.

Ei av hovudutfordringane på legemiddelfeltet er at helsepersonell og pasientar har mangelfull oversikt over den faktiske legemiddelbruken til pasientane. Det er sett i gang eit arbeid for å etablere «pasientens legemiddelliste». Dei forskriftsendringane som er nødvendige for å etablere slike legemiddellister for pasientane, blei vedtekne i statsråd 8. desember 2017. Regjeringa er godt i gang med å følgje opp tiltaka frå legemiddelmeldinga.

Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for rettsvesenet, kriminalomsorga, konfliktråda, politi- og påtalemakta, redningstenesta, samfunnstryggleiken, utlendingsstyresmaktene og polarområda. Samfunnstryggleik og beredskap er nærmare omtalt i kapittel 5.10.

Den kriminalitetsførebyggjande innsatsen er mangslungen og blir retta både mot sosiale miljø, mot enkeltpersonar og mot fysiske omgivnader. Ei sentral førebyggjande oppgåve er å hindre at nokon kjenner seg ekskluderte og marginaliserte. Å sikre gode og stimulerande oppvekstvilkår for barn og unge og sørgje for tidleg hjelp og støtte vil kunne føre til mindre problemåtferd, rusmisbruk og kriminalitet.

Justis- og beredskapsdepartementet har ei koordinerande rolle i arbeidet med å førebyggje kriminalitet på tvers av sektorar og forvaltingsnivå. Departementet koordinerer mellom anna innsatsen mot valdsbruk i nære relasjonar og valdtekt. Dette arbeidet er omtalt i kapittel 5.6.

Justis- og beredskapsdepartementet har òg eit overordna ansvar for utlendingsforvaltinga. Det ligg ein klar samfunnsøkonomisk gevinst i å gi dei som seinare får opphald, den hjelpa dei treng, så tidleg som råd. Det er særleg einslege, mindreårige asylsøkjarar det er mest relevant å trekkje fram i folkehelsearbeidet. Denne gruppa er nærmare omtalt i kapittel 2.6.

Politiråd og SLT

Ei heilskapleg tilnærming til planlegging og organisering av den førebyggjande innsatsen i kommunane er viktig. Trygge samfunn prega av fråvær av kriminalitet må sikrast gjennom førebygging, til dømes gjennom SLT-samarbeid og politiråd. SLT blei introdusert i Noreg tidleg i 1990-åra. SLT er viktig for det kriminalitetsførebyggjande arbeidet og for å kunne koordinere det førebyggjande arbeidet generelt i kommunane. Justis- og beredskapsdepartementet gir tilskot til kommunar som ønskjer å etablere SLT-samarbeid. Ordninga blir forvalta av Sekretariatet for konfliktråda. Om lag halvparten av kommunane i landet har eit etablert SLT-samarbeid, og dei fleste større kommunar har tilsett ein eigen SLT-koordinator. Politiråd er eit formalisert samarbeid mellom politi og kommune, som no er etablert i alle kommunar i landet. Hovudoppgåva til politiet er å førebyggje og motverke straffbare handlingar. Politiet skal òg organisere og drive førebyggjande verksemd for å påverke forhold som utløyser ulovlege handlingar eller tilstandar. Politiet har plikt til å ta initiativ til å opprette politiråd med kvar enkelt kommune, for såleis å medverke til å førebyggje kriminalitet og gjere lokalsamfunn tryggare.

Straffegjennomføring

Kriminalomsorga er ansvarleg for straffegjennomføringa. Innsette i norske fengsel har same rett til helsehjelp som andre norske borgarar. Det er helse- og omsorgstenesta, ikkje kriminalomsorga, som skal yte helsetenester og ha kompetanse på behandling. Kriminalomsorga sitt ansvar avgrensar seg til å leggje til rette for slik tenesteyting, og til å samordne innsats frå andre styresmakter overfor innsette og domfelte.

For å forbetre samarbeidet mellom kriminalomsorga og ulike forvaltingsorgan la regjeringa våren 2017 fram «Redusert tilbakefall til ny kriminalitet – Nasjonal strategi for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff 2017–2021». Strategien inneheld i alt 18 tiltak for å møte mangelfull samordning i forvaltinga, uklare ansvarsforhold og svake sider både i eksisterande samarbeidsavtalar og i det gjeldande regelverket på området. Gjennomføring av tiltaka vil vere viktige bidrag til å skape meir tryggleik i kvardagen og gjere Noreg til eit meir inkluderande samfunn.

Det er store levekårs- og helseproblem blant innsette. Ei undersøking som Regionalt kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri for Helseregion Sør-Øst har gjort, viser mellom anna at førekomsten av psykiske lidingar blant domfelte er mykje høgare enn i befolkninga elles. I dei seinare åra har ein fått meir kunnskap om situasjonen for barn av innsette. Kunnskapen viser at dei pårørande blir hardt ramma når nærståande kjem i fengsel. Barn av innsette har dårlegare levekår enn andre barn, og har ein høgare førekomst av både sosiale og psykiske problem.

I samsvar med lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringslova) § 18 skal kriminalomsorga leggje til rette for at innsette får eit aktivitetstilbod på dagtid. I tildelingsbrev til kriminalomsorga blir det gjort klart at 85 prosent av fengselsdøgna skal innehalde aktivitetar. Auka aktivisering i form av fysisk aktivitet reduserer stress, stimulerer til meir sosialt samvær og er gunstig med tanke på motivasjon for å endre åtferd. Ein nokså stor del av dei innsette har ei rad levekårsproblem i kombinasjon med svært avgrensa høve til aktivisering i fengselet. Det er såleis viktig å auke aktiviseringa av denne gruppa innsette – både med tanke på å redusere tilfelle av tilbakefall til ny kriminalitet, og for å førebyggje helseplager.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

Dei strafferettslege reaksjonane ungdomsstraff og ungdomsoppfølging tredde i kraft 1. juli 2014. Reaksjonane rettar seg mot ungdom i alderen frå 15 til 18 år. Ein del av reaksjonane er gjennomføringa av ein ungdomsplan med tiltak som skal medverke til å snu utviklinga til den unge lovbrytaren. Straffereaksjonane er tufta på ei tett tverretatleg samhandling. Konfliktråda skal leggje til rette for gode gjenopprettande prosessar og sikre god relasjonsbygging rundt ungdommen. Utover dette set ikkje konfliktråda i verk eigne tiltak, og er avhengige av å skaffe til vegar relevante tiltak frå andre offentlege etatar og frivillige organisasjonar.

Mange av ungdommane har utfordringar når det gjeld rus og psykisk helse. Rus er ofte knytt til lovbrotet dei er straffa for, anten direkte ved at dei er dømde for rusrelaterte lovbrot, eller indirekte ved at dei var rusa då dei gjorde seg skuldige i lovbrota. Mange av dei ungdommane som er dømde til eller ilagde ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, har samansette utfordringar, og fleire av dei kan også sjølve vere offer for lovbrot. Ungdommane kan ha vore utsette for vald i nære relasjonar under oppveksten eller i ungdomsmiljøet.

For å sikre kvaliteten i straffegjennomføringa for ungdom som er dømde til ungdomsstraff eller er ilagde ungdomsoppfølging, er det viktig å byggje ut tiltak retta mot denne målgruppa. Konfliktråda gir tilbakemelding om at det fleire stader i landet er utfordrande å sikre at ungdommane får relevante tiltak i gjennomføringa av ungdomsplanen. Dette er særleg trekt fram som ei utfordring når det er snakk om ungdommar som treng behandling for rus eller valds- og seksualåtferd, eller som har behov for psykisk helsehjelp. Tilgangen på aktuelle behandlingstilbod varierer mellom ulike regionar.

Vald og overgrep

Alle politidistrikta har team med øyremerkt personell som etterforskar saker som gjeld valdsbruk og/eller seksuelle overgrep. Vidare er det teke ei rad initiativ for å styrkje kompetansen i førstelinja innanfor felta vald i nære relasjonar og valdtekt. Når det gjeld partnarrelatert vald, blir risikovurderingsverktøyet Sara (Spousal Assault Risk Assessment) med tilhøyrande kompetanseheving innført i alle distrikt. Når det gjeld æresrelatert vald, er ein i gang med å implementere verktøyet Patriark i distrikta.

Regjeringa har sett ned eit utval som skal gå igjennom drapssaker der gjerningspersonen er dåverande eller tidlegare partnar. Siktemålet er å avdekkje om, i kva grad og eventuelt på kva måte det har skjedd svikt i måten det offentlege tenesteapparat har handtert desse sakene på, før drapet skjedde. Utvalet skal gi tilrådingar som kan medverke til at framtidige tilfelle blir førebygde og forhindra. Utvalet skal levere utgreiinga si seinast 1. april 2020.

Klima- og miljødepartementet

Klima- og miljødepartementet har hovudansvaret for ei rad område som har med folkehelsearbeidet å gjere. Det gjeld friluftsliv, klimatilpassing, forureiningsproblematikk og kulturminne.

Friluftsliv

Klima- og miljødepartementet forvaltar ei rad verkemiddel på friluftslivsområdet og har ansvaret for å utarbeide dokument frå regjeringa på dette feltet, til dømes stortingsmeldingar, handlingsplanar og strategiar. Det blei i 2016 lagt fram ei ny stortingsmelding om friluftsliv, og sommaren 2018 la regjeringa fram ein handlingsplan for friluftsliv. Begge dokumenta omtaler ei rad tiltak for å styrkje friluftslivsarbeidet, og regjeringa vil prioritere å gjennomføre desse tiltaka i åra som kjem.

Dei verkemidla Klima- og miljødepartementet har for å leggje til rette for høg deltaking i friluftsliv, er både økonomiske og juridiske, mellom anna fleire tilskotsordningar og lovverk, i tillegg til rettleiingar. Departementet har ansvaret for friluftslova, som mellom anna forankrar allemannsretten. Departementet forvaltar òg fleire andre lover som har med friluftslivet å gjere, mellom anna markalova og naturmangfaldlova.

Statleg sikring av område for friluftsliv er eit viktig verkemiddel i arbeidet med å fremje friluftsliv. Det inneber at staten gir økonomisk støtte til kjøp av slike område, eller gir hjelp til å inngå avtalar med private om bruk av område til friluftsliv, slik at områda kan sikrast og leggjast til rette for friluftsliv for ålmenta. Ordninga har ført til at over 2050 område over heile landet er blitt varig sikra til friluftsliv. Ordninga inneber òg at statleg eigedom kan gjerast om til å bli statleg sikra friluftslivsområde, der staten framleis eig grunnen. Departementet har òg ansvaret for nasjonalparkar og andre verneområde, som òg er viktige område for friluftsliv.

Klimatilpassing

Fram mot år 2100 kjem Noreg til å få eit varmare klima, med meir nedbør, kortare snøsesong, minkande isbrear, fleire og større regnflaumar og stigande havnivå. Samfunnet skal førebuast på og tilpassast til klimaendringane.

FNs berekraftsmål nr. 13 er å stoppe klimaendringane. Etter delmål 13.1 skal landa «styrkje evna til å stå imot og tilpasse seg klimarelaterte farar og naturkatastrofar i alle land». Av delmål 13.3 følgjer det at landa skal «styrkje den evna enkeltpersonar og institusjonar har til å motverke, tilpasse seg og redusere konsekvensane av klimaendringar, og styrkje evna til tidleg varsling, i tillegg til å styrkje kunnskapen og gjere folk meir bevisste på dette».

Alle har eit ansvar for å tilpasse seg klimaendringane, både enkeltindivid, næringslivet og styresmaktene. Klima- og miljødepartementet skal leggje tilhøva til rette for det heilskaplege arbeidet regjeringa driv på dette området. Miljødirektoratet koordinerer det nasjonale klimatilpassingsarbeidet på vegner av Klima- og miljødepartementet. Miljødirektoratet driftar eit nasjonalt kommunenettverk og ei nettverksgruppe for direktorat og statlege selskap, forvaltar ei tilskotsordning for kommunar og støttar kompetansebyggjande prosjekt i fleire fylkesmannsembete. Miljødirektoratet gjer det klart i styringsdialogen sin at dei forventar at fylkesmennene arbeider med klimatilpassing. Direktoratet har òg ansvar for å drifte og utvikle nettstaden klimatilpasning.no.

Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge er gjeldande nasjonale strategi og gir føringar for arbeidet med klimatilpassing i Noreg. Meldinga blei utarbeidd på grunnlag av NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring.

Forureining

Klima- og miljødepartementet har det overordna ansvaret for forureiningspolitikken, som inkluderer undertemaa kjemikal, avfall, stråling i det ytre miljøet, langtransportert luftforureining, lokal luftkvalitet og støy. Departementet har òg ei pådrivarrolle overfor andre departement og etatar for å få gjennomført tiltak som kan redusere forureining innanfor deira særlege sektorar.

Klima- og miljødepartementet forvaltar ulike verkemiddel for å førebyggje og redusere forureining og rette opp skadar som følgje av tidlegare forureining. Miljødirektoratet, Direktoratet for strålevern og atomtryggleik og Sjøfartsdirektoratet er viktige etatar når det gjeld å følgje opp politikken på området. Også fylkesmennene og kommunane rår over tiltak og verkemiddel på forureiningsfeltet.

Dei to viktigaste regelverka er forureiningslova og produktkontrollova. Forureiningslova har som formål å verne det ytre miljøet mot forureining og redusere eksisterande forureining, å redusere mengda av avfall og fremje ei betre behandling av avfall. Produktkontrollova har som formål å førebyggje at produkt og forbrukartenester gir helseskade eller påverkar miljøet slik at det tek skade. I lova er det òg eit formål som seier at ein skal fremje effektiv bruk av energi i produkt.

Andre viktige verkemiddel i forureiningspolitikken er lover og forskrifter som blir forvalta av andre styresmakter, avgifter som reflekterer dei samfunnsmessige kostnadene ved utslepp og stimulerer til redusert forureining, tilskot over statsbudsjettet, refusjons- og panteordningar, bransjeavtalar og informasjonstiltak, og kunnskap om utslepp, spreiing og verknader av forureining.

Internasjonalt regelverk og internasjonale avtalar er svært viktig for å redusere forureining som kan vere til skade for helse eller miljø. Her speler særleg krav som er sette i globale konvensjonar, ei sentral rolle. Det same gjer internasjonalt regelverk, særleg EU-regelverket, på forureiningsfeltet. Departementet og underliggjande etatar medverkar aktivt i arbeidet for å styrkje og gjennomføre regelverket gjennom EØS-avtalen.

Kulturminne og kulturmiljø

Klima- og miljødepartementet har hovudansvaret for kulturminnepolitikken og forvaltar verkemiddel på kulturminneområdet. Riksantikvaren og regional kulturminneforvalting (fylkeskommunane og Sametinget) følgjer opp politikken på området. Riksantikvaren skal i 2019 greie ut kva kulturminna har å seie for folkehelsa.

Det skal leggjast fram ei melding om kulturminnepolitikken i 2020.

Klima- og miljødepartementet har ansvaret for å følgje opp Unescos verdsarvkonvensjon. Noreg har per i dag åtte verdsarvområde. Områda spenner frå urbane miljø og objekt til større, samanhengande område i rurale strøk. Verdsarvområda, satsinga «Utvalgte kulturlandskap i jordbruket» og fredingar av kulturmiljø skaper attraktive område som også generer aktivitetar og er utgangspunkt for turar og andre opplevingar. Historiske vandreruter, Pilegrimsleia og Kystpilegrimsleia er døme på satsingar der kulturarven blir teken i bruk og gir opplevingar og aktivitetar. Frivillige lag og organisasjonar gjer ein stor innsats for å ta vare på og synleggjere kulturarven og aktivisere folk i alle aldersgrupper. Nokre fylkeskommunar har prosjekt der folk får arbeidstrening ved å stelle og setje i stand kulturminne.

I «Klima- og miljødepartementets prioriterte forskningsbehov (2016–2021)» blir det framheva at god miljøtilstand, tilgang til natur- og friluftsområde og oppleving av landskap, naturmangfald og kulturhistoriske verdiar er med på å fremje god helse og trivsel.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for mellom anna bustadpolitikk, plan- og bygningslova, kommuneøkonomi og lokalforvalting, IKT- og forvaltingspolitikk og regional- og distriktspolitikk, og har eit koordinerande ansvar for politikken som gjeld samar og nasjonale minoritetar. Departementet har det overordna ansvaret for å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for all planlegging etter plan- og bygningslova i Noreg. Kvart fjerde år blir det utarbeidd eit dokument med nasjonale forventingar til regional og kommunal planlegging. Eit viktig mål er å medverke til å fremje berekraftig utvikling og god folkehelse.

Samfunnsutvikling gjennom plan- og bygningslova

Formålet med plan- og bygningslova er å fremje ei berekraftig utvikling til beste for den enkelte, for samfunnet og for framtidige generasjonar. Gjennom kommunal planlegging blir det fysiske miljøet forma og kvaliteten i samfunnsutviklinga sikra. Samtidig er målet eit samfunn for alle, der universell utforming og medverknad står sentralt (jf. 7.2.2).

Plan- og bygningslova er eit samlande verktøy for alle sektorar i kommunen, og gjennom planprosessane blir sektorane direkte og indirekte pålagde å samarbeide. Plan- og bygningslova § 10-1 seier at kommunane skal utarbeide og vedta ein planstrategi som bør omfatte ei drøfting av dei strategiske vala kommunen tek, mellom anna val knytte til verksemd i sektorane. Lova pålegg òg kommunane å utarbeide ein samfunnsdel som skal ta stilling til langsiktige utfordringar, mål og strategiar for lokalsamfunnet som heilskap og for kommunen som organisasjon. Samfunnsdelen skal leggje grunnlaget for planar, verksemd og økonomistyring i dei ulike sektorane i kommunen.

Etter plan- og bygningslova skal kommunane i planarbeidet sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøving og samfunnsliv.

Busosiale tilhøve

Vanskelegstilte på bustadmarknaden er personar og familiar som ikkje har høve til å skaffe seg eller halde på ein tilfredsstillande bustad på eiga hand. Dei kan vere utan eigen bustad, stå i fare for å miste bustaden sin eller bu i ueigna bustader eller bumiljø. Vanskelegstilte på bustadmarknaden er overrepresenterte i leigebustader, flyttar oftare og bur oftare enn andre i eit ueigna bumiljø.

Statistisk sentralbyrå har komme fram til at om lag 170 000 personar (3,3 prosent) er vanskelegstilte på bustadmarknaden (2017). Både det reelle talet og prosentdelen har auka i dei seinare åra. Auken må mellom anna sjåast i samanheng med ei stor tilstrøyming av flyktningar i perioden. Einslege forsørgjarar, innvandrarar og store barnefamiliar er meir utsette enn andre grupper på bustadmarknaden.

Talet på bustadlause går ned, og i 2016 var det 3900 personar i denne gruppa (Dyb og Lid 2017). Som bustadlause reknar ein personar som ikkje disponerer ein eigen bustad og må ta til takke med tilfeldige og mellombelse butilbod, personar som bur mellombels hos venner, kjende eller slektningar, personar som er i institusjon eller under kriminalomsorga og skal skrivast ut eller lauslatast innan to månader utan å ha eigen bustad, og personar som søv ute eller ikkje har nokon eigen stad å sove. Kommunane rapporterer om at manglande eller dårlege bustader og dårlege busosiale forhold i mindre grad enn tidlegare er eit folkehelseproblem (Helsedirektoratet 2018a).

Alle skal ha høve til å skaffe seg ein høveleg bustad

Regjeringa vil at alle skal kunne skaffe seg ein høveleg bustad og vere ein del av eit trygt bumiljø og lokalsamfunn. Trygge og gode butilhøve er særleg viktig for barna – både på kort sikt og på lengre sikt, for å hindre at dårlege levekår går i arv. Regjeringa vil leggje til rette for at så mange som mogleg som ønskjer det, skal kunne eige sin eigen bustad. Samtidig er det viktig å stimulere til fleire og meir høvelege utleigebustader for vanskelegstilte på bustadmarknaden. Desse målsetjingane er forankra i regjeringa sin nasjonale strategi for busosialt arbeid, «Bolig for velferd (2014–2020)».

Bustøtta er ei ordning som ein har rett til, og ordninga gjer det lettare for husstandar med låge inntekter og høge buutgifter å skaffe seg og behalde ein høveleg bustad. I budsjettet for 2019 er bustøtta for barnefamiliar og andre husstandar med minst to personar styrkt, som eit ledd i kampen mot barnefattigdom (studentar er unnatekne med mindre dei har barn i husstanden). Ei kompensasjonsordning for uføre som fekk bustøtte før uførereforma tredde i kraft frå 2015, er òg foreslått som ei varig ordning.

Det har vore ei positiv utvikling når det gjeld barnefamiliar som bur i mellombels butilbod i meir enn tre månader. Talet på husstandar som oppheld seg i mellombels butilbod i meir enn tre månader, er blitt redusert i perioden 2014–2017, frå om lag 1500 husstandar til 800 husstandar. Ambisjonen er at innan 2020 skal ingen barnefamiliar eller unge bu i mellombels butilbod.

Å eige sin eigen bustad inneber ofte ein tryggare og meir stabil busituasjon, og ofte betre bustandard og betre bumiljø. Startlån fremjar eigarlinja ved å bidra til at vanskelegstilte òg kan eige sin eigen bustad. Kommunane formidla i 2018 startlån for 9,1 milliardar kroner fordelt på om lag 6700 husstandar. Dei største mottakargruppene i 2017 var økonomisk vanskelegstilte og vaksne med nedsett funksjonsevne.

Startlån skal også i 2019 vere prioriterte innanfor låneramma til Husbanken. Husbanken skal prioritere arbeidet med å hjelpe vanskelegstilte med overgangen frå å leige til å eige.

Gode kvalitetar i bygningar, til dømes tilgjengelegheit

Byggteknisk forskrift (TEK) stiller minimumskrav til kvalitetar i bygningar for å sikre viktige forbrukar- og samfunnsinteresser. Forskrifta stiller mellom anna krav til universell utforming, tilgjengelegheit, luftkvalitet og lystilhøve. Bustad er eit privat ansvar, men offentlege verkemiddel bidreg til utviklinga av eit godt bustadtilbod. Regjeringa vil medverke til at bustader kan møte framtidige behov, mellom anna som følgje av demografiske endringar, som at det blir fleire eldre. Krava til tilgjengelegheit i TEK er det viktigaste verkemiddelet for at fleire bustader skal vere tilgjengelege. Staten stimulerer òg til gode kvalitetar i bygningar gjennom økonomiske verkemiddel – mellom anna gir Husbanken tilskot til etterinstallering av heis.

Kulturdepartementet

Kulturdepartementet har ansvar for den statlege politikken og forvaltinga av mellom anna kultur, idrett og frivillig sektor.

Etter endringar i regjeringa er ansvaret for likestilling og ikkje-diskriminering overført til kultur- og likestillingsministeren frå 22. januar 2019. Barne- og familieministeren har frå det same tidspunktet fått ansvar for tru og livssyn.

Kultur

Kunst og kultur er ytringar med samfunnsbyggjande kraft, og kulturpolitikken skal byggje på ytringsfridom og toleranse. Regjeringa ser det derfor som viktig at kulturlivet er tilgjengeleg for alle, og at den enkelte blir oppmuntra til å oppleve og delta i kulturaktivitetar. Mange kulturinstitusjonar arbeider med tiltak som kan motverke forskjellar og byggje ned barrierar. Regjeringa vil derfor styrkje arbeidet ved kulturinstitusjonar som vil gjennomføre tiltak for å auke det kulturelle mangfaldet og få nye grupper inn som kulturbrukarar. Dårleg helse bør ikkje vere eit hinder for gode kulturopplevingar.

Regjeringa har som mål at vi skal ha eit kulturliv der eit mangfald av aktørar gir varierte opplevingar til flest mogleg. Regjeringa vil styrkje det frie feltet innanfor kunst og kultur, med særleg sikte på formidlingsarbeid og publikumsretta tiltak. Enkeltkunstnarar og frie grupper skal ha gode og føreseielege ordningar. Trygge rammevilkår for liv og virke gir betre grunnlag for god folkehelse, også for kunstnarar med varierande finansiell støtte.

Regjeringa la i 2018 fram ei stortingsmelding om kulturpolitikk, Kulturens kraft. Kulturpolitikken har òg verknader for mange andre politikkområde og kan i stor grad medverke til at vi når dei måla som er sette i mellom anna folkehelsepolitikken. Å byggje fellesskap kan motverke einsemd og medverke til betre psykisk helse. Det kan òg vere gunstig med tanke på inkludering.

Kulturell deltaking er ujamt fordelt i befolkninga; deltakinga varierer klart med alder, utdanningsnivå, økonomi og etnisk bakgrunn. Kulturfeltet har dermed eit potensial til å medverke til utjamning av sosioøkonomiske forskjellar i helsetilstand, mellom anna gjennom «Den kulturelle skulesekken» og andre tiltak som kan nå alle barn og unge.

Nasjonalt kompetansesenter for kultur, helse og omsorg viser til at det å delta i kulturelle aktivitetar har meir å seie for kropp og sinn enn ein tidlegare trudde (Theorell 2009). Sansestimulering gjennom kunst og kultur verkar direkte inn på fysiologiske prosessar i kroppen, som styrking av immunforsvaret og reduksjon av stress (Theorell 2009). Materiale frå Hunt 3 (Helseundersøkinga i Nord-Trøndelag 2006–2008) viser at dei som deltek i kulturaktivitetar, «opplever bedre helse, er mer tilfreds med livet sitt og har mindre forekomster av angst og depresjon» (Cuypers mfl. 2012). Problemstillinga er følgd opp i Hunt 4 2017–2019.

Frivilligheit

Sektorprinsippet og behovet for fagleg kontakt mellom frivillig sektor og fagdepartementa og etatane tilseier at politikken på dette området ikkje er eigd av eitt departement, men Kulturdepartementet har koordineringsansvaret. Koordineringa inneber oppfølging av frivilligheitserklæringa (regjeringa si erklæring om samspel med frivillig sektor) og rettleiinga om tilskotsforvalting og forenkling for frivillig sektor, støtte til forsking på sivilsamfunnet og frivillig sektor og ansvar for frivilligheitsregisteret. Kulturdepartementet forvaltar òg dei største generelle ordningane for frivillig sektor, meirverdiavgiftskompensasjonsordninga for frivillige organisasjonar og Frifond.

Frivilligheita er mangslungen og har med så godt som alle samfunnsområde å gjere. Regjeringa har derfor lagt vekt på å halde ved lag sektoransvaret i frivilligheitspolitikken. Det er viktig at dei frivillige organisasjonane har kort veg til dei politiske styresmaktene som har ansvaret for dei respektive politikkområda.

Frivillig sektor skaper arenaer for deltaking, fellesskap, demokratiutøving, kompetanseutvikling og meistring. Brei deltaking er eit overordna mål for den statlege frivilligheitspolitikken, slik han blir presentert i Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig – den statlege frivilligheitspolitikken. Sjå kapittel 8.2.

Pengespelpolitikken

Regjeringa vil føre ein politikk som tek omsyn til speleavhengige, og har som mål at dei pengespela som blir tilbydde, ikkje fører til at fleire utviklar speleproblem. Dei viktigaste verktøya styresmaktene har for å nå dei sosialpolitiske måla på pengespelfeltet er å ha instruksjonsmynde og innsyn i verksemda til dei statleg kontrollerte aktørane, og å stille konkrete krav til tiltak for å gjere aktørane ansvarlege i lover, forskrifter, retningslinjer og spelereglar. Norsk Tipping og Norsk Rikstoto kan tilby pengespel med høg risiko for speleproblem, for dei har eit omfattande ansvarlegheitsrammeverk som avgrensar risikoen. Kulturdepartementet kan stille krav som eigar av Norsk Tipping, slik Landbruks- og matdepartementet kan stille krav til Norsk Rikstoto, når ein gir konsesjon. Regjeringa la i desember 2016 fram Meld. St. 12 (2016–2017) «Alt å vinne – en ansvarlig og aktiv pengespillpolitikk». Meldinga omtaler regjeringa sin politikk på feltet. Regjeringa utarbeider og reviderer handlingsplanar mot spelproblem annakvart år. Handlingsplan mot spilleproblemer (2019–2021) har desse hovudmåla:

  • Færrast mogleg skal ha problem med spel.

  • Kunnskap om spel og spelproblem skal aukast og delast.

  • Ein skal sørgje for tidleg identifisering og god behandling av problemspelarar.

Handlingsplanen dekkjer òg dataspelfeltet, mellom anna med forsking på spel og spelmekanismar i gråsona mellom penge- og dataspel, utbreiing, bruk av og problem knytte til loot box-fenomenet og likskap, ulikskap og samanhengar mellom spelproblem knytte til data- og pengespel.

Idrett og fysisk aktivitet

Staten sitt overordna mål med idrettspolitikken kan samanfattast i visjonen om idrett og fysisk aktivitet for alle. Det inneber at staten gjennom verkemiddelbruken sin skal leggje til rette for at alle som ønskjer det, skal ha høve til å delta i idrett eller drive eigenorganisert fysisk aktivitet. Barn og ungdom er dei viktigaste målgruppene for den statlege idrettspolitikken. Idrett dreier seg òg om å delta i sosiale fellesskap.

Den organiserte idretten har sjølv teke på seg eit ansvar og har mål om å gi eit godt aktivitetstilbod på alle ferdigheitsnivå og for menneske med nedsett funksjonsevne. Eit viktig bidrag, og kanskje det viktigaste bidraget norsk idrett kan gi for å fremje fysisk aktivitet og folkehelse, vil vere å inkludere endå fleire i den organiserte idretten. Dette krev god tilgang til anlegg for barne- og ungdomsidrett i kommunane, og krev anleggstypar som kan nyttast til aktivitetar som har brei oppslutning blant folk.

Sjølv om idrettsrørsla famnar breitt blant barn og unge, er det òg slik at enkelte ønskjer å drive fysisk aktivitet på andre måtar. Regjeringa medverkar til nyskaping av viktige anlegg for eigenorganisert aktivitet for innbyggjarar i alle aldrar. Regjeringa har etablert ei ny forsøksordning for tilskot til nyskapande aktivitetsarenaer finansierte av dei spelemidlane som går til idrettsformål.

Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementet har ansvar for barnehagane, grunnskulen, SFO, kulturskulane, vidaregåande opplæring, fagskuleutdanning, høgare utdanning, opplæring av vaksne og kompetansepolitikk. Departementet har òg ansvar for forsking og integrering.

Det er ein samanheng mellom utdanning og helse, men årsaksforholda er samansette. Utdanning gir barn og unge ressursar og påverkar personlege og psykologiske eigenskapar, som igjen vil ha konsekvensar for helsa deira. Utdanninga påverkar òg framtidige levekår i brei forstand, og derfor kva helsefremjande og helsebelastande omstende ein blir utsett for (Helsedirektoratet 2018d).

Viktige prosessar som no er i gang i Kunnskapsdepartementet og har noko å seie for folkehelsa, er omtalte særleg i kapittel 2, som tek for seg tidleg innsats for barn og unge, men òg i kapittel 4 om sosial ulikskap og kapittel 9 om forsking.

Barnehage, skule og SFO

Regjeringa vil hausten 2019 leggje fram ei melding for Stortinget om tidleg innsats og inkluderande fellesskap. Meldinga skal byggje vidare på stortingsmeldingane Meld. St. 19 (2015–2016) «Tid for lek og læring – bedre innhold i barnehagen» og Meld. St. 21 (2016–2017) «Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen». Meldinga skal omfatte både barnehagane, skulen og SFO. Ny forskrift om rammeplan for innhald og oppgåver i barnehagane tredde i kraft 1. august 2017. Her er det presisert kva oppgåver og plikter personalet har når det gjeld å sørgje for god oppfølging av alle barn, og ansvaret for kvalitet i barnehagane er tydeleg plassert. Det er tydeleg presisert at barnehagane har plikt til å sørgje for gode overgangar mellom heim og barnehage, gode interne overgangar mellom avdelingar og god overgang mellom barnehage og skule. I oppmodingsvedtak nr. 792 (2015–2016) frå Stortinget blir regjeringa beden om å fremje forslag om ein eigen lovheimel om eit trygt omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen. Kunnskapsdepartementet har derfor sett i gang eit lovarbeid om dette.

Kunnskapsdepartementet sette i 2017 i gang arbeidet med å fornye læreplanverket for grunnskulen. I arbeidet med fagfornyinga er folkehelse og livsmeistring eit nytt tverrfagleg tema. Nytt regelverk om skulemiljø tredde i kraft 1. august 2017 og inneber mellom anna ei aktivitetsplikt for skulen når det gjeld å følgje opp mobbesaker og andre tilfelle der elevar kjenner seg utrygge eller blir mobba på skulen.

Ny lærartettleiksnorm blei innført hausten 2018 og blir trappa opp frå hausten 2019. GSI-tal (grunnskulens informasjonssystem) per 1. oktober 2018 viser at den nye lærartettleiksnorma har ført til ein reduksjon i talet på elevar per lærar samanlikna med året før. Det går føre seg eit forskingsprosjekt, kalla Læreeffekt, som skal sjå på effektane av auka lærartettleik på læringa og læringsmiljøet til elevane.

Integrering

God integrering er viktig folkehelsearbeid. Gjennom tiltak på områda skule/utdanning, arbeid, helse, frivilligheit og områdesatsing held ein ved like, betrar og fremjar helsa til innvandrarar.

På integreringsområdet har departementet mellom anna ansvaret for introduksjonslova, som sikrar innvandrarar opplæring i norsk og samfunnsfag, og for statsborgarpolitikken og lova, som i eit folkehelseperspektiv kan relaterast til tilhøyrsle og identitet. Departementet har òg ansvaret for busetjing av flyktningar i kommunar, medrekna overføringsflyktningar. Å leggje til rette for at flyktningar, anten det gjeld einslege vaksne, einslege mindreårige eller barnefamiliar, raskt blir busette i ein kommune der dei får god oppfølging for å bli integrerte gjennom kvalifisering og deltaking i samfunnslivet, er ein sentral del av det folkehelsearbeidet departementet har ansvar for.

Integreringsstrategien til regjeringa blei lagd fram i 2018. Formålet for strategien er auka deltaking i arbeids- og samfunnslivet blant innvandrarar gjennom ein heilskapleg og samordna innsats. Målgrupper er alle innvandrarar og barna deira, medrekna flyktningar, arbeidsinnvandrarar og familiesameinte. Strategien skal gi tydeleg retning for integreringsarbeidet framover og vise breidda av tiltak som må til. Integreringspolitikken er sektorovergripande, og arbeidet kjem inn på ansvarsområda til fleire departement. Dei fire innsatsområda i strategien er kvalifisering og utdanning, arbeid, kvardagsintegrering og retten til å leve eit fritt liv. Innsatsområda kan kvar på sin måte fremje god folkehelse blant innvandrarar.

Høgare utdanning og forsking

Lærarutdanningar

Kunnskapsdepartementet er ansvarleg for rammeplanane for lærarutdanning, som er forskrifter heimla i universitets- og høgskulelova. Dei nyutdanna lærarane skal ha kunnskap om helsa og utviklinga hos barn og unge, og kunne medverke til å skape eit trygt, helsefremjande og inkluderande barnehage-/læringsmiljø. Dei skal kunne identifisere særskilde behov hos enkeltbarn/ elevar, mellom anna kunne identifisere teikn på om dei er utsette for mobbing, valdsbruk eller seksuelle overgrep, og kunne setje i verk nødvendige tiltak og etablere samarbeid med aktuelle faginstansar. Nasjonale retningslinjer for lærarutdanningane blir utarbeidde og oppdaterte av Universitets- og høgskolerådet ved UHR Lærarutdanning. Retningslinjene stiller mellom anna krav om kva tverrfaglege tema som skal vere med i programplanane for institusjonane. Psykososialt læringsmiljø er eitt slikt tema. Grunnskulelærarutdanninga skal sikre den nødvendige dugleiken, kunnskapen og kompetansen som ein lærar må ha for å kunne skape eit trygt psykososialt skulemiljø og førebyggje og handtere krenkingar. Det blir vidare lagt vekt på at kompetanse om estetiske læringsprosessar er viktig for at elevane skal kunne utvikle sjølvtillit og eigen identitet. Retningslinjene omtaler også innhaldet i og det forventa læringsutbytet av dei enkelte lærarutdanningsfaga, og gjer det klart at studentane må øve opp kompetanse om slike prosessar. Kandidatar som har valt mat og helse, skal mellom anna ha utvikla kompetanse i helsefremjande aspekt ved faget, med vekt på folkehelse, livsmeistring og berekraftig utvikling. Kandidatar som har valt kroppsøving, skal ha kompetanse om kva det er som fremjar kroppsleg læring, positiv sjølvforståing og glede over å vere i rørsle hos alle elevar.

Boks 8.6 Nasjonalt forum for lærarutdanning og profesjonsutvikling (NFLP)

I strategien «Lærerutdanning 2025» (Kunnskapsdepartementet 2017), som er ei oppfølging av «Lærerløftet», er det lagt stor vekt på samarbeid og samhandling mellom lærarutdanninga og praksisfeltet. Ein har høge ambisjonar om auka kvalitet og relevans i lærarutdanningane. Skulen, barnehagane og lærarutdanninga skal alle vere med på å utvikle kvarandre. Det er oppretta eit partssamansett Nasjonalt forum for lærarutdanning og profesjonsutvikling (NFLP), som skal følgje opp «Lærerutdanning 2025». I forumet er nasjonale styresmakter, utdanningsinstitusjonar, eigarar, leiarar og lærarar i barnehagar og skulen representerte. Forumet skal dekkje alle lærarutdanningane, frå barnehage til vidaregåande skule.

Utdanningar i helse- og sosialfag

Som ei oppfølging av Meld. St. 13 (2011–2012) «Utdanning for velferd – samspill i praksis» blir det laga eit nytt system for styring av læringsutbyte i grunnutdanningane i helse- og sosialfag, RETHOS.

Ein viktig premiss for det nye styringssystemet er at utdanningane skal utviklast i eit samarbeid mellom utdanningsinstitusjonane og tenestene. Det nye styringssystemet har tre nivå:

  • 1. Universitets- og høgskulelova. Denne lova gir heimel for fagleg styring av utdanningane gjennom rammeplanar.

  • 2. Forskrift om felles rammeplan for alle grunnutdanningane. Dette er ein ny type rammeplan som fastset felles formål og felles innhald for alle grunnutdanningane. Forskrifta set òg rammer for arbeidet med retningslinjer for kvar enkelt utdanning.

  • 3. Forskrifter om retningslinjer for kvar enkelt utdanning. I staden for dagens rammeplanar med detaljerte skildringar av kva som skal vere med i utdanningane, gjer dei nye retningslinjene greie for formålet med kvar enkelt utdanning og forventa sluttkompetanse i form av læringsutbyte for ferdige kandidatar. Desse forskriftene vil gjelde alle utdanningsinstitusjonane. Dei vil erstatte dei gamle rammeplanane for dei som har hatt det, og utgjere grunnlaget for nasjonal styring av dei utdanningane som ikkje har hatt rammeplanar tidlegare. Det nye styringssystemet skal vere dynamisk og justerast i takt med endringar i behov i tenestene, ny kunnskap, ny organisering, ny teknologi og/eller politiske føringar.

Forsking

Kunnskapsdepartementet sitt ansvar for medisinsk og helsefagleg forsking er knytt til finansiering og eigarstyring av universitet og høgskular, og til rolla som koordinator for regjeringa sin forskingspolitikk og for instituttsektoren. Kunnskapsdepartementet har eit overordna ansvar for å sikre kvalitet i norsk forsking og for verksemda i Noregs forskingsråd. Universitet og høgskular har eit særleg ansvar for grunnleggjande og langsiktig forsking og for forskarutdanning på dei områda der dei tildeler doktorgrad. Dei skal òg utvikle kunnskap og utdanne personale til beste for samfunnet, samtidig som dei har fagleg fridom når det gjeld korleis oppdraget skal utførast. Sjå nærmare omtale i kapittel 9.

Landbruks- og matdepartementet

Landbruks- og matdepartementet har ansvar for mat- og landbrukspolitikken. Det omfattar arealforvalting, jord- og skogbruk, husdyrhald, reindrift og utvikling av nye næringar med utgangspunkt i landbruket.

Departementet har ansvaret for nasjonal koordinering av FN sitt berekraftsmål 2 om svolt, mat- og ernæringstryggleik og berekraftig landbruk og fiskeri. På generelt grunnlag kan vi slå fast at statusen for mattryggleiken i Noreg er god. Mattryggleiken baserer seg på berekraftig ressursforvalting og kontinuerleg matproduksjon på land og i havet, i kombinasjon med eit velfungerande internasjonalt handelssystem. Dette sikrar trygg og sunn matproduksjon, basert på god plante-, dyre- og fiskehelse.

Fleire av politikkområda til Landbruks- og matdepartementet har med folkehelsa å gjere. Nedanfor følgjer omtale av nokre sentrale område.

«Éi helse», medrekna antibiotikaresistens og trygg mat

Nasjonal strategi for antibiotikaresistens er omtalt i kapittel 5, og det same er temaet mattryggleik. Landbruks- og matdepartementet la i mars 2016 fram ein eigen handlingsplan mot antibiotikaresistente bakteriar i mat og dyr. Planen følgjer opp strategien frå regjeringa. Handlingsplanen blei utarbeidd etter innspel frå eigne fagetatar og næringa, og blir oppdatert kvart halvår.

Sentrale tiltak i handlingsplanen er å forbetre tilsynet med korleis veterinærar føreskriv antibiotika til produksjonsdyr og kjæledyr, og å sørgje for at ein del kritisk viktige antibiotika blir reserverte for humanmedisin.

Kontinuerleg arbeid på området, overvakingsprogram, resultat frå NORM-VET (Norsk overvakingssystem for resistens hos mikrobar – veterinærmedisin) og ei midtvegsevaluering gjennomført i 2018 viser at vi er godt i rute med å nå måla innan 2020.

«Matnasjonen Norge»

Regjeringa har teke initiativ til å samle og synleggjere politikk som skal hjelpe til med å byggje Noreg som ein matnasjon. Norsk matindustri er ei stor og viktig næring for Fastlands-Noreg og sysselset om lag 50 000 personar over heile landet. Det er eit stort potensial for auka verdiskaping med utgangspunkt i lokal mat og drikke. «Matnasjonen Norge» skal gjere mangfaldet innanfor produksjon av mat og drikke frå sjø og land meir synleg, og samle regionale initiativ for å utnytte potensialet for dette betre. Arbeidet skal òg inkludere mat og helse.

Arbeidet vil vere ein del av Noreg si oppfølging av 2030-agendaen for berekraftig utvikling. Sjå òg kapittel 6.

Velferdstenester

Inn på tunet (IPT) er tilrettelagde og kvalitetssikra velferdstenester på gardsbruk. Tenestene skal føre til meistring, utvikling og trivsel. Garden er ein allsidig arena for stimulerande opplevingar gjennom kontakt med dyr, landbruk og natur, og gir høve for friluftsliv.

Oppfølging av IPT er det gjort greie for i Meld. St. 31 (2014–2015) «Garden som ressurs – marknaden som mål». Fleire departement samarbeider om å synleggjere IPT. Vi viser òg til kapittel 5.2.

Døme på enkeltgrupper eller brukargrupper er barn eller unge som har problem med å lære på skulen, eller som strevar med sosiale relasjonar. Andre grupper er unge med rusproblem og/eller psykiske problem. Det blir òg gitt tilbod om dagaktivitetar til flyktningar og asylsøkjarar for å lette integreringa i samfunnet.

Det blei frå 1. januar 2016 etablert eit prosjekt for lærings- og omsorgsbaserte tenester i reindrifta – Ut på vidda. Dette har vore eit treårig nasjonalt prosjekt og eit samarbeid mellom staten og Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL). Det er etablert ei styringsgruppe med representantar frå NRL, Sametinget, Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Ansvaret for å leie prosjektet er lagt til Fylkesmannen i Troms. Prosjektet gjeld reindrifta, på same måten som Inn på tunet gjeld jordbruket. Formålet med prosjektet er:

  • å utvikle og tilby velferdstenester i reindrifta slik at ein kan styrkje inntektsgrunnlaget for reineigarar

  • å møte det behovet brukarane har for læring, meistring, trivsel og tilhøyrsle til samisk kultur, daglegliv og arbeid

  • å medverke til at kjøparar/bestillarar får fleire høve til å gi varierte og tilrettelagde undervisnings- og omsorgstenester til enkeltpersonar og grupper som treng det

Prosjektet blir vidareført som ei permanent ordning.

Kontakt med hest gir ein kombinasjon av fysisk aktivitet, sosial interaksjon og kjenslemessig engasjement. Landbruks- og matdepartementet har utarbeidd ei eiga rettleiing om hesten som ressurs. Også stallar som ikkje deltek i Inn på tunet-ordninga, tilbyr helsefremjande tenester. Kommunane blir oppmoda om å ta i bruk kvalitetssikra tenester med dyreassisterte intervensjonar.

Bruk av skog og arealressursar

Areala i landbruket, medrekna kulturlandskap, skog og utmark, er viktige for fysisk og mental helse. Ved å forvalte areala legg landbruket også til rette for trening, idrett, jakt, fiske og friluftsliv, med opplevingar knytte til naturmangfald, estetikk, kulturminne, kulturmiljø og landskap. I Noreg legg allemannsretten til rette for at alle kan nyte godt av og bruke areala i landbruket. Det gjeld òg eit nokså stort nett av skogsvegar som blir nytta til friluftsformål. Tilgang og skilting til friluftsområda i skog og utmark, og samarbeid med landbruket om bruken av ferdselsårene, er avgjerande for at folk skal delta i dei friluftsaktivitetane som det ligg til rette for i slike område.

Helse, miljø og tryggleik i landbruket

Landbruket er ein sektor der det skjer mange ulykker. Utviklinga over tid viser at talet på dødsulykker i landbrukssektoren har gått ned sidan midten av det første tiåret etter tusenårsskiftet (Follo mfl 2016). I 2018 miste fem personar livet i arbeidsulykker i jordbruket (Arbeidstilsynet 2019).

I reindriftsnæringa har endringar i klimaet vore ei medverkande årsak til at risikoen for ulykker har auka i dei siste åra. Ein del område er blitt meir utsette for skred, og innsjøar og elvar som tidlegare var trygge å passere, er ikkje lenger like trygge. Det er òg knytt stor risiko til bruk av maskinar og utstyr.

Ei særleg utfordring er manglande statistikk og data over ulykker i landbruket. Kvalitetssystemet i landbruket (KSL), som Matmerk forvaltar, består av sjekklister og rettleiingar for gardsdrifta med utgangspunkt i lover og forskrifter. Dette omfattar òg krav til HMS og arbeidsmiljø. I den årlege eigenrevisjonen i KSL kan ulykker òg registrerast.

I landbruksnæringa er mange også særleg utsette for luftvegslidingar og muskel- og skjelettplager. Åleinearbeid og psykisk helse kan òg vere utfordringar. I reindriftssektoren er det mykje manuelt arbeid, ofte ved låge temperaturar og med relativt stor risiko for belastningsskadar.

Det skal framleis arrangerast årlege møte i Nasjonalt samarbeidsforum for HMS i landbruket. Forumet er ein viktig møteplass for å diskutere problemstillingar innanfor HMS i landbruket og legg til rette for eit godt samarbeid mellom dei ulike aktørane på området. I forumet deltek representantar frå landbruksnæringa og rådgivingstenesta, og private og offentlege aktørar.

Nærings- og fiskeridepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for nærings- og fiskeripolitikken. Dei mest konkrete inngrepa med folkehelsefeltet er knytte til rolla Nærings- og fiskeridepartementet har som matdepartement. Dette omfattar både tiltak som støttar auka sjømatkonsum i tråd med råda frå helsemyndigheitene, og tiltak for å sikre trygg, sunn og berekraftig sjømat. Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021) omtaler tiltak for å fremje bruken av fisk og sjømat i kosthaldet.

Trygg, sunn og berekraftig sjømat

Godt tilsyn og gode overvakingsprogram er viktig for å sikre at sjømaten er trygg å ete. Det blir teke prøvar både av villfisk, oppdrettsfisk og andre artar. Dataa gir eit viktig grunnlag for VKMs risikovurderingar knytte til sjømatkonsum. Havforskingsinstituttet er ein etat under Nærings- og fiskeridepartementet og overvakar innhaldet av uønskte stoff og næringsstoff i sjømat og fôr. Resultata frå prøvetakinga er tilgjengelege for alle. Ein slik open dokumentasjon er unikt på matområdet. Nærings- og fiskeridepartementet følgjer òg opp sin del av regjeringsstrategien mot antibiotikaresistens (2015–2020). Veterinærinstituttet (VI) får tilskot frå Nærings- og fiskeridepartementet som eit ledd i å sikre god fiskehelse i oppdrettsnæringa. Nærings- og fiskeridepartementet følgjer opp fleire tiltak for å fremje berekraftig produksjon og forvalting, inkludert arbeidet med bransjeavtalen for å redusere matsvinn.

Sjømatkonsum blant barn og unge

Mange et mindre sjømat enn tilrådd, særleg barn og unge. Det nasjonale ernæringsprogrammet «Fiskesprell» skal bidra til at barn og unge et meir fisk og sjømat. «Fiskesprell» tilbyr praktiske kurs for å leggje til rette for positive sjømatopplevingar i barnehage, SFO og mat- og helsefaget i barne- og ungdomsskulen. Kurset er retta mot tilsette, foreldre og personar som er under utdanning for å arbeide med barn og unge. Det finst òg kursmateriell som kan brukast i mat- og helsefaget. «Fiskesprell» er eit samarbeid mellom Nærings- og fiskeridepartementet , Helse- og omsorgsdepartement og Noregs sjømatråd. Helsedirektoratet og Havforskingsinstituttet er fagleg støtte. Fiskesalslaga gir råvarestøtte. Tiltaket skal bidra til å redusere sosiale forskjellar i kosthald og er derfor gratis. Gjennom «Sjømattiltak barn og unge» støttar Nærings- og fiskeridepartementet andre tiltak der barn og unge er med og førebur eit måltid av råvarer frå sjøen. Små og store initiativ over heile landet har fått støtte frå desse midlane, til dømes matfestivalar og små og store idrettsarrangement. Viktige stikkord er smaksutvikling, matglede, matkultur og kunnskap om praktisk tillaging.

Forsking på produktutvikling

Eit overordna mål for norsk matproduksjon er å produsere sunn og trygg mat ut frå naturgitte fortrinn. Forbrukarpreferansane endrar seg over tid. I dag ønskjer forbrukarane seg produkt som er enkle og raske å lage til. Produktutviklinga og viljen daglegvarehandelen har til å tilby mat og råvarer som er lett tilgjengelege og enkle å lage til, gir ei positiv utvikling i konsumet av visse typar sunne matvarer. Berekraft er eit viktig moment. Nofima er eit stort næringsretta forskingsinstitutt med kompetanse på heile matsektoren. Instituttet får basisfinansiering frå NFR og tilskot til drift av tung forskingsinfrastruktur mv. frå Nærings- og fiskeridepartementet. Sjømatforskinga til Nofima rettar seg mot heile verdikjeda, frå produksjon til forbruk. Ho bidreg mellom anna til konkurranseevne, meir bearbeiding og produktutvikling. Forskinga gir òg betre kunnskap om sjømaten sin plass i eit sunt kosthald med basis i berekraftig produksjon.

Sjømaten si rolle for mattryggleik og ernæring

Nærings- og fiskeridepartementet arbeider for å styrkje sjømaten si rolle i eit mattryggleiks- og ernæringsperspektiv. Ein må òg sjå arbeidet i samanheng med arbeidet med nasjonal folkehelsepolitikk. Noreg har kompetanse på berekraftig fiskeriforvalting og berekraftig sjømatproduksjon og kunnskap om sjømat og helse. På oppmoding frå WHO og FNs matvareorganisasjon (FAO) har Noreg initiert eit globalt handlingsnettverk for berekraftig mat frå hav og innlandsvatn for mattryggleik og ernæring under ernæringstiåret til FN. Nettverket skal bidra til handling nasjonalt for å nå mellom anna dei globale måla for å redusere ikkje-smittsame sjukdommar (NCD) og berekraftmåla til FN. Det er Nærings- og fiskeridepartementet saman med Utanriksdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet som leier arbeidet.

Rekreasjonsfiske i Noreg (fritids- og turistfiske)

Fiske og rekreasjon kan bidra til fysisk og mental helse. Fritidsfisket blir rekna som ein del av allemannsretten, og som grunnlag for rekreasjon og matauk er det ein viktig del av kystkulturen i Noreg. Naturgitte forhold langs norskekysten skaper fine føresetnader for fiske og fangst for lokalbefolkninga og tilreisande. Dei siste åra har utnyttinga av sjømatressursane til fritids- og turistfiske auka kraftig. Basert på dette har det vakse fram ny næringsverksemd langs kysten. Det medfører positive ringverknader i ei rekkje samfunn langs kysten i form av direkte verdiskaping, arbeidsplassar og annan aktivitet. Mattilsynet har elles overvakingsprogram og gir informasjon knytt til privat hausting og konsum, til dømes blåskjelvarselet.

Næringspolitikk

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for næringspolitikken. Innovasjonskrafta, kompetansen og ressursane i næringslivet kan gi løysingar på utfordringane som den norske helse- og omsorgstenesta står overfor. Den generelle næringspolitikken er derfor viktig for folkehelsa. Helse- og omsorgssektoren skal nå krevjande mål. Derfor er eit godt samarbeid med næringslivet nødvendig. Då kan ein dra nytte av innovasjonskrafta, kompetansen og ressursane som finst i norske bedrifter. I arbeidet med å nå dei helsepolitiske måla kan ein dermed òg nå næringspolitiske mål om auka verdiskaping og lønnsame arbeidsplassar.

Helsenæringsmeldinga

Hovudmålet med Helsenæringsmeldinga, Meld. St. 18 (2018–2019) «Helsenæringen – Sammen om verdiskaping og bedre tjenester», er å bidra til auka konkurransekraft i den norske helsenæringa og samtidig bidra til ei meir berekraftig helse- og omsorgsteneste i form av meir effektiv førebygging, behandling og omsorg. Meldinga presenterer helsenæringspolitikken til regjeringa. Aldrande befolkning og fleire personar med samansette sjukdommar gir utfordringar for den norske helse- og omsorgstenesta. Kombinert med den teknologiske utviklinga og behovet for omstilling av norsk økonomi gir dette moglegheiter for næringslivet. Meldinga skisserer utfordringane den norske helsenæringa står overfor, og beskriv regjeringa sin politikk for å møte dette.

Olje- og energidepartementet

Hovudoppgåva til Olje- og energidepartementet er å leggje til rette for ein samordna og heilskapleg energipolitikk. Energi- og vassressurspolitikken skal leggje til rette for ei effektiv, sikker og miljøvennleg energiforsyning, lønnsam utbygging av fornybar energi og ei heilskapleg forvalting av vassressursane, og skal setje samfunnet betre i stand til å handtere flaum- og skredrisiko.

Flaum og skred kan få konsekvensar for liv og helse og føre til skade på eigedom, infrastruktur og miljø. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) har det overordna ansvaret for statlege forvaltingsoppgåver når det gjeld å førebyggje flaumskadar og skredulykker. Det inneber å yte hjelp til kommunar og samfunnet elles med kompetanse og ressursar til kartlegging, arealplanlegging, sikring, overvaking, varsling og beredskap.

Overvakings- og varslingstenesta er viktig for tryggleiken i samfunnet, for ho varslar publikum og beredskapsstyresmaktene i forkant av naturhendingar, slik at ein kan setje inn førebyggjande eller skadereduserande tiltak i tide og dermed unngå tap av liv og verdiar.

NVE overvaker og varslar flaumar og jord-, snø- og fjellskred, i tillegg til isvarsling. Publikum finn varslingstenestene for flaum, jordskred, is og snøskred, med dagleg varsling av aktsemdsgradar og faregradar, på varsom.no.

NVE sørgjer for å gi slike varsel for å redusere både den faktiske og den opplevde kjensla av utryggleik i samfunnet. Spesielt legg snøskredvarslinga til NVE til rette for auka tryggleik i samband med friluftslivsaktivitetar. Visjonen er eit samfunn med eit aktivt friluftsliv og god trafikkavvikling utan snøskredulykker.

Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet har det overordna ansvaret for rammevilkår som gjeld post- og televerksemda, luftfarts-, veg- og jernbanesektoren, riksvegferjene, kystforvaltinga og hamne- og sjøtransportpolitikken. At byar og byområde legg til rette for at folk i stor grad går, syklar og reiser kollektivt, stimulerer til auka fysisk aktivitet. Slike tiltak fører òg til mindre lokal forureining og støy, og dermed til betre folkehelse på den måten òg.

Trafikktryggleik, lokal luftforureining og støy

Det har vore nokså store endringar i ulykkesbiletet i dei seinare åra. I 2017 blei 106 personar drepne i ulykker i vegtrafikken. Dette er det lågaste talet som er registrert sidan 1947. Frå 1970 til 2017 blei talet på omkomne i trafikken redusert med 81 prosent, samtidig som trafikken blei meir enn tredobla.

Utviklinga har ikkje vore like positiv når det gjeld hardt skadde. I dei siste sju åra har tala her lege på om lag uendra nivå. Ein stadig større del av dei alvorlege ulykkene skjer i og omkring byar og tettstader. Når vi ser på dei ulike trafikantgruppene, viser statistikken ein auke i talet på drepne og hardt skadde MC-førarar og syklistar. I 2017 var det vidare dobbelt så mange drepne og hardt skadde blant 16 og 17 åringar som blant 18 og 19 åringar. Utviklinga viser at det er behov for å gi dei nemnde trafikantgruppene særleg merksemd i arbeidet med trafikktryggleik i tida framover.

I samråd med Vegdirektoratet, Jernbanedirektoratet, Luftfartstilsynet og Folkehelseinstituttet gav Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet Miljødirektoratet følgjande oppdrag i januar 2019:

  • i. å rangere dei mest kostnadseffektive og kjelderetta tiltaka for å redusere støy og oppgi effekten av enkelttiltaka og rangere graden av måloppnåing opp mot dei nasjonale måla

  • ii. å greie ut ein ny måleindikator for støy med vekt på søvn og søvnforstyrring

Samferdselssektoren står for nesten 90 prosent av alle støyplager, og vegtrafikken åleine for nærmare 80 prosent. I vegsektoren er det krevjande å nå dei nasjonale måla for redusert støy. Auka trafikk og ei større befolkning i støyutsette område fører til at ein større del av befolkninga blir utsett for støy, særleg utandørs. Statens vegvesen har komme fram til at om lag 13 000 personar som bur ved riksvegar, opplever innandørs støy på over 38 dB.

Verkemiddel og tiltak

Betre tilrettelegging for miljøvennlege transportformer kan føre til betre folkehelse. Byvekstavtalane er det viktigaste verktøyet staten har for å nå målet om at veksten i persontransporten i byområda skal takast med kollektivtransport, sykling og gonge (nullvekstmålet). Avtalane er langsiktige og inneber gjensidige forpliktingar mellom stat, fylkeskommunar og kommunar om finansiering og verkemiddelbruk for å nå nullvekstmålet. Betre samordning i areal- og transportpolitikken er nødvendig for å få dette til. Staten har så langt inngått avtalar for dei fire største byområda. Det er òg opna for å inngå avtalar med Kristiansands-regionen, Buskerudbyen, Grenland, Nedre Glåma og Tromsø. Ordninga er nærmare omtalt i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029.

Regjeringa vil gjere sitt for å få til godt tilgjengelege og universelt utforma reisekjeder. Det er nokså store utfordringar i samband med det å gjere transportsystemet og heile reisekjeder universelt utforma og tilgjengelege heile året. Samarbeidet mellom staten, fylkeskommunane og kommunane er avgjerande for å få til gode løysingar for utforming, drift og informasjon som gjer det lett å komme seg fram og gir god orientering for alle trafikantgrupper. Ein vesentleg del av busshaldeplassane og kollektivknutepunkta på riksvegnettet må oppgraderast for å bli universelt utforma.

Frå staten si side er det gjennom Nasjonal transportplan 2018–2029 sett av 66,4 milliardar kroner til tiltak for kollektivtransport, sykling og gonge langs riksvegane og til utvikling av stasjonar og knutepunkt langs jernbanen. Det er òg gitt tilskot gjennom påskjøningsmidlar som kan brukast til fylkeskommunale og kommunale tiltak. I dei fire største byområda blir det dessutan gitt statlege tilskot til utbygginga av fem viktige kollektivtransportprosjekt: Fornebubanen og ny metrotunnel i Oslo og Akershus, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Metrobuss i Trondheim og Bussvegen på Nord-Jæren.

Samferdselsdepartementet prioriterer bygging av nye trygge vegar, oppsetjing av midtrekkverk og forsterka midtoppmerking (rumlefelt) for å hindre møteulykker. For å få ned talet på alvorlege utforkøyringsulykker har Statens vegvesen sett i gang eit langsiktig og systematisk arbeid med å utbetre sideareala langs vegane. Revidert føraropplæring og meir målretta tilsyns- og kontrollverksemd, i tillegg til utskifting av køyretøyparken til køyretøy med ny og betre teknologi, dreg òg i same retning.

Innførte krav til avgassar vil gradvis redusere eksosutsleppa i vegtrafikken. El- og hybridbilar har òg noko lågare utslepp av partiklar frå bremser. Effektive verkemiddel for å redusere lokal luftforureining på grunn av svevestøv er mellom anna piggdekkgebyr, reinhald av vegdekka og redusert fart i utsette område.

Stavanger innførte piggdekkgebyr hausten 2017. Det var ein kraftig auke i bruken av piggfrie dekk i Stavanger og Sandnes frå 2016/2017-sesongen til sesongen 2017/2018. Det var òg fleire som tok i bruk piggfrie dekk i dei andre byområda, bortsett frå i Tromsø, der det ikkje var noka endring, og i Bergen, der det var ein marginal nedgang i bruken av piggfrie dekk.

Utanriksdepartementet

Tiltak på helseområdet er avgjerande i kampen mot fattigdom og for å nå berekraftsmåla til FN. Å betre helsetilstanden i verda er ei av fem hovudsatsingar for norsk u-hjelp. Noreg er ein stor givar og har ei leiande rolle internasjonalt.

Regjeringa har sett av 4,8 milliardar kroner til global helse på budsjettet for 2019. Midlane går primært til globale fondsmekanismar (Vaksinealliansen Gavi, Det globale fondet for kamp mot aids, tuberkulose og malaria (GFATM), Den globale finansieringsfasiliteten for helsa til kvinner, barn og ungdommar (GFF) og Koalisjonen for epidemisk beredskap og innovasjon (Cepi)). Det blir òg gitt midlar som støtte til FN-organisasjonar som FNs befolkningsfond (UNFPA), FNs aidsprogram (UNAIDS) og WHO, og frivillige organisasjonar som arbeider på dette feltet.

Kvinner, barn og ungdommar er svært utsette i sårbare statar og regionar som er prega av krise og konflikt. Det er ofte vanskeleg å nå desse gruppene med helsetenester og helseutstyr. Dødstala er derfor høge. I tida framover vil innsatsen i Noreg i stadig større grad bli retta mot dei det er vanskelegast å nå. Dette er i tråd med målsetjinga for berekraftsmåla om at alle skal med (leave no-one behind).

Helse står sentralt i regjeringa si oppfølging av berekraftsmåla til FN. Målet om betre helse skal ein mellom anna nå gjennom universell helsedekning, betre kvalitet på tenestene, meir helsepersonell, tilgang på medisinar og prevensjonsmiddel, forsking og godt styresett. I oppfølginga er det behov for samarbeid om utviklinga og nasjonal ressursmobilisering, men òg internasjonal politisk mobilisering.

Vaksinealliansen Gavi er ein sentral partnar i arbeidet med å betre helsetilstanden hos barn. I inneverande fireårsperiode er målet for Gavi å vaksinere 300 millionar barn, noko som vil hindre mellom fem og seks millionar dødsfall.

Etter ebola-utbrotet i Vest-Afrika tok Noreg initiativ til å etablere ein koalisjon for epidemisk beredskap og innovasjon (Cepi). Målet er å utvikle vaksinar mot kjende, ukjende og menneskeskapte virus, slik at ein kan stoppe utbrot så tidleg som råd. Sekretariatet er etablert i Oslo, og arbeidet har sterk norsk deltaking.

Ifølgje WHO står ikkje-smittsame sjukdommar (NCD) for over 70 prosent av den totale globale sjukdomsbyrda, med 41 millionar for tidlege dødsfall i 2016. Utanriksdepartementet skal i 2019 utarbeide ein strategi for korleis helsebistand frå Noreg bør innrettast for også å fange opp forskyvinga i den globale sjukdomsbyrda frå smittsame til ikkje-smittsame sjukdommar.

Internasjonalt arbeid for seksuell og reproduktiv helse og rettar knytte til dette

Informasjon og gode tenester er nødvendig for å kunne ta val om eigen kropp og seksualitet basert på kunnskap. Norsk innsats har vore særleg retta mot å gi jenter og unge kvinner nødvendige verktøy for å unngå uønskt graviditet og seksuelt overførbare sjukdommar som hiv. På grunn av aukande internasjonalt press mot tiltak for å fremje seksuell og reproduktiv helse har Noreg trappa opp innsatsen. Mellom anna var Noreg med på å lansere ei ny global finansieringsordning (GFF) for helsa til kvinner, barn og ungdommar i 2015. I denne ordninga er seksuell og reproduktiv helse prioritert. Tilgang til prevensjon er ei utfordring. Regjeringa har derfor auka støtta til arbeid for å gjere prevensjonsmiddel tilgjengelege, mellom anna gjennom UNFPA. Støtta til trygge aborttenester har òg auka.

Jenter og gutar treng kunnskap om seksualitet, likestilling og rettar for å ta gode val om eige liv og eiga helse. Noreg støttar arbeidet med undervisning om seksualitet i fleire land, mellom dei Malawi, Etiopia, Ghana, Iran og Colombia.

Utdanning er nøkkelen til at jenter og kvinner skal ha kunnskap, kjenne seg trygge og få aksept for å kunne bestemme over sitt eige liv, og for å ta gode val for barna sine. Dette har ikkje minst mykje å seie for seksuell og reproduktiv helse. Noreg ønskjer å sjå helse, utdanning og likestilling i samanheng. Når ei jente unngår å bli gravid for tidleg, vil ho gå lenger på skule og stå betre rusta for livet. Kvart ekstra år på skule aukar den framtidige inntekta hennar med 10–20 prosent.

Gjennom støtte til Det globale fondet for kamp mot aids, tuberkulose og malaria, og ved å gi støtte gjennom det sivile samfunnet, når norsk bistand ut til lokalsamfunn og utsette grupper slik at dei får auka tilgang til viktig kunnskap og viktige tenester.

9 Godt kunnskapsgrunnlag for folkehelsearbeidet

Figur 9.1 

Figur 9.1

Godt folkehelsearbeid krev kunnskap om komplekse samspel av årsaker og verknader. Eit heilskapleg perspektiv på folkehelse må leggje vekt på kunnskap om kva som påverkar fysisk og psykisk helse og fører til at helsetilstanden er ulik i ulike delar av befolkninga. Samfunnsforhold og bakanforliggjande faktorar som er knytte til levekår og levevanar, blir i denne samanhengen stadig viktigare.

Regjeringa vil leggje vekt på å vidareutvikle eit kunnskapsbasert folkehelsearbeid gjennom styrkt samarbeid mellom forskingsmiljø og forvaltinga på ulike nivå. Nokre av dei største folkehelseutfordringane krev òg omfattande internasjonalt samarbeid og tiltak på tvers av landegrensene. Døme er arbeidet mot tobakksskadar og antimikrobiell resistens. Det krev møteplassar og samarbeidsarenaer for deling av kunnskap og koordinering av tiltak på nasjonalt, nordisk, europeisk og globalt nivå.

9.1 Folkehelsedata

Viktige datakjelder for forsking og oversikt på folkehelseområdet er mellom anna helseregister, befolkningsundersøkingar og biobankar. Desse datakjeldene kan utnyttast betre ved å leggje til rette for enklare tilgang til data og koplingar mellom datakjelder. Også datakjelder utanfor helsesektoren er nødvendige for å få god nok oversikt over folkehelsa. Særleg gjeld det påverknadsfaktorar i kommunane, jf. folkehelselova. Folkeregisterdata er grunnleggjande for mange analysar, og sosiodemografiske data, sosioøkonomiske data, informasjon om utdanningsnivå og miljødata gir viktig informasjon om påverknadsfaktorar. Denne typen informasjon kan òg hentast frå sentrale, nasjonale register eller frå folkehelseundersøkingar i fylka. Statistisk sentralbyrå har sosiodemografiske data som kan nyttast for å gi kunnskap om sosiale forskjellar i helsetilstand gjennom analysar og forsking.

Det er avgjerande med ein infrastruktur som er eigna til å fange opp breidda av dei faktorane som kan påverke helsa til folk. Folkehelselova trekkjer fram tre kjelder:

  • opplysningar som statlege helsestyresmakter og fylkeskommunane gjer tilgjengelege

  • kunnskap frå dei kommunale helse- og omsorgstenestene

  • kunnskap om faktorar og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha verknader for helsetilstanden til folk

Ny teknologi opnar for innsamling av data på nye måtar, og nye analysemetodar og verktøy, som bruk av kunstig intelligens og maskinlæring, gjer at både nye og eksisterande data kan brukast til å gjere verdifulle analysar på folkehelsefeltet. Også kvalitative data som gir kunnskap om kva intensjonar, erfaringar, verdiar og meiningar folk har, kan bli viktigare.

Helseregister

Eit helseregister er ei strukturert samling av helseopplysningar. Det finst ulike typar av helseregister; enkelte omfattar heile befolkninga og er lovregulerte, slik som Kreftregisteret og Medisinsk fødselsregister. Nokre helseregister er baserte på samtykke eller reservasjonsrett, slik som mange medisinske kvalitetsregister som samlar informasjon om pasientar innanfor definerte sjukdomsgrupper. Alle som har tilgang til opplysningar i helseregistera, har teieplikt, og det er blitt stilt strenge krav til informasjonstryggleik i desse registera.

Dei sentrale helseregistera er nasjonale register heimla i helseregisterlova §§ 9, 10 og 11, og blir nytta til helseovervaking, beredskap, forsking, styring, administrasjon og til å betre kvaliteten i helsetenestene.

Kommunalt pasient- og brukarregister (KPR) blei etablert i 2017 og vil på sikt innehalde opplysningar om alle innbyggjarar som har teke imot helse- og omsorgstenester frå heimkommunen. KPR skal gi sentrale og kommunale styresmakter grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstenester. KPR kjem til å bli ei viktig datakjelde også i folkehelsearbeidet. Vidareutviklinga av KPR vil mellom anna omfatte data frå helsestasjons- og skulehelsetenesta.

Noreg har fleire smittevernregister som blir brukte både til kontinuerleg smittevernarbeid og i beredskapssamanheng. Det er etablert overvakingssystem for antibiotikaresistens hos menneske (Norm) og dyr (Norm-Vet), som i kombinasjon med informasjon frå Reseptregisteret gjer det mogleg å måle utviklinga av resistensnivå og antibiotikabruk.

Etter kvart som bruken av helseregistera aukar, blir det avdekt nye måtar å bruke dei på og nye behov for data i registera. Behov for nye data i registera må sjåast på tvers av registera; ein må unngå dobbelregistrering og gjere registera nyttigare gjennom meir systematiske koplingar. Legemiddelinformasjon er eitt døme på informasjon som er nyttig for alle helseregister for å kunne oppfylle formåla fullt ut og gi betre oversikt over folkehelsa. Regjeringa ønskjer å betre dette datagrunnlaget og vurderer derfor om det bør etablerast eit personidentifiserbart legemiddelregister.

Regjeringa vil sørgje for at det blir utvikla betre registerdata både for psykiske lidingar og for ruslidingar, og sørgje for å utvikle medisinske kvalitetsregister på område som høver for det, jf. regjeringa sin strategi for god psykisk helse (2017–2022) og den felles planen for utvikling av nasjonale medisinske kvalitetsregister som dei regionale helseføretaka står bak. Lettare tilgjengelege data og auka bruk av dei er, saman med betre datakvalitet, òg ein del av Helsedataprogrammet. Gode register med gode data vil danne eit vesentleg betre grunnlag for å utvikle ny kunnskap om psykiske lidingar og ruslidingar, som igjen er viktig for å kunne setje i verk førebyggjande tiltak og vidareutvikle helsetenestene.

Medisinske kvalitetsregister er helseregister der resultat som gjeld for ei avgrensa pasientgruppe, jamleg blir dokumenterte. Hovudsiktemålet med å behandle helseopplysningar i kvalitetsregister er å betre kvaliteten i helsetenestene gjennom forsking og analyse. Informasjon om utgreiing, behandling og oppfølging, og data som pasientar rapporterer om, dannar utgangspunkt for å forbetre og evaluere helse- og omsorgstenestene. Opplysningane kan òg brukast til å planleggje og styre helse- og omsorgstenestene.

Medisinske kvalitetsregister blir i aukande grad nytta som alternativ eller supplement til kliniske studiar der resultat av ulike behandlingsmetodar blir dokumenterte. Medisinske kvalitetsregister blir òg nytta som grunnlag for rekruttering av pasientar til kliniske studiar, særleg der pasientgrunnlaget er lite.

Ved inngangen til 2019 hadde Helsedirektoratet gitt 53 medisinske kvalitetsregister nasjonal status. Dei fleste av desse registera er innanfor somatikken, men i desember 2018 fekk det første kvalitetsregisteret på rusfeltet nasjonal status (Nasjonalt kvalitetsregister for behandling av skadelig bruk eller avhengighet av ruslidelser – Kvarus). Innanfor det psykiske helsevernet finst det òg eitt kvalitetsregister med nasjonal status (gjeld eteforstyrringar).

Dei regionale helseføretaka har på oppdrag frå Helse- og omsorgsdepartementet kartlagt behovet for å etablere nye nasjonale medisinske kvalitetsregister, og har særskilt vurdert behovet for å etablere nye nasjonale register innanfor område der det finst lite kunnskap, som på områda rus og psykiske lidingar. Ein plan for prioriterte område blei send over til Helse- og omsorgsdepartementet i desember 2018. Planen inneheld tilrådingar når det gjeld kvalitetsregister innanfor rus, psykisk helse, somatikk og sjeldanfeltet. Ifølgje planen skal nye register innanfor rus og psykisk helse prioriterast høgast. Dei regionale helseføretaka har i 2019 fått i oppdrag å følgje opp planen for nye kvalitetsregister og utarbeide ein felles årleg statusrapport under leiing av Helse Nord RHF. Eventuelle nye nasjonale medisinske kvalitetsregister vil vere til hjelp når ein skal kartleggje pasientbehandling og effektar av behandling innanfor utvalde psykiske lidingar og somatiske sjukdommar.

Befolkningsbaserte helseundersøkingar

Formålet med befolkningsbaserte helseundersøkingar er å samle informasjon som ikkje finst i register. Det vil gjelde forhold som sjølvopplevd helse, livskvalitet, risikofaktorar, levevanar, faktorar i nærmiljøet og livssituasjon.

I august 2018 tok ei forskrift som regulerer dei befolkningsbaserte helseundersøkingane, til å gjelde. Undersøkingane er baserte på samtykke frå deltakarane. Forskrifta gir ei juridisk ramme for etablering av befolkningsbaserte helseundersøkingar og vidareføring av dei undersøkingane som alt er etablerte. Undersøkingane inneheld helseopplysningar og eventuelt biologisk humant materiale.

Om lag ein halv million nordmenn har til no delteke i ulike befolkningsbaserte helseundersøkingar. Dei største undersøkingane i Noreg i dag er den norske mor-og-barn-undersøkinga (med 270 000 deltakarar), Helseundersøkinga i Nord-Trøndelag (Hunt, med 120 000 deltakarar), Tromsøundersøkinga (med 45 000 deltakarar) og helseundersøkingane i Hordaland (med 45 000 deltakarar). Fleire av undersøkingane gjer det mogleg å følgje utviklinga i helsetilstanden i befolkninga over tid.

Grunnlaget for å estimere førekomsten av dei vanlege psykiske lidingane og ruslidingane i befolkninga er mangelfullt, også blant barn og unge. Desse lidingane er viktige årsaker til sjukdomsbyrde, særleg i dei yngre delane av befolkninga. Folkehelseinstituttet har fått i oppdrag å gjennomføre ein pilot for ei nasjonal diagnosebasert befolkningsundersøking i samarbeid med Hunt.

Boks 9.1 Saminor-undersøkingane

Saminor 1 og 2 utgjer ein stor database med informasjon om helsetilstand og levekår i befolkninga i nord. Saminor-undersøkingane har påvist helseutfordringar både i den samiske og i den ikkje-samiske befolkninga, men undersøkingane har inkludert for få geografiske område til at resultata kan generaliserast.

Senter for samisk helseforsking er eit eksternt forskingssenter ved UiT – Noregs arktiske universitet. Hovudoppgåva til senteret er å drive forsking på helse og livsstil i den samiske befolkninga. Senteret gjennomførte Saminor 1 i kommunar med samisk befolkning i 2003–2004. Saminor 2 blei gjennomført i nokre kommunar i dei tre nordlegaste fylka i 2012–2014.

Så langt har Saminor vist at det generelt er funn som gir grunn til uro når det gjeld helseindikatorar og sjukdom i befolkninga i nord. Det ligg føre lite forsking om førekomsten av psykiske helseproblem i den vaksne samiske befolkninga, og resultata av desse studiane er tvitydige. Kunnskapen om psykiske plager og vald og overgrep i ulike etniske grupper i Nord-Noreg er mangelfull. Dette er viktige forskingsfelt å løfte. Det blir planlagt ei ny befolkningsundersøking, Saminor 3.

Ungdata blir nytta av dei fleste kommunane og gir verdifull informasjon om livet til ungdommar. Sidan 2012 er det samla inn data om meir enn 500 000 ungdommar i alderen 13–19 år. Det blei i 2017 utvikla eit eige spørjeskjema retta mot ti- til tolvåringar, Ungdata junior. Som ein del av kunnskapsstøtta til programmet for folkehelsearbeid i kommunane gjennomfører OsloMet, i samarbeid med dei regionale kompetansesentera, Ungdata junior i fleire kommunar over heile landet. Ungdata junior vil kunne gi kommunane betre oversikt over situasjonen til barn og unge lokalt.

Boks 9.2 Hunt – Én helse

Hunt – Én helse er eit tilleggsprosjekt under Helseundersøkelsene i Nord-Trøndelag. Prosjektet skal leggje til rette for å kunne studere korleis kontakt mellom menneske, dyr og miljø påverkar både folkehelse og dyrehelse. Ved å undersøkje førekomsten av mikroorganismar inkludert resistenseigenskapar hos både dyr og menneske kan ein få viktig kunnskap om helseeffektar av dyrehald og finne ut meir om kor viktig eit naturleg, mikrobiologisk mangfald og mikroorganismar er for eit velfungerande immunsystem og for god helse hos både folk og dyr. Målet er å få kunnskap som bidreg til mindre sjukdom og betre helse og velferd hos menneske og dyr.

Kjelde: https://www.ntnu.no/hunt4/en-helse

Ei rad informasjonskjelder gjer det nødvendig med gode system for å samle og vekte informasjon. Folkehelseprofilane samanfattar ei rad datakjelder og får såleis fram gjennomarbeidd og tilrettelagd statistikk for kommunar, fylkeskommunar og bydelar i dei fire største byane. Profilane blei lanserte i 2012, og dei blir nytta i stort omfang, med nedlasting over 60 000 gonger i året. Det er etablert eit samarbeid mellom Folkehelseinstituttet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Utdanningsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Helsedirektoratet for å gjere oppvekststatistikk lettare tilgjengeleg for kommunane.

Folkehelseundersøkingane i fylka har som hovudmål å skaffe fylkeskommunar og kommunar eit betre grunnlag når dei skal planleggje tiltak for å betre folkehelsa. Undersøkingane utfyller dataa i statistikkbankane Norgeshelsa og Kommunehelsa, som jamleg blir brukte til å utarbeide folkehelseprofilar for kommunane. Folkehelseundersøkingane gir òg nye data som kan leggjast inn i dei to statistikkbankane. Målet er at alle fylkeskommunar skal gjennomføre slike folkehelseundersøkingar kvart fjerde år, på ein måte som òg gir data til dei fleste kommunane. Undersøkingane skal gjennomførast i samarbeid med Folkehelseinstituttet. Desse undersøkingane vil gi verdifull informasjon om helsetilstanden i befolkninga lokalt og regionalt, og skal kunne samanstillast på nasjonalt nivå.

Forskingsrådet har på oppdrag frå Helse- og omsorgsdepartementet vurdert ordningar for finansiering av datainnsamling til befolkningsbaserte helseundersøkingar. Forskingsrådet tilrår at det blir lagt til rette for ei ny finansieringsordning forvalta av Forskingsrådet. Regjeringa vil byggje vidare på tilrådingane frå Forskingsrådet med sikte på å opprette eit nytt langsiktig satsingsområde rigga for formålet, på tvers av og i tett samarbeid med relevante forskingsprogram.

Kommunar med samisk befolkning

Kommunane skal ha oversikt over folkehelseutfordringar lokalt, og i kommunar med samisk befolkning av ein viss storleik kan det vere behov for meir detaljert statistikk som fangar opp spesifikke folkehelseutfordringar i den samiske befolkninga. Folkehelseinstituttet vil i samarbeid med Senter for samisk helseforsking vurdere om det er mogleg å inkludere data i Kommunehelsa statistikkbank, som kan nyttast i oversiktsarbeidet til kommunane. Folkehelseinstituttet vil i 2019 i samarbeid med Troms fylkeskommune, Universitetet i Tromsø og Senter for samisk helseforsking gjennomføre folkehelseundersøkinga i Troms.

Helsedataprogrammet

Dei samla helsedataa i Noreg er ein verdifull ressurs for næringsutvikling, helseforsking og innovasjon, og som reiskap for å utvikle betre og meir treffsikre helse- og omsorgstenester. Det ligg eit stort potensial i å leggje til rette for betre tilgang til desse dataa. Bruken skal alltid skje innanfor ramma av godt personvern og god datatryggleik.

Helsedataprogrammet er eit prosjekt leidd av Direktoratet for e-helse i samarbeid med Folkehelseinstituttet og andre aktørar for å forenkle tilgangen til helsedata for forsking, jf. kapittel 6.9. På samfunnsnivå er måla til Helsedataprogrammet betre folkehelse, effektive og kunnskapsbaserte helsetenester, meir involverte innbyggjarar og ei styrkt pasientrolle. Helsedataprogrammet skal medverke til å gjere helsedata lettare tilgjengelege for forsking og annan sekundærbruk, og skal sikre betre personvern og informasjonstryggleik. Programmet har som hovudmål å etablere fellestenester for forskarar og andre brukarar for å gi enklare og sikrare tilgang og kopling til data.

Programmet skal òg medverke til meir innovasjon og næringsutvikling. Helsedataprogrammet har òg som mål å gjere mellom anna mange kvalitetsregister tilgjengelege for sekundærbruk. Gjenbruk av data i løysingar som tilbyr avansert analyse og ulike gradar av programvarebasert intelligens, kan skje i stor skala.

Ei sentral målsetjing med Helsedataprogrammet er å etablere ei helseanalyseplattform som på ein trygg og sikker måte skal gjere helsedata enklare tilgjengelege for forsking og analyse. Formålet med å etablere ei helseanalyseplattform er å forenkle og effektivisere tilgangen til helsedata innanfor breidda av formåla med helseregistera. Vidare skal plattforma gi høve til personvern, gi innbyggjarane meir kontroll over korleis deira eigne data blir nytta, og redusere risikoen for at data blir misbrukte. Helsedata er ein samfunnsressurs som blir brukt til å redde liv, skape betre folkehelse, betre ressursbruken og forsterke pasienttryggleiken. Forskingsrådet og Direktoratet for e-helse har inngått ein samarbeidsavtale for å utvikle helseanalyseplattforma. Helseanalyseplattforma skal utviklast med ein felles analyseinfrastruktur, felles innbyggjartenester og ei felles dataplattform der data frå helseregister, kvalitetsregister, biobankar, befolkningsbaserte helseundersøkingar og sosioøkonomiske data kan gjerast tilgjengelege for bruk på ein sikker måte. Det blir lagt opp til tett samarbeid med andre slike system som blir utvikla, til dømes microdata.no.

Boks 9.3 Biobankar

Biobankar er samlingar av biologisk materiale, samla inn ved at folk har delteke i befolkningsbaserte helseundersøkingar, gjennom forskingsprosjekt eller som del av eit diagnostikk- eller behandlingsforløp i helsetenesta. Analysar av biologisk materiale i kombinasjon med helsedata frå helseundersøkingar og/eller helseregister gjer det mogleg å skaffe fram kunnskap om diagnostikk, behandling og førebygging. Genetiske data frå desse biobankane gir nødvendige og viktige bidrag til utviklinga av persontilpassa medisin.

Biobank Noreg er ein felles infrastruktur for biobankar. Formålet er å leggje til rette for framifrå forsking og innovasjon og setje norske forskarar i stand å delta i internasjonalt forskingssamarbeid. Eit anna formål er å leggje til rette for internasjonalt konkurransedyktige biobanktenester innanfor basal, klinisk og epidemiologisk medisinsk forsking. Biobank Noreg er eit konsortium finansiert gjennom Noregs forskingsråd med ti partnarar (dei fire største universiteta, Folkehelseinstituttet, dei fire regionale helseføretaka og Kreftregisteret).

9.2 Forsking og innovasjon

Bruk av nye teknologiske løysingar og innovasjonar vil kunne medverke til god folkehelse og betre helse- og omsorgstenester. Det er eit stort potensial for meir forsking og innovasjon i folkehelsearbeidet.

Gjennom Noregs forskingsråd blir det finansiert forsking og innovasjon som skal vere kjenneteikna av både høg kvalitet og stor nytte. Fleire departement finansierer forskingsprogram og strategiske satsingar som er viktige for folkehelsa. Nokre av dei viktigaste forskingsprogramma er Bedre helse og livskvalitet (Bedrehelse), Gode og effektive helse-, omsorgs- og velferdstjenester (Helsevel), Kvinners helse og kjønnsperspektiver (Kvinnehelse), God og treffsikker diagnostikk, behandling og rehabilitering (Behandling), Global helse- og vaksinasjonsforskning (Globvac), Bærekraftig verdiskaping i mat- og biobaserte næringer (Bionær), Havbruksforskning (Havbruk) og Marine ressurser og miljø (Marinforsk). I tillegg bidreg Noreg til å finansiere ei rekkje europeiske fellesprogram (Joint Programming Initiatives – JPI), mellom anna JPI Mat og helse (A healthy Diet for a healthy Life – HDHL) og JPI Antimikrobiell resistens (JPI AMR).

Forskingsprogrammet Bedrehelse prioriterer forsking og forskingsbasert innovasjon av høg kvalitet som kan medverke til å betre folkehelsa, auke livskvaliteten og redusere sosial ulikskap i helse. Utvikling og styrking av tiltaksforsking er eit av dei høgast prioriterte forskingsområda i Bedrehelse, og programmet har som mål å få fram forsking som kan danne grunnlag for nye og effektive nasjonale helsefremjande og førebyggjande tiltak. Utvikling, implementering og evaluering av tiltak som kan gi eit bidrag til betre folkehelse, i tillegg til forsking som blir utført i, for og saman med kommunane, står sentralt. Forsking som kan gi kunnskap om korleis sosiale forskjellar i helse, vanhelse og livskvalitet oppstår og kan førebyggjast og reduserast, har prioritet. Den forskinga som blir finansiert, skal ha god kvalitet og høg nytteverdi og inkludere brukarmedverknad i planlegginga og gjennomføringa og i samband med implementeringa av utvikla tiltak.

Programmet vil gjennom strukturelle prioriteringar auke tverrfagleg, tverrsektorielt, nasjonalt, nordisk og internasjonalt samarbeid, og auke deltakinga i konkurransen om finansiering frå EU. Det er eit mål å stimulere til innovasjon og leggje til rette for næringsutvikling på folkehelseområdet.

Bedrehelse har stor tematisk breidd og skal medverke til å realisere måla i regjeringa sin handlingsplan for HelseOmsorg21-strategien. Sentrale tema for programmet er

  • helsedata som nasjonalt fortrinn med tanke på eit kunnskapsbasert folkehelsearbeid

  • styrkt forsking og innovasjon i, for og saman med kommunane

  • auka kunnskap om antibiotikaresistens

  • forsking og innovasjon om samanhengar mellom mat, ernæring og helse

Strukturelle føringar i utlysingane har stimulert til bruk av helsedata, samarbeid med kommunar og brukarmedverknad. I tillegg har programmet samarbeidd med andre program om fellesutlysingar for å stimulere til samarbeid på tvers av fag, institusjonar og sektorar. Døme er koordinert samarbeid om antibiotikaresistens og miljøprosjekt med helserelevans.

Programmet har som mål å styrkje forskinga og få etablert internasjonalt leiande forskingsmiljø på folkehelseområdet. Gjennom årlege utlysingar av forskarprosjekt i heile breidda til programmet er programmet med på å få dette til.

Programmet har eit breitt nedslagsfelt, og konkurransen er stor og kvaliteten god. Brukarmedverknad er ei strategisk prioritering i programmet, og på sikt vil det gjere forskinga meir samfunnsrelevant og medverke til at forskingsresultata blir tekne raskare i bruk.

Programmet medverkar til kvalifisering og mobilisering til det europeiske forskingsområdet (Era) og Horisont2020 ved å finansiere norsk deltaking i europeiske fellesprogram og europeiske forskingsnettverk (Era-Net). Deltaking gjer at det blir bygd internasjonale nettverk og utvikla norske forskingsmiljø, og fører til koordinering og samordning av nasjonal og internasjonal forsking.

Programmet er i hovudsak finansiert av Helse- og omsorgsdepartementet, men får òg midlar frå Kunnskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Kulturdepartementet.

I handlingsplanen for oppfølginga av HelseOmsorg21-strategien er eit av tiltaka å leggje til rette for «eit meir heilskapleg og koordinert samarbeid om forsking, innovasjon og næringsutvikling mellom forskingsmiljøa og matnæringa – innanfor mat, ernæring og helse». Forskingsrådet har bidrege til utlysing både av nasjonale nettverk og deltaking i forskingssamarbeid innanfor heile matkjeda. I all hovudsak er dette blitt følgt opp via det europeiske fellesprogrammet mat og helse (JPI HDHL), der Forskingsrådet har bidrege. Nasjonalt har dette ført til ein tettare dialog mellom forskingsområda Bedrehelse, Bionær, Havbruk og Marinforsk og til betre samhandling, samordning og koordinering mellom dei respektive områda i Forskingsrådet. Forventinga om eit slikt samarbeid er òg tydeleggjord i Handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021).

Forsking er ei av dei fire lovpålagde oppgåvene til spesialisthelsetenesta. Dei regionale helseføretaka har eit særleg ansvar for pasientretta forsking og kliniske studiar. Det er forskingsaktivitet ved alle helseføretak, men universitetssjukehusa står for den største delen, om lag 80 prosent i 2017. Forsking i spesialisthelsetenesta er nødvendig for å sikre eit kvalitativt godt, pasientsikkert og oppdatert diagnostikk- og behandlingstilbod til norske pasientar og ein føresetnad for vidareutviklinga av helsetenesta. Forsking er viktig for at helsetenesta skal kunne førebyggje, behandle og rettleie pasientar og pårørande i tråd med den medisinske utviklinga, og for at helsetenesta skal vere i stand til å gjere kritiske vurderingar av etablerte og nye diagnostiske metodar, behandlingstilbod og teknologi.

Ei systematisert forskingsverksemd dannar òg basis for kvalitetsutvikling i spesialisthelsetenesta, der bruk av nasjonale medisinske kvalitetsregister og biologisk materiale (biobankar), utvikling av nasjonale og fagspesifikke kvalitetsindikatorar og innføring av kunnskapsbasert praksis er viktige verkemiddel.

I dei siste åra er det blitt sett i verk ei rad tiltak for å auke talet på kliniske studiar i spesialisthelsetenesta og auke forskingsaktiviteten i den kommunale helse- og omsorgstenesta, mellom anna som ei oppfølging av HelseOmsorg21-strategien. Infrastrukturen for klinisk forsking er i stor grad bygd ut, og det er sett i verk nasjonale prosessar for å samordne rutinar og retningslinjer mellom spesialisthelsetenesta og universitets- og høgskulesektoren, for såleis å leggje tilhøva betre til rette for forskingssamarbeid.

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt ein instruks til styra i dei regionale helseføretaka om samarbeidet med universitet og høgskular. Formålet er mellom anna å sikre at samarbeidet mellom dei regionale helseføretaka og universitet og høgskular i regionen varetek saker innanfor helseforsking og innovasjon av gjensidig interesse. Dei regionale helseføretaka skal ta del i planlegginga som universitet og høgskular gjer som gjeld forsking, innovasjon og utdanning i spesialisthelsetenesta, og dei skal sørgje for at universitet og høgskular kan ta del i planlegginga som føretaket gjer som gjeld forsking, innovasjon og utdanning. Det er òg etablert ei nasjonal samarbeidsgruppe for helseforsking som skal sikre dialog og samordninga av forskinga i eit nasjonalt perspektiv.

Sjukdomsbyrdeanalysar

Det internasjonale sjukdomsbyrdeprosjektet «The Global Burden of Disease, Injuries, and Risk Factors Study» (GBD) er eit system som kan samanlikne og samanfatte korleis ulike sjukdommar, skadar og risikofaktorar rammar befolkninga.

Sjukdomsbyrdeanalysar for Noreg vil stadig bli forbetra gjennom betre bruk av eksisterande helsedata, ved å heve kvaliteten på helsedata som blir nytta i analysane, og ved å skaffe fram gode helsedata der slike manglar. Det blir dessutan arbeidd med å gjere sjukdomsbyrdeanalysar på regionalt nivå tilgjengelege for Noreg.

Vurderingar av kor nyttige og kostnadseffektive ulike tiltak er, står sentralt for å kunne gjere gode prioriteringar, men høg sjukdomsbyrde kan ikkje direkte nyttast til å avgjere kvar løysingane finst, og kva grupper av sjukdommar som skal prioriterast med kjende tiltak. Ein del sjukdommar som utgjer ei svært høg sjukdomsbyrde, kan krevje avansert og kostbar behandling. Motsett kan sjukdommar som ikkje står for ei høg sjukdomsbyrde, eller som berre er knytte til sjukdomsbyrde i eit avgrensa geografisk område, behandlast med svært kostnadseffektive tiltak.

Sjukdomsbyrdedata kan ikkje erstatte behovet for regelmessig og systematisk innhenting av nasjonale data som viser førekomst av sjukdommar og skadar. Noreg manglar òg nasjonalt representative data om sentrale risikofaktorar. Det er ei prioritert oppgåve å skaffe valide norske data om sentrale risikofaktorar som kjem inn under det internasjonale sjukdomsbyrdeprosjektet GBD.

Næringsutvikling

Næringslivet er ein viktig aktør og samarbeidspartnar for å oppnå ei meir berekraftig helse- og omsorgsteneste i framtida, mellom anna gjennom styrkt felles innsats når det gjeld kommersialisering og innovasjon. I stortingsmeldinga om helsenæringa foreslår regjeringa ei rad tiltak for å nå målet, samtidig som den norske helsenæringa aukar konkurransekrafta også i ein global marknad. Næringslivet er ein sentral aktør, særleg med tanke på å få gjennomført fleire kliniske studiar i Noreg.

Dei regionale helseføretaka har etablert ein nasjonal infrastruktur for kliniske studiar, Norcrin, som skal fungere som ein inngangsport mellom anna for industriaktørar som ønskjer å gjennomføre kliniske studiar på norske pasientar. Næringslivet kan vidare bidra til å møte dei stadig aukande krava til å dokumentere effekten for medisinsk utstyr, men er avhengig av samarbeid med tenesta om felles testfasilitetar. Det er òg viktig å leggje til rette for at private aktørar får tilgang til helse- og registerdata, men det er ein føresetnad at ein tek omsyn til personvernet.

I stortingsmeldinga om helsenæringa, Meld. St. 18 (2018–2019) «Helsenæringen – Sammen om verdiskaping og bedre tjenester», blir det lagt vekt på at samarbeidet mellom helsetenesta og næringslivet om innovasjonar og metodeutvikling må styrkjast. Det er eit mål å styrkje konkurransekrafta til den norske helsenæringa og samtidig medverke til ei meir berekraftig helse- og omsorgsteneste og meir effektiv førebygging, behandling og omsorg. Samarbeid på tvers av sektorar og fagområde vil vere sentralt med tanke på å stimulere til innovasjon og oppnå synergiar, mellom anna i form av kunnskapsoverføring.

Innovasjonskrafta, kompetansen og ressursane i næringslivet kan gi løysingar på utfordringane som den norske helse- og omsorgstenesta står overfor. Gode underleverandørar er viktig for at helse- og omsorgstenesta får løyst utfordringane sine på ein effektiv måte, og helse- og omsorgstenesta bør arbeide strategisk for å sikre dette.

9.3 Kunnskapshandtering

Det mangfaldet og omfanget av kunnskapskjelder som finst i dag, gjer det krevjande å orientere seg både for fagfolk og for lekfolk. Kompetanse i kunnskapshandtering blir stadig meir nødvendig. Slik kompetanse inneber mellom anna oversikt over relevante kunnskapskjelder, erfaring i å søkje etter relevant kunnskap og evne til kritisk vurdering av kunnskapen, jf. kapittel 6.9.2 om «health literacy».

I takt med at det blir utvikla betre datakjelder på ulike nettstader, vil det vere behov for enklare system for å finne dei aktuelle kjeldene. Som ein del av oppfølginga av regjeringa sin handlingsplan for HelseOmsorg21-strategien har Forskingsrådet etablert HelseOmsorg21 Monitor og arbeider vidare med å utvikle han. Monitoren viser statistikk om forskings- og innovasjonsaktivitetar på området helse og omsorg i Noreg. Siktemålet er å samle relevant statistikk på éin stad og sørgje for eit godt kunnskapsgrunnlag for avgjerder på alle nivå. Monitoren viser statistikk om mellom anna økonomiske og personalmessige ressursar, kva sjukdommar det blir forska på, forskingsresultat, og kva sjukdommar som er utbreidde i befolkninga. Statistikk for kommunar og næringsliv skal innarbeidast i monitoren.

Forskingsrådet og EU understrekar kor viktig det er at den forskinga som blir finansiert med offentlege midlar, skal vere til beste for samfunnet. Det inneber at dataa bak forskingsresultata skal vere tilgjengelege for flest mogleg – for andre forskarar, men òg for forvaltinga og næringslivet. Meir openheit og betre kunnskapsflyt er viktig for å heve kvaliteten på forskinga og maksimere samfunnsnytta. Omgrepet Open Science inneber ifølgje EU «ei ny tilnærming til den vitskaplege prosessen basert på samarbeid og nye måtar å dele kunnskap på ved å bruke nye teknologiar og nye samarbeidsverktøy». Som eit ledd i dette har EU utvikla den såkalla Plan S, som inneber at all forsking som blir finansiert av EU, skal publiserast med open tilgang frå og med 2020. Noregs forskingsråd og fleire andre institusjonar som finansierer forsking i Europa, har slutta seg til planen og innfører kravet for forskarar som får tildelt midlar.

Informerte avgjerder om val av helsefremjande tiltak føreset at relevant kunnskap om tiltaket er tilgjengeleg, og at den som skal ta ei avgjerd, i tilstrekkeleg grad er i stand til å vurdere dokumentasjonen for tiltaket. Det gjeld til dømes ekspertgrupper som skal avgjere kva råd dei vil gi helsestyresmaktene om innføring av ein ny vaksine, kva råd dei vil gi kommunar om skjenkjetider, eller kva råd dei vil gi fastlegar som lurer på om dei bør tilrå eit røykesluttprogram for pasientane sine.

Kunnskapsoppsummeringar om verknader av folkehelsetiltak må vere tilgjengelege i eit format som dei som skal ta avgjerdene, forstår og vil bruke. Tradisjonelt har rapporteringa av kunnskapsoppsummeringar følgt standardar frå anna forsking og vore vanskeleg tilgjengeleg. Denne utfordringa er erkjend, og Folkehelseinstituttet arbeider med å utvikle betre måtar å presentere kunnskapsoppsummeringar på. Folkehelseinstituttet arbeider òg med å utvikle system for raske risikovurderingar til bruk i beredskapssituasjonar. I situasjonar der rådgivinga har stor hast, vil ein ikkje kunne bruke den same metodikken som ein tradisjonelt har brukt for kunnskapsoppsummeringar.

Mange land har etablert ein grundig og systematisk prosess for vurdering av tiltak i helsesektoren, ofte med vekt på kliniske helsetenester. I Noreg blei systemet Nye metodar i spesialisthelsetenesta etablert i 2013. Eit system etter same modell blei nyleg etablert for å vurdere om ein skulle innføre nye vaksinar eller gjere endringar i kva vaksinar ein burde tilrå i offentleg regi, der dei same prinsippa for prioritering blei lagde til grunn i metodevurderingane. Også den samfunnsmessige nytta av vaksine som smitteverntiltak blir vurdert. Det blir òg gjort noko meir omfattande vurderingar som grunnlag for å tilrå offentleg finansiering av befolkningsbaserte tiltak. Helse- og omsorgsdepartementet har bede Folkehelseinstituttet om å implementere systemet i samarbeid med Legemiddelverket.

HelseOmsorg21 – eit kunnskapssystem for betre folkehelse

Målet med HelseOmsorg21-strategien er å leggje til rette for ein målretta, heilskapleg og koordinert nasjonal innsats for forsking, utvikling og innovasjon på helse- og omsorgsfeltet. HelseOmsorg21-rådet, med representantar frå næringslivet, tenestene, forskingsmiljø, brukarar og fleire, er blitt ein viktig arena for å utvikle eit meir heilskapleg kunnskapssystem for helsetenesta.

Erfaringane med Kommunenes strategiske forskningsorgan og programmet for folkehelsearbeid i kommunane vil vere viktige å byggje vidare på i arbeidet for å styrkje kunnskapsutviklinga rundt det kommunale folkehelsearbeidet og i den vidare oppfølginga av HelseOmsorg21-strategien. Målet er eit styrkt samarbeid mellom forvaltinga på ulike nivå, frivillige og private organisasjonar og fag- og forskingsmiljø.

Utdanning

I dei siste ti åra har ei rad universitet og høgskular etablert folkehelseutdanningar på bachelor- og mastergradsnivå. Desse utdanningane er ofte tverrfagleg innretta og supplerer dei tradisjonelle helsefaglege utdanningane innanfor folkehelsearbeid. Dei nye utdanningane har styrkt kompetansen når det gjeld folkehelse både i helsetenestene og i forvaltinga, både på statleg og på kommunalt nivå. Gjennom det nasjonale nettverket for forsking og utdanning på området helsefremjing er det teke initiativ til å etablere ein konsensus omkring innhaldet i slike utdanningar. Gjennom utdanningane blir det utvikla omfattande ny kunnskap som bør takast i bruk. Nyutdanna folkehelsearbeidarar vil òg vere eit viktig bindeledd mellom forskingsmiljøa og forvaltinga og dei kommunale tenestene.

Medverknad frå befolkninga og brukarane

Helse- og omsorgsdepartementet har lagt føringar om brukarmedverknad i forskinga i Forskingsrådet og dei regionale helseføretaka. Det er utarbeidd felles vurderingskriterium for kvalitet og nytte som blir nytta for å vurdere søknader om forskingsmidlar frå dei regionale helseføretaka. Tanken er at resultat frå forskinga i større grad skal takast i bruk, og at forskinga i størst mogleg grad skal vere i tråd med dei behova for kunnskap brukarane og tenestene har. Verkemiddelet behovsidentifisert forsking skal nyttast i alle dei nasjonale helseforskingsprogramma og medverke til at sentrale brukarar av forskingsresultat får høve til å påverke kva det skal forskast på i helsetenesta. Dette er ein heilt ny måte å involvere brukarar på, og han har gitt brukarane reell medverknad når det gjeld å bestemme kva det skal forskast på.

Konsekvensvurderingar

I tråd med folkehelselova (§ 22) og utgreiingsinstruksen skal statlege styresmakter vurdere konsekvensar for helsetilstanden i befolkninga i eiga verksemd der det er relevant. Statlege strategiar, planar eller tiltak kan føre til utilsikta, negative konsekvensar for helsetilstanden og livskvaliteten til folk eller føre til auka sosiale ulikskapar i helsetilstand. I slike prosessar er det derfor viktig at konsekvensar for folkehelse og livskvalitet blir vurderte, og at slike konsekvensar blir nærmare utgreidde ved behov.

Helsedirektoratet skal utarbeide ei samla rettleiing til utgreiingsinstruksen om verknader for folkehelsa og utgreiing av helseeffektar i samfunnsøkonomiske analysar.

Ny forskrift om konsekvensutgreiingar etter plan- og bygningslova tredde i kraft 1. juli 2017. Formålet med føresegnene om konsekvensutgreiingar er å sikre at det blir teke omsyn til miljø og samfunn når ein førebur planar, og når ein tek stilling til om, og på kva vilkår, planar skal gjennomførast. Eit av områda som skal vurderast dersom det kan få vesentlege verknader for miljø og samfunn, er konsekvensar for befolkninga si helse. Av rettleiinga går det fram at dette i stor grad må baserast på faglege vurderingar og kunnskap om samanhengen mellom påverknadsfaktorar og helse, kor alvorlege dei er, og kva omfang dei har.

Evalueringar

Ei sentral problemstilling i forskinga på folkehelse er å finne og estimere verknaden av tiltak som kan føre til betre helse og mindre sjukdom. Regjeringa signaliserte i folkehelsemeldinga frå 2015 innsats for å styrkje tiltaksforsking ved å leggje til rette for systematisk utprøving og evaluering. Dette er viktige element i eit kunnskapssystem der avgjerdstakarar, brukarar og forskarar samarbeider om å finne løysingar når ein skjønar at ein har behov for kunnskap.

Eit godt samarbeid og koordinering mellom evalueringsmiljø og dei som set i verk politikkendringar og tiltak, er nødvendig for å leggje til rette for gode evalueringar. Det er avgjerande at forskarane kjem tidleg inn i prosessane, slik at evalueringsdesign kan planleggjast i forkant av implementering. Folkehelseinstituttet har etablert eit internt senter som har som formål å gjennomføre evalueringar av tiltak på folkehelseområdet, styrkje tiltaksforskinga ved instituttet og utvikle modellar for brukarmedverknad. Senteret er òg ein nasjonal ressurs for evaluering av tiltak på folkehelseområdet overfor kommunal, fylkeskommunal og nasjonal forvalting. Senteret har ei brei metodisk tilnærming og vil utføre studiar basert både på naturlege eksperiment og på planlagde evalueringar av verknader av enkelttiltak.

Gjennom programmet for folkehelsearbeid i kommunane (2017–2026) får kommunane midlar til å utvikle tiltak for å betre den psykiske helsa til barn og unge og førebyggje rusmiddelbruk. Ein viktig føresetnad i programmet er at alle tiltak skal evaluerast. Universiteta, relevante kompetansesenter utanfor spesialisthelsetenesta og Folkehelseinstituttet er blitt oppmoda om å vere med på å evaluere verknader av tiltaka. Erfaringane er så langt positive, ved at det er etablert samarbeid gjennom regionale samarbeidsorgan, organiserte av fylkeskommunane. Desse erfaringane vil danne grunnlag for meir systematisk utvikling av tiltak også når det gjeld andre tema i folkehelsearbeidet.

Formidling og kommunikasjon

Folkehelseprofilane og Norgeshelsa statistikkbank gir nyttig informasjon om folkehelsa i kvar enkelt kommune/fylkeskommune. Folkehelseinstituttet vil vidareutvikle folkehelsestatistikken for å leggje til rette for raskare og meir tilgjengeleg oversikt over trendar i befolkninga. Målet er å setje nasjonale og regionale styresmakter betre i stand til å følgje med på viktige utviklingstrekk på ulike folkehelseområde gjennom ei grafisk og kartbasert framstilling av dei viktigaste nøkkelindikatorane. Målgruppa vil primært vere nasjonale styresmakter og fylkeskommunar, men rapportane vil òg kunne vere nyttige i det arbeidet kommunane gjer for å skaffe seg oversikt.

Boks 9.4 Godt kunnskapsgrunnlag for folkehelsearbeidet

Regjeringa vil

  • arbeide med å etablere helseanalyseplattforma, med mål om eit heilskapleg analysesystem

  • leggje til rette for evaluering av nasjonale folkehelsetiltak

  • arbeide for ei ny finansieringsordning for befolkningsundersøkingar

10 Økonomiske og administrative konsekvensar

God helse og livskvalitet er først og fremst viktig for den enkelte, men må òg sjåast i lys av behovet for ei berekraftig samfunnsutvikling. God helse blant folk er ein viktig ressurs for arbeidsliv og samfunnsliv. Det er behov for å auke innsatsen når det gjeld å førebyggje sjukdom og lidingar. Ei veksande befolkning med relativt fleire eldre vil krevje store ressursar i helse- og omsorgstenestene. Eit systematisk og langsiktig folkehelsearbeid kan mellom anna medverke til ei berekraftig utvikling i desse tenestene.

Folkehelsearbeidet er tverrsektorielt, og noko av formålet med denne meldinga er å samle og gjere greie for det arbeidet regjeringa gjer som har verknader for folkehelsa. Denne meldinga omtaler derfor ei rad meldingar, strategiar og planar som allereie er vedtekne og blir følgde opp på ordinær måte i budsjettsamanheng. Meldinga viser òg til kommande stortingsmeldingar, handlingsplanar, strategiar o.a. som vil ha eigne prosessar når det gjeld økonomiske og administrative konsekvensar.

Meldinga inneheld ein strategi for å førebyggje einsemd, der regjeringa varslar kampanjar i samarbeid med frivillig sektor for å synleggjere einsemd som ei folkehelseutfordring.

Vidare blir det presentert ein strategi for å redusere tobakksbruken.

Vidare skal det etablerast eit interdepartementalt samarbeidsforum med sikte på ei heilskapleg forvalting, der vatn, avløp og andre forhold som kan påverke drikkevatnet eller påverkar samfunnstryggleiken, blir sedde i ein samanheng.

Det skal setjast i gang ei utgreiing for å utvikle retningslinjer for korleis folkehelsearbeidet skal prioriterast. På sikt vil dette få verknader for arbeidet i kommunar og fylke, og for arbeidet på sentralt nivå.

Dei fleste av tiltaka som er omtalte i meldinga, kan gjennomførast innanfor dei gjeldande budsjettrammene, men ein tek atterhald om at tiltaka først kan gjennomførast når det er dekning i budsjettet. Nokre nye tiltak krev nærmare utgreiingar, og desse utgreiingane blir dekte innanfor eksisterande rammer. Regjeringa vil komme tilbake til økonomiske konsekvensar av eventuelle nye tiltak i budsjetta for kvart enkelt år.

Fordi store delar av folkehelsearbeidet må skje lokalt, omtaler meldinga lokale forhold. Dette gjeld særleg i kapittel 5 om nærmiljø og lokalsamfunnsutvikling og i kapittel 7, men det er ikkje varsla tiltak i meldinga som pålegg kommunar eller fylkeskommunar nye oppgåver eller auka utgifter.

Det blir lagt opp til at det systematiske folkehelsearbeidet skal halde fram, med ei melding til Stortinget kvart fjerde år. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vil vidareføre si rapportering i forkant av meldingsarbeidet.

Til toppen
Til forsida av dokumentet