3 Status for kvalitet i grunnopplæringen

Skoler og lærebedrifter har et bredt samfunnsmandat. Formålsparagrafen i opplæringsloven utgjør verdigrunnlaget for grunnopplæringen, og slår blant annet fast følgende:

Opplæringa i skole og lærebedrift skal, i samarbeid med og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring.

For å nå dette målet skal elevene utvikle kunnskap, ferdigheter og holdninger slik at de kan delta i arbeid og i fellesskap i samfunnet. Elevene skal lære seg å tenke kritisk, og opplæringen skal fremme demokrati og vitenskapelig tenkemåte. Elevene skal gjennom opplæringen få utfolde skaperglede, engasjement og utforskertrang. Opplæringen skal også gi innsikt i kulturelt mangfold og vise respekt for elevenes overbevisninger.

Skolen skal bidra til at elevene får demokratiforståelse og blir aktive samfunnsborgere, og mye tyder på at norske elever har en god demokratisk beredskap. Dette innebærer blant annet at de støtter demokratiske verdier slik som ytringsfrihet og valgfrihet, har høy tillit til demokratiske institusjoner, og utrykker en sterk støtte til kvinners og ulike folkegruppers rettigheter i samfunnet.1

Departementet har fastsatt følgende tre sektormål for grunnopplæringen som oppsummerer sentrale elementer i både formålsparagrafen og læreplanverket:

• Elevene skal ha et godt og inkluderende læringsmiljø

• Elevene skal mestre grunnleggende ferdigheter og ha god faglig kompetanse

• Flere elever og lærlinger skal gjennomføre videregående opplæring

De tre målene henger sammen og sammenfatter skolens samfunnsmandat. Et godt og inkluderende læringsmiljø er både et mål i seg selv og et middel for å heve elevenes læringsutbytte. Formålsparagrafen fremhever blant annet at skoler og lærebedrifter skal møte elever og lærlinger med tillit og respekt, og motarbeide alle former for diskriminering. Alle barn og unge skal trives og være inkludert. Skoler som vektlegger et godt og inkluderende læringsmiljø, oppnår også bedre læringsresultater.2

Målet om at elevene skal mestre grunnleggende ferdigheter og ha god faglig kompetanse er et uttrykk for læreplanens samlede innhold. Grunnleggende ferdigheter er definert som å kunne lese, å kunne regne og å kunne skrive, digitale ferdigheter og muntlige ferdigheter. De grunnleggende ferdighetene er integrert i læreplanene for alle fag. Faglig kompetanse er det forventede læringsutbyttet elevene skal ha i undervisningsfagene etter endt opplæring på ulike trinn.

Målet om økt gjennomføring av videregående opplæring henger tett sammen med det faglige og sosiale grunnlaget elevene har med seg fra grunnskolen. Det er særlig viktig at de som gjennomfører videregående opplæring, oppnår kompetanse som blir verdsatt i arbeidsmarkedet eller i høyere utdanning. Det er godt dokumentert at personer som ikke har fullført videregående opplæring, har svakere tilknytning til arbeidslivet og er mindre aktive deltakere i samfunnet. En studie antyder at dersom andelen elever og lærlinger som fullfører og består videregående opplæring, øker fra 70 til 80 prosent, ville det innebære en kostnadsreduksjon for samfunnet på mellom 5,4 og 8,8 mrd. kroner per årskull.3

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2016

Det er ikke alle de grunnleggende ferdighetene eller læringsutbytte i alle undervisningsfagene som måles på nasjonalt nivå, og deler av samfunnsmandatet lar seg heller ikke enkelt måle. Dette omtales nærmere i kapitlet om kvalitetsvurdering. En vurdering på nasjonalt nivå av kvaliteten i grunnopplæringen vil omfatte sentrale elementer av samfunnsmandatet, men vil ikke være heldekkende.

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet varsler departementet en fornyelse av læreplanverket. Det skal utvikles en ny generell del som skal ta utgangspunkt i skolens formålsparagraf, og utdype og konkretisere skolens verdigrunnlag. Sammenhengen mellom de ulike delene i læreplanverket skal være god, og både ny generell del og læreplaner for fag skal bidra til et verdiløft i skolen. Læreplanverket skal også være et godt og tydelig verktøy i det pedagogiske arbeidet på alle nivåer i skolen. Læreplaner i fag skal fortsatt ha mål for elevenes forventede læringsutbytte etter endt opplæring på ulike trinn, men de skal bygge tydeligere på kjerneelementene i det enkelte fag. Læreplanverket skal dermed legge bedre til rette for dybdelæring og progresjon. Det er utarbeidet en strategi for fagfornyelsen. Strategien skal synliggjøre de ulike fasene i læreplanutviklingen, avklare forventningene til prosessen og sikre god involvering i de ulike fasene av arbeidet.

3.1 Læringsmiljø

Elevundersøkelsene i de siste årene viser at læringsmiljøet på norske skoler generelt sett er svært godt, jf. figur 3.2. De aller fleste elever rapporterer om høy motivasjon for skolearbeid og læring, selv om nivået er noe lavere for elever på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. Elevundersøkelsen tyder også på at læringskulturen ved norske skoler har blitt bedre i løpet av de siste årene, blant annet har arbeidsroen i timene blitt bedre. Dette underbygges av de internasjonale undersøkelsene som er gjennomført etter innføringen av Kunnskapsløftet: I PISA 2003 rapporterte 41 prosent av elevene om bråk og uro i timene. I 2015 hadde denne andelen sunket til 25 prosent. Andelen elever som sier det tar lang tid fra timen har begynt, til de begynner å arbeide, har gått ned fra 36 prosent i 2003 til 22 prosent i 2015.4

Elevundersøkelsen viser at de fleste norske skoler kjennetegnes av gode relasjoner mellom lærere og elever. De aller fleste elever rapporterer om god støtte fra lærerne, ved at lærerne har tro på og bryr seg om elevene, behandler elevene med respekt og gir støtte i skolearbeidet. De aller fleste elever mener at de får faglige utfordringer tilpasset deres nivå.

Nasjonale studier fra de siste 20 årene viser at norske ungdomsskoleelever i økende grad trives på skolen. Figur 3.3 viser andel elever på ungdomstrinnet som sier at de trives. I disse årene er det en svak tendens blant jentene til at færre trives.5

Kilde: Bakken 2016

Omfanget av mobbing er også forholdsvis lavt. Siden 2007 har andelen elever som opplever seg mobbet to til tre ganger i måneden eller mer, variert fra rundt 3,7 til 7,5 prosent. Det er vanskelig å avgjøre om endringene er reelle fordi undersøkelsen er endret flere ganger i perioden. I 2017 er det rundt 6,3 prosent av elevene som opplever seg mobbet to til tre ganger i måneden eller mer. Andelen som opplever at de blir mobbet, avtar med alderen, med unntak for 9. og 10. trinn. Det er små kjønnsforskjeller, men det er tendenser til at gutter og jenter opplever ulike måter å bli mobbet på. Jenter opplever mer indirekte mobbing ved for eksempel å bli holdt utenfor, mens gutter opplever mer direkte fysisk mobbing som å bli slått, dyttet eller holdt fast.6

Selv om skolenes arbeid har betydelige effekter på hvordan læringsmiljøet utvikler seg, henger elevenes læringsmiljø også sammen med større, samfunnsmessige utviklingstrekk. Studier viser at ungdom i dag er en veltilpasset, aktiv og hjemmekjær generasjon.7 De aller fleste opplever foreldrene sine som viktige støttespillere, og de fleste har nære venner de kan stole på. Siden starten av 2000-tallet har bruk av tobakk, alkohol og hasj gått markant tilbake blant ungdom. Ungdomskriminalitet har også gått tilbake i det siste tiåret.

Studier av ungdomsskoleelever i 1992, 2002 og 2010 viser også en nedgang i konfliktnivået mellom elevene og lærerne, særlig i løpet av 2000-tallet.8 I samme periode er andelen som oppgir at de kjeder seg, og andelen som oppgir at de gruer seg til å gå på skolen, blitt redusert. Tall fra PISA tyder imidlertid på en økning i andelen elever som føler seg ensomme, at de ikke passer inn, og at de blir holdt utenfor. Andelen elever som sier at de føler seg ensomme, har økt fra sju prosent i 2003 til 14 prosent i 2015.9

På slutten av 1990-tallet var det en økning i andelen 15-årige jenter og gutter som opplevde stress knyttet til skolearbeidet, jf. figur 3.4. På starten av 2010-tallet skjedde det en ytterligere økning i andelen 15-årige jenter som opplevde stress knyttet til skolearbeidet. For yngre jenter og gutter er det bare mindre endringer i andelen.

Kilde: Kunnskapsdepartementet, basert på HBSC-data

3.2 Elevenes læringsutbytte

Målet om at elevene skal mestre grunnleggende ferdigheter og ha god faglig kompetanse gjelder for alle fag i grunnopplæringen. I dette kapitlet brukes resultater fra de internasjonale undersøkelsene og nasjonale prøver for å kunne si noe om utviklingen over tid. Disse undersøkelsene gir kunnskap om elevenes læringsutbytte i noen sentrale fag og ferdigheter.

I de internasjonale undersøkelsene vises landenes resultater på en skala der det internasjonale gjennomsnittet ble satt til 500 poeng i den første undersøkelsen. Deretter har det internasjonale gjennomsnittet endret seg, men landene kan fortsatt sammenlignes etter den samme skalaen. Resultatene av hver enkelt undersøkelse kan sammenlignes over tid, men ikke på tvers av de ulike undersøkelsene. Det er både fordi de måler ulike ferdigheter, og fordi skalaene er forankret i ulike utvalg land.

De internasjonale undersøkelsene trekker et utvalg av elever for å beskrive resultatene til alle norske elever på et bestemt trinn. Begrepet «signifikans» brukes for å beskrive forskjeller i resultater mellom elever som det er liten sannsynlighet for at bare skyldes tilfeldigheter ved de elevene som er trukket ut til å delta. Signifikante forskjeller er ikke nødvendigvis store eller viktige. Svært forenklet tilsvarer 30–40 poeng på skalaen den gjennomsnittlige utviklingen for elever i løpet av ett skoleår. En endring av gjennomsnittlig skår for et land i denne størrelsesorden vil være en betydelig endring.

For de fleste land er nivået på elevers læringsutbytte i sentrale undervisningsfag og ferdigheter forholdsvis stabilt over tid.10 Sett over et lengre og samlet historisk perspektiv viser de internasjonale undersøkelsene at nivået på elevers læringsutbytte i lesing, matematikk og naturfag er forholdsvis stabilt også i norsk skole, og at det er stort potensial for å heve elevenes læringsutbytte ytterligere.

I lesing viste PIRLS-undersøkelsen for 4. trinn en forbedring i elevenes prestasjoner på rundt 9 skalapoeng fra 2006 til 2011, jf. figur 3.5. PISA-undersøkelsen av 15-åringer viser en svak økning i elevenes leseferdigheter, men for hele perioden sett under ett er nivået svært stabilt. I PISA 2015 er gjennomsnittsnivået på elevenes leseferdigheter for første gang signifikant høyere enn det internasjonale gjennomsnittet.

I matematikk viser TIMSS-undersøkelsen en klar forbedring siden omtrent midten av 2000-tallet, for både 4. og 8. trinn. I TIMSS 2015 skårer elever på 5. trinn signifikant høyere enn jevnaldrende elever i de andre nordiske landene, og er blant de beste i Europa. På 9. trinn er norske elevers matematikkferdigheter middels gode sammenlignet med andre europeiske land. Det er særlig emneområdet algebra norske elever presterer svakt i. PISA-undersøkelsen viser en økning i elevenes matematikkferdigheter i 2015, men for hele perioden sett under ett er nivået svært stabilt.

I naturfag viser TIMSS-undersøkelsen en klar forbedring siden midten av 2000-tallet for de yngste elevene. I TIMSS 2015 skårer elever på 5. trinn godt sammenlignet med andre europeiske land. For 8. trinn falt resultatene i naturfag kraftig mellom 1995 og 2007. Deretter var det en svak fremgang. PISA-undersøkelsen viser også at elevenes ferdigheter i naturfag er svært stabile for hele perioden sett under ett.

Kilde:  ILS/UiO

I de internasjonale undersøkelsene er skalaen fordelt på ulike prestasjonsnivåer. I TIMSS-undersøkelsen er skalaen delt inn i lavt, middels, høyt og avansert prestasjonsnivå. For eksempel vil elever som presterer på lavt nivå i matematikk på 4. trinn, ha noe grunnleggende matematisk forståelse. Elever på dette prestasjonsnivået kan blant annet addere og subtrahere hele tall, har noe forståelse av multiplikasjon med ett siffer, kan løse enkle problemer og har noe forståelse av brøk. I TIMSS 2015 lå om lag 28 prosent av elevene på lavt prestasjonsnivå i matematikk på 4. trinn, og rundt ti prosent av elevene lå under lavt prestasjonsnivå.

Det har vært en tydelig reduksjon i andelen elever på 4. trinn som skårer på lavt nivå, og særlig i andelen elever som skårer under lavt nivå, jf. figur 3.6. I 2003 skåret rundt 25 prosent av elevene under lavt nivå i matematikk. Det har dermed skjedd en betydelig forbedring på de første trinnene i grunnskolen siden innføringen av Kunnskapsløftet.

Kilde: TIMSS databasen

Fortsatt er det likevel for mange elever som går ut av grunnskolen uten et godt grunnlag for videre utdanning og arbeidsliv. PISA-undersøkelsen regner prestasjonsnivå 2 som en kritisk grense for hvilke kompetanser og ferdigheter elevene trenger i videre utdanning og arbeidsliv. Andelen elever under denne grensen fungerer dermed som et mål på hvordan skolen lykkes med å forberede elevene på å være aktive samfunnsborgere og yrkesutøvere.

Det er mellom 15 og 20 prosent av elevene som i 2015 skårer under prestasjonsnivå 2 i PISA, jf. figur 3.7. Det tilsvarer om lag 10 000 elever i hvert årskull som trolig vil ha problemer med å klare seg i videre utdanning og arbeidsliv. Det har vært variasjon over tid i andelen elever som skårer under prestasjonsnivå 2, men det har ikke vært en betydelig reduksjon i denne andelen i løpet av tidsperioden.

Kilde: ILS/UiO

De nasjonale prøvene i engelsk og regning har målt utviklingen over tid siden 2014, og nasjonale prøver i lesing har målt utviklingen over tid siden 2016. Det er ingen endringer i elevenes prestasjoner i engelsk og regning fra 2014 til 2016, verken på 5. trinn eller på 8. trinn. Det er noe endringer i andelen elever på de laveste mestringsnivåene, men det er for tidlig å vurdere om endringene utgjør en trend i resultatene.11

3.3 Gjennomføring av videregående opplæring

Flere elever og lærlinger skal gjennomføre videregående opplæring. Samtidig er det avgjørende at den kompetansen de oppnår, blir verdsatt i høyere utdanning eller på arbeidsmarkedet.

I mange år har om lag halvparten av elevene valgt yrkesfaglig utdanningsprogram på Vg1. Likevel har andelen elever som oppnår fag- eller svennebrev ligget på et vesentlig lavere nivå enn den andelen som oppnår studiekompetanse. Det skyldes at gjennomføringen er lavere for elever som velger fag- og yrkesopplæring enn for elever som velger studieforberedende utdanningsprogram. Men det skyldes også at mange elever på yrkesfag velger overgang til løp som gir generell studiekompetanse.

Forskjellen mellom andelen elever på yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogram som gjennomfører og består i løpet av fem år, kan i stor grad forklares med at elever som begynner på yrkesfag har svakere karakterer fra grunnskolen enn de som starter på studieforberedende utdanningsprogrammer.

Andelen elever og læringer som fullfører og består fem år etter påbegynt videregående opplæring, har ligget stabilt rundt 70 prosent siden innføringen av Reform 94. I de siste årene har det vært en svak økning i andelen elever som fullfører og består. Av elevene som startet i videregående opplæring i 2010, hadde 72,5 prosent fullført og bestått fem år etter. Det utgjør en økning på 1,7 prosentpoeng sammenlignet med 2009-elevkullet, og en økning på 2,9 prosentpoeng sammenlignet med 2007-kullet.

Figur 3.8 på neste side viser at av de elevene som startet på videregående opplæring i 2010, sluttet om lag 15,3 prosent underveis i opplæringen. Resten var enten fortsatt i videregående opplæring (5,4 prosent), eller de hadde gjennomført uten å bestå (6,7 prosent). En del av elevene og lærlingene som ikke fullfører og består i løpet av fem år, kommer tilbake til videregående opplæring på et senere tidspunkt. Dersom måletidspunktet blir satt til ti år etter påbegynt opplæring, øker andelen som fullfører og består, til om lag 80 prosent.

Kilde: SSB 2016

Selv om gjennomføringen i stor grad er stabil på nasjonalt nivå, er det store variasjoner over tid mellom fylkene. Akershus har høyest gjennomføring av videregående opplæring for 2010-elevkullet – 78,7 prosent. Gjennomføringen er også høy i Sogn og Fjordane, Oslo og Møre og Romsdal. Fylkeskommunene i Nord-Norge og Østfold har lavest gjennomføring.

79 prosent av dem som oppnådde fag- og svennebrev i skoleåret 2014–2015, var i arbeid samme år. 11,7 prosent var i utdanning og 9,3 prosent utenfor arbeid og utdanning. Det er store variasjoner mellom utdanningsprogrammene i andelen fagarbeidere som er i arbeid, fra 59 prosent for medier og kommunikasjon til 84 prosent for bygg- og anleggsteknikk, jf. figur 3.9.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Skoleporten

Andelen fagarbeidere som er i arbeid per november samme år som de oppnådde fag- eller svennebrev, falt med 3,5 prosentpoeng fra 2014 til 2015 samlet sett. Det er imidlertid uklart hvor mye av nedgangen som skyldes endringer i arbeidsmarkedet, og at Statistisk sentralbyrå (SSB) har endret kilden til sysselsettingstall. For service og samferdsel, teknikk og industriell produksjon, naturbruk og i noe mindre grad helse- og oppvekstfag er det mange fagarbeidere som søker seg til høyere eller annen utdanning. Det tyder på at mange fagarbeidere opplever at kompetansen fra enkelte lærefag ikke er tilstrekkelig som kompetanse i arbeidsmarkedet.

3.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at det er mye som tyder på at kvaliteten i grunnopplæringen har blitt bedre siden innføringen av Kunnskapsløftet.

Det er mindre bråk og uro i klasserommene, elever og lærere kommer raskere i gang med undervisningen, og færre svarer at de ikke får arbeidet godt i timene. Læringsmiljøet på skolene legger godt til rette for mer læring, og elevene trives og er inkludert. Det er likevel alvorlig at omtrent 6,3 prosent av elevene oppgir at de har blitt mobbet to til tre ganger i måneden eller oftere.

Mye tyder også på at elevenes læringsutbytte i lesing, matematikk og naturfag har økt siden innføringen av Kunnskapsløftet, særlig i starten av grunnskolen. I matematikk på 5. trinn skårer norske elever høyere enn jevnaldrende elever i de andre nordiske landene, og er blant de beste i Europa. Sett over et lengre og samlet historisk perspektiv er likevel nivået på læringsutbyttet i disse fagområdene forholdsvis stabilt, og det er potensial for at elevene kan lære mer.

Departementet mener at det er viktig at samfunnet klarer å løfte de elevene som er svakest faglig. Vi vet at svakt læringsutbytte i skolen får store konsekvenser for videre utdanningsmuligheter og yrkesliv. Det er en tydelig sammenheng mellom gode grunnleggende ferdigheter og deltakelse i demokratiske prosesser og i samfunnslivet for øvrig. Å løfte disse elevene er derfor en avgjørende faktor for å hindre utenforskap.12

Gjennomføringen av videregående opplæring har økt svakt i de siste årene, men har i hovedsak vært stabil siden innføringen av Reform 94. Svake prestasjoner i grunnskolen er den klart viktigste enkeltforklaringen på manglende gjennomføring av videregående opplæring. Samtidig har familiebakgrunn en indirekte effekt ved at elever som har foreldre med høyere utdanning, i gjennomsnitt får bedre karakterer i grunnskolen enn elever med foreldre uten høyere utdanning. Elever med få grunnskolepoeng fullfører i litt større grad i yrkesfagene enn i de studieforberedende utdanningsprogrammene, men forskjellene er relativt små. Elever med svake resultater fra grunnskolen ser ut til å ha best forutsetninger for å lykkes i utdanningsprogrammer med en velfungerende og godt forankret lærlingordning.13

Sammen med partene i arbeidslivet har regjeringen undertegnet en samfunnskontrakt for flere læreplasser. Partene er enige om å jobbe aktivt for at flere søkere skal få læreplass gjennom å rekruttere flere bedrifter og virksomheter til lærlingordningen.

Enkelte av utdanningsprogrammene og lærefagene i fag- og yrkesopplæringen samsvarer for dårlig med etterspørselen etter kompetanse i arbeidslivet. Regjeringen har startet en gjennomgang av tilbudsstrukturen som skal styrke kvaliteten og relevansen til fag- og yrkesopplæringen. Forslaget til ny yrkesfaglig struktur blir sendt ut til høring våren 2017, med sikte på beslutning i løpet av samme år.

Det er positivt at en del av de som ikke fullfører og består kommer tilbake til videregående opplæring på et senere tidspunkt. Ti år etter påbegynt opplæring har 80 prosent fullført og bestått. Voksne i Norge har også gode ferdigheter. Den internasjonale undersøkelsen om lese- og tallforståelse (PIAAC) viser at voksne i Norge, sammen med Finland, Sverige og Nederland, ligger over det internasjonale gjennomsnittet i lesing, tallforståelse og problemløsing med bruk av digitale verktøy.14