Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 21 (2016–2017)

Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen

Til innholdsfortegnelse

8 Kompetanseutvikling i skolen

Figur 8.1 

Figur 8.1

Kompetanseutvikling er et av de viktigste virkemidlene staten har for å støtte opp under arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen. Det er også et viktig virkemiddel for at lærerprofesjonen skal kunne utøve profesjonelt skjønn og utvikle profesjonen videre.

I dette kapitlet vil departementet beskrive et skifte i hvordan nasjonale myndigheter skal bidra til kompetanseutvikling i skolen. Målet er at alle skoler, kommuner og fylkeskommuner, gjennom samarbeid med universiteter og høyskoler, skal ta ansvar for og ha handlingsrom til å drive kvalitetsutvikling lokalt. Samtidig skal nasjonale myndigheter stille krav til at lokale skolemyndigheter jobber systematisk for å bedre elevenes læringsmiljø og læringsutbytte i alle fag. Departementet vil bidra til tilgang på ressurser, i form av kunnskap og finansiering, og til å bygge opp kapasitet og kompetanse til å ta i bruk ressursene.

Når dette skiftet er gjennomført, kan vi se for oss at alle kommuner i et fylke skal delta i godt fungerende samarbeidsforumer sammen med det lokale universitetet eller høyskolen. Fylkesmannsembetene legger til rette for effektive og målrettede samarbeid, der representanter for kommunen, skoler, lærere og lærerutdanningene analyserer, prioriterer og planlegger kompetanseutviklingstiltak for en lengre periode. Tiltakene som gjennomføres er skolebaserte og dekker et bredt spekter av skolens samfunnsmandat. Samtidig deltar noen større skoler i regionen i et forskningsprosjekt for å finne ut hvilken effekt ulike former for intensiv opplæring har på resultater i nasjonale prøver i lesing. Én eller flere kommuner i regionen som har hatt svake resultater over tid, får hjelp og støtte for eksempel gjennom Veilederkorpset.

Boks 8.1 Kvalitets- og kompetanseutvikling

Kvalitetsutvikling i skolen omfatter mange aktiviteter. Det kan for eksempel være samarbeid om bedre vurderingspraksis, analyse av informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet, eller systematisk arbeid med klasseledelse. Kompetanseutvikling for lærere, skoleledere og skoleeiere er et smalere begrep som beskriver en aktivitet som kan inngå i kvalitetsutviklingen. Kompetanseutvikling blir ofte delt inn i etter- og videreutdanning. Begrepet «videreutdanning» blir brukt om utdanning som gir studiepoeng, mens etterutdanning er kompetanseutvikling som ikke gir studiepoeng. Dette kapitlet beskriver kompetanseutvikling i form av etterutdanning, mens videreutdanning er tema for kapittel 6.

Ny modell for kompetanseutvikling i skolen

Den viktigste kvalitetsutviklingen i skolen skjer lokalt, og statlige virkemidler skal støtte opp om kommuners og fylkeskommuners kapasitet til å ta ansvar for å utvikle sine skoler. I dag kan det imidlertid hevdes at styringen av de statlige utviklingsmidlene er relativt sentralisert. Etter innføringen av Kunnskapsløftet har sentraliseringen på mange måter vært nødvendig for å kunne bygge opp videreutdanningssatsingen, kvalitetsvurderingssystemet og satsinger på grunnleggende ferdigheter. Nå, ti år senere, finnes det imidlertid flere tungtveiende grunner til å innføre et mer desentralisert system for kompetanseutvikling: Nasjonale kompetansesatsinger gir ikke nok rom for lokal tilpasning og kommuner og fylkeskommuner har ulik kapasitet og kompetanse til å drive kvalitetsutvikling i skolen.

For å styrke lokalt ansvar og lokalt eierskap til kompetanseutvikling skal fire prinsipper ligge til grunn for en ny modell:

1. Kommuner og fylkeskommuner har hovedansvaret for kvalitetsutvikling i skolen. Dette ansvaret ble tydeliggjort gjennom Kunnskapsløftet, basert på en tanke om at det er kommunene og fylkeskommunene som er best posisjonert til å drive frem god utvikling i sine skoler. Mye tyder imidlertid på at de i varierende grad har tatt dette ansvaret, og at de i varierende grad hadde de nødvendige forutsetningene for å drive kvalitetsutviklingsarbeid.

Erfaringer fra ulike nasjonale satsinger i de siste årene har imidlertid vist at de forutsetningene som lå til grunn for Kunnskapsløftet, i større grad er oppfylt nå enn da reformen ble innført. Skoler og lokale skolemyndigheter har for eksempel mer erfaring med bruk av elevresultater som grunnlag for kvalitetsutvikling, og det er utviklet bedre samarbeid med universiteter og høyskoler. Sektoren har også mer erfaring med skolebasert kompetanseutvikling.

2. Kommuner og fylkeskommuner skal ha økt handlingsrom. Evalueringen av Kunnskapsløftet viste at kommunene mente at de hadde fått mindre handlingsrom til tross for intensjonene om at de skulle få mer.1 Særlig store kommuner mente at de ikke hadde fått delegert det ansvaret og handlingsrommet som ble annonsert med reformen. Større handlingsrom til å planlegge kompetanseutvikling er nødvendig for at kommunene, ikke staten, skal kunne innta rollen som drivkraft for kvalitetsutvikling. Det forutsetter at nasjonale myndigheter ikke detaljstyrer hvordan tiltak gjennomføres. I den nye modellen for kompetanseutvikling skal beslutningen om innhold i og organisering av kompetansetiltak tas på lokalt nivå. Skolebasert eller kollektiv kompetanseutvikling, der flere lærere fra samme skole deltar, påvirker praksisen i større grad enn individuelle tiltak og korte kurs. Slike former for kompetanseutvikling bør planlegges lokalt for best mulig tilpasning til lokale behov.

Mer handlingsrom betyr også at kommuner og fylkeskommuner vil få mer styring på implementeringen av tiltak. Implementeringsfasen er avgjørende for at tiltak i skolen skal bli vellykket. Blant annet viser en nyere kunnskapsoversikt over forebygging av frafall i videregående opplæring at det er en klar sammenheng mellom kvalitet i gjennomføringen av tiltak og effekten. Rapporten anbefaler at skoleeiere og skoleledere har særlig oppmerksomhet på implementeringskvalitet, og videre at de tilpasser implementeringen av tiltak til lokale forhold.2

3. Det statlige virkemiddelapparatet skal være differensiert. Norske kommuner og fylkeskommuner har ikke lik kapasitet til å drive kvalitetsutvikling. Derfor skal det statlige virkemiddelapparatet i større grad brukes mer differensiert. Departementet foreslår å etablere en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen. Det ligger fast at ansvaret for kvalitets- og kompetanseutvikling ligger hos lokale myndigheter, men kommuner og fylkeskommuner som ikke får til ønsket utvikling på egen hånd skal få støtte og oppfølging fra staten.

4. Kompetanseutvikling skal være forsknings- og kunnskapsbasert.

Det er universiteter og høyskoler som skal levere innholdet i kompetanseutviklingstiltakene som kommuner og skoler gjennomfører med bruk av statlige midler. Institusjonen må ha tett samarbeid med lokale skolemyndigheter og de profesjonelle fellesskapene på skolene for at innholdet i tiltakene skal være relevant der kompetanse skal brukes.

Basert på disse fire prinsippene vil departementet vil innføre en ny modell for kompetanseutvikling i skolen. Nasjonale myndigheter skal ha en tydelig rolle som pådriver og tilrettelegger, men det er kommuner og fylkeskommuner som skal stå for gjennomføringen av tiltak, i samarbeid med universiteter og høyskoler. Modellen består av tre ordninger:

  • En desentralisert ordning, som skal bidra til at alle kommuner gjennomfører tiltak for kompetanseutvikling, gjennom at statlige midler kanaliseres til kommunene. Innenfor nasjonale mål definerer og prioriterer kommunene selv hva de trenger, i samarbeid med universiteter og høyskoler. På lengre sikt skal fylkeskommunene omfattes av ordningen.

  • En oppfølgingsordning, der kommuner og fylkeskommuner som over tid har svake resultater på sentrale områder i opplæringen, får tilbud om statlig støtte og veiledning.

  • En innovasjonsordning, som skal gi mer forskningsbasert kunnskap om skolen. Staten setter krav til evaluering og kvalitet, mens lokale skolemyndigheter og forskningsmiljøer i samarbeid utvikler tiltakene som de vil prøve ut.

Departementet ønsker å legge til rette for et system som kan bli stående over lang tid, uten at det stadig må suppleres med nye, nasjonale kompetansesatsinger. Hensikten er at systemet skal være mer forutsigbart og langsiktig for både kommuner og universiteter og høyskoler. For å få til en slik utvikling er det nødvendig å gjennomføre grundige evalueringer av hvordan modellen fungerer, og hva det kan være nødvendig å endre på.

I statsbudsjettet for 2017 bevilges det om lag 200 mill. kroner til den nye modellen for kompetanseutvikling. I årene som kommer, skal midler fra nasjonale kompetansesatsinger som avsluttes, fases inn i modellen, fortrinnsvis den desentraliserte ordningen.3 Frem mot 2020 vil anslagsvis ytterligere 300–400 mill. kroner gjøres tilgjengelig på denne måten.

Når den desentraliserte ordningen innføres i 2017, er det i første omgang kommuner som deltar i ordningen. Departementet vil vurdere når midlene er av den størrelsen at også fylkeskommunene skal delta. Da må ordningen også gjenspeile at arbeidslivet har en viktig rolle som tilbyder av kompetanse for lærere i fag- og yrkesopplæringen.

Departementet ønsker at den desentraliserte ordningen skal være første steg mot at staten overfører kompetanseutviklingsmidlene direkte til lokale myndigheter. Det er kommunene og fylkeskommunene som er hovedansvarlig for kompetanseutvikling i sine skoler, og systemene nasjonale myndigheter lager bør støtte opp om dette ansvaret.

Departementet har varslet en revidering av kompetansestrategien for barnehagen i Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen. I arbeidet med revideringen vil departementet vurdere innretningen av de barnehagebaserte kompetansetiltakene i lys av den desentraliserte ordningen. Departementet vil også vurdere om eksisterende midler fra de nasjonale satsingene på barnehageområdet skal overføres til den desentraliserte ordningen.

Departementet vil

  • innføre en ny modell for kompetanseutvikling i skolen, der bruken av midler er tilpasset lokale behov, kapasitet og kompetanse

  • på bakgrunn av evalueringen av modellen vurdere om midlene i den desentraliserte ordningen kan fordeles som et øremerket tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

Boks 8.2 Forum for skule- og barnehageutvikling i Sogn og Fjordane

I 1997 ble Forum for skule- og barnehageutvikling utviklet i Sogn og Fjordane. Fylket er delt inn i fire barnehage- og skoleregioner, og kommunalsjefene som leder hver av disse regionene, møter i samarbeidsforumet sammen med fylkeskommunen, Høgskulen i Sogn og Fjordane, KS, Skolelederforbundet, Utdanningsforbundet og fylkesmannen.

Forumet er ikke et beslutningsorgan, men et system for samordning av virkemidler og politikkutforming. Det bygger på en lang tradisjon og en struktur for tette dialoger mellom sentrale aktører i skolesektoren i fylket. Gjennom forumet er det skapt en arena der den nasjonale utdanningspolitikken blir ivaretatt på kommunenes premisser, i tråd med lokale utfordringer og behov. Samarbeidet omfatter blant annet etter- og videreutdanning av lærere, generelle utdanningspolitiske utfordringer og utviklingstiltak i felles regi.

Studier viser at det gjennom dette forpliktende samarbeidet er opprettet et ansvarssystem for utdanning som omfatter alle involverte i utdanningssektoren i fylket. Arbeidet i samarbeidsforumet innebærer også tydelig mobilisering og ansvarliggjøring av kommunene, og etablering av et omfattende system for etter- og videreutdanning i skole og barnehage.

Kilde: Lærande Regionar i Norge – eit PRAKUT-prosjekt

8.1 Desentralisert ordning for kompetanseutvikling i alle kommuner

Norske lærere deltar mer i kompetanseutvikling enn andre sysselsatte i Norge.4 Totalt har 87 prosent av lærerne deltatt i minst én etter- og videreutdanningsaktivitet i det siste året. De fleste kommuner og fylkeskommuner har egne tiltak for kompetanseheving av ansatte. I tillegg har nasjonale myndigheter siden innføringen av Kunnskapsløftet gjennomført rundt 30 omfattende kompetanseutviklingstiltak rettet mot hele skolesektoren, opptil 85 hvis mindre tiltak telles med. Ansvaret for barnehageområdet ble overført til Kunnskapsdepartementet i 2006 som et ledd i å fremme bedre helhet og sammenheng i utdanningen. Det støtter kommunens helhetlige arbeid for å sikre gode utviklings- og læringsvilkår. Flere av de nasjonale satsingene har derfor omfattet både barnehage og skole. Satsingenes hovedelement har ofte vært økning av lærernes kompetanse. I all hovedsak har universiteter og høyskoler, og særlig lærerutdanningsinstitusjonene, vært leverandører av innholdet i tiltakene.

Selv om en svært stor andel lærere i Norge altså deltar i kompetanseutvikling, bruker de mindre tid på det enn lærere i andre land. Norske lærere har i gjennomsnitt brukt 3,5 dager på kurs og samlinger i året, mens gjennomsnittet i OECD er 8,5 dager. Dette kan tyde på at lærere i Norge i større grad deltar på kortere kurs og ikke i langsiktige tiltak.5

Det bør være et mål at lærere og skoler skal delta mer i langsiktige kompetansetiltak som involverer hele skolen. Forskning på kompetanseutvikling tyder på at gode tiltak må være langsiktige, skolebaserte og ha et relativt stort omfang for å føre til endring. God kompetanseutvikling er forankret på skolenivå, og bidrar til å videreutvikle et profesjonelt læringsfellesskap blant lærere og skoleledere.6

For å skape den forankringen som er nødvendig ønsker departementet at beslutninger og prioriteringer om kompetanseutvikling skal flyttes nærmere dem som skal gjennomføre tiltaket. Samtidig er ikke dette grepet nok i seg selv. De følgende avsnittene vil beskrive erfaringer fra og utfordringer med noen av de største kompetansetiltakene staten har gjennomført i skolen, i årene etter at Kunnskapsløftet ble innført. Disse satsingene er valgt ut fordi de til sammen viser utfordringer med ulike former for organisering. Gjennomgangen viser at lokalt handlingsrom, tid til implementering, god kommunikasjon om mål og innhold i tiltaket og involvering av lærere og skoleledere i beslutningsprosesser er viktige faktorer for at kvalitetsutviklingsarbeidet skal bli vellykket.

Ønsket om å overføre beslutningsmyndighet og ansvar for bruken av statlige kompetanseutviklingsmidler til lokale utdanningsmyndigheter er ikke nytt i norsk utdanningspolitikk. Den foreløpig siste gangen dette ønsket kom tydelig til uttrykk, var i satsingen Kompetanse for utvikling (2005–2008), der staten tildelte totalt 1,4 mrd. kroner som støtte til skoleeiere. Hensikten var nettopp å sikre at midler til kompetanseheving i skolen var tilpasset lokale behov.

Denne organiseringen var ikke uten utfordringer. Evalueringen viste at strategien ikke førte til noen særlig økning i deltakelse i kompetansetiltak. Det var delvis fordi kommunene brukte midler på tiltak som ikke kunne regnes som opplæring, men også fordi det ble brukt mer ressurser på å forhandle frem tilbud for de enkelte kommunene. Forskerne som gjennomførte evalueringen, stilte spørsmål ved om det var rimelig å forvente at skoleeierne skulle ta det ansvaret de fikk, og påpekte at strategiene forutsatte at de tok en rolle som det ikke var opplagt at alle kommuner hadde kapasitet og evne til.

Til tross for noen utfordringer mente forskerne likevel at det sentrale grepet i Kompetanse for utvikling, som var å tildele midlene direkte til skoleeierne, førte til bedre samarbeid mellom skoleeiere og høyskoler, mer relevante og praksisnære tiltak og mer bevisst og systematisk arbeid med kompetanseutvikling på skole- og skoleeiernivå.7 Disse positive resultatene fikk imidlertid liten tid til å virke. Innretningen på midlene ble endret da departementet og partene undertegnet en ny strategi for kompetanseutvikling i 2009. Det ble lagt mer vekt på videreutdanning, og tilbudsutviklingen ble mer sentralisert.

Erfaringer fra Sverige viser også at desentralisering ikke er risikofritt. Svenske elever presterte lenge under OECD-gjennomsnittet i alle ferdigheter og fag som blir målt i PISA.8 OECD peker på desentraliseringsreformene i landet i 1990-årene som en mulig forklaringsfaktor.9 Reformen ble iverksatt på kort tid, og mange kommuner opplevde store forandringer med liten tid til kapasitetsbygging og omstilling. En annen utfordring var mangel på ansvarliggjøring og klart definerte roller.

Kunnskapsløftet – fra ord til handling (2005–2009) var et statlig program som skulle styrke skolesektorens evne til å utvikle skolene i tråd med målene i Kunnskapsløftet. Hovedvirkemiddelet i satsingen var å gi støtte til skoleutviklingsprosjekter basert på et samarbeid mellom skoler, skoleeiere og eksterne kompetansemiljøer. Evalueringen viste at støtten fra de eksterne miljøene i beskjeden grad dreide seg om eller førte til endringer i undervisningen. Også her var mangel på tid til gjennomføring en viktig faktor for virkningen av tiltaket. Prosjektene ble gjennomført over en periode på to–tre år, noe forskerne mente var for kort tid til å skape endring. Imidlertid fant de at de fleste skolene økte sin evne til å drive utviklingsarbeid.10

En kompetansesatsing som bar preg av sentralisering i stedet for desentralisering, var Ny GIV (2010–2013). Tiltaket var i hovedsak styrt direkte fra nasjonale myndigheter. Lærerskoleringen var sentralt drevet og ga tydelige retningslinjer for hvem som skulle delta, og hvordan skoleringen skulle følges opp lokalt mellom samlingene. Lærerne som deltok skulle videreformidle kunnskapen til egen skole og bringe nye undervisningsmetoder inn i undervisningen. Evalueringen tyder imidlertid på at dette skjedde i svært varierende grad. Mange lærere videreførte sin vanlige undervisningspraksis, bare med mindre elevgrupper. Ny GIV ble godt mottatt blant elever, lærere og skoleledere, men evalueringene av tiltaket tyder på at det ikke fantes en felles forståelse av hvordan det skulle gjennomføres. Selv med klare retningslinjer fra departementet ble målgruppen for tiltaket definert ulikt lokalt, og det samme ble begrepet «intensivopplæring».

En av de viktigste årsakene til at tiltak i offentlig sektor ikke har forventet effekt, er nettopp at tiltaket ikke blir gjennomført som planlagt.11 Det er ennå for tidlig å si noe om Ny GIVs effekt på gjennomføringen, men Statistisk sentralbyrå har sett på effekter på andre resultatmål, som tidligere er vist å henge sammen med fullføring av videregående opplæring. Foreløpig kan det se ut til at tiltaket ikke har hatt effekt på karakterer eller gjennomstrømning underveis i utdanningsløpet, med unntak av i Stavanger. Her ble elevene valgt ut etter en definert grense, mens det andre steder ble brukt mer skjønn i utvelgelsen av elever, og tiltaket ble altså ikke implementert som forutsatt.

Ungdomstrinn i utvikling (UiU) er, sammen med videreutdanningssatsingen, det største nasjonale kompetansetiltaket departementet har gjennomført i de siste årene. Satsingen kombinerer elementer av sentral og desentralisert styring. Kompetanseutviklingen er skolebasert, og kommunene kan velge mellom noen temaområder, mens partene sentralt har fastsatt hovedprioriteringer, organisering og gjennomføring. Midtveisevalueringen antyder at forankringen hos lærerne er varierende, og det samme er implementeringen. Samtidig er det mange lærere som slutter opp om satsingen, og mener den vil bli vellykket.12 Foreløpig er det likevel vanskelig å spore endringer i hvordan elevene opplever undervisningen, eller i elevenes skoleresultat.13 Elevundersøkelsen viser at det har skjedd en positiv endring i andelen elever som synes undervisningen er praktisk og variert – men det gjelder alle skoler på ungdomstrinnet også dem som ikke har vært med i UiU.14

På samme måte som i UiU finner vi indikasjoner på at mange skoler har jobbet godt med å utvikle en kultur for samarbeid i satsingen FYR – Fellesfag, yrkesretting og relevans.15 Her er det lærere i programfag og lærere i fellesfag på yrkesfaglige studieretninger som samarbeider. Tilbakemeldinger tyder også på at nettverkssamarbeidet på tvers av skoler har gitt gode bidrag.

Til tross for åpenbare utfordringer viser evalueringer og erfaringer fra alle disse tiltakene, særlig UiU, at sektoren nå er bedre i stand til å ta det ansvaret som ligger i desentralisert kompetanseutvikling, enn det kommunene var for ti år siden. Det er opprettet gode samarbeidsrelasjoner med universiteter og høyskoler, mange kommuner har et mer bevisst forhold til sine egne behov, og skolebasert kompetanseutvikling har vist seg å fungere bra. Videreutdanning for lærere og skoleledere har resultert i et stort kompetanseløft, og strukturreformen har lagt til rette for større fagmiljøer i lærerutdanningene. Universiteter og høyskoler har økt sin egen kompetanse til å drive skoleutvikling og blitt mer praksisnære som følge av samarbeid med skoler og kommuner i de ulike satsingene. Lærerorganisasjonene har i de siste årene tatt ansvar for utvikling av sin egen profesjon, en utvikling denne meldingen skal bygge på og støtte opp under.

Boks 8.3 Desentralisert kompetanseutvikling i barnehage og helse- og omsorgstjenestene

Andre sektorer benytter seg også av ulike former for desentralisert styring av kompetanseutviklingsmidler. I 2016 bevilget staten om lag 90 mill. kroner til barnehagebaserte kompetansetiltak som involverer hele personalet og skal bidra til å utvikle barnehagen som lærende organisasjon. Disse midlene er det fylkesmannen som forvalter. I første delrapport av evalueringen av kompetansestrategien for barnehagene fremheves fylkesmannens viktige rolle, på grunn av embetenes kjennskap til barnehagene i deres eget fylke og til lokale behov.1 Som koordinator i regionale nettverk har fylkesmannen derfor et godt utgangspunkt for å prioritere kompetanseutviklingstiltak og temaområder.

De kommunale helse- og omsorgstjenestene har Kompetanseløftet 2015 (K2015). Et av virkemidlene i kompetanseplanen er at kommunene kan søke fylkesmannen om tilskudd til å utdanne samt videre- og etterutdanne personell. Underveisrapporten viser blant annet at kommunene mener at de har nytte av K2015, og at K2015 ser ut til å anspore kommunene til å ta i bruk egne midler til etter- og videreutdanning.2 Helsedepartementet bruker fylkesmannen som koordinator for deler av sitt kompetansearbeid. I den foreløpige evalueringen av K2015 sier rådgiverne hos fylkesmannen at de oppfatter at den regionale koordineringen av tilskuddet medfører at midlene tilpasses lokale behov, fordi embetene kjenner kommunene.

1 Haugset mfl. (2016)

2 Helgesen mfl. (2014)

Departementets vurdering

Departementet mener at evalueringene av de satsingene som er gjengitt over, viser tre hovedutfordringer med nasjonale kompetansetiltak:

  • Når tiltak planlegges og settes i gang på nasjonalt nivå, blir ikke tiltakene godt nok tilpasset lokale behov. Det skapes heller ikke tilstrekkelig forankring.

  • Det tas ikke nok hensyn til at implementering er krevende og tar tid.

  • Informasjon om tiltak må gjennom mange ledd før den når dem som skal gjennomføre tiltakene.

De nasjonale satsingene som er gjennomført i de siste årene, er godt begrunnet, men de er ulikt bygget opp og har ulike temaer. Det er ofte forventet at skolen skal arbeide med flere satsinger samtidig. For en kommune, en fylkeskommune eller en skole kan det være vanskelig å se sammenhengen mellom satsingene og å prioritere hva det er viktig å delta på. Tiltakene kan ha vært godt planlagt, godt mottatt og ha ført til positiv utvikling, men de har ikke vært kraftige eller omfattende nok til å skape reell og varig endring i den måten kommuner, skoler og lærere jobber på. For noen kommuner vil målene i nasjonale tiltak kunne gå på tvers av eller fortrenge lokale tiltak. Mange kan også oppleve at satsinger tar slutt akkurat idet implementeringen har startet og forankring er oppnådd lokalt.

På bakgrunn av denne problembeskrivelsen ønsker departementet å innføre en desentralisert ordning for kompetanseutvikling i skolen. For å få til det skal departementet dreie bruken av de statlige midlene bort fra nasjonale satsinger på etterutdanning, der ansvar for utvikling og organisering ligger på sentralt nivå.

Kommunene skal i større grad definere og prioritere hva de trenger å gjennomføre, i samarbeid med universiteter og høyskoler. Når de lokale myndighetene tar disse beslutningene, vil tiltakene møte lokale utfordringer mer treffsikkert. Departementet mener også at ordningen vil sikre lokal forankring gjennom at alle aktører må bli enige om hvilke utfordringer de har, og hvordan de kan løses.

Kommuner og skoler og universiteter og høyskoler vil få en felles arena, som styrker samarbeidet. Kommuner og skoler får tilgang til forskningsbasert kunnskap, mens universiteter og høyskoler kan få mer langsiktig og forutsigbar kontakt med skolen.

Statens rolle i den nye ordningen vil i hovedsak være å bidra til finansiering, sette overordnede rammer og premisser for statlig støtte, være i dialog med aktørene i sektoren om kvaliteten på tilbudene og å sørge for evaluering.

Organisering i samarbeidsforumer

Hovedelementene i den desentraliserte ordningen er illustrert i figur 8.2.

Figur 8.2 Den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling

Figur 8.2 Den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling

Sammenlignet med tidligere forsøk på desentralisering, er den største endringen i den desentraliserte ordningen at midlene i første omgang ikke blir utbetalt til den enkelte kommune. I stedet skal kommunene delta i samarbeidsforumer og i fellesskap bli enige om hvordan de statlige midlene skal brukes, og hvilke tiltak som skal prioriteres.

Departementet mener denne organiseringen representerer en vesentlig merverdi for alle aktører. I Kompetanse for utvikling ble midlene utbetalt direkte til kommunene som et øremerket tilskudd. Dette ga stor frihet, men også manglende retning for innhold og prioritering. Når kommuner sammen skal prioritere hvilke tiltak som skal gjennomføres, og hvem som skal delta, betyr det at bruken av midlene blir kvalitetssikret. Kommuner kan lære av hverandre i samarbeidsforumene, noe som vil bygge kapasitet og evne til å analysere egne kompetansebehov og til å drive målrettet utvikling. Den enkelte kommune vil ikke bruke ressurser til å forhandle med universiteter eller høyskoler.

Departementet ønsker at regional stat i form av fylkesmannsembetene skal få i oppgave å forvalte midlene, drive samarbeidsforumene fremover, og sørge for at arbeidet resulterer i aktivitet på skolene. Dette er ikke en ny rolle for embetene, de opptrer allerede i dag som veiledere i arbeidet med kompetanseutviklingstiltak. Embetene har også alltid hatt en viktig pådriver- og koordineringsrolle for kvalitets- og kompetanseutvikling i barnehagesektoren. I tilfeller der kommunene ikke kan bli enige om bruk og prioritering av midler, kan fylkesmannen ta en endelig beslutning om hvilke tiltak som skal gjennomføres.

Når nasjonale satsinger gradvis skal fases ut, medfører det et stort ansvar for kommunene, og mange må gjennom en fase med kapasitetsbygging for å kunne analysere og prioritere mellom sine egne behov. Det er mange små kommuner i Norge, og det kan særlig være en risiko for at små kommuner ikke har nok ressurser til å bygge opp denne kapasiteten. Fylkesmannens rolle som rådgiver og pådriver vil være særlig viktig for disse.

I mange norske regioner og fylkeskommuner finnes det allerede gode nettverk, forumer eller samarbeidsråd. Fylkesmannen skal ha frihet til å tilpasse samarbeidet etter hva som allerede finnes i regionen eller fylket. Private skoleeiere kan inkluderes i kompetansenettverkene lokalt med de samme premissene som kommunene.

For at de tiltakene som gjennomføres, skal bli vellykkede, er det avgjørende at universiteter og høyskoler er med på å diskutere kompetansebehov, gir råd om aktuelle tiltak og leverer innholdet i tiltakene. Midlene skal brukes på en måte som styrker samarbeidet mellom universiteter og høyskoler og skolen. Det betyr imidlertid ikke at kommunene må bruke sitt lokale universitet som leverandør av innhold i tiltakene. Andre institusjoner kan være mer aktuelle samarbeidspartnere for å møte kommunenes behov.

I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver går det frem at Kunnskapsdepartementet vil vurdere «større folkevalgte regioners ansvar og rolle med hensyn til å veilede og medvirke til kvalitetsutviklingstiltak i grunnopplæringen, inkludert ansvar for prosjektmidler på dette området». I opplæringsloven står det at fylkeskommunen etter oppdrag fra departementet kan rettlede i og medvirke til kvalitetsutvikling som blant annet kan gi god sammenheng mellom grunnskole og videregående opplæring. Et argument som taler for en organisering der fylkeskommunene administrerer midlene, er behovet for økt samarbeid og samordning mellom kommuner og fylkeskommuner om gjennomføring i videregående skole.

Det er imidlertid kommunene som er hovedansvarlige for kompetanseutvikling i sine skoler, og de systemene nasjonale myndigheter lager, bør støtte opp om dette ansvaret. På lengre sikt er det et mål at midlene skal overføres direkte til kommuner og fylkeskommune, som et øremerket tilskudd. Departementet mener at regional stat/fylkesmannen, gjennom sin kjennskap til variasjon og kompetanse hos kommunene i fylket, vil være den aktøren som har best forutsetninger for å fylle en koordinerende rolle frem til målet om full desentralisering eventuelt kan realiseres. Hvis fylkeskommunene skulle fått en tydeligere rolle i kompetanseutvikling i kommunene, ville det kunne føre til uklare ansvarslinjer og svekke det samlede skoleeieransvaret i kommunene. Fylkeskommunene vil også på lengre sikt selv motta tilskudd til kompetanseutvikling gjennom ordningen. Skulle de i tillegg ha ansvar for midler til kommunene, kunne det ha medført en utfordrende dobbeltrolle.

Mål for bruken av kompetanseutviklingsmidlene

En viktig lærdom fra reformprosesser i andre land er at nasjonale myndigheter må prioritere noen få og tydelige mål slik at skolene kan prioritere sin innsats.16 Ekspertutvalget om lærerrollen understreker det samme.17 Departementet vil derfor sette noen overordnede mål for bruken av midlene i den desentraliserte ordningen. Målene skal bidra til å gi retning for kompetansetiltakene, men samtidig være så fleksible at midlene ikke får karakter av å være nasjonale satsinger på regionalt nivå. Departementet mener at sektormålene for skolen vil være en god ramme for bruken av midlene. Sektormålene vedtas av Stortinget i statsbudsjettet:

  • Elevene skal ha et godt og inkluderende læringsmiljø

  • Elevene skal mestre grunnleggende ferdigheter og ha god faglig kompetanse

  • Flere elever og lærlinger skal gjennomføre videregående opplæring

Sektormålene kan i prinsippet endres hvert år, men i praksis har de vært svært stabile. Målene som gjelder for 2017 har, med mindre endringer, vært de samme siden 2010 Det betyr at kommuner og universiteter og høyskoler kan planlegge langsiktig. Samtidig er det mulig å gjøre politiske prioriteringer og endre sektormålene i møte med store utfordringer.

Hvilke kompetansetiltak som kan bidra til å nå sektormålene, kan og skal tolkes bredt. Hvilke fag og fagområder som prioriteres i kompetanseutviklingen, vil variere fra kommune til kommune. Det er positivt dersom det fører til at de statlige kompetanseutviklingsmidlene dekker et bredere område av skolens samfunnsmandat enn det som er tilfellet i dag.

Kommunal medfinansiering

Opplæringsloven § 10-8 slår fast at det er skoleeieren som har det helhetlige ansvaret for kompetanseutvikling i sine skoler. Det er imidlertid vanlig at nasjonale myndigheter bidrar på særlig viktige områder. Dette bidraget skal være et supplement til kommunenes egne midler, men erfaringer fra tidligere statlige satsinger viser at det er en risiko for at bevilgninger fra staten kan fortrenge kommunenes bruk av egne midler.

For at kompetanseutviklingstiltak i skolen skal trekke i samme retning, er det nødvendig å se kommunenes og statens midler i sammenheng. Det er allerede praksis med egenbetaling for kommunene i mange statlige tiltak, særlig i form av indirekte kostnader. Departementet mener derfor at det statlige tilskuddet må følges av et krav om kommunal medfinansiering, der de kommunene som ønsker å motta midler, selv må bidra med 30 prosent av det statlige tilskuddet. Kommuner som i dag ikke bruker midler til kompetanseutvikling, kan ikke sies å oppfylle det ansvaret de er pålagt gjennom loven. Kravet er derfor ikke først og fremst et pålegg om å bruke mer midler, men en mekanisme for at midler fra nasjonale og lokale myndigheter skal bidra til samme mål. Det skal også bidra til at de statlige midlene ikke skal fortrenge de kommunale. Da ville det totalt sett ikke blitt mer penger til kompetanseutvikling.

Ulempen med et krav om medfinansiering er at kommuner med dårlig økonomi kan ønske å nedprioritere kompetanseutvikling for sine ansatte. I Sverige har for eksempel krav til medfinansiering vært den viktigste årsaken til at kommuner ikke deltar i kvalitetsutviklingstiltak i skolen. Evalueringen av den svenske modellen antyder at dette hovedsakelig skyldes at kravene varierte fra satsing til satsing, noe som gjorde det vanskelig for kommunene å planlegge. I stedet for å legge vekk kravet har det svenske Skolverket derfor bestemt at kravet skal være tydeliggjort i hver enkelt satsing og være mer forutsigbart.18 Kunnskapsdepartementet har lagt vekt på at kravet om medfinansiering i den desentraliserte ordningen skal være nettopp forutsigbart og felles for alle kommuner.

Departementet vil

  • innføre den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling, slik at statlige kompetansemidler i større grad skal være tilpasset lokale behov

Boks 8.4 Oppsummering av den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling

  • Departementet fastsetter overordnede, nasjonale rammer for innholdet i kompetanseutviklingstiltakene, basert på sektormålene. Føringene skal ikke være knyttet til bestemte fag eller fagområder.

  • Midlene fordeles etter antall årsverk i kommunene i fylket, og tildeles kommuner og universiteter og høyskoler som bidrar i kompetanseutviklingen, via regional stat/fylkesmannsembetene.

  • Regional stat/fylkesmannen skal legge til rette for samarbeid mellom lokale skolemyndigheter og universitet og høyskoler, og legge til rette for langsiktig arbeid i lokale samarbeidsforumer.

  • Det er samarbeidsforumene som må bli enige om prioriteringer og hvilke prosjekter som skal gjennomføres, herunder valg av tematiske områder og konkret fordeling av midler. Samarbeidsforumene kan bli enige om flere områder dersom det er ulike behov i kommunene.

  • Regional stat/fylkesmannen skal ha en tilretteleggerfunksjon for samarbeidsforumene. Hvis forumene ikke blir enige om prioriteringene, er det imidlertid fylkesmannen som tar den endelige beslutningen om hvilke prosjekter som skal gjennomføres.

  • Samarbeidsforumene er ikke bundet til å bruke den lokale universitets- eller høyskoleinstitusjonen. De må imidlertid inngå et samarbeid med en UH-institusjon, eventuelt med støtte fra nasjonale sentre.

  • For å motta midlene er det krav om at skoleeierne skal bidra med finansiering på 30 prosent av det statlige tilskuddet. Kommuner som av ulike grunner ikke ønsker å delta i dette utviklingsarbeidet vil ikke få tildelt midler.

  • I 2017 omfatter ordningen kommuner. På lengre sikt skal ordningen også omfatte fylkeskommunene.

  • Private skoler kan inkluderes i samarbeidsforumene lokalt.

8.1.1 Lærerprofesjonens rolle i den nye modellen for kompetanseutvikling

Lærere skal ikke bare være deltakere i de tiltakene som settes i gang i den nye modellen for kompetanseutvikling. Departementet mener at profesjonen, både skoleledere og lærere, skal ha en aktiv rolle i å definere behov og vurdere hvilke kompetansetiltak som skal gjennomføres i kommuner og fylkeskommuner. I den nye rammeplanen for grunnskolelærerutdanningene er denne delen av lærerrollen tydelig. Det er et mål at:

Utdanningen skal kvalifisere studenten til å videreutvikle skolen som en institusjon for danning og læring i et demokratisk og mangfoldig samfunn.

Læreren skal altså gjennom utdanningen sin være forberedt på å bidra til kvalitetsutvikling i skolen. Denne tankegangen bør være ledende for alt arbeid i skolen. Å involvere profesjonen i beslutninger gir et bedre grunnlag for å avgjøre hvilke tiltak det er behov for i den enkelte kommune og på den enkelte skole. Det betyr også at forankringen blir bedre og potensialet for endring større. Slik involvering synes å ha vært avgjørende for den suksessrike omleggingen av skolesystemet i Ontario i Canada.19

For å lykkes med den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling er det en forutsetning at lærerprofesjonen har eierskap til tiltakene. Departementet mener derfor at de bør delta i samarbeidsforumene som skal avgjøre bruken av midler. For at kompetanseutvikling skal bidra til endring, er det også viktig at lærere har tillit til de miljøene som skal bidra med innholdet i tiltakene, altså universiteter og høyskoler. Denne tilliten bygges best gjennom dialog og samarbeid.20

Departementet vil også følge opp vedtaket fra International Summit on the Teaching Profession 2016. Der ble delegasjonen fra Norge, Utdanningsforbundet og kunnskapsministeren, enige om å vurdere hvordan lærerprofesjonen kan ta en mer aktiv og ansvarlig rolle i å påvirke utvikling og implementering av kompetanseutviklingstiltak. Gjennom å ta dette ansvaret, vil lærerne kunne bidra til å utvikle sin egen profesjon og bygge sterke profesjonsfellesskap.

Departementet vil

  • i samarbeid med partene vurdere hvordan lærerprofesjonen kan få større innflytelse på innholdet i kompetanseutviklingstiltak

8.2 Oppfølgingsordning

Nasjonale myndigheter uttrykker krav til lokale skolemyndigheter gjennom opplæringsloven med forskrifter. Det er et kjerneelement i god styring å sikre at alle aktører har kapasitet til å ta ansvaret de er pålagt. Kommuner og fylkeskommuner må også ha eierskap til og kunnskap om politiske mål og ha verktøy til å implementere dem.21

Veilederkorpset er et av tiltakene nasjonale myndigheter har satt i gang for å gi støtte til skoleeiere med svake resultater over tid. Målet er å øke deres kompetanse og kapasitet til å drive kontinuerlig kvalitetsutvikling. Tilbudet ble etablert som et prøveprosjekt i 2009, og har omfattet i overkant av 100 kommuner, fylkeskommuner og private skoler. I de siste årene har tilbudet gått ut til cirka ti skoleeiere hvert år. Utdanningsdirektoratet har definert et sett kriterier basert på elevresultater og læringsmiljø, og beskrevet mer generelle indikatorer på kvalitet. Disse benyttes av fylkesmennene i en skjønnsmessig vurdering, for at tilbudet om veiledning skal treffe de kommunene som har de største utfordringene. Det er likevel noen skoleeiere som oppfyller kriteriene for å delta, men som av ulike grunner avslår.

I Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen ble ordningen gjort mer kompensatorisk gjennom at innsatsen i sterkere grad skal rettes mot skoleeiere med særskilte utfordringer. Videre ble den perioden skoleeierne mottar hjelp fra Veilederkorpset i, forlenget. Evalueringen av tiltaket viste at mange deltakere mente at 1½ år ble for kort tid til å gjennomføre endring.

Kommuner og fylkeskommuner som har fått veiledning av Veilederkorpset, er fornøyde med ordningen.22 Evalueringen viser en rekke gode resultater i form av praksisendringer og organisasjonsendringer. Veiledningen har også ført til økt bevissthet om kvalitetsutvikling i kommunen og styrket kompetanse for å gjennomføre utviklingstiltak.

Nasjonale myndigheter har også satt i gang et lignende tiltak for bedre læringsmiljø. Utdanningsdirektoratet har utviklet en kompetansepakke for å forebygge og håndtere mobbing. Kommuner som gjennom flere år har slitt med høye mobbetall får statlig finansiert støtte og veiledning for å styrke læringsmiljøet og redusere mobbing. Dette er en direkte oppfølging av Læringsmiljøprosjektet, som startet opp i 2013.

Noen land i Europa har gått lenger i å ansvarliggjøre og stille krav til kvalitet på den enkelte skole. Nederland har blant annet innført en kritisk grense for læringsutbytte i loven. Skoler som presterer under denne grensen, får to år til å forbedre seg. I tillegg får de tilbud om støtte fra et tiltak som ligner det norske Veilederkorpset. Hvis skolene ikke oppnår forbedring, blir de stengt. Evalueringen av det nederlandske tiltaket viser at de fleste skolene faktisk klarer å forbedre resultatene i løpet av en toårsperiode. Samtidig er det noen skoler som ikke får til en positiv utvikling, men snarere havner i en negativ læringsspiral. Det finnes imidlertid ikke klare årsaker til hvorfor tiltaket ikke virker for alle.23

Boks 8.5 Hva skjer når en kommune får støtte fra Veilederkorpset i dag?

Når en kommune har søkt og fått tilbud om veiledning fra Veilederkorpset starter arbeidet med å analysere status og identifisere utviklingsområder. Denne fasen handler i stor grad om å få et eksternt blikk på egen virksomhet, og tilgang til forskningsbasert kunnskap om hva som skal til for å skape utvikling.

I søknaden sin har kommunen beskrevet hvilke områder de vil prioritere å jobbe med. Nå blir de skolene som deltar i veiledningen, utfordret til å gjennomføre en ståstedsanalyse for felles refleksjon og valg av utviklingsområder. Noen av skolene gjennomfører også en ekstern skolevurdering med støtte fra veiledere og eksterne ressurspersoner. Veilederteamet støtter skolelederne i gjennomføring av analysene. I prosessen skapes det eierskap og forankring i personalet på skolene. Samtidig gjennomfører kommunen en analyse av det helhetlige arbeidet med kvalitetsutvikling i kommunen. Veilederteamet bidrar i gjennomføringen, og utfordrer både politikere og administrasjon basert på hva forskningen sier om godt skoleeierskap.

I disse prosessene velges noen prioriterte områder for kvalitetsutvikling i kommunen, og sammen med veilederne legges det en plan for utviklingsarbeidet. På skolenivå vil det handle om pedagogiske utviklingsområder skolen skal jobbe med, mens det for kommunen handler om hvordan man kan utvikle og kvalitetssikre dialog og samhandling mellom alle aktører i skolen.

Departementets vurdering

De fleste kommuner og fylkeskommuner har stor vilje til å satse på barnehage og skole, men mange oppnår likevel ikke de resultatene de ønsker. Det kan være mange grunner til at de ikke lykkes til tross for gode intensjoner, også grunner som ligger utenfor skolens kontroll og ansvarsområder. Konsekvensene av et opplæringstilbud som ikke er godt nok er store både for eleven og for samfunnet. Departementet mener derfor at uavhengig av årsakene er det nødvendig å sette inn kraftfulle, kompenserende tiltak.

Departementet mener at forskjellene i norsk skole tilsier at det er behov for å uttrykke tydeligere forventninger til resultater på sentrale områder i opplæringen. Det er også behov for å følge opp noen kommuner og fylkeskommuner mer målrettet på bakgrunn av lokale utfordringer. Gjennom å bruke et bredt sett med indikatorer vil departementet etablere en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen. Grensen skal brukes til å identifisere kommuner og fylkeskommuner som skal tilbys støtte og oppfølging. Veilederkorpset skal styrkes gjennom økt kapasitet og bredere tilnærming til utviklingsarbeidet, slik at flere kan få nytte av tiltaket.

Målet er at alle kommuner og fylkeskommuner skal oppnå tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til selv å analysere sin egen situasjon, og til å sette inn de riktige virkemidlene for å endre den, altså være i stand til å drive kvalitetsutvikling.

Hvilke kommuner og fylkeskommuner skal få oppfølging?

Departementet mener at de som har fått ansvaret for barn og unges opplæring, må oppfylle et helt grunnleggende krav: Barn og ungdom i norsk skole skal ha et trygt og godt læringsmiljø og oppnå et kunnskaps- og ferdighetsnivå som er godt nok til å kunne delta i arbeids- og samfunnsliv. Departementet vil derfor utvikle et indikatorsett som tydelig formidler en forventning til hvilke resultater kommuner og fylkeskommuner skal oppnå på sentrale områder. Forskjeller i elevresultater kan ofte forklares med sosial bakgrunn, men det skal være en del av kunnskapsgrunnlaget i arbeidet, ikke en forklaring på hvorfor det ikke er mulig å gjøre noe med forskjellene.

Indikatorsettet vil bestå av indikatorer for læringsmiljø, mobbing og læringsutbytte. Disse indikatorene vil være utgangspunkt for en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen.

Indikatorsettet vil ikke være lovregulert, men det vil være et verktøy for at fylkesmannsembetene skal kunne identifisere kommuner og fylkeskommuner som trenger veiledning og oppfølging. Alle kommuner og fylkeskommuner som havner under den nedre grensen skal få oppfølging. Fylkesmannen må gjøre en skjønnsmessig vurdering av hvilke oppfølgingstiltak som er aktuelle. På denne måten kan Veilederkorpset og andre støttetiltak bli mer målrettet mot kommuner og fylkeskommuner som har de største utfordringene, fordi tiltakene settes inn der det er identifisert en risiko for at nasjonale målsettinger ikke er oppfylt. I dette arbeidet vil det være nødvendig at fylkesmennene finner en balanse mellom rollen som tilsynsmyndighet og veileder.

Departementet vil legge særlig vekt på å velge indikatorer som viser utfordringer nasjonale myndigheter kan være med på å løse med sine virkemidler. Det er imidlertid mange aspekter ved kvaliteten i skolen som ikke kan måles. Et indikatorsett vil være et uttrykk for noen sider av skolens oppgaver. Nasjonale myndigheter vil fortsette å bruke tilsyn for å sikre at lokale skolemyndigheter oppfyller krav i lov og forskrift som ikke dekkes av indikatorsettet.

Å innføre en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen, representerer en inngripen i det lokale handlingsrommet. Departementet mener imidlertid at ansvarliggjøring på noen få, sentrale områder er viktig for å gi retning i det desentraliserte norske systemet og sørge for et godt opplæringstilbud for alle. Et slikt indikatorsett vil bidra til større åpenhet om hvordan nasjonale myndigheter prioriterer midler. Det vil også gi kommuner et viktig grunnlag for evaluering av eget arbeid, og et utgangspunkt for å sette i gang tiltak på eget initiativ.

Når resultater eller kritikkverdige forhold blir synlige for resten av samfunnet, vil det alltid kunne tenkes å ha en negativ side. I Nederland har det for eksempel oppstått et fenomen som forskere kaller onde sirkler. Skoler som har havnet under grensen som er definert, men som klarer å forbedre resultatene sine, sliter likevel med å tiltrekke seg elever fordi skolen har fått et dårlig rykte. Det fører til dårligere økonomi, som igjen fører til dårlige vilkår for god undervisning. Slike effekter vil ikke være like aktuelle i Norge, der de fleste familier velger sin nærskole. Men det er mulig å tenke seg at det kan oppstå problemer med å tiltrekke seg gode ledere og lærekrefter for noen kommuner eller fylkeskommuner. Samtidig vil oppfølgingsprosessen sannsynligvis være givende og utviklende både for de ansatte og for hele det lokale skolesystemet. Departementet vil ikke legge opp til å lage rangeringer av hvilke kommuner og fylkeskommuner som identifiseres gjennom indikatorsettet, og vil følge utviklingen i bruken av resultatene.

En annen mulig konsekvens av en nedre grense kan være at skoler, kommuner og fylkeskommuner som i utgangspunktet ikke har behov for det, legger for mye vekt på arbeid med de indikatorene som definerer grensen. Dette har vi sett tendenser til etter innføringen av nasjonale prøver, der noen kommuner lager egne systemer for forberedelse og oppfølging. Gode indikatorer som gir et godt bilde av skolens helhetlige samfunnsoppdrag, og som inkluderer både læringsutbytte og læringsmiljø for elevene, blir avgjørende for at oppfølgingsordningen skal fungere godt. Oppfølgingsordningen, inkludert indikatorsettet, skal være godt kjent og forankret i sektor.

Oppfølgingstiltak

Oppfølgingsordningen vil gi staten en mulighet til å koordinere de ulike statlige virkemidlene for å kunne skreddersy tilbudet til den enkelte kommune eller fylkeskommune.

I statsbudsjettet for 2017 styrkes tildelingen til Veilederkorps for å kunne øke kapasiteten i ordningen. Det vil også bidra til at den statlige støtten til utvikling kan pågå over lengre tid, og være tettere på det lokale utviklingsarbeidet. Kommuner og fylkeskommuner som ligger under den nedre grensen for kvalitet vil få tilbud om Veilederkorps, hvis fylkesmannen mener at det er et godt svar på de utfordringene som er avdekket. Antallet som vil ha behov for veiledning vil variere, og hvis ikke kapasiteten i Veilederkorpset blir fylt opp, kan andre interesserte kommuner og fylkeskommuner søke om å få delta.

Tilbudet i Veilederkorpset skal utvides til å omfatte arbeid med skolefaglige områder, slik som klasseledelse, lokalt arbeid med læreplaner, fagdidaktisk og pedagogisk kompetanse. Denne kompetansen er det universiteter og høyskoler som kan bidra med, mens veilederteamet kan bidra til at innholdet er relevant for behovene i den enkelte kommune eller fylkeskommune. Hvis elevenes læringsmiljø er en utfordring, kan kommuner og fylkeskommuner også få hjelp gjennom Læringsmiljøprosjektet.

Gjennom Lærerløftet tilbys årlig 5500 videreutdanningsplasser til lærere over hele landet som et viktig bidrag til kvalitetsutvikling i skolene. Rektorutdanningen bidrar til økt kompetanse for skoleledere. Gjennom samarbeidsforumene i den desentraliserte ordningen vil også fylkesmannsembetene få mulighet til å utvikle dialogen med alle kommuner om kvalitetsutvikling, og målrette sin støtte enda mer presist mot kommuner med store utfordringer.

Et tett samarbeid i overgangen mellom barnehage og skole er en forutsetning for å sikre tidlig innsats, og vil bidra til en helhetlig satsing på barn og unge i kommunen. Derfor vil kommuner som inkluderer barnehager i arbeidet med kvalitetsutvikling, prioriteres i oppfølgingsordningen. Departementet jobber på samme måte i satsingen mot mobbing, der skoler som sliter med høye mobbetall, også får tilbud om kompetanseheving i barnehagene.

Kommuner og fylkeskommuner som ikke oppnår tilfredsstillende resultater, vil ikke være forpliktet til å gjennomføre bestemte tiltak for å endre situasjonen. Tilbud om støtte fra Veilederkorpset vil ikke være obligatorisk, og lokale skolemyndigheter kan dermed avslå tilbudet. Departementet forventer imidlertid at de fleste vil se på kompetansen og ressursene i Veilederkorpset som et godt verktøy for støtte og veiledning.

Det er likevel en reell risiko for at noen kommuner eller fylkeskommuner kan havne under den nedre grensen flere ganger, uten å gjennomføre nødvendige tiltak. Departementet vil derfor evaluere ordningen. Evalueringen vil være utgangspunkt for å vurdere alternative tiltak, blant annet å gjøre Veilederkorpset obligatorisk. En plikt til deltakelse vil gi myndighetene en mulighet til å nå dem som i dag ikke søker støtte til kvalitetsutvikling til tross for svake elevresultater.

Departementet vil

  • utvikle et indikatorsett som definerer en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen

  • følge opp kommuner og fylkeskommuner som havner under grensen med tett støtte og veiledning

  • styrke Veilederkorpset slik at flere kan få tilbud om støtte og veiledning, i et bredere spekter av temaer

  • evaluere oppfølgingsordningen og på bakgrunn av evalueringen vurdere alternative tiltak, blant annet å gjøre Veilederkorpset obligatorisk

Figur 8.3 

Figur 8.3

8.3 Innovasjonsordning

De fleste tiltakene utdanningsmyndighetene gjennomfører, blir evaluert. De mange evaluerings- og forskningsprosjektene gir til sammen et nyttig kunnskapsgrunnlag om skolen. Likevel er listen over evalueringer som kan si noe om effekten av tiltak kort.

Nasjonale tiltak settes ofte i gang som svar på et konkret problem, og tiden til planlegging kan være knapp. Det betyr at de sjelden blir utformet på en måte som er tilpasset effektevaluering. Det er også et begrenset antall miljøer som har kompetanse til å gjennomføre slike prosjekter. Mange evalueringer blir derfor en beskrivelse av situasjonen før, underveis og etter, en beskrivelse av hva som er gjort, og en kartlegging av subjektive vurderinger. Slike forsøk gir bare en del av det kunnskapsgrunnlaget som er nødvendig for god praksis- og politikkutvikling.

I de senere årene har imidlertid regjeringen besluttet at flere større utviklingsprosjekter skal organiseres og gjennomføres, slik at de gir kunnskap om effekten av tiltaket. Det betyr at tiltakene må planlegges og implementeres på en mer systematisk måte, og helst i samarbeid med forskere. Først må eksisterende kunnskap om effektive tiltak på feltet samles inn og systematiseres. Denne kunnskapsoversikten brukes til å utvikle en konkret modell for utprøving. Effekten måles fortrinnsvis gjennom såkalte randomiserte, kontrollerte studier der noen gjennomfører tiltaket, mens andre er kontrollgruppe. Effektevalueringen danner så grunnlaget for å ta en beslutning om å innføre tiltaket i større skala, for eksempel gjennom å endre regelverket for skolen eller utvikle tilbud om kompetanseutvikling.

I den siste tiden har departementet brukt denne fremgangsmåten på LÆREEFFEKT, som skal gi oss kunnskap om effekten av større lærertetthet, Et lag rundt eleven, som prøver ut ulike modeller for flere yrkesgrupper inn i skolen, og Program for bedre gjennomføring, der kommuner og forskere samarbeider om systematisk, forskningsbasert utvikling og utprøving av tiltak for bedre gjennomføring i videregående opplæring.

Det finnes lignende ordninger i andre land. Den ordningen som ligner mest på den fremgangsmåten som er beskrevet over, er Education Endowment Foundation i England. Stiftelsen er uavhengig, men ble startet opp med en bevilgning på 125 mill. pund fra det britiske utdanningsdepartementet. Overskuddet investeres i prosjekter som skal øke elevenes læringsutbytte. Alle tiltak evalueres av forskningsmiljøer. De fleste tiltakene er randomiserte, kontrollerte studier.24 Et annet eksempel er Investing in Education Fund i USA, som i 2016 fordeler over 100 mill. dollar til prosjekter som vil utvikle og spre gode modeller for å øke elevers læringsutbytte, og for å identifisere og dokumentere god praksis. Det amerikanske fondet er strengt regulert, blant annet med krav om at tiltakene skal være basert på evidensbasert forskning på hva som virker, og at effekten skal evalueres.25

Departementets vurdering

For å drive utviklingsarbeid og forbedre praksis trenger alle aktører mer forskningsbasert kunnskap som er relevant for arbeidet som pågår i skolen. For å realisere denne ambisjonen er det behov for mange forskjellige typer forskning. Samtidig mener departementet at det er behov for å få mer kunnskap om hva som er effekten av de tiltakene som iverksettes i skolen.

Departementet vil derfor innføre en innovasjonsordning der skoler, kommuner og fylkeskommuner, sammen med forskere, kan søke om midler til å prøve ut tiltak i skolen. Nærheten til klasserommet betyr at de som jobber i skolen, har et vel så godt utgangspunkt som nasjonale myndigheter for å utvikle tiltak som er treffsikre og effektive. Det er mange lærere som har erfaringsbasert kunnskap om god undervisning, og mange skoler som gjennomfører innovative prosjekter uten at informasjon om dette blir spredt til alle som kunne hatt nytte av det.

Det vil være opp til forskere og lokale myndigheter eller skoler å utforme innholdet i forsknings- og utviklingsprosjektene, innenfor noen overordnede tematiske rammer. Innovasjonsordningen vil sette høye krav til kvalitet i forskningsdesign og til at tiltakene er forankret i praksisfeltet. Tildelingen av midler vil derfor være konkurranseutsatt, og det er utelukkende den faglige kvaliteten på søknadene som vil være utslagsgivende for tildeling.

Departementet tar sikte på å inkludere barnehagesektoren i ordningen, i første omgang med et prosjekt fra 2018.

Departementet ønsker også at flere av de statlige evalueringene skal bli gjennomført på en måte som gir mer solid kunnskap om virkningen av tiltakene. Dette vil være i tråd med den nye utredningsinstruksen, som sier at staten i større grad bør bruke kunnskapsbaserte metoder for utforming av nye tiltak. Departementet mener at statlige midler til evalueringer i størst mulig grad skal kanaliseres inn i større forskningsprosjekter med overordnede tematiske rammer. Disse rammene bør imidlertid ikke være for stramme, men bør avgrense noen overordnede problemstillinger

Det er helt avgjørende at resultatene fra forskningen bidrar til å utvikle lærerprofesjonen, og at profesjonen selv både har tilgang til resultatene og kan bruke dem i sin praksis. Departementet vil derfor legge til rette for at kunnskap fra innovasjonsordningen kan spres og brukes. Det betyr at resultatene fra forskningen må formidles på en måte som er relevant for profesjonsutøverne. Når forskningsmiljøer gjennomfører prosjekter i skolen, øker også kunnskap om skolen som forskningsfelt. Lærerutdanningene vil få tilgang til praksisnær og oppdatert forskning, som styrker både grunnutdanningen, den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling og oppfølgingsordningen.

Departementet vil

  • innføre en innovasjonsordning der forskere og lokale skolemyndigheter sammen kan søke om midler for å prøve ut og evaluere virkningen av tiltak i skolen

Figur 8.4 

Figur 8.4

8.4 Universiteter, høyskoler og nasjonale sentre

Det er hovedsakelig lærerutdanninger ved universiteter og høyskoler som leverer innholdet i kompetanseutviklingstiltak til skolen. Nasjonale myndigheter stiller høye krav til institusjonenes innsats i ulike satsinger, samtidig som etter- og videreutdanning av lærere ikke er hovedoppgaven for universiteter og høyskoler. I tillegg til å stå for grunnutdanningen skal lærerutdanningsinstitusjonene gjennom en stor utviklingsoppgave når grunnskolelærerutdanningene blir mastergradsutdanninger, og ser man nærmere på tiltakene i Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen,hviler nesten alle på norske lærerutdanningsinstitusjoner. Det samme gjelder tiltak i kompetansestrategien for barnehagen.

Det store trykket på institusjonene skaper utfordringer. Flere rapporter har i de siste årene pekt på utfordringer ved kvaliteten på grunnutdanningene for lærere, blant annet manglende relevans for praksisfeltet.26 I tillegg gir institusjonene selv tilbakemeldinger om at det er vanskelig å skaffe og opprettholde den kapasiteten og de fagressursene som trengs for å møte de samlede forventningene i alle de nasjonale satsingene. Det kan være mange årsaker til disse utfordringene, men det kan være en medvirkende faktor at tidsavgrensede nasjonale tiltak på mange områder fortrenger langsiktig oppbygging av kompetansemiljøer i UH-sektoren.

Dette kan også bli fremtredende utfordringer når de samme institusjonene skal drive frem kvalitetsutvikling i den nye kompetansemodellen. Derfor er det viktig å legge til rette for et system som styrker muligheten for langsiktig planlegging. Det er også viktig å ta vare på den positive utviklingen som senere tids kompetanseutviklingstiltak har skapt, med bedre samarbeid mellom universiteter og høyskoler og kommuner og skoler. Følgegruppene for grunnskolelærerutdanningene peker også på en positiv utvikling i samhandlingen i senere år.27

Regjeringen har lagt frem en melding om kvalitet i høyere utdanning. Meldingen foreslår flere tiltak som skal gjøre det enklere for institusjonene å ta ansvar for å bygge og opprettholde en kultur for kvalitet i høyere utdanning. Det skal bli lettere å verdsette undervisningsaktivitet. Utdanningsfaglige fellesskap skal stimuleres, fremragende utdanningskvalitet skal løftes, og kunnskap om utdanningskvalitet skal bli mer tilgjengelig. Sammen med den nye kompetansemodellen og den nasjonale strategien for lærerutdanningene (nærmere omtalt i kapittel 7) vil kvalitetsmeldingen bidra til økt relevans og praksisnærhet i lærerutdanningene.

Departementets vurdering

For at kommuner og fylkeskommuner skal ha mulighet for å ta ansvar for kvalitetsutvikling og på lengre sikt bli mindre avhengig av at departementet legger føringer gjennom nasjonale satsinger, er det avgjørende at de har en samarbeidspartner som kan bidra til forskningsbasert kompetanseutvikling. Å bidra til mer og bedre samarbeid mellom lokale myndigheter og universiteter og høyskoler er et av hovedmålene med den nye modellen for kompetanseutvikling i skolen.

For universiteter og høyskoler er det viktig at rammene for bruken av statlige kompetanseutviklingsmidler er langsiktige, slik at institusjonene kan bygge kapasitet til å drive kompetanseutvikling i skolen, også utover kortvarige satsinger. I dagens situasjon får fagmiljøene relativt sett kort tid til å planlegge og utvikle sin egen kompetanse før oppstart av statlige tiltak.

Departementet ønsker at den desentraliserte ordningen skal bidra til at kommunene jobber mer langsiktig med sine kompetansebehov. Dette vil bidra til mer forutsigbare samarbeidsrelasjoner også for universiteter og høyskoler. Gjennom å delta i samarbeidsforumene får institusjonene mulighet til å få oversikt over lokale kompetansebehov over tid. Oversikten kan brukes til å bygge opp egen kapasitet og kompetanse på en måte som er i tråd med hva kommunene ønsker på kort og lang sikt. Kommunene, på sin side, kan justere sine planer etter kapasiteten i UH-sektoren.

Samtidig er det mulig å stimulere kapasitet og kompetanse i UH på andre måter. I 2014 ble det bevilget 50 mill. kroner til universiteter og høyskoler for å styrke institusjonenes langsiktige og strategiske evne til å håndtere regjeringens innsats på etter- og videreutdanning for lærere. Deler av denne bevilgningen skulle knyttes til satsingen på skolebasert kompetanseutvikling i virkeperioden til Ungdomstrinn i utvikling. Når satsingen fases ut i 2017, vil departementet vurdere en ny innramming av disse midlene, slik at de rettes mot å styrke universiteters og høyskolers kapasitet til å tilby kompetanseutvikling i tråd med skolenes behov.

Det kan alltid være fag og fagområder som er viktige for skolen, men der kompetansen i lærerutdanningsinstitusjonene ikke er tilstrekkelig høy. Det kan skyldes at fagfeltet er nytt, har fått større betydning i de siste årene, eller at det ikke har blitt prioritert inn i en utdanning som skal dekke et svært bredt samfunnsmandat. Departementet mener at det kan være hensiktsmessig at nasjonale myndigheter bidrar til at institusjonene kan øke sin kompetanse på noen utvalgte områder. I løpet av 2017 vil for eksempel departementet legge frem en IKT-strategi. Strategien skal blant annet bidra til å øke lærerutdanningenes profesjonsfaglige digitale kompetanse. Innovasjonsordningen vil også styrke den forskningsbaserte kompetansen på områder som er viktige for skolen.

Departementet vil

  • legge frem en egen IKT-strategi som blant annet skal bidra til økt profesjonsfaglig digital kompetanse i lærerutdanningene

  • vurdere å styrke andre viktige områder i lærerutdanningene når behov oppstår

Nasjonale sentre

De nasjonale sentrene skal styrke kvaliteten på opplæringen i ulike fag og ferdigheter. Sentrene ble opprettet på ulike tidspunkter - de første, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring og Lesesenteret, i 2003. Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning og Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet ble opprettet i 2013. I dag finnes det ti nasjonale sentre. Alle er organisert i henhold til universitets- og høyskoleloven § 1-4, fjerde ledd. Det betyr at et universitet eller en høyskole har ansvaret for driften, uten at institusjonens styre har ansvaret for den faglige virksomheten. Den faglig styringen og oppfølgingen er delegert fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet.28 Læringsmiljøsenteret, som er opprettet med et eget styre, har større grad av faglig uavhengighet enn de andre sentrene.

Sentrene fikk felles mandat i 2010. Hensikten var å få en enhetlig rollebeskrivelse for de ulike sentrene, gi dem felles målgrupper og definere oppgavene deres. Kort oppsummert er sentrenes oppgaver delt inn i fire hovedområdene: rammeplan og læreplanrelatert virksomhet, fagdidaktisk virksomhet og kompetanseutvikling, dokumentasjon og analyse og kommunikasjon og samarbeid.

Rapporten Kunnskapssektoren sett utenfra omtaler organiseringen til sentrene som uegnet for permanente faglige oppgaver.29 I tillegg til at den fører til organisatorisk og ressursmessig fragmentering hevder forfatterne at mulighetene for departementet og Utdanningsdirektoratet til å velge riktig virkemiddel til den enkelte oppgave reduseres.

Senter for samisk i opplæringa er i dag et ressurssenter spesielt rettet mot opplæringssystemet fra barnehage til høyere utdanning. Senteret er tilknyttet Samisk høgskole som en egen avdeling, men er per i dag ikke et nasjonalt senter. Senteret arbeider bredt for å fremme muntlig og skriftlig bruk av samisk i befolkningen. Senterets hovedområder er lese- og skriveopplæring og muntlig språkutvikling. NOU 2016: 18 Hjertespråket (Samisk språkutvalg) peker på behovet for et eget nasjonalt senter for opplæring i samisk språk og kultur.

Departementets vurdering

Departementet mener sentrene er et viktig bidrag til å styrke kvaliteten i barnehage og skole. I tiden fremover vil det være et stort behov for stabile og solide fagmiljø ved universiteter og høyskoler som kan bidra til å styrke koblingen mellom barnehager og skoler og lærerutdanningene. Fagdidaktisk og praksisnær kunnskap er avgjørende for at nasjonale myndigheter skal kunne utforme læreplaner og tiltak som er tilpasset hverdagen i skoler og barnehager. Og for at kvaliteten i lærerutdanningene skal være god. Tilsvarende vil mange skoler og barnehager ha behov for veilednings- og støttemateriell som kan gi økt kompetanse om hvordan lære- og rammeplaner kan tolkes og operasjonaliseres i praksis. De nasjonale sentrene har siden de ble opprettet bidratt til å ivareta disse oppgavene.

Meld. St. 28 varsler en fornyelse av lærerplaner i fag og at departementet vil sette i gang en prosess med å utarbeide nye veiledninger til læreplanene. Denne meldingen beskriver en ny modell for kompetanseutvikling i skolen. I planleggingen av disse prosessene har departementet gått gjennom hvilke oppgaver nasjonale myndigheter trenger faglig støtte til i tiden fremover.

Departementet mener det er behov for fagmiljø som kan:

  • bidra til å heve kvaliteten i barnehager og skoler i hele landet gjennom å være en praksisnær pådriver for å utvikle fagdidaktikk

  • bistå direktoratet i utviklingen av fritt tilgjengelig støtte- og veiledningsmateriell til rammeplanen og læreplanverket og bidra til at skoler og barnehager får økt kompetanse til å tolke og operasjonalisere rammeplanen og læreplanverket

  • støtte lærerutdanningene i deres arbeid med kompetanseutvikling i sektoren

Departementet har vurdert om de nasjonale sentrene bør organiseres på en annen måte enn i dag. Tilhørigheten til universitetene og høyskolene og deres forskningsmiljøer er i dag viktig for hvordan sentrene løser sine oppgaver. Tilknytningen er sentral både for tilgang på relevant forskning og fagmiljøer, og også for nærhet til lærerutdanningen. Departementet mener at en sterkere tilknytting vil kunne gi enda bedre kvalitet og retning på oppgavene som departementet ønsker at fagmiljøene skal løse.

For at den nye kompetansemodellen skal fungere best mulig bør det finnes fagmiljø som kan bidra til praksisrettet og relevant innhold i kompetanseutviklingstiltakene, herunder fagmiljø som kan ivareta det samiske perspektivet. Særlig vil dette være viktig for universiteter og høyskoler som ikke selv har spisskompetanse på områdene skoleeierne og barnehageeiere etterspør.

KD vil derfor ha dialog med vertsinstitusjonene og sentrene for å diskutere hvordan vertsinstitusjonene kan overta det faglige ansvaret for de nasjonale sentrene. Departementet vil også involvere de departementene som har særlige interesser i de ulike sentrene i denne prosessen, herunder Helse- og omsorgsdepartementet, som sammen med KD finansierer og gir oppgaver til Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet.

Innlemming av nasjonale sentre i vertsinstitusjonene vil gi samme organisatoriske rammer for disse og Senter for samisk i opplæringen. Departementet vil gå i nærmere dialog med Sametinget og Samisk høgskole om hvordan oppgavene til det samiske senteret kan harmoneres med oppgavene til de nasjonale sentrene. Departementet tar sikte på å gi senteret grunnfinansiering på lik linje med de andre nasjonale sentrene og kommer tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for.

Departementet vil

  • ha dialog med vertsinstitusjonene og de nasjonale sentrene for å komme frem til hvordan vertsinstitusjonene kan overta det faglige ansvaret for sentrene.

  • ha dialog med Sametinget, Samisk høgskole og Senter for samisk i opplæringen om oppgaver for det samiske senteret.

Fotnoter

1.

Aasen mfl. (2012)

2.

Lillejord mfl. (2015a)

3.

Videreutdanningssatsingen vil ikke bli berørt

4.

SSB (2016)

5.

Caspersen mfl. (2014)

6.

Hattie (2009), Yoon mfl. (2007), Blank og de las Alas (2009)

7.

Hagen og Nyen (2009)

8.

I 2015 har Sveriges PISA-resultater forbedret seg

9.

OECD (2015)

10.

Blossing mfl. (2010)

11.

Winter (1994)

12.

Markussen mfl. (2015)

13.

Wendelborg og Caspersen (2016)

14.

Caspersen og Wendelborg (2016)

15.

Gjerustad mfl. (2016)

16.

OECD (2011)

17.

Dahl mfl. (2016)

18.

Skolverket (2015)

19.

OECD (2011)

20.

Blossing mfl. (2010)

21.

Burns og Köster (red.) (2016)

22.

Dyrkorn mfl. (2013)

23.

van Twist mfl. (2013)

24.

Education Endowment Foundation (2016)

25.

U.S. Departemtent of Education (2016)

26.

NOKUT 2006, Finne mfl. (2014)

27.

Munthe mfl. (2015)

28.

For Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet er den faglige styringen og oppfølgingen delegert til Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet fra Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet

29.

Gjedrem og Fagernes (2016)

Til dokumentets forside