Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 24 (2016–2017)

Felles ansvar for felles fremtid — Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk

Til innholdsfortegnelse

2 Internasjonale rammebetingelser for utviklingspolitikk og bistand

Vi har vært vitne til betydelig økonomisk og sosial utvikling i verden som helhet siden andre verdenskrig. Internasjonalt samarbeid og avtaleverk har bidratt til å gjøre verden bedre på mange områder. Fra norsk side skal vi bidra til å videreføre og forsterke den positive utviklingen. Samtidig ser vi at omforente internasjonale kjøreregler er under press, og vi skal ikke undervurdere utfordringene vi står overfor når det gjelder gjennomføringen av bærekraftsmålene. Det vil være viktigere enn noensinne å ha en god forståelse av kontekst, og gjøre gode risikovurderinger knyttet til usikkerhet, når innsats planlegges og gjennomføres.

2.1 Konflikt, humanitære katastrofer og migrasjon

Bærekraftsmål 16 slår fast at utvikling og fattigdomsreduksjon fordrer fredelige samfunn. I store deler av verden, inkludert i Europas nærområder i sør og sørøst, hindres utvikling og fattigdomsreduksjon av vold, manglende økonomisk inkludering og politisk ustabilitet. Mer enn 65 millioner mennesker er drevet på flukt og inn i en situasjon preget av usikkerhet og nød – det høyeste tallet siden andre verdenskrig. 130 millioner mennesker trenger humanitær hjelp og beskyttelse. Nødhjelpsbehovet FN har definert for 2017 er det største noensinne. Større oppmerksomhet om de underliggende årsakene til langvarige kriser, ustabilitet og sårbarhet er en forutsetning for å lykkes med 2030-agendaen.

Opplevelse av manglende økonomiske muligheter og tro på fremtiden har potensielt sikkerhetsmessige konsekvenser, særlig i grupper som i utgangspunktet føler seg marginalisert. Radikalisering er en utfordring i mange land. Det samme gjelder organisert kriminalitet med menneskesmugling og annen ulovlig handel. Dette undergraver allerede svake rettsstater ytterligere.

Den demografiske utviklingen i Afrika kan potensielt være en ressurs. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan det i tide skal utvikles et arbeidsmarked som er i stand til å absorbere millioner av unge hvert år. Dette er en enorm utfordring for regionen, og forutsetter god økonomisk styring og gode rammebetingelser for næringsutvikling. Dersom regionen ikke lykkes i å skape sysselsetting og velfungerende arbeidsmarkeder, vil dette få store konsekvenser også for vår egen verdensdel.

Migrasjon er drevet av sammensatte årsaker som krig, konflikt, klimaendringer og miljøforringelse. Det handler også om dårlig styresett og manglende utsikter til bedrede levekår. Ifølge nøkterne anslag er det i dag om lag tre millioner afrikanere som forlater kontinentet hvert år. Samtidig er det betydelig migrasjon internt på kontinentet, både til lavinntektsland, mer utviklede økonomier og inn mot storbyene. Gitt befolkningsveksten og utfordringene Afrika står overfor, er det ventet at migrasjonen ut av Afrika vil tilta.

Forskning viser at det er urealistisk å se bistand som et effektivt virkemiddel for å påvirke migrasjonsstrømmer. Bistand har som formål å redusere fattigdom. Bistand gis for å fremme helse og utdanning, skape arbeidsplasser, øke inntekter og gi folk flest et bedre liv. Dette er imidlertid prosesser som tar lang tid og som avhenger av mange andre faktorer enn bistand. På kort sikt er høyere utdanning og bedre inntekt faktorer som gir økt snarere enn redusert migrasjon, fordi flere får råd til å reise til land hvor de kan tjene bedre. Erfaring og forskning viser at inntektsgapet mellom land må bli dramatisk mye mindre enn det vi i dag ser mellom for eksempel Afrika og Europa før folks ønske om å migrere avtar.

Figur 2.1 Al-Shabaab-soldater på militærøvelse i Somalia.

Figur 2.1 Al-Shabaab-soldater på militærøvelse i Somalia.

Foto: Farah Abdi Warsameh/AP/Scanpix

2.2 De fattigste vil befinne seg i områder med høy grad av sårbarhet

Målet om å utrydde ekstrem fattigdom innen 2030 er ambisiøst. En økende andel av de gjenværende ekstremt fattige vil befinne seg i land og områder med svake forutsetninger for utvikling, ofte rammet av konflikt og klimaendringer. Antall mennesker på flukt – statsløse, internt fordrevne eller flyktninger – øker.

Begrepet sårbare stater har ofte blitt brukt om land i konflikt eller land der statsapparatet har brutt sammen. Denne begrepsbruken er i ferd med å endres. I stedet for å snakke om sårbare stater, viser man til grad av sårbarhet.

OECD har lansert en ny tilnærming til måling av lands sårbarhet som gir et rammeverk for å bedre forstå kompleksiteten i utfordringene og vurdere hvor og hvordan innsatsen bør rettes. Sårbarhet ses som en kombinasjon av å være utsatt for risiko, og at staten, systemet eller lokalsamfunnet har utilstrekkelig evne til å håndtere, absorbere eller begrense disse risikoene.

I henhold til OECDs målinger defineres 56 land i dag som land med høy grad av sårbarhet. Innen 2035 regner man med at rundt 80 prosent av de som lever i ekstrem fattigdom vil leve i en kontekst som er definert som sårbar (se boks 2.1 og figur 2.2).

Boks 2.1 Mot en ny forståelse av sårbarhet – fra «sårbare stater» til «sårbarhetsdimensjoner»

OECD og Verdensbanken har endret klassifisering og tilnærming til sårbarhet, fra et fokus på «sårbare stater» til «sårbarhetsdimensjoner». Sårbarhet ses som et fenomen som i varierende grad påvirker alle stater, ikke bare de som tradisjonelt har vært betraktet som sårbare eller rammet av konflikt. Dette skyldes blant annet en erkjennelse av at også mellominntektsland kan ha høy grad av sårbarhet og at enkelte områder i disse landene kan være særlig sårbare. OECD har utarbeidet et såkalt sårbarhetsbarometer, der man ser på statens eller samfunnets evne til å håndtere risiko innen fem dimensjoner: Økonomisk, miljømessig, politisk, sikkerhetsmessig og sosial sårbarhet.1 Jo mindre evne til å håndtere utfordringer og kriser innen disse dimensjonene, desto høyere er graden av sårbarhet.

1 OECD (2016), States of Fragility 2016.

Figur 2.2 OECDs sårbarhetsbarometer, 2016

Figur 2.2 OECDs sårbarhetsbarometer, 2016

Kilde: OECD

Det anslås at det i 2013 var 767 millioner ekstremt fattige i verden. Dette er rundt 800 millioner færre enn ved årtusenskiftet. Tusenårsmål 1 om halvering av fattigdom innen 2015 ble dermed nådd. Mange av de som kom ut av fattigdom befinner seg imidlertid like over fattigdomsgrensen. De er derfor sårbare for å falle tilbake under grensen dersom de økonomiske forutsetningene skulle endres. Tyngden av de som kom ut av fattigdom befinner seg i Kina og India.

Figur 2.3 FN anslår at det finnes 2,4 millioner internt fordrevne mennesker i regionen rundt Tsjadsjøen, derav 1,5 millioner barn. 10,7 millioner har akutt behov for humanitær hjelp. Rundt 25 prosent av alle barn som ikke går på skole i verden i dag, befinner ...

Figur 2.3 FN anslår at det finnes 2,4 millioner internt fordrevne mennesker i regionen rundt Tsjadsjøen, derav 1,5 millioner barn. 10,7 millioner har akutt behov for humanitær hjelp. Rundt 25 prosent av alle barn som ikke går på skole i verden i dag, befinner seg i Lake Tsjad-regionen.

Foto: Espen Røst/Bistandsaktuelt

Halvparten av de ekstremt fattige i verden befinner seg i Afrika sør for Sahara. I gjennomsnitt lever de ekstremt fattige av bare 1,16 dollar om dagen – langt under den internasjonalt fastsatte fattigdomsgrensen på 1,90 dollar om dagen.

Verdensbankens prognoser viser at fattigdommen vil fortsette å synke i Asia. Selv i beregninger der høye vekstrater for BNP per innbygger er lagt til grunn, oppunder 4 prosent, vil det være rundt 200 millioner ekstremt fattige i Afrika sør for Sahara i 2030. Hvis veksten derimot kun blir som de siste 20–25 årene kan antallet bli 400 millioner.

Høy befolkningsvekst er en viktig årsak til den utfordrende situasjonen i Afrika sør for Sahara. Mangel på tilgang til helsetjenester, utdanning og arbeid bidrar til at mange jenter får barn tidlig. Det er generelt høye fødselsrater, i gjennomsnitt 5 barn per kvinne. FN anslår at befolkningen i Afrika sør for Sahara har økt fra 228 millioner mennesker i 1960 til 1 milliard i 2015. Om prognosene fra FN slår til, vil befolkningen mer enn dobles innen 2050. Også i Midtøsten og Nord-Afrika har befolkningen mer enn firedoblet seg i perioden 1960–2015, fra 105 til 424 millioner mennesker. Frem mot 2050 anslår Verdensbanken at befolkningen i regionen vil øke til nærmere 650 millioner mennesker.

Afrika vil de neste tiårene ha en sterk økning i antall mennesker i produktiv alder. 70 prosent av befolkningen er ifølge FN under 30 år. Dette er potensielt en ressurs. En betydelig del av den høye økonomiske veksten i mange afrikanske land har imidlertid vært knyttet til ressursutvinning og kapitalintensivt næringsliv med lite sysselsetting og svært begrensede ringvirkninger. Veksten har i mange land dessuten vært lite inkluderende og skapt økte inntektsforskjeller og sosial polarisering. I Afrika må økonomisk vekst fremover i større grad være basert på arbeidsintensiv virksomhet. Uten en inkluderende vekst og modernisering av økonomien, vil befolkningsøkningen være en betydelig trussel for utviklingsprosessen.

Verdens fattige – og i enda sterkere grad de afrikanske fattige – bor fortsatt på landsbygda og lever av jordbruk. Produktiviteten i jordbruket må opp, og det på en bærekraftig måte som ivaretar økosystemer og hindrer naturforringelse. Men selv med økt produktivitet kan ikke jordbruket fylle oppgaven som motor for produktivitetsvekst og jobbskaping på lengre sikt. Mange av landene i Afrika sør for Sahara har betydelige marine ressurser og gode muligheter for utvikling i de «blå næringene». Det kan ligge et betydelig uutnyttet potensiale for mange lavinntektsland i disse ressursene dersom det satses på god bestandsforvaltning og kystfiske som kommer befolkningen til gode.

Med bærekraftsmålene har verden forpliktet seg til å sikre at ingen skal utelates. Skal dette oppfylles, må man identifisere dem som ekskluderes når andres levekår forbedres. Dette kan være etniske og religiøse minoriteter, urfolk, mennesker med nedsatt funksjonsevne eller mennesker i fjerntliggende strøk på landsbygda eller slumområder i raskt voksende byer. De kan befinne seg både i de fattigste landene og i mellominntektsland. Gode tilnærmingsmåter for å nå ut til alle må utvikles, i fellesskap med landene selv. Uten reell vilje og innsats fra nasjonale myndigheter, vil målet ikke kunne nås. I noen tilfeller vil det være hensiktsmessig med inkluderende universelle ordninger som omfatter alle, mye etter modell fra vårt eget samfunn. Andre ganger vil det være nødvendig med målrettet innsats for å dekke spesielle behov der fattigdommen er størst.

2.3 Globale utfordringer krever globale løsninger: Vi er gjensidig avhengig av hverandre

I en stadig mer integrert verden har vi blitt mer avhengige av hverandre. Problemer, goder – og onder – stoppes ikke av landegrensene.

Klima og miljø, global helse, fred og sikkerhet er de mest sentrale globale fellesgodene norsk utviklingspolitikk er rettet inn mot. Bevaring av hav og åpne internasjonale finanssystemer står også sentralt. Norsk alliansebygging og diplomati på tvers av regioner, vårt arbeid for fremme av menneskerettigheter og respekt for folkeretten blir stadig viktigere.

En av de største globale utfordringene fremover er antibiotikaresistens. Dette omfatter miljø, helse, mat, landbruk og akvakultur og er relevant for en rekke av bærekraftsmålene. Antibiotikaresistens er derfor en tverrgående global utfordring som må settes høyere på den globale agendaen.

Det er sammenfall mellom globale fellesgoder og mange bærekraftsmål. 2030-agendaen og bærekraftsmålene gjelder alle land og er mer rettet mot globale utfordringer enn det tusenårsmålene var.

En mer samstemt politikk for utvikling vil i økende grad innebære at nasjonal politikk også må fremme globale fellesgoder som alle land, ikke minst de fattigste, nyter godt av. Lavinntektsland vil ha særlig nytte av tiltak som sikrer inkluderende utvikling, og som forebygger natur- og humanitære katastrofer samt grenseoverskridende kriminalitet og terror.

Mange mellominntektsland er svært viktige deltakere i å løse globale utfordringer. Der innsats for å løse slike utfordringer kan kombineres med å oppnå betydelige lokale eller nasjonale utviklingseffekter, kan det være svært hensiktsmessig å bidra med bistandsmidler. Et eksempel på dette er den norske innsatsen for bevaringen av regnskog i Brasil.

2.4 Finansiering for utvikling

De viktigste finansieringskildene til utvikling i et land er innenlands ressursmobilisering, direkte utenlandsinvesteringer og tilbakeføring av midler fra utflyttede borgere. Bistandens relative andel av kapitalstrømmene er blitt stadig mindre, også i de fattigste landene. Etter gjeldsletteprosessene på nittitallet ble mange land, ikke minst i Afrika, kredittverdige og i stand til å tiltrekke seg kapital fra nye kilder. Mange har i etterkant hatt høy økonomisk vekst og en positiv utvikling. Selv om det nå er tendenser til oppbremsing av den økonomiske veksten og nedgang i investeringsraten, er den langsiktige trenden at private kapitaloverføringer øker. Sårbarhet og variasjoner understreker behovet for at bistand brukes på en effektiv måte for å legge grunnlaget for fortsatt og økt privat kapitalflyt til lavinntektsland, også til de aller fattigste.

2.4.1 Addis Abeba-konferansen om finansiering for utvikling

For å realisere bærekraftsmålene i lavinntektsland kreves det store investeringer både i næringsvirksomhet, infrastruktur og sosiale forhold. Bistand kan være et viktig bidrag, men tyngden av finansiering vil komme fra andre kilder.

Dette var utgangspunktet for konferansen om finansiering for utvikling i Addis Abeba i 2015, som resulterte i en handlingsplan (Addis Ababa Action Agenda) for å finansiere bærekraftsmålene. Planen er en bredspektret katalog av tiltak og ambisjoner, og legger særlig vekt på:

  • mobilisering av innenlandske ressurser, blant annet gjennom bedre skattesystemer og innkreving av skatt

  • katalytisk bruk av bistand for å mobilisere større private strømmer

  • behovet for mer inkluderende økonomisk vekst, herunder ved sterkere mobilisering av kvinner som økonomiske aktører

  • kamp mot ulovlig kapitalflyt og korrupsjon.

Handlingsplanen er spesielt tydelig på behovet for nasjonal ressursmobilisering, som plasseres i hjertet av utviklingsagendaen. Den innebærer også en realitetsorientering når det gjelder bistandens muligheter og begrensninger. Samtidig løfter den frem behovet for bistand som utløser annen finansiering i mye større skala enn hva som er tilfellet i dag. Sluttdokumentet reflekterer i noen grad billions to trillions-paradigmet som Verdensbanken, IMF og de regionale utviklingsbankene etablerte i april 2015, noen få måneder før Addis-konferansen.

2.4.2 Økt betydning av nasjonal ressursmobilisering

Den absolutt største og viktigste kilden til finansiering av både offentlige investeringer og offentlig tjenesteyting er nasjonale finansielle ressurser mobilisert gjennom innkreving av skatter og avgifter.

I Afrika var bistand og skatteinngang tilnærmet like store tidlig på nittitallet, mens i dag utgjør skatt dobbelt så mye som bistand.1 Potensialet for beskatning i mange land i Afrika, Asia og Latin-Amerika er fortsatt dårlig utnyttet. Dels skyldes dette manglende registre over eiendom og bedrifter samt over folks inntekter. Dels er grunnen svake og korrupte systemer for innkreving av skatt og avgifter.

Å betale skatt har historisk vært knyttet til fremveksten av en moderne stat med økt demokrati. Styrking av skattesystem er derfor også et essensielt demokratiseringstiltak i mange land. I dag har rundt halvparten av alle lavinntektsland og lavere mellominntektsland skatteinntekter som utgjør mindre enn 15 prosent av BNP. Gjennomsnittet for land med mer utviklede økonomier er ifølge IMF rundt 40 prosent. IMF mener at utviklingslandene generelt har et potensial til å øke skatteinntektene til 20–25 prosent på mellomlang sikt, gjennom styrket skattepolitikk og innkreving.

2.4.3 Internasjonale kapitalstrømmer

Det har de siste tiårene skjedd store endringer i finansstrømmene som finansierer utvikling. Verdensbanken estimerer at privat kapital har utgjort over 80 prosent av kapitalstrømmene til utviklingsland siden tusenårsskiftet. Direkte utenlandsinvesteringer og private overføringer av inntekter fra utflyttede borgere er de viktigste kildene til ekstern finansiering.

Medregnet bistand fra nye aktører ligger global bistand nå på om lag 180 milliarder dollar per år. Volumet er mer enn fordoblet siden år 2000. Bistandens andel av de totale kapitalstrømmene til utviklingsland er likevel blitt stadig lavere, i og med at de private kapitalstrømmene har vokst enda raskere. Bistand utgjorde om lag to tredeler av den eksterne finansieringen til Afrika sør for Sahara i 1990, nå utgjør den ca. 20 prosent2. I løpet av det neste tiåret forventes bistandens andel av de totale overføringene til utviklingslandene å flate ut på et nivå under 10 prosent.

Det er imidlertid store forskjeller mellom land. Private investeringer er svært ulikt fordelt og relativt konsentrert. Over to tredjedeler av disse investeringer kanaliseres fortsatt til et titalls utviklingsland og fremvoksende økonomier. For de aller fattigste landene, spesielt land med høy sårbarhetsgrad, utgjør bistand fortsatt en betydelig del av den eksterne finansieringen. Disse landene sliter med å tiltrekke seg utenlandske investeringer. En oppgave for global bistand og internasjonal samhandling er dermed å bidra til at forutsetningen for å tiltrekke seg private investeringer bedres også i de fattigste landene.

Gjennomføringen av gjeldsletteprosessen HIPC (Highly Indebted Poor Countries) og økonomiske reformer i samme tidsrom i mange av de fattigste landene på nittitallet, skapte et bedre investeringsklima og gjorde mange afrikanske land kredittverdige. Tilgangen på ulike typer kapital fra utlandet tok seg opp og flere av landene har i flere år vært blant de raskest voksende økonomier i verden.

Kapitalkildene er sårbare for endringer i investeringsklima og variasjoner i verdensøkonomien. For eksempel har lavere råvarepriser de siste årene økt driftsbalanseunderskuddene i mange afrikanske land, og gjort spesielt vestlige investorer mer forsiktige.

Gode rammebetingelser er en forutsetning for at utenlandske investorer skal satse i et land. Anslagsvis 90 prosent av inntektene fra investeringene i fattige land blir ført ut av landene snarere enn å bli reinvestert der3. Det ligger en viktig nasjonal utfordring – og et stort utviklingspotensial – i å skape rammebetingelser som gjør det mer attraktivt å reinvestere slike inntekter i landene hvor de skapes. Rammebetingelser er minst like viktig for innenlandske investorer. Politisk og økonomisk usikkerhet gjør at også nasjonale investorer velger å sende sine midler til utlandet i stedet for å investere i produktiv virksomhet i sitt eget land.

Bistand kan ikke under noen omstendighet veie opp for fall i andre kapitalkilder. Bistand må brukes på en slik måte at det legges grunnlag for nasjonal ressursmobilisering og privat finansiering. Fattigdomsreduksjonen fremover hviler på at de store kapitalkildene er åpne for de fattigste landene også i fremtiden.

2.4.4 Gjeld – varsellamper blinker

Det siste tiåret har låneopptaket i fattige land igjen økt. Mange land i Afrika har blitt rikere og mer robuste, men samtidig har flere bygget opp betydelig ny gjeld, også til fremvoksende økonomier som Kina, India og Brasil. Hvis det ikke tas lærdom av historien og ny opphopning av ikke-bærekraftig gjeld skjer, kan man få en gjentakelse av tidligere gjeldskriser. Her blinker det nå noen varsellamper. Særlig i de fattigste landene har gjeldssårbarheten økt etter 2013. Nye gjeldsproblemer må forebygges gjennom ansvarlig låntaking og långivning. Verdensbanken og IMF har et særskilt ansvar for å gi låntagerland god rådgivning på dette området.

2.4.5 Utviklingsfinansiering i revers: Korrupsjon og kapitalflukt

Kapitalflukt

Anslag på volumet av ulovlig kapitalflyt fra land i Afrika, Asia og Latin-Amerika varierer betydelig, og er omstridte. OECD4 viser dog til generell enighet om at ulovlig kapitalflyt sannsynligvis overstiger bistandsstrømmer og investeringer. Dette tilsier i så fall et volum på om lag 800 milliarder dollar eller mer per år.

Den internasjonale utfordringen ligger i å hindre at slike penger føres ut av landene på ulovlig vis. Internasjonalt samarbeid om etterforskning av ulovlige kapitalstrømmer er viktig. Det samme gjelder det internasjonale samarbeidet for å få økt innsyn i skatteparadiser og utveksle informasjon om hvem som er de reelle eierne av verdier og selskaper.

Korrupsjon

IMF har beregnet at det globalt stjeles mellom 1500 og 2000 milliarder dollar årlig gjennom korrupsjon i det offentlige, omtrent 2 prosent av globalt BNP.5 IMF regner imidlertid med at kostnadene for samfunnet er betydelig høyere.

Boks 2.2 Miljøkriminalitet

Miljøkriminalitet utgjør nå den fjerde største svarte økonomien globalt sett og har stor negativ innvirkning på verdens fred og sikkerhet. Miljøkriminalitet gjør at skatteinntekter unndras. Det fratar folk levebrød og fremtidige generasjoner muligheter som er knyttet til biologisk mangfold og naturressurser som ødelegges. Interpol og FNs miljøprogram rapporterer at flere ikke-statlige grupper, terroristgrupperinger og kriminelle nettverk finansierer sine aktiviteter ved utnyttelse av naturressurser i konfliktområder, og estimerer at minst 40 prosent av interne konflikter har en forbindelse til naturressurser.1 Miljøkriminalitet blir også sett på som en inntektsmulighet for fattige; organiserte kriminelle grupper bruker fattige til å utføre ulovlig jakt, tømmerhugging, fiske eller ulovlig gruvedrift.

1 INTERPOL og UNEP (2016). Environment, Peace and Security? A Convergence of Threats. 69 land responderte på undersøkelsen.

Korrupsjon er et av de aller største hindre for utvikling. Korrupsjon er et fenomen som går igjen i alle samfunn, men har størst konsekvenser i land med svake institusjoner og systemer for åpenhet og kontroll, og hvor det legges begrensninger på offentlig debatt. Bare der hvor lederne selv ønsker å slå ned på korrupsjon og setter et eksempel gjennom åpenhet, innsyn og konsekvent straffeforfølgning er det mulig å redusere problemet. Bistand kan bidra til å bygge gode institusjoner, men landene må selv sikre mekanismer som gjør at institusjoner fungerer og lover håndheves.

I dialogen med samarbeidsland legger FNs anti-korrupsjons-konvensjon og de delene av bærekraftsmål 16 som omhandler korrupsjon og åpenhet et godt grunnlag. Det gjøres et verdifullt arbeid i en rekke internasjonale fora for å bekjempe korrupsjon og ulovlig kapitalflukt. EU, UNODC, OECD, G7, G20, OECDs gruppe mot hvitvasking av penger (FATF), Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), IMF, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene har dette på sin dagsorden. Norge deltar i internasjonalt antikorrupsjonsarbeid gjennom mange av disse globale organisasjonene og initiativene, og har hatt ledende roller i flere av dem.

Boks 2.3 Nye investorer i Afrika

Kina og India har en lang historie i Afrika, særlig i Øst-Afrika, men den målrettede aktiviteten var beskjeden frem til 1990-tallet. I 1980 var Kinas handel med Afrika på ca. 1 milliard dollar. Den økte med rundt 700 prosent gjennom 1990-årene og i 2011 var den verdt cirka 166 milliarder dollar. Kina bidro også med utbygging av infrastruktur for å fremme handel, og som vennskapsprosjekter. Etter årtusenskiftet har statlige lånebaserte utviklingsprosjekter innen naturressurser og infrastruktur fortsatt å øke i mange land. Private kinesiske investeringer og tjenesteforetak har fulgt hakk i hæl. I 2013 hadde disse investeringene nådd 26 milliarder dollar. Selv om USA og EU fremdeles er de største investorene i Afrika1 er dominansen brutt, ikke bare av Kina og India, men også av land i Midtøsten, som De forente arabiske emirater.

1 AfDB, UNDP og OECD (2016). “External resource flows and tax revenues for Africa”. I African Economic Outlook (kapittel 2).

2.5 Globale maktforhold i endring. Nye bistandsaktører

Endringene i utviklingsfinansiering er del av et større bilde av endrete globale maktforhold og endret relasjon mellom bistandsgivere og -mottakere. De fattigste landene får stadig flere samarbeidspartnere. Blant disse er BRIKS-landene (Brasil, Russland, India, Kina, Sør Afrika) og land i Midtøsten, store private givere og fond, samt nye institusjoner som Den asiatiske infrastrukturbanken (AIIB).

Det er lite statistikk over bistand fra de fremvoksende økonomiene, men et grovt anslag fra Verdensbanken viser at bistand fra disse landene utgjør 10–15 prosent av bistanden fra OECD- land.6 Selv om det fortsatt kan ta tid, ser vi antakelig begynnelsen til slutten på OECD-bistandens dominans. De fremvoksende økonomiene, spesielt Kina, legger vekt på andre faktorer enn vesten i sitt samarbeid med Afrika. De trekker på sine egne utviklingserfaringer med fokus på investeringer i infrastruktur og landbruk, og de blander seg ikke – i hvert fall ikke eksplisitt – inn i nasjonal politikk.

Nye bistandsaktører og långivere med alternative verdisett har gitt lavinntektsland økt handlingsrom. Lavinntektsland kan i økende grad «velge bort» bistand som er basert på det som oppfattes som vestlige modeller og krav, f.eks. knyttet til miljø, menneskerettigheter og økonomisk styring. Normer og kjøreregler utviklet av FNs medlemsland i fellesskap blir derfor stadig viktigere som grunnlag for påvirkning og dialog, siden disse angår alle.

Forskyvninger i globale maktforhold påvirker også det multilaterale systemet og andre regionale og internasjonale allianser. Vesten har ikke lenger samme definisjonsmakt og gjennomslagskraft i utviklingen av globale normer. I løpet av de siste par tiårene har land i Asia, Latin-Amerika og Afrika i større grad krevd å få sin stemme hørt i FN. Dette er i utgangspunktet positivt. Større engasjement kan gi økt nasjonalt eierskap og større vilje til gjennomføring av normer man har vært med på å vedta. Utfordringer oppstår imidlertid når dette resulterer i press mot tidligere omforente internasjonale kjøreregler, for eksempel knyttet til kvinners rettigheter. Denne utviklingen kan forsterkes dersom toneangivende land som USA gjør alvor av planene om å redusere støtten til FNs fond og programmer.

Boks 2.4 «FN70: En ny dagsorden» – vellykket alliansebygging på tvers av de regionale blokkene

Verdens maktforhold har endret seg siden etableringen av FN ved slutten av andre verdenskrig. Nye strukturer og utfordringer krever nye måter å tenke og arbeide på. Utenriksministeren lanserte i februar 2015 prosjektet «FN70: En ny dagsorden» som et norsk bidrag til nytenkning og forslag til reform av FN. Norge inviterte Mexico, Jordan, Indonesia, Colombia, Etiopia, Ghana og New Zealand til å delta i prosjektet for å utarbeide felles anbefalinger til den nye Generalsekretæren i FN. På tvers av de tradisjonelle regionale grupperingene i FN forhandlet FN70-landene frem en rekke anbefalinger som ble overlevert påtroppende generalsekretær António Guterres i november 2016. Guterres har på basis av dette initiativet invitert landene til videre dialog om reform av FN.

FN preges til tider av fastlåste gruppedynamikker som bidrar til sterkere motsetninger mellom medlemslandene. Dette fører ofte til fastlåst nord-sør dynamikk i enkelte saker, til dels innen menneskerettigheter, internasjonal strafferett og økonomisk utvikling. I forhandlingene om bærekraftsmålene var det positivt at den tradisjonelle nord-sør motsetningen gjorde seg noe mindre gjeldende.

Norge er en pådriver i internasjonale fora. Vi er blant de som sterkest målbærer behovet for internasjonale kjøreregler og felles løsninger. På områder som menneskerettigheter, likestilling og kvinners rettigheter, havretten, samt klima og miljø er det rimelig å si at vi har påvirket den internasjonale dagsorden. Arbeidet med FN70 er ett eksempel (se boks 2.4).

FN og Bretton Woods-institusjonene er ikke lenger alene som premissleverandører for en internasjonal orden og multilateralt styresett. G20 har i løpet av de siste årene utviklet seg til å bli en betydelig premissleverandør, også når det gjelder normsetting. Verdens økonomiske forum (WEF) likeså.

Mangfoldet av sammenslutninger og allianser er i utgangspunktet positivt. Det stiller imidlertid nye krav til vår tilnærming til internasjonalt samarbeid. Samtidig som FN fortsatt er vår viktigste internasjonale arena, får regionale organisasjoner stadig større relevans. EU er i en særstilling, men sammenslutninger i Afrika (AU), Sørøst-Asia (ASEAN), Latin-Amerika (ECLAC) og Stillehavsområdet (Pacific Alliance) er også svært viktige. Alle disse har vi inngått strategisk partnerskap med.

Figur 2.4 De er intenst opptatt med figurer og tall på lesebrettet, elevene på skolen i Njewa utenfor Lilongwe i Malawi.

Figur 2.4 De er intenst opptatt med figurer og tall på lesebrettet, elevene på skolen i Njewa utenfor Lilongwe i Malawi.

Foto: Eva Bratholm/Norad

2.6 Teknologi og digitalisering

Den digitale revolusjonen påvirker informasjons- og tjenestetilgangen innen alle samfunnsområder og skaper helt nye muligheter for sosial utvikling og økonomisk vekst, også for verdens fattigste. Mobile bank- og forsikringstjenester, oppdatert og relevant informasjon innen helse og landbruk, digitale læringsplattformer og nettbasert markedsføring av egne varer og tjenester er eksempler på hvordan mobiltelefoni og internett endrer folks hverdag.

Den digitale revolusjonen kan bidra til økt inkludering idet mennesker får tilgang til tjenester som tidligere var utilgjengelige for dem. Internett og nye kommunikasjonskanaler har vist seg avgjørende for å fremme demokratisk utvikling. Samtidig brukes også informasjonsteknologi bevisst for å spre propaganda, falske nyheter og å drive overvåking. Å sikre at internett forblir åpent og trygt i møte med cyber-kriminalitet, krenkelse av personvern og sensur, vil bli en stor utfordring.

Teknologisk fremgang og økt bruk av roboter vil føre til økt produktivitet og dermed økte vekstmuligheter. I et globalt perspektiv er dette positivt. Utfordringen blir å skape nye arbeidsplasser for mennesker som rammes negativt av utviklingen. Teknologi favoriserer høyt utdannede mennesker og erstatter menneskelig arbeidskraft. Resultatet er at et høyt antall mennesker må konkurrere om de samme, gjerne lavtlønnede, jobbene. Fattige land, særlig i Afrika, vil stå overfor ekstra store utfordringer som følge av denne utviklingen, da deres komparative fortrinn først og fremst er stor tilgang på arbeidskraft.

Såkalt blockchain-teknologi er forventet å bringe den digitale utviklingen nok et kvantesprang fremover og legge til rette for mer effektiv distribusjon og oppfølging av bistand. Blockchain-teknologi muliggjør sikker digital registrering av alle former for transaksjoner, avtaler og kontrakter som skal kunne dokumenteres. Det vil i teorien gjøre det mulig å følge bistandskronene helt frem til mottaker og være et viktig bidrag i bekjempelse av korrupsjon.

Fotnoter

1.

Fjeldstad, OH (2010). «Taxation in Africa: Myths, facts and challenges». Norad-konferansen 2010.

2.

Sy, Amadou and F.M. Rakotondrazaka (2015). «Private capital flows, official assistance, and Remittances to Africa: Who gets what?» Global Views 2015:2. The Brookings Institution.

3.

Griffiths et al. (2014). Financing for development post-2015: Improving the contribution of private finance. Brussel: Europaparlamentet

4.

OECD (2014). Illicit Financial Flows from Developing Countries: Measuring OECD Responses.

5.

Reuters (2016). «IMF: Global corruption costs trillions in bribes, lost growth». 11.05.16.

6.

Verdensbankgruppen (2013). Financing for Development. Post 2015.

Til toppen
Til dokumentets forside