Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 24 (2016–2017)

Felles ansvar for felles fremtid — Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk

Til innholdsfortegnelse

5 Veien videre – konsekvenser av bærekraftsmålene for utviklingspolitikken

Bærekraftsmålene innebærer et grunnleggende skifte for internasjonalt samarbeid. Alle land har sluttet seg til målene og har felles interesse av at de oppnås. Dette gir i utgangspunktet gode forutsetninger for å lykkes. Globalt ser vi dessverre tegn til en utvikling der motkreftene til fortsatt internasjonalt samarbeid om økonomisk vekst og rettsorden gjør seg gjeldende. Gjennom norsk utenriks- og utviklingspolitikk skal vi arbeide for å bevare de verdiene verdenssamfunnet de siste tiårene er blitt enige om, ikke minst uttrykt ved 2030-agendaen.

5.1 Norge som aktiv pådriver for bærekraftsmålene

Statsminister Solberg har siden januar 2016 vært en av lederne for pådrivergruppen for bærekraftsmålene som FNs tidligere generalsekretær, Ban Ki-moon, opprettet. I dette ligger det et globalt mandat knyttet til å skape bevissthet, engasjement og eierskap til målene på alle nivåer, internasjonalt så vel som nasjonalt.

Tidlig innsats blir avgjørende for gode resultater i 2030. Mange land er allerede i gang med å innarbeide 2030-agendaen og FNs bærekraftsmål i sine langtidsplaner. For land med svake institusjoner og for land med høy grad av sårbarhet er det utfordrende å utvikle og gjennomføre slike planer. Ikke minst vil det være vanskelig å mobilisere nok ressurser. Her kan bistand spille en viktig rolle.

Regjeringen vil

  • legge bærekraftsmålene til grunn for utviklingspolitikken

  • spille en pådriverrolle internasjonalt og i samarbeidsland for oppfølging av målene

  • bevare fattigdomsorienteringen i norsk utviklingspolitikk og opprettholde et høyt nivå på bistanden

  • sikre at en høy andel av den samlede norske bistanden (bilateral og multilateral) går til lavinntektsland og minst utviklede land, særlig i Afrika.

5.2 Utviklingspolitikken i lys av bærekraftsmålene

Fremtidens utviklingspolitikk må tilpasse seg en endret verden og lærdommer fra tidligere bistand, med utgangspunkt i bærekraftsmålene. Det overordnede målet for bistanden er å lindre nød og bidra til fattigdomsreduksjon. Samtidig er vår innsats i fattige land også i vår egen interesse. Dette er ikke noe nytt, men er nå tydelig stadfestet med 2030-agendaen. Vi må se på fellesskapsløsninger som kommer oss alle til gode.

Bærekraftsmålene er et brudd med tendensen til å se utvikling som utelukkende en oppgave for bistanden. Bistand er under de riktige omstendigheter et kraftfullt virkemiddel i utviklingspolitikken. Men internasjonal bistand er ikke tilstrekkelig for å oppfylle bærekraftsmålene. Bistand kan ikke forhindre krig, konflikt eller migrasjon. Bistand kan ikke i seg selv eller alene skape vekst, utvikling og utryddelse av fattigdom. Ei heller kan bistand løse de enorme utfordringene den demografiske utviklingen i Afrika innebærer.

Prinsippet om at ingen skal utelates ligger til grunn for bærekraftsmålene. Sammen med myndighetene i landene selv må vi vurdere hvordan dette prinsippet på best mulig måte kan etterleves.

Det er viktigere enn noensinne å bruke bistanden på en slik måte at vi mest mulig effektivt bidrar til varig utvikling, fred og fattigdomsreduksjon. Dette betyr ikke nødvendigvis at vi skal gjøre noe helt annet enn det vi allerede gjør. Men vi må prioritere hva vi skal satse på med våre tross alt begrensede ressurser. Vi må konsentrere oss om et begrenset antall tema og land. Og vi må lære av erfaringene med bistand og vurdere hvordan vi skal jobbe annerledes for å oppnå best mulige resultater. Heller enn å legge opp til store nye initiativ, kan det være mer hensiktsmessig å fokusere på å gjøre det vi allerede er engasjert i på en bedre måte.

Regjeringen vil

  • bruke bistanden katalytisk, slik at den i størst mulig grad mobiliserer andre og større kapitalstrømmer til utviklingsformål

  • sette privat sektor i fokus som drivkraft for jobbskaping, økonomisk vekst og varig utvikling

  • prioritere utvalgte områder, men legge til grunn et helhetlig perspektiv for all innsats

  • se ulike virkemidler i utenriks- og utviklingspolitikken i sammenheng, utnytte synergier og legge økt vekt på økonomisk og politisk diplomati i samarbeidet med fattige land.

5.3 Økt bruk av partnerskap

Bærekraftsmål 17 understreker betydningen av samarbeid og partnerskap. Bærekraftsmålene gir mulighet for å utvide partnerskapsbegrepet – ikke minst gir de privat sektor og næringslivet en rolle. Partnerskap kan potensielt gi større effekt enn det de enkelte partnerne ville ha oppnådd alene, og er derfor også en form for katalytisk bistand. På alle områder vi fra norsk side er engasjert, skal vi søke konstruktive og innovative partnerskap med et bredt sett av aktører.

Privat sektor har med bærekraftsmålene fått en mye tydeligere rolle som utviklingsaktør. Med utgangspunkt i Meld. St. 35 Sammen om jobben ble det i 2016 inngått en avtale med NHO om strategiske partnerskap med næringslivet. Privat sektor bidrar ikke bare med finansiering. Privat sektor bidrar med kunnskap og teknologi andre aktører ikke besitter. Det er positivt at næringslivet, ikke minst i Norge, i stadig større grad ser bærekraft som en forutsetning for lønnsomhet på sikt. Flere bedrifter – både statlige og private – benytter bærekraftsmålene i sitt strategiarbeid.

Sivilt samfunn har en sentral rolle i gjennomføringen av norsk utviklingspolitikk, og i arbeidet for å nå bærekraftsmålene. Sivilt samfunn ser i økende grad nytten av samarbeid med næringslivet, og det er mange eksempler på at partnerskap allerede er i gang eller planlagt.

Boks 5.1 «A Working Future» – jobbskaping for ungdom i Uganda

Siden 2013 har Plan International samarbeidet med Accenture om å få ugandisk ungdom i arbeid. Målet er å gi ungdom bedre økonomiske forutsetninger og relevant yrkeskunnskap som dekker behovene til lokalt næringsliv, slik at unge får tilgang til jobb i privat sektor eller mulighet til å starte egne virksomheter. Accenture bidrar med kompetanse innen teknologi, digitalisering, forskning og strategi, mens Plan har lokalkunnskap, nettverk og partnere på lokalt og nasjonalt nivå.

Uganda er blant landene med høyest ungdomsledighet, og er derfor brukt som pilot. Etter en inngående markeds- og verdikjedeundersøkelse ble A Working Future-modellen utviklet (AWF). Ungdom mellom 15 og 25 år mobiliseres gjennom spare- og lånegrupper. Sammen med lokale partnere gjennomføres yrkestrening og annen relevant utdanning. I samarbeid med et lokalt eksportfirma, KK Produce, produserer og eksporterer ungdommene chili til markeder i England. Lokale partnere innen bank- og teletjenester bidrar til at de unge lettere får tilgang til lån som igjen investeres i deres virksomhet.

99 prosent av de over 12 000 ungdommene som har tatt del i AWF-prosjektet, er kommet i jobb – og gjennomsnittlig månedsinntekt har økt med 621 prosent. Plan og Accenture planlegger å utvide til nye områder i Uganda samt bruke samme tilnærming i land som Zambia, Tanzania og Egypt. Målet er å skape 100 000 nye arbeidsplasser innen 2030.

Vi ser at mange nasjonale aktører i våre samarbeidsland er langt sterkere enn før. Vi skal derfor vurdere om mer av sivilsamfunnsstøtten skal gis direkte til nasjonale aktører og på den måten bidra til en mer direkte styrking av sivilt samfunn i disse landene. Samtidig skal vi være bevisste på at det fortsatt er betydelig utfordringer knyttet til kapasitet og kompetanse i nasjonale organisasjoner. Den norske partneren har ofte en kritisk rolle med tanke på kunnskapsoverføring og ikke minst for god forvaltning av bistandsmidlene. Sivilt samfunn må uansett i større grad sørge for at størst mulig del av arbeidet skjer i «felt».

Boks 5.2 Partnerskap mellom REMA1000 og CARE i Tanzania

4 000 kvinner har fått styrket sine bedrifter og økt sine inntekter som følge av et partnerskap mellom CARE og REMA1000 i Tanzania. Partnerne har gått sammen om opplæring av kvinnelige entreprenører, med fokus på økt kunnskap om produktutvikling, markedsføring og markedstilgang. Kvinnelige entreprenører har fått opplæring over fire år og har dannet flere lokale bedriftsklynger for å styrke markedstilgangen.

Gjennom prosjektet ble det etablert kontakt mellom næringslivet og en gruppe som ofte faller utenfor andre yrkesopplæringsprogrammer. Man utnyttet kunnskapen hos en næringslivspartner og tilpasset den til lokale forhold. Modulene som ble utviklet av REMA1000 og lokale partnere brukes nå av lokale myndigheter. Partnerskapet har også bidratt til styrket forståelse og aksept for kvinners økonomiske selvstendighet.

Dialog med næringsliv og sivilt samfunn er nyttig for en samstemt politikk. De fleste politikkområder har virkninger ut over det enkelte lands grenser, direkte for andre land eller indirekte gjennom globale fellesgoder som sikkerhet og klima. For å oppfylle bærekraftsmålene fullt ut må Norge og alle andre land ta hensyn til dette. Regjeringen vil etablere et forum for dialog om samstemt politikk for bærekraftig utvikling.

FN og de multilaterale utviklingsbankene er sammen med de globale fondene viktige samarbeidspartnere i norsk bistand. Norge arbeider sammen med andre medlemsland for at FN-organisasjoner og de multilaterale utviklingsbankene skal gjøre bærekraftsmålene styrende for virksomheten. Vi er opptatt av at organisasjonene i enda større grad skal vri sin virksomhet til de fattigste og mest sårbare landene, inkludert land rammet av konflikt. Også de multilaterale organisasjonene må styrke sitt samarbeid med privat sektor og det sivile samfunn.

Boks 5.3 Innovativt offentlig-privat samarbeid for bevaring av skog

Den norske klima- og skogsatsingen har som mål å redusere CO2-utslipp fra skog, og samtidig bidra til utvikling for menneskene som lever i, og av, skogen. I tillegg til å samarbeide med myndigheter, samarbeides det også med privat sektor. Under Verdens økonomiske forum i Davos i januar 2017 lanserte Norge, sammen med en rekke offentlige og private partnere, et fond for risikoreduksjon i avskogingsfrie investeringer. Fondet vil dekke en andel av et eventuelt tap for finansinstitusjoner eller selskaper som har foretatt investeringer med høy miljømessig og sosial standard. Dermed reduseres selskapenes risiko, og insentivet for å investere øker.

Regionale organisasjoner er i økende grad viktige partnere for norsk utviklingssamarbeid. De er sentrale både som normgivere, utviklingsaktører og for å sikre regional fred og sikkerhet. Partnerskap med for eksempel Den afrikanske union (AU) er en del av vårt forsvar av menneskerettigheter, rettssikkerhet og stabilitet. Videre bør man fremover se på mulighetene for økt samarbeid med Europakommisjonen og EUs medlemsland, som samlet sett utgjør verdens største bistandsaktør.

Boks 5.4 Partnerskap forhindrer sykdomsspredning i humanitære kriser

Riktig behandling og deponering av kloakk i humanitære kriser er helt sentralt for å forhindre spredning av bakterier og sykdom. Under jordskjelvet i Haiti i 2010 døde flere tusen mennesker av kolera som et resultat av at sanitæravfall ikke ble behandlet på riktig måte. På bakgrunn av dette ble Emergency Sanitation Project (ESP) lansert.

Med støtte fra Innovasjon Norge inngikk NOREPS-bedriften A-Aqua AS et forsknings- og utviklingspartnerskap med Norges og Sveriges Røde Kors samt Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), for å svare på disse utfordringene. I partnerskapet bidro Røde Kors med kunnskap og erfaring fra felt for å definere kravspesifikasjoner, og A-Aqua AS og NMBU med sanitærfaglig og teknisk kompetanse. Resultatet ble en fullstendig løsning for trygg behandling av kloakk i flyktningleirer og sykehus, Hygieniser100™. Denne er nå ferdig testet og tilgjengelig for humanitære organisasjoner globalt. Partnerskapet og utviklingen av Hygieniser100™ er et viktig bidrag for å møte de store utfordringene knyttet til behandling av kloakk i humanitære kriser.

Regjeringen vil

  • søke nye og innovative samarbeidsformer og partnerskap som kan bidra til mer effektiv bruk av bistand

  • basert på erfaringer fra innovativt offentlig-privat samarbeid, bruke bistand strategisk for å utløse private og kommersielle investeringer

  • samarbeide med sivilt samfunn og sørge for at mer av ressursene når frem til organisasjoner og mottakerne i samarbeidslandene

  • styrke samarbeidet med regionale organisasjoner i utenriks- og utviklingspolitikken og vurdere økt bruk av bistand gjennom slike partnere.

5.4 Vi prioriterer innsats på utvalgte områder

Bærekraftsmålene utgjør samlet en bred utviklingsagenda og er udelelige. Fremdrift på ett av målene fordrer innsats også på de andre områdene. Norge skal ha et helhetlig perspektiv og forståelse av sammenhengen mellom de ulike målene. Vi skal fortsette å satse langsiktig og forutsigbart, men Norge kan ikke gjøre alt. Derfor skal vi også fremover ha et spesielt fokus på noen prioriterte områder: utdanning, helse, næringsutvikling og jobbskaping, klima, fornybar energi og miljø. Dette er områder som alle er kritiske for sosial og økonomisk utvikling. De henger sammen og innsats kan gjøres gjensidig forsterkende. Humanitær bistand vil også fremover være et prioritert område.

Fordi de ulike satsingsområdene henger sammen, skal vi bygge på synergiene som finnes og forsterke disse der det er mulig. På alle områder skal vi vurdere de fire tverrgående hensynene; menneskerettigheter, likestilling, klima og miljø samt anti-korrupsjon for å påse at disse blir ivaretatt. Vi skal dessuten legge vekt på barn og unges deltagelse og interesser i utviklingsprosessen. Norge skal bidra til å fremme godt styresett. Dette gjøres mest effektivt gjennom de tema eller sektorer vi er engasjert i.

Ingen av disse områdene er nye i norsk utviklingspolitikk og bistand. Vi skal fortsette å være en forutsigbar langsiktig partner. Veien videre er derfor først og fremst preget av at vi må jobbe på en annen måte, bruke andre metoder og forme nye partnerskap.

For å sikre langsiktighet og forutsigbarhet foreslås det at det søkes tverrpolitisk enighet om at bistand til utdanning, helse og klima- og skogsatsingen videreføres på et høyt nivå. Det er naturlig å søke en slik enighet frem til 2030, året det skal gjøres opp status for FNs bærekraftsmål.

Regjeringen vil

  • invitere Stortinget til bred enighet for å sikre at sentrale langsiktige innsatser som utdanning, helse og klima- og skogsatsingen, videreføres på høyt nivå frem til 2030.

5.4.1 Utdanning

Den norske utdanningssatsingen har stor katalytisk effekt. Vår innsats mobiliserer ytterligere finansiering, og det er et mål å forsterke denne effekten. Behovene er enorme og land trenger både eksterne kapitalstrømmer og nasjonal ressursmobilisering for å nå bærekraftsmål 4.

Under toppmøtet om utdanning i Oslo i juli 2015 lanserte statsminister Erna Solberg en høynivåkommisjon for finansiering av utdanning sammen med statslederne fra Chile, Indonesia og Malawi samt UNESCOs generaldirektør. For å nå målet om «en lærende generasjon», tas det sikte på å lage en plattform for samarbeid (compacts) mellom land som selv ønsker fremgang og det internasjonale giversamfunn. Et viktig verktøy er forslaget om en investeringsmekanisme for utdanning i regi av de multilaterale utviklingsbankene.

Figur 5.1 Norge er pådriver for økt global bistand til utdanning. Fra utdanningskonferanse i Oslo.

Figur 5.1 Norge er pådriver for økt global bistand til utdanning. Fra utdanningskonferanse i Oslo.

Foto: Ingrid Kvammen Ekker/UD

Regjeringen går inn for å øke Norges engasjementet knyttet til FN-systemets og utviklingsbankenes faglige, normative og operative utdanningsvirksomhet. Vi arbeider særlig for å styrke menneskeretts- og likestillingsdimensjonene i denne sammenheng.

Regjeringen vil

  • arbeide for høyere kvalitet på utdanning, blant annet gjennom flere og bedre kvalifiserte lærere, og bruk av ny teknologi

  • bidra til at flere jenter gjennomfører videregående og høyere utdanning

  • videreføre et høyt nivå på utdanningsstøtten til Syria og andre kriserammede land, og fortsette mobiliseringen av bred internasjonal støtte til utdanningsinitiativer som Safe Schools

  • arbeide for at barn og ungdom i krise og konflikt får tilgang til utdanning av god kvalitet

  • for at de mest marginaliserte grupper barn og ungdom får tilbud om undervisning, inkludert barn med nedsatt funksjonsevne

  • styrke innsatsen, særlig mot privat sektor, for at flere unge skal få tilbud om yrkesopplæring som legger til rette for overgang til arbeidslivet.

5.4.2 Helse

Epidemier og pandemier truer global helsesikkerhet, sosial og økonomisk utvikling og oppnåelse av bærekraftsmålene. Vi skal bygge videre på Norges mangeårige innsats for å bedre kvinners, barns og ungdoms helse, bekjempe de store smittsomme sykdommene og styrke helsesystemer i de fattigste landene, inkludert økt tilgang til helsepersonell. I tillegg vil Regjeringen øke innsatsen innen global helsesikkerhet og ikke-smittsomme sykdommer og luftforurensning. Koalisjonen for epidemisk beredskap og innovasjon (CEPI) er Regjeringens viktigste nysatsning innen global helse.

Det er behov for et internasjonalt krafttak for å motvirke antibiotikaresistens i tråd med Nasjonal strategi mot antibiotikaresistens (2015–2020). Det er en alvorlig trussel mot oppnåelse av bærekraftsmålene dersom antibiotika og andre viktige legemidler ikke lenger virker mot alvorlige infeksjoner. Dette blir derfor et prioritert område fremover. Vi må bidra til å bygge et globalt rammeverk for ansvarlig og bærekraftig bruk, sikre rimelig tilgang til riktig antibiotika til de som trenger det og styrke global og nasjonal overvåking av infeksjoner, legemiddelbruk og resistensutvikling, spesielt i lavinntektsland. Norge skal delta aktivt i den videre oppfølgingen av FNs høynivåmøte om antimikrobiell resistens i 2016 og arbeidet som pågår i andre internasjonale organisasjoner. Forskning og innovasjon knyttet til nye antibiotika må også komme lavinntektsland til gode. Vi skal bygge på norske erfaringer, og arbeide for tverrfaglige tilnærminger og tverrsektorielt samarbeid i tråd med One Health begrepet, som inkluderer helse, landbruk, akvakultur, forurensning og miljø. Norsk erfaring fra landbruk og fiskeoppdrett viser at økt tilgjengelighet og bruk av vaksiner til dyr er viktig for å redusere antibiotikabruk.

Kvinners rett til å bestemme over egen kropp er nødvendig for at de skal kunne treffe frie valg om hvordan de vil innrette sine liv, inkludert om, når og med hvem de vil ha barn. Tilgang til prevensjon og abort er sentralt i denne sammenheng. Norge har gjennom satsing på seksuell og reproduktiv helse over mange år bidratt til nedgang i dødelighet blant kvinner, blant annet som følge av utrygge aborter. Likevel dør fortsatt for mange kvinner og unge jenter under fødsel eller som resultat av utrygge abortinngrep. Seksuelle og reproduktive helsetjenester, særlige i krise og konflikt, er ofte neglisjert og norsk innsats på dette feltet skal trappes opp (se kapittel 5.6.2).

Regjeringen vil

  • bidra til at verden er bedre forberedt på bekjempelse av farlige pandemier, blant annet gjennom Koalisjonen for epidemisk beredskap og innovasjon (CEPI)

  • ha et sterkt engasjement i Den globale vaksinealliansen GAVI, Det globale fondet for bekjempelse av hiv, tuberkulose og malaria og Den globale finansieringsordningen for kvinners, barns og ungdoms helse

  • bidra til det internasjonale arbeidet mot antibiotikaresistens gjennom global innsats for overvåking av infeksjoner, legemiddelbruk og resistensutvikling og i samarbeid med andre bistå utviklingsland med tiltak som fremmer humanhelse, dyrehelse, fiskehelse og miljøaspekter, og fører til redusert bruk av antibiotika, herunder økt tilgjengelighet og bruk av vaksiner

  • øke innsatsen for tilgang til prevensjon og seksuelle og reproduktive helsetjenester, inklusive trygg og lovlig abort

  • bidra til økt global innsats for å sikre tilgang på helsepersonell i lav- og mellominntektsland og utviklingen av robuste helsesystemer og universell helsedekning

  • bidra til styrking av den globale innsatsen mot ikke-smittsomme sykdommer

  • bidra til redusert forurensning av luft og vann for å bedre helse og livskvalitet.

5.4.3 Næringsutvikling og jobbskaping

Privat sektor er drivkraften for varig utvikling og fattigdomsreduksjon. Hvordan vi skal bidra til å stimulere til næringsutvikling og jobbskaping i fattige land, bærekraftsmål 8, er grundig behandlet i Meld. St. 35 (2014–2015), Sammen om jobben. Å bidra til forbedring av rammebetingelser for næringsutvikling, privat sektor og investeringer er noe av det viktigste vi kan gjøre og vil fortsatt ha prioritet.

Det er privat sektor som utvikler den nødvendige teknologi og nye løsninger som må til for å nå bærekraftsmålene. Bistand skal være risikoavlastende og ta initialkostnader kommersielle virksomheter ikke er villige til å påta seg. Norfund er vårt viktigste virkemiddel i denne sammenheng og skal styrkes ytterligere fremover.

De fleste nye bedrifter og arbeidsplasser i fattige land må skapes lokalt og av lokale, men norsk næringsliv kan bidra gjennom sine aktiviteter og sin tilstedeværelse. Vi vil legge til rette for at norsk kompetanse og norske modeller kan gi lokale krefter drahjelp for å etablere egne bedrifter.

Figur 5.2 Små og mellomstore bedrifter er avgjørende for jobbskaping og økonomisk vekst. Norfund investerer derfor i banker, mikrofinans og andre finansinstitusjoner som låner ut penger til små og mellomstore bedrifter. Her fra BRAC Bank i Bangladesh.

Figur 5.2 Små og mellomstore bedrifter er avgjørende for jobbskaping og økonomisk vekst. Norfund investerer derfor i banker, mikrofinans og andre finansinstitusjoner som låner ut penger til små og mellomstore bedrifter. Her fra BRAC Bank i Bangladesh.

Foto: Norfund

Vi skal legge enda større vekt enn tidligere på å bruke bistanden til å legge til rette for partnerskap med næringslivet. Dette er ikke minst viktig innen jordbruk og fiskeri, der behovet for økt produktivitet og kommersialisering i de fattigste landene er stort. På landnivå skal vi søke offentlig-private partnerskap der også sivilt samfunn kan trekkes inn dersom de besitter relevant kompetanse. Eksempler på dette er Yaras samarbeid med lokale myndigheter og sivilsamfunnsorganisasjoner for klimatilpasset modernisering av jordbrukssektoren i Tanzania, og Brynild-gruppens samarbeid med Norges Vel og lokale myndighetsaktører i Mosambik.

De ulike hovedsatsingsområdene i norsk utviklingspolitikk skal ses i sammenheng og tar sikte på å gjensidig bygge opp under hverandre. Næringsutvikling og jobbskaping skal derfor fremmes der det er mulig også knyttet til innsatsen for energi, klima, utdanning, helse og humanitær bistand.

Vår satsing på næringsutvikling og jobbskaping vil i mange tilfeller gjøres gjennom multilaterale organisasjoner, ikke minst Verdensbankgruppen og de regionale utviklingsbankene. Der vi er tilstede på landnivå, skal vi søke å opptre som et synlig Team Norway. Relevante ambassader skal være knutepunkt for et samlet norsk engasjement, det være seg Norfund, Innovasjon Norge, norsk næringsliv eller bistandsfinansierte tiltak i samarbeid med multilaterale eller nasjonale partnere.

Regjeringen vil

  • tilrettelegge for strategiske partnerskap mellom myndigheter, sivilt samfunn, forskningsmiljøer og privat næringsliv for å fremme økt produktivitet og modernisering av utvalgte bransjer og verdikjeder

  • øke satsingen på entreprenørskap samt styrke innsatsen for å utvikle digitale og kostnadseffektive tjenester innen helse, utdanning, finans, informasjon og offentlig forvaltning

  • øke bidragene til Norfund med 50 prosent i neste stortingsperiode.

5.4.4 Fornybar energi for jobbskaping og klima

Fornybar energi er viktig både i et næringsutviklings- og et klimaperspektiv. Tilgang til energi er en forutsetning for å skape næringsutvikling, arbeidsplasser, skatteinntekter og dermed økonomisk og sosial utvikling. Samtidig er energisektoren den sektoren som gir størst utslipp av klimagasser. Fornybar energi har derfor en sentral plass i den norske klimainnsatsen.

Energisektoren er den sektoren der Norge tradisjonelt har hatt sitt største og viktigste engasjement i fattige land. Både i form av bistand og gjennom norsk næringsliv. Gjennom tiltak for fornybar energi og Olje for utvikling har Norge bidratt til bedre forvaltning av energiressurser gjennom samarbeid om lovverk og forskrifter, miljøhensyn, åpenhet og overføring av kunnskap og erfaringer. Samtidig som engasjement på energisektoren er viktig for vekst og utvikling, er det en effektiv måte å bidra til godt styresett på.

I mange land er vi i en fase der vi er på vei bort fra tradisjonell bistand over til et langsiktig økonomisk samarbeid basert på investeringer, næringssamarbeid, teknologi- og kunnskapsoverføring. Vårt omdømme etter tiår med bistand til energisektoren, og det betydelige engasjementet fra norsk næringsliv på denne sektoren, gir et godt utgangspunkt for å danne bro mellom et tradisjonelt bistandssamarbeid og et mer likeverdig partnerskap.

Det legges derfor opp til opptrapping av innsatsen for fornybar energi. Satsingen vil være et sentralt norsk bidrag for å nå bærekraftsmål 7 om tilgang til bærekraftig energi for alle. Samtidig vil det bidra til økonomisk utvikling og redusere utslipp av klimagasser.

Boks 5.5 Katalytisk støtte til ren energi

Det norske selskapet Scatec Solar har siden 2010 bygget tre solkraftverk i Sør-Afrika som til sammen tilbyr strøm til 88 000 husstander. Ulike ordninger har støttet opp under investeringene. GIEK, Norad og Norfund har alle vært involvert. Norad støttet Scatec Solar i 2010 med 500 000 kroner til forundersøkelse av solenergimarkedet i Sør-Afrika. Denne første undersøkelsen bidro til at Scatec Solar utviklet og bygde solparken Kalkbult på 75 MW i 2013. Norfund har bidratt med viktig risikoavlastning i form av 111 millioner i egenkapital til Scatec Solars tre første solpark-prosjekter i Sør-Afrika og på den måten trukket med seg andre private investorer. Bistandsmidler og garantiordninger har katalytisk bidratt til å utløse store private investeringer – og resultater.

Utgangspunktet for den nye satsingen vil være Norges kompetanse og erfaring fra utviklingssamarbeid innenfor elektrifisering, kraftproduksjon (vann, sol og vind) og kompetansebygging. Norfunds investeringer og tiltak for økte kommersielle og private investeringer vil stå sentralt. Et godt offentlig-privat samarbeid om å utvikle en bærekraftig strømforsyning er viktig.

Den styrkede satsingen på fornybar energi skal fremme partnerskap med privat sektor. Flere norske selskaper har et stort internasjonalt engasjement innen sektoren, og investerer i lav- og mellominntektsland. Vekt vil bli lagt på å videreutvikle offentlig-privat partnerskap, slik at det blir bedre utnyttelse av synergiene mellom den offentlige bistandsinnsatsen, blant annet gjennom Norads bedriftsstøtte til energibedrifter, innsatsen fra privat sektor og Norfund.

Godt styresett og rammeverk for naturressursforvaltning og investeringer vil få økt vekt i den styrkede innsatsen for fornybar energi. Det legges dessuten opp til mer systematisk erfaringsutveksling med Olje for Utvikling og andre styresettprogrammer. Parisavtalen og de enkelte samarbeidslands nasjonale bidrag vil være en del av dialogen i gjennomføringen av energisamarbeidet.

Det er svært viktig ha et helhetlig perspektiv på den samlede norske energi-innsatsen. Den foreslåtte Kunnskapsbanken (se kapittel 5.6.5) i Norad vil omfatte faglig bistand og rådgivning både innen fornybar energi og petroleum.

Vi skal se på hvordan vi kan støtte fornybar energi i humanitære kriser og land i områder som er rammet eller truet av konflikt, blant annet i Sahel. Dette vil primært skje gjennom multilaterale kanaler og frivillige organisasjoner.

Stortinget har gjennom anmodningsvedtak nr. 155 (2016–2017) bedt Regjeringen om å fremme for Stortinget forslag til ny ordning i Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), som dekker både politisk og kommersiell risiko knyttet til fornybarinvesteringer i lav- og mellominntektsland, slik at det kan behandles i vårsesjonen 2017. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken.

Figur 5.3 Liberias president Ellen Johnson Sirleaf og utenriksminister Børge Brende åpner vannkraftverket Mount Coffee utenfor Monrovia. Kraftverket ble ødelagt og plyndret under borgerkrigen og er nå rehabilitert med norsk støtte.

Figur 5.3 Liberias president Ellen Johnson Sirleaf og utenriksminister Børge Brende åpner vannkraftverket Mount Coffee utenfor Monrovia. Kraftverket ble ødelagt og plyndret under borgerkrigen og er nå rehabilitert med norsk støtte.

Foto: Ingrid Kvammen Ekker/UD

Regjeringen vil

  • doble bistanden til fornybar energi

  • styrke fokus på kapasitetsbygging og godt styresett, samt styrke koordinering av ulike virkemidler innen energisektoren.

5.4.5 Klima og miljø

Norge skal fortsette å være en global forkjemper for klima og miljø. Vi tilstreber en stadig mer helhetlig innsats som ser tiltak for klima og miljø mest mulig i sammenheng med tiltak for helse, generell naturressursforvaltning og næringsutvikling.

Fornybar energi er et sentralt element i klimainnsatsen. Bistand til fornybar energi skal som det fremgår av kapittel 5.4.4 trappes opp. Styrkingen er motivert både ut fra et næringsutviklings- og et klimaperspektiv.

Behovet for finansiering av klimatiltak øker. Dette gjelder både klimatilpasning og støtte til lavutslippsutvikling. Parisavtalen sier at industrilandene fortsatt bør lede an i å mobilisere klimafinansiering fra flere kilder, instrumenter og kanaler som en del av en felles global innsats. Avtalen setter ikke en forpliktelse for hvert enkelt industriland til å styrke mobiliseringen over tid, men oppfordrer til at dette gjøres. I tråd med dette er det viktig å sikre et høyt nivå på norsk klimafinansering.

Den største norske innsatsen for klima og miljø vil fortsatt være klima- og skogsatsingen. I klimaforliket i 2012 sluttet Stortinget seg til Regjeringens intensjon om, innenfor en samlet økende bistandsramme, og etter en evaluering, å vurdere å styrke klima- og skogsatsingen utover 3 milliarder kroner årlig som del av en flernasjonal mekanisme for betaling for verifiserte utslippsreduksjoner, dersom andre land også øker sine bidrag.

Regjeringen har åpnet opp for opptil en dobling av det norske bidraget til Det grønne klimafondet innen 2020 dersom fondet sikrer verifiserte utslippsreduksjoner fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. De multilaterale utviklingsbankene, der Norge er en viktig bidragsyter, har allerede økt sin klimafinansiering og satt seg mål om en relativt stor prosentvis økning av klimainvesteringer frem mot 2020. Videre vil Den globale miljøfasiliteten og FNs miljøprogram (UNEP) være viktige samarbeidspartnere i norsk satsing på klima og miljørettet innsats.

Vi vil arbeide for å fremme effektive modeller for offentlig-privat samarbeid og godt styresett slik at bistandsmidlene kan bidra til å utløse økende investeringer fra privat sektor til fornybar energi og klima- og miljøtiltak, blant annet gjennom garantiordninger.

Regjeringen arbeider også for videreføring av mekanismer for markedsbasert samarbeid om klimagassreduksjoner. Arbeidet skjer innenfor rammen av Parisavtalens artikkel 6. Gjennom deltakelse og bidrag til fondet Transformative Carbon Asset Facility (TCAF), arbeider Norge for utvikling av piloter for slikt samarbeid.

Klimasmart jordbruk fortsetter å være en del av innsatsen i årene fremover, både fra et næringsutviklings- og et klimaperspektiv. Internasjonal forskning i regi av FAO, Den rådgivende gruppen for landbruksforskning (CGIAR) og Den globale stiftelsen for avlingsmangfold (GCDT) er viktige bidrag i arbeidet for klimasmart jordbruk. Det samme gjelder det samarbeidet som skjer mellom forskningsmiljøer i fattige land og Norge på dette feltet.

Biologisk mangfold er en katalysator for å nå de andre bærekraftsmålene, men å fremme robuste, friske økosystemer er stadig mer utfordrende. Norge skal bistå UNEP og andre relevante partnere med å øke kunnskap og forståelse for miljødimensjonen i bærekraftsmålene og bruke mulighetene UNEP og FNs miljøforsamling gir for å jobbe frem resultater blant annet i kampen mot miljøkriminalitet, marin forsøpling og forurensning. Den globale miljøfasiliteten (GEF) er også en sentral partner for å støtte lavinntektsland i arbeidet for friske økosystemer. GEF utløser vesentlig større samfinansiering fra andre aktører, og står sentralt i innsatsen for å bygge opp utviklingslands evne til å ta miljøhensyn i utviklingsprosessen.

Erfaring fra norsk bistandsarbeid innenfor klima og miljø viser at innsatser som bidrar til tydeliggjøring av de økonomiske dimensjonene ved forvaltning av økosystemer og naturressurser prioriteres av våre samarbeidsland og har større sannsynlighet for å bidra til positiv endring og bærekraftig utvikling. Samspill med finans- og planleggingsdepartementer, et bredt spekter av utviklingsaktører i tillegg til de med spesielt fokus på klima og miljø, inkludert private aktører, vil bli enda viktigere fremover.

Som beskrevet i Meld. St. 37 Globale sikkerhetsutfordringer vil miljøkriminalitet fortsatt ha høy prioritet fremover.

For å synliggjøre resultatene av klimafinansieringsmidlene vil Utenriksdepartementet arbeide for å forbedre resultatmetodikken for å måle utslippsreduksjonseffekter i samarbeid med relevante departementer og direktorater.

Små øystater under utvikling (SIDS) – gjør seg i økende grad gjeldende, både enkeltvis og som gruppe, i FN og internasjonale fora som behandler spørsmål knyttet til bærekraftig utvikling, klima, hav og marine ressurser. SIDS-landene har betydelige havområder og maritime interesser, og er blant de utviklingsland som er mest berørt av klimaendringer og havforurensning. Regjeringen vil styrke samarbeidet med sikte på å bygge partnerskap der vi har felles interesser, ikke minst knyttet til havressurser og klima, og andre områder innen bærekraftig utvikling.

Regjeringen vil

  • øke nivået på klimafinansering for å nå målene i Parisavtalen, og prioritere tiltak som er i tråd med landenes egne planer for klimatilpasning og lavutslippsutvikling

  • øke de norske bidragene til Det grønne klimafondet, FNs miljøprogram og Den globale miljøfasiliteten

  • bidra til gjennomføring av Sendai-rammeverket for katastrofeforebygging, med særlig fokus på klimatjenester og varsling.

5.5 Geografisk konsentrasjon: Hvor skal vi fokusere norsk innsats?

En klar geografisk konsentrasjon av den bilaterale bistanden er viktig for at vi skal oppnå best mulig resultater. Vi kan ikke spre oss for bredt. Norge er kjent som en forutsigbar og pålitelig giver. Det skal vi fortsette å være. Men det er også en styrke at vi er i stand til å være fleksible og skifte ressurser raskt, så vi må jobbe på en måte som sikrer både langsiktighet og fleksibilitet.

Valg av samarbeidsland må ses i lys av utviklingen i verden og forholde seg til hvor de fattige kommer til å være i fremtiden. Den nåværende inndelingen av norske fokusland i seks sårbare stater og seks land i utvikling synes ikke lenger å være den mest hensiktsmessige. Internasjonalt snakkes det nå om «sårbarhet» fremfor «sårbare stater». Sårbarhetsgrad vurderes ut fra ulike dimensjoner som vold, rettsvesen, institusjoner, økonomi og motstandskraft. Jo mindre evne en stat har til å håndtere utfordringer og kriser langs disse dimensjonene, desto høyere er graden av sårbarhet. Sårbarhet ses som et fenomen som påvirker alle stater i varierende grad, ikke bare de som tradisjonelt har vært betraktet som sårbare stater eller rammet av konflikt.

Regjeringen foreslår tre hovedkategorier partnerland for norsk bistand:

  1. land for langsiktig samarbeid der Norge har spesielle forutsetninger for å spille en rolle, primært land der Norge tradisjonelt har vært en viktig bistandsaktør

  2. land direkte eller indirekte i konflikt, med store humanitære utfordringer og høy grad av sårbarhet, og der spredningsfaren er stor (primært stater i det geografiske beltet fra Vest-Afrika til Afghanistan)

  3. land der innsats for globale fellesutfordringer som klima, global helse og global sikkerhet har spesielt stor betydning.

Det vil ikke alltid være skarpe avgrensninger mellom de tre kategoriene. Noen land vil kunne plasseres i to eller alle tre kategorier, og land vil kunne bevege seg mellom kategorier over tid.

Regjeringen vil konsentrere en betydelig andel av bistanden til et begrenset antall partnerland. Antall land som mottar norsk bistand har gått ned fra 113 i 2014 til 89 i 2016.

I fremtiden vil flesteparten av de fattigste leve i land med høy grad av sårbarhet. Det betyr at oppmerksomhet og ressurser må vris mot disse landene. Dette gjelder spesielt land i Afrika sør for Sahara og ikke minst land i Sahel. Det gjelder også land i nærområdene direkte eller indirekte berørt av konflikt, der situasjonen får konsekvenser for de allerede sårbare områdene sør for Sahara så vel som for vår egen verdensdel.

Regjeringen vil

  • konsentrere norsk bilateral bistand til et begrenset antall partnerland (20–25) i tre hovedkategorier land.

5.5.1 Land for langsiktig strategiske partnerskap

Norge har i over femti år vært en verdsatt partner i mange fattige land. Vi har et godt omdømme og gode bilaterale relasjoner. Dette gjelder særlig i Afrika sør for Sahara. Mange av disse landene har de senere årene hatt høy økonomisk vekst og bistandens betydning er synkende, selv om den for noen fortsatt utgjør en betydelig andel.

De fleste av landene har klare mål om å bli uavhengige av bistand, selv om tidsperspektivet for dette varierer. Vi skal ta deres mål om bistandsuavhengighet på alvor og utarbeide utfasingsstrategier for bistanden i tråd med landenes egne planer.

Vi vil vurdere å øke den bilaterale bistanden til noen land der vi ser at strategisk bistandsinnsats kan bidra til at landet raskere når sitt mål om å kunne stå på egne ben. Dette forutsetter reelt nasjonalt eierskap og vilje til å implementere politikk som legger til rette for utvikling og fattigdomsreduksjon. I tiden frem mot utfasing skal det arbeides systematisk for å legge til rette for en «modernisering» av det bilaterale forholdet over mot et forhold basert på handel, næringsliv, teknologi- og forskningssamarbeid. Faglig bistand er viktig både i en overgangsfase og på sikt.

Norge har i mange tilfeller en historisk posisjon og kompetanse som gjør oss til en interessant partner på områder som er viktige for myndighetene. Dette handler gjerne om norsk kunnskap innenfor områder som energi, skatt, finansforvaltning eller fiskeri. I disse situasjonene kan et økt norsk engasjement, både i form av penger og kunnskap, være svært effektiv bistand.

Tanzania er eksempel på et land der vi er på vei mot et samarbeid basert på et bredt økonomisk næringssamarbeid. Den lange norske innsatsen, spesielt innenfor energisektoren, er en god plattform for økt engasjement fra norsk næringsliv. Vårt bistandsengasjementet gjør at vi får innsikt i, og større politisk legitimitet for, å føre politisk dialog med myndighetene om viktige felles interesser. Gjennom å være strategisk partner har vi også et bedre utgangspunkt for å kunne ta opp krevende spørsmål på en konstruktiv måte.

Som i Tanzania kan gode bilaterale relasjoner legge til rette for alliansebygging og samarbeid om internasjonale spørsmål knyttet til for eksempel likestilling, migrasjon eller global helse og antibiotikaresistens. Arbeidet med globale sikkerhetsutfordringer og vårt eget ønske om plass i FNs sikkerhetsråd er også områder der disse landene kan være strategiske partnere.

Regjeringen vil

  • trappe opp innsatsen i utvalgte lavinntektsland

  • støtte opp om partnerlandenes egne planer om på sikt å bli uavhengige av bistand

  • bygge videre på plattformen som er skapt gjennom bistand for en gradvis overgang til et bilateralt forhold basert på handel, næringsliv, alliansebygging, dialog om internasjonale spørsmål, forsknings- og teknologisamarbeid

  • utnytte potensialet som ligger i å bedre samordne norsk innsats, med ambassadene, Norfund, sivilt samfunn og multilaterale organisasjoner som sentrale aktører.

5.5.2 Land med behov for stabilisering og konfliktforebygging

Vi er i større grad nødt til å respondere på den prekære situasjonen i det geografiske beltet fra Vest-Afrika via Sahel, Somalia og Sør-Sudan til Afghanistan, som innebærer alvorlige hindre for utvikling og fattigdomsreduksjon. Dette er land som enten er i konflikt eller sterkt berørt av konflikt. Millioner av mennesker er drevet på flukt, lever i fattigdom og mangler fremtidshåp. De lever i områder der myndighetsapparatet helt eller delvis er satt ut av spill, hvor situasjonen er preget av usikkerhet og lovløshet. Sårbarheten utnyttes og forsterkes av organisert kriminalitet, korrupsjon, voldelig ekstremisme og terrornettverk.

Situasjonen i disse områdene får konsekvenser i alle geografiske retninger. Konsekvensene for Europa får stor oppmerksomhet. Det er imidlertid klart at konsekvensene for naboland og regionalt er betydelig større. Flyktningestrømmer, spredning av ekstremisme og terror utgjør en enorm risiko for de allerede sårbare statene sør for Sahara. Stabilisering i dette geografiske beltet er derfor av stor betydning for deler av både Afrika og Asia.

Formålet med den sivile stabiliseringsinnsatsen er å bidra til dialog og forsoning, og styrke samfunnsstrukturer og tjenesteyting som gjør at folk kan få tilbake livsgrunnlaget sitt etter perioder med konflikt og kriser. Stabiliseringsinnsatsen skal danne grunnlaget for mer langsiktig utviklingsinnsats og fredsbygging. Begrensede innsatser, med lommer av suksess, kan bidra til å gi legitimitet og bygge opp under positiv endring.

Voldelige ekstremist- og terrorgrupper og organisert kriminalitet kan undergrave stabilitet og forsøk på å bygge rettsstat og sikre territoriell kontroll. Det er svært viktig å demme opp for radikalisering og rekruttering. Innsats må rettes mot stans av alle former for ulovlig handel, da også dette er med på å undergrave statens autoritet og territorielle kontroll.

Arbeid i slike situasjoner er krevende og risikofylt. Våre bidrag vil ofte knyttes til felles finansieringsmekanismer i regi av multilaterale organisasjoner eller andre fellesfond. Et mer direkte bilateralt engasjement skal forbeholdes noen utvalgte land og områder. Bistand skal være i tråd med OECDs regelverk.

Ved innsats i land og regioner preget av høy grad av sårbarhet blir det ekstra viktig å se ulike innsatser i sammenheng; humanitær bistand, fredsprosesser og konfliktforebygging, inkluderende vekst så vel som menneskerettigheter og demokrati. Det må legges vekt på forebygging, ikke minst ved å bygge motstandskraft. Mange av utfordringene er grenseoverskridende. Det er derfor viktig å ha en regional tilnærming og bidra til å hindre spredning av konflikt og ustabilitet.

Regjeringen trapper opp engasjementet i Sahel og området rundt Tsjadsjøen. Norge planlegger å åpne ambassade i Mali sommeren 2017. I februar 2017 var Norge vert for en konferanse om situasjonen i nord-øst Nigeria og området rundt Tsjadsjøen. I dag er Norges utviklingsinnsats i Sahel-regionen konsentrert om matsikkerhet og klimatilpasning, utdanning, fred og stabilisering samt demokratisering. I tillegg kommer norske bidrag til den prekære humanitære situasjonen, særlig i nord-øst Nigeria. Norges bidrag til FNs fredsbevarende operasjon i Mali, MINUSMA, har gitt engasjementet en ekstra dimensjon.

Mange av landene berørt av konflikt har svake institusjoner og en svak stat. Statsbygging er et svært langsiktig prosjekt. Realistiske målsettinger om hva det er mulig å oppnå på kort tid er nødvendig, sammen med god forståelse av lokal og regional kontekst. Innsatsen krever høy risikovilje og en kombinasjon av både langsiktighet og fleksibilitet. Det må settes av tid og ressurser til å bygge opp kompetanse, planlegge og dernest gjennomføre tiltak. Det vil være behov for å følge utviklingssamarbeidet nøye for raskt å kunne fange opp behov for å endre tilnærming. Skal vi oppnå resultater og bidra til at konflikt ikke blusser opp igjen, vil det også kreve at vi forplikter oss til samarbeid over tid.

Regjeringen vil

  • utarbeide en strategi for hvordan vi skal arbeide i land og områder med høy grad av sårbarhet

  • øke innsatsen i utvalgte land og regioner direkte eller indirekte berørt av konflikt, med fokus på å bidra til forebygging, stabilisering og bygging av motstandskraft

  • se ulike virkemidler i sammenheng og i stor grad arbeide gjennom multilaterale kanaler

  • ha fokus på grunnleggende årsaker til konflikt og sårbarhet, inkludert voldelig ekstremisme og organisert kriminalitet.

5.5.3 Land sentrale for bekjempelse av globale utfordringer

Bærekraftsmålene innebærer en bredere tilnærming til utvikling enn tidligere. Utryddelse av fattigdom henger sammen med mange andre faktorer som er overnasjonale i sin natur; klima, miljøforringelse, epidemier, konflikt, flyktningestrømmer og sikkerhet. Dette er faktorer som hindrer bærekraftig utvikling og fattigdomsreduksjon, og det er de fattigste som rammest hardest av slike globale utfordringer.

Det er sannsynlig at en økende andel av internasjonal bistand vil bli brukt på globale fellesgoder og felles globale utfordringer. I mange tilfeller vil effekten av dette bli størst dersom innsatsen settes inn i mellominntektsland. Dette gjelder for eksempel klima- og skogsatsingen ettersom store regnskoger befinner seg i mellominntektsland som Brasil og Indonesia. Det samme kan være tilfelle for andre felles utfordringer som global helse. OECDs regelverk åpner for bruk av bistandsmidler på disse områdene. Norsk innsats i mellominntektsland vil vurderes utfra effekten den forventer å gi for utviklingspolitiske mål.

Klima- og skogsatsingen er viktig også i et bredere utenriks- og utviklingspolitisk perspektiv. Innsatsen brukes til alliansebygging i internasjonale fora for å bidra til normsetting og avtaler som er i de fattige landenes interesse. Regjeringen har gitt høy prioritet til innsats som mobiliserer og engasjerer næringslivet i satsingens arbeid. Det er stort potensiale for økt utveksling av kunnskap og erfaring som skapes gjennom satsingen. Dette vil være viktige bidrag av felles interesse for mange land, uavhengig av økonomisk utviklingstrinn.

Klima- og skogsatsingen kan ha engasjement i land der potensialet for klimagevinst er stort i form av redusert avskoging, samtidig som innsatsen gir utviklingseffekt, men hvor det ikke er aktuelt med et bredt utenriks- eller utviklingspolitisk engasjement. Eksempler på dette er Guyana og Peru. Alle de store partnerskapene under klima- og skogsatsingen skal videreføres på dagens ambisjonsnivå.

En del tidligere lavinntektsland – som Kina og India – er svært sentrale i den internasjonale diskusjonen for å sikre globale fellesgoder. Norsk institusjons- og forskningssamarbeid med disse toneangivende landene kan bidra til innovative løsninger og internasjonale kjøreregler innen for eksempel handel, global helse og klima.

Utviklingen i mellominntektsland som Egypt og Tunisia er avgjørende for sikkerhet og stabilitet i hele Maghreb-regionen og videre sørover på det afrikanske kontinentet. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen for de mest marginaliserte delene av denne regionen. Inkluderende økonomisk utvikling og jobbskaping i disse landene forventes å ha positive ringvirkninger utover landegrensene.

Tunisia har kommet langt og lykkes godt i sine demokratiske reformer etter den arabiske våren. Det internasjonale samfunn kan bidra positivt til utviklingen i Tunisia og Regjeringen vil vurdere å gå inn for kraftig økning av bidraget til både regionale og nasjonale programmer samt opprettelse av ambassade i Tunis i 2018. Økt samhandel mellom Norge og Tunisia er ønsket fra begges side. Tunisia har behov for stabile institusjoner og kapasitetsbygging av statsapparatet slik at dette kan være en solid motvekt mot destabiliserende krefter. Samtidig er dialogen mellom befolkningen og statsapparatet prioritert. Norge bidrar med støtte via NHO og LO som bistår sine søsterorganisasjoner i den nasjonale sosiale dialogen. Regjeringen skal fremover øke sin støtte til lokale og norske partnere som bidrar til å opprettholde fokuset på menneskerettigheter, sysselsetting, inkluderende økonomisk vekst og fornybar energi.

Bistanden til Vest-Balkan har det siste tiåret blitt gradvis redusert i takt med stabiliseringen av regionen. Stabiliteten på Vest-Balkan kan imidlertid ikke lenger tas for gitt. Indre motsetninger i flere av landene, og økt spenning mellom landene, blir stadig mer fremtredende. Vest-Balkan er den fattigste regionen i Europa. Høy arbeidsledighet, utstrakt korrupsjon og svak rettsstat, kombinert med ettervirkninger av konfliktene på 90-tallet, gir grobunn for ytterliggående krefter og involvering fra eksterne aktører som kan se seg tjent med å holde spenninger ved like. Norge har hatt et langvarig engasjement på Vest-Balkan og er en viktig samarbeidspartner for landene i området. Regjeringen vil igjen øke engasjementet og doble bistanden til Vest-Balkan for å bidra til stabilisering og ny fremgang.

Utfordringene på Vest-Balkan er grenseoverskridende. Regjeringen vil samarbeide med alle landene i området. Vi vil støtte myndighetenes reformprogram og styrke sivilsamfunnet. Alle landene ønsker tettere integrasjon i det euro-atlantiske samarbeidet. Den norske innsatsen vil derfor skje i nær dialog med EU og sentrale medlemsland i EU samt med NATO og sentrale allierte. Norsk innsats skal bygge opp under de langsiktige reformprogrammene som i stor grad finansieres av EU og enkelte EU-land.

Regjeringen vil

  • bruke bistand på tiltak knyttet til globale utfordringer som klima, global helse, regional stabilisering og bekjempelse av voldelig ekstremisme der dette kommer fattige til gode og er i tråd med OECDs regelverk

  • styrke institusjonelt basert kunnskapssamarbeid med land hvor slikt samarbeid kan ha bedre utviklingspolitisk effekt enn tradisjonelle bistandsoverføringer.

5.6 Hvordan vi skal jobbe og hva vi trenger å gjøre annerledes?

Vel så viktig som hva vi gjør, er hvordan vi gjør det. 2030-agendaen forsterker denne erkjennelsen.

5.6.1 Mer langsiktighet i den humanitære innsatsen og større fleksibilitet i den langsiktige bistanden

Regjeringen fortsetter den historiske satsingen på humanitær bistand. Vi skal svare på akutte humanitære behov, men samtidig ha et langsiktig perspektiv og legge grunnlaget for mer bærekraftige løsninger som gir mennesker håp og nye muligheter.

Komplekse kriser og flyktningsituasjoner krever langsiktig innsats og bruk av ulike og utfyllende verktøy. Hele virkemiddelapparatet må ses i sammenheng for å oppnå størst mulig samlet effekt av humanitær og langsiktig bistand.

Den langsiktige bistanden må komme tidligere inn i langvarige kriser – både med ekspertise og mer bærekraftige finansieringsmodeller. Vi må legge vekt på å involvere lokale aktører og bygge motstandskraft. Dette er nødvendige forutsetninger for å lykkes med bærekraftsmålene og redusere fremtidige humanitære behov.

De fleste av landene der Norge har et langsiktig bilateralt utviklingssamarbeid har av ulike årsaker en høy grad av sårbarhet. Vi skal i slike tilfelle legge vekt på de grunnleggende årsaker til sårbarheten, og bidra til å forebygge en negativ utvikling. Dersom kriser utvikler seg eller eskalerer skal vi raskt kunne respondere. Dette krever økt rom for fleksibilitet i langsiktige programmer, lokal kapasitetsbygging og stor toleranse for risiko.

Humanitær tilgang til de mest sårbare er i konfliktsituasjoner krevende og vanskelig. Etterlevelse av humanitære prinsipper er viktig for å sikre denne tilgangen og for å øke sikkerheten både for de som mottar og de som gir hjelp. Dette ligger fast også der den humanitære innsatsen har et mer langsiktig perspektiv.

Utdeling av humanitær hjelp over mange år kan skape en avhengighetskultur i befolkningen. Der det er mulig vil vi bidra til å styrke kapasiteten i lokale og nasjonale systemer for levering av sosiale tjenester og matsikkerhet. Vi skal ikke bare dele ut mat, men legge vekt på utdeling av såkorn, vaksinering av husdyr og andre insentiver for økt lokal matproduksjon.

Økt bruk av kontantoverføringer er et viktig virkemiddel for å gi mottakere større valgfrihet og verdighet samt for å styrke koblingen mellom humanitær bistand og langsiktig utvikling. Kontantoverføringer stimulerer lokaløkonomien ved at penger kommer direkte inn i det lokale markedet, og vil i økende grad bli brukt i den humanitære innsatsen.

Boks 5.6 Etiopia Sustainable Land Management Program

Etiopia er et eksempel på hvordan det kan tas grep for å sikre at de humanitære behovene dekkes, samtidig som det bygges motstandskraft for å unngå at de samme krisene oppstår med jevne mellomrom. Etiopias Sustainable Land Management Program, der Norge bidrar med 60 millioner kroner i året, har bidratt vesentlig til økt produktivitet i landbruket. Erosjon og naturforringelse er reversert der programmet er gjennomført. Forbedret vann- og arealforvaltning blant småbønder i bestemte landskapsområder har økt arealene som får småskala vanning og gitt høyere avkastning. Oppfôring av storfe, sau og fjørfe har skapt nye arbeidsplasser i mange lokalsamfunn. Høsting og lagring av fôr har tidligere vært relativt ukjent i Etiopia, men er nå svært godt praktisert av mange bønder som følge av programmet. I tillegg har salget av fôr til andre områder blitt en viktig inntektsmulighet for mange småbønder, og man ser økte investeringer i produksjonssystemene samtidig som flere nå er i stand til å sende barna til skolen. Samlet sett har dette resultert i at konsekvensene av tørke, selv om de er betydelige, er mindre enn tidligere.

Urbanisering og ny teknologi påvirker konteksten for den humanitære innsatsen. De fleste flyktninger og internt fordrevne bor ikke i flyktningleirer, men i byer. Dette skaper nye muligheter, men legger også press på eksisterende infrastruktur og systemer for levering av tjenester. Det er behov for et bredt samarbeid mellom multilaterale organisasjoner og de berørte landene for å møte behovene til mennesker på flukt og vertsbefolkningene som tar dem imot. Vi skal arbeide for et tettere samarbeid mellom de humanitære organisasjonene som UNHCR og de multilaterale utviklingsbankene. Dette er knyttet til den globale plattformen for flyktninger som ledes av UNHCR og som er en del av oppfølgningen av FNs høynivåmøte om flukt og migrasjon som fant sted i september 2016.

Kvinner er spesielt utsatt i humanitære situasjoner. Norge vil derfor trappe opp sin humanitære innsats, både gjennom frivillige organisasjoner og gjennom UNFPA i deres arbeid for reproduktiv helse og mot kjønnsbasert vold. UNFPA har både et humanitært og langsiktig mandat, og kan bidra før, under og etter en krise.

Privat næringsliv har en sentral rolle i å sørge for at innovative, tekniske løsninger raskt kan tas i bruk under katastrofer. Støtten til Innovasjon Norge gjennom NOREPS står i denne sammenheng sentralt (se omtale i kapittel 3.4.3). NOREPS fungerer som et bindeledd mellom humanitære aktører og privat næringsliv når det gjelder humanitær innovasjon.

Finansiering av humanitær respons er i stor grad basert på bidrag fra et lite antall givere. Vi må arbeide for å utvide finansieringsbasen for humanitær innsats og blant annet utforske flere offentlig-private partnerskap og filantropiske givere som er villige til å prioritere denne innsatsen.

Effektivisering og innovasjon i tråd med Grand Bargain-erklæringen (se boks 3.10 i kapittel 3.4.5) er viktige satsningsområder for å styrke humanitær respons og bidra til å redusere det humanitære finansieringsgapet. Oppfølging av Grand Bargain-erklæringen vil bli nærmere behandlet i en egen strategi for humanitær innsats.

Regjeringen vil

  • utarbeide en strategi for humanitær innsats

  • vektlegge effektivisering og innovasjon i humanitær bistand samt styrke samspillet mellom humanitær og langsiktig innsats, blant annet gjennom oppfølging av Grand Bargain og den globale plattformen for flyktninger

  • prioritere arbeidet med beskyttelse av sivile og tilgang til de mest sårbare ved å arbeide for å styrke etterlevelsen av den internasjonale humanitærretten og de humanitære prinsippene

  • prioritere arbeidet med å integrere kjønnsperspektivet i humanitær bistand.

5.6.2 Forsvar av internasjonale kjøreregler og universelle verdier

Multilaterale konvensjoner og institusjoner for fremme av demokrati, menneskerettigheter og rettsstat, som er bygget opp over mange tiår, er under press. Dette gjelder både politisk og ressursmessig. I global skala står FN og FN-systemets institusjoner i en særstilling, men dette gjelder også for regionale organisasjoner. Det fortsetter å være store gap mellom normative vedtak og det internasjonale systemets evne til å støtte oppunder effektiv iverksettelse av universelle standarder. Regjeringen vil prioritere arbeidet med å styrke institusjoner med mandat til å ivareta den internasjonale rettsorden vi har bygget opp siden andre verdenskrig.

Ett av områdene som er under press, er kvinners reproduktive helse og rett til å bestemme over egen kropp. Norge vil, i samarbeid med likesinnede land, videreføre sin satsing på dette området og ta sin del av ansvaret for at mulige bortfall i de samlede tilgjengelige midlene for familieplanlegging, prevensjon og trygge aborter blir kompensert (se kapittel 5.4.2 og 5.6.1).

Få grupper er mer sårbare i krig og konflikt enn religiøse minoriteter. Minoriteter er også overrepresentert i gruppen av ekstremt fattige. Prinsippet om ikke-diskriminering og inkludering står sentralt i menneskerettighetene, inkludert tros- og livssynsfrihet.

Norge gjør allerede mye på minoritetsfeltet. Vi har en spesialrepresentant for tros- og livssynsfrihet som representerer oss i internasjonale fora, blant annet i FN. En tilskuddsordning for støtte til norske organisasjoners arbeid med minoriteter er etablert i Norad.

Utfordringene er imidlertid store og Regjeringen vil derfor styrke arbeidet med å mobilisere støtte til forfulgte og diskriminerte religiøse minoriteter, med særlig fokus på tidlig varsling for å unngå overgrep.

Regjeringen vil

  • bidra til utvikling av rettsstaten og velfungerende nasjonale demokratiske institusjoner

  • styrke multilaterale institusjoner for fremme av demokrati, menneskerettigheter og rettsstat

  • øke satsingen på beskyttelse av religiøse minoriteter kraftig og opprette en ny støtteordning for å mobilisere internasjonale partnere samt invitere til en global giverlandskonferanse.

5.6.3 Større fokus på flukt og migrasjon

Vi må være forberedt på at folkeforflytningene, internt og mellom kontinenter, vil øke i omfang. Krig og konflikt er én av årsakene. Klimaendringer en annen. Den voldsomme befolkningsøkningen i Afrika og Midtøsten er en utfordring. Rask tilstrømning av store folkemengder er særlig krevende for svake og sårbare land. I verste fall kan det føre til spredning av konflikt og humanitære kriser. I tillegg til store humanitære bidrag for å sikre beskyttelse av mennesker på flukt, vil Regjeringen prioritere å styrke mottaker- og transittlands evne til å håndtere massemigrasjon. Norge vil derfor støtte internasjonal innsats for å styrke grensekontroll, mottaksapparat og utlendingsforvaltning i sentrale transitt-, avsender- og mottakerland. Dette er i tråd med bærekraftsmål 10, som inkluderer å legge til rette for ordnet, trygg, regelbasert og ansvarlig migrasjon. Noe av dette kan finansieres over bistandsbudsjettet, men dette må skje innenfor regelverket som OECD setter for hva som kan klassifiseres som bistand.

Den generelle bistanden til fattigdomsreduksjon har relativt liten påvirkning på menneskers ønske om å migrere. Til dette er den fattigdomsreduserende effekten av bistand for liten og gapet mellom fattige og rike land for stort, i hvert fall på kort sikt. Å håndtere fremtidens store folkeforflytninger krever et bredere partnerskap mellom land og regioner mennesker beveger seg fra, gjennom og på vei til. FN arrangerte høsten 2016 et toppmøte i New York om flukt og migrasjon, som resulterte i enighet om å utarbeide en global plattform for henholdsvis flyktninger og migranter. Norge er aktiv deltaker i begge prosesser, som del av vår oppfølging av bærekraftsmålene.

Norge bidrar også til samarbeidet mellom europeiske og afrikanske land om migrasjon. Under EU-toppmøtet i Valletta i november 2015 ble europeiske og afrikanske land enige om en felles handlingsplan om migrasjon. Handlingsplanen omfatter samarbeid innrettet mot årsakene til sårbarhet, migrasjon og flukt. Det legges opp til styrket innsats mot menneskesmugling, herunder styrket grensekontroll og samarbeid om retur og re-integrering. Opprinnelseslandene prioriterer i tillegg identifisering av flere lovlige kanaler for migrasjon og mobilitet. Innsatsen fokuserer på Nord-Afrika, Sahel-området og Tsjad-bassenget samt Afrikas Horn. Norge bidrar til fondet som skal finansiere handlingsplanen.

Det skal legges vekt på bilateral dialog med flere sentrale land der det er naturlig at vårt samarbeid inkluderer støtte til å bygge kapasitet for beskyttelse av flykninger, samt til å håndtere større grupper av migranter. Asylforlikets punkt 8 om at «land som mottar norsk bistand forventes å respektere forpliktelsen til å ta imot egne lands borgere» skal ligge til grunn.

Regjeringen vil

  • arbeide for en global plattform for henholdsvis flyktninger og migranter, som ledd i oppfølgingen av FNs høynivåmøte om flukt og migrasjon

  • delta i oppfølgingen av handlingsplanen fra Valletta-toppmøtet, som sikrer samarbeid mellom europeiske og afrikanske land om migrasjon, flukt og retur.

5.6.4 Bistand må brukes katalytisk for å mobilisere mer penger til utviklingsformål

Det er helt nødvendig at landene selv øker mobilisering av egne ressurser til utviklingsformål, ikke minst gjennom utvikling av bedre skattesystemer, økt skatteinngang, samt god og transparent forvaltning av naturressurser. Norge har i flere land bidratt til styrking av nasjonale skattesystemer gjennom programmet «Skatt for utvikling». Dette er katalytisk bruk av bistand som mobiliserer store nasjonale ressurser. Skattesamarbeidet i Zambia viser hvilket potensial som ligger i slikt samarbeid (se boks 5.7). Norge vil i tråd med konferansen i Addis Abeba om finansiering for utvikling, oppfylle sin politiske forpliktelse om å doble støtten til skatterelaterte spørsmål i bistanden.

Boks 5.7 Skattesamarbeid gir høy avkastning

Etter privatiseringen av Zambias kobbergruver mot slutten av 1990-tallet tilfalt kun én til fem prosent av eksportverdien staten. Fra 1998 til 2007 utgjorde kobbereksporten 19,8 prosent av Zambias BNP, mens statens inntekter fra kobber var 1,6 prosent av totale skatteinntekter. Fra 2007 støttet Norge skattemyndighetene for en mer effektiv forvaltning av utvinningsindustrien. Disse endringene sikret minst 200 millioner dollar mer per år i inntekter til staten i årene frem mot 2012.1

I 2016 ble flere skattesaker i gruvesektoren i Zambia og Tanzania ferdigbehandlet i rettsvesenet. Norsk faglig assistanse, rådgivning og opplæring over flere år sto sentralt for å bringe sakene for retten. I Zambia ble det beregnet en tilleggsskatt på 47 millioner2 og i Tanzania 120 millioner dollar.3 Det ble etablert juridisk presedens når det gjelder skattelegging av multinasjonale selskaper med kompliserte eierforhold og omfattende interntransaksjoner via relaterte selskap i skatteparadis.

1 Norad (2012). «Forbedret skattesystem har gitt økte inntekter til staten». [Norads resultatportal].

2 Zambia Weekly (2017). «Mopani to pay ZRA K452m». Utg. 303:3.

3 The Guardian IPP (2016). «Top gold miner ‘wary’ of Magufuli’s tax crackdown». 22.04.16.

Norge har også en lang og solid tradisjon for å ligge i front i internasjonal gjeldspolitikk og diplomatisk arbeid for bekjempelse av ulovlig kapitalflyt. Regjeringen vil fortsette å vektlegge større åpenhet i dialogen med land der viljen til å bekjempe korrupsjon er svak. Den nylig fremlagte handlingsplanen for næringsliv og menneskerettigheter1 har en veiledning for styrket dialog mellom myndigheter og næringsliv om risiko knyttet til korrupsjon, særlig i konfliktsituasjoner og utfordrende markeder.

Boks 5.8 Norfund er katalytisk ved å

  • dele risiko med industrielle investorer på en måte som stimulerer dem til å investere

  • gi et kvalitetsstempel som stimulerer finansielle aktører til å investere

  • styrke egenkapitalbasen og prosjektkvaliteten slik at banker og andre finner det attraktivt å delta i investeringene

  • få frem eksempler på vellykkede investeringer i lav- og mellominntektsland som kan inspirere andre.

De multilaterale utviklingsbankene, med Verdensbanken i spissen, har i kraft av sin tyngde, kompetanse og mobiliseringsevne gode forutsetninger for å gi katalytisk bistand som engasjerer privat sektor og utløser større kapitalvolum til utviklingsformål. Det er derfor bekymringsfullt at Verdensbanken, med mindre den tilføres ny kapital, står foran en periode med vesentlig nedadgående utlånsevne. Fordelen ved en kapitaløkning fra et giverlands ståsted, er at kun 20 prosent av kapitaløkningen må innbetales, mens 80 prosent vil være grunnkapital som ikke skal innbetales. Siden Verdensbanken har den høyest oppnåelige internasjonale kredittverdighet (AAA-rating), er dette meget trygge pengeplasseringer. Afrikabanken vil også ha behov for en kapitaløkning innen 2022, om ikke før. I lys av vårt langsiktige partnerskap med Afrikabanken og regionens store behov, bør det legges opp til at Norge tar aktiv del i en slik prosess.

Boks 5.9 Bistandsgarantier utløser privat kapital

Siden 2000 er det mobilisert mer enn 93 milliarder dollar i investeringer til lav- og mellominntektsland ved bruk av såkalte innovative finansieringsinstrumenter. Ulike former for bistandsgarantier utgjør om lag 40 prosent av dette. Garantier er et av de mest katalytiske virkemidlene for å utløse ytterligere investeringer. Garantier fungerer som en type «forsikring». De minsker ikke sannsynligheten for at en risiko inntreffer, men reduserer investors risiko og tilrettelegger dermed for investeringer og lånefinansiering i risikofylte markeder. På denne måten kan bistand bidra til å gjøre marginale prosjekter lønnsomme. Garantier har en stor addisjonell effekt, og kan utløse investeringer i risikofylte markeder som ellers ikke ville funnet sted. Dette kan blant annet bidra til at lokalt næringsliv og entreprenører får tilgang på kapital, og til utbygging av nødvendige infrastrukturprosjekter.

Garantier har en mer kompleks struktur og prosess enn lån, og krever ekspertise til å følge opp. Norge tilbyr i dag garantier gjennom GIEK, og bidrar finansielt til Verdensbanken og MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency). GIEK har et avgrenset mandat knyttet til norsk eksport, og er ikke bistandsfinansiert. Den såkalte u-landsordningen kan benyttes der GIEK anser risikoen som for høy til at garantiene kan føres under alminnelig ordning, men ordningen har i liten grad blitt benyttet de siste årene. Andre giverland har nå etablert egne bilaterale garantiordninger og kan vise til gode resultater. Også for Norge er det et potensial for ta i bruk garantier som et virkemiddel på flere satsingsområder innen norsk bistand.

Deltakelse i offentlig-private partnerskap for privat sektor-utvikling og jobbskaping vil ofte være mest effektivt og gi best resultater ved felles innsats gjennom de multilaterale utviklingsbankene. Det samme gjelder arbeid for å bedre rammebetingelsene for privat sektor-drevet vekst i lavinntektsland, der Norge på de fleste områder vil være en svært liten aktør alene.

Det er en global utfordring å trekke privat finansiering til «nesten-kommersielle» og potensielt vekstkraftige prosjekter. Prosjektene kan ha høy utviklingseffekt, men med høy finansiell og politisk risiko vil de ikke realiseres. Regjeringen vil styrke innsatsen for å trekke inn privat kapital i utviklingspolitikken. Det er behov for garantimekanismer samt innovative og risikoreduserende finansieringsinstrumenter i rommet mellom offentlig og privat finansiering, og mellom tradisjonell gavebistand og multilateral bistand på tilnærmede markedsvilkår (se boks 5.9).

Norfund opererer i regioner med vanskelige og usikre rammebetingelser for næringsvirksomhet og der investeringer er forbundet med betydelig risiko. Norfund skal være en fleksibel, troverdig og langsiktig partner for kommersielle aktører, og slik bidra til å mobilisere privat kapital og ekspertise som ellers ikke ville vært tilgjengelig. Både energi, finans og landbruk – prioriterte sektorer for norsk næringsutviklingsinnsats – er sektorer der risikoen ofte er høy, samtidig som de potensielle utviklingseffektene er betydelige.

Figur 5.4 Norfunds partnerskap med det norske solkraftselskapet Scatec Solar har bidratt til økt elektrisitetstilgang og nye arbeidsplasser. Her fra kraftverket utenfor Kigali i Rwanda.

Figur 5.4 Norfunds partnerskap med det norske solkraftselskapet Scatec Solar har bidratt til økt elektrisitetstilgang og nye arbeidsplasser. Her fra kraftverket utenfor Kigali i Rwanda.

Foto: Scatec Solar.

«Grønne obligasjoner» er ett av finansieringsinstrumentene som har vokst eksponentielt de siste årene. Slike finansieringsinstrumenter benyttes til å tiltrekke privat kapital til den grønne omstillingen verden står overfor. Norge har noen av verdens ledende miljøer for å gjennomgå hva som er «tilstrekkelig grønt» for å kvalifisere til å kunne kalles grønne investeringer. I dag finnes ingen omforent standard for dette.

Regjeringen vil

  • styrke satsingen på Norfund som katalysator for private investeringer

  • gå inn for kapitaløkning i de multilaterale utviklingsbankene

  • bekjempe ulovlig kapitalflyt, blant annet gjennom Verdensbanken

  • arbeide for ansvarlig långivning og låntaking gjennom internasjonalt omforente prinsipper og retningslinjer.

5.6.5 Kunnskapsbank for revitalisering av faglig samarbeid

I mange land er det etter hvert større etterspørsel etter teknologi- og kunnskapsoverføring enn etter penger. Dette gjelder spesielt land som ikke lenger har det samme behovet for tradisjonell bistand. Men også i lavinntektsland og mange av de aller fattigste landene er behovet for – og etterspørselen etter – slik kompetanseoverføring stort.

En revitalisering og styrking av faglig samarbeid er derfor en viktig del av en fremtidsrettet utviklingspolitikk og et viktig bidrag til overgangen fra et forhold basert på bistand til mer normale bilaterale forbindelser. Samarbeid om forskning og kunnskapsoverføring er en form for samarbeid som er både i «vår» og «deres» interesse. Panorama-strategien er et eksempel på dette (se kapittel 3.5.7).

Boks 5.10 Samarbeid for bærekraftig kraftsektor i Myanmar

I Myanmar har Norge gjennom Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) jobbet nært med energidepartementet siden 2014. Målet er å bistå Myanmars myndigheter med kompetanseutvikling og utvikling av rammeverk for bærekraftig utnyttelse av landets naturressurser. Den nye energiloven som ble utarbeidet med norsk støtte, ble vedtatt i 2014 og har vært viktig for å legge til rette for økt tilgang til elektrisitet i landet. Norsk støtte har bidratt til mer koordinert ressurskartlegging på tvers av institusjoner og utarbeidelse av nødvendige forskrifter under energiloven. Dette gir mer forutsigbare rammebetingelser for private og offentlige investeringer i energisektoren. Dette er viktig for å tiltrekke seg utenlandske investeringer, og flere norske bedrifter er på vei inn i energisektoren i Myanmar. Landet har mange utfordringer innen kraftsektoren på områder der Norge har relevant kompetanse. Fremover vil vi kunne bistå innen områder som revisjon av tariffstruktur, regulatorfunksjonen og energianalyser.

Det er foreslått å systematisere arbeidet med faglig samarbeid i en såkalt kunnskapsbank. Dette skal ta utgangspunkt i sektorer der Norge har relevant og spisset kompetanse. Det vil omfatte norske offentlige etater så vel som institusjoner for forskning og høyere utdanning. Norge har lang tradisjon for faglig bistand og institusjonssamarbeid, ikke minst innen energisektoren. Videre har offentlige institusjoner som Riksrevisjonen, Skattedirektoratet og Statistisk Sentralbyrå i en årrekke vært engasjert i utviklingssamarbeid. Programmer som Olje for utvikling, Fisk for utvikling og Skatt for utvikling er sterkt etterspurt i mange land. Norske institusjoner og ombudsordninger for fremme av menneskerettigheter har også i mange år vært involvert i internasjonalt samarbeid, og dette temaet vil bli vurdert inkludert i Kunnskapsbanken. Likestilling er et annet område der vi ønsker å trappe opp innsatsen. Det er etablert et eget program for dette, bygget etter modell fra Olje for utvikling.

Boks 5.11 Fisk for utvikling

Figur 5.5 Fisk for utvikling-programmet skal bidra til styrket matsikkerhet, bærekraftig forvaltning og lønnsom næringsvirksomhet.

Figur 5.5 Fisk for utvikling-programmet skal bidra til styrket matsikkerhet, bærekraftig forvaltning og lønnsom næringsvirksomhet.

Foto: Ken Opprann

Fisk for utvikling har som mål å bidra til fattigdomsbekjempelse gjennom matsikkerhet, bærekraftig forvaltning og lønnsom næringsvirksomhet. Programmet har tre hovedpilarer: (1) forskning og utdanning; (2) forvaltning, lover og regler; og (3) næringsutvikling. Utgangspunktet er at etterspørsel og behov hos samarbeidslandet møtes med kompetanse og kapasitet fra norske kunnskapsmiljøer. Gjennom kapasitetsoppbygging på myndighetssiden, god lovgiving, overvåking og kontroll, samt økt regionalt samarbeid, skal programmet bidra til at myndighetene i samarbeidsland forvalter marine ressurser på en bærekraftig måte.

Institusjonssamarbeid er et likeverdig partnerskap hvor eksperter fra norske etater arbeider sammen med kolleger fra samarbeidsland. Felles erfaringsbakgrunn og et kollegialt samarbeid skaper tillit og legitimitet. Det at rådgiverne ikke bare er fageksperter, men også byråkrater, gjør at de også har kunnskap om forvaltningsmessige problemstillinger og kan gi relevante råd i institusjonell kapasitetsutvikling.

Boks 5.12 Olje for utvikling

Figur 5.6 Utlegging og inndragning av oljelense utenfor Dar es Salaam, Tanzania.

Figur 5.6 Utlegging og inndragning av oljelense utenfor Dar es Salaam, Tanzania.

Foto: Ken Opprann

Norge har gjennom snart 50 år utviklet et system for petroleumsforvaltningen som har skapt grunnlag for en bærekraftig økonomisk vekst og fordeling. Denne erfaringen er det stor etterspørsel etter. Produksjon av olje og gass er en viktig inntektskilde for mange utviklingsland, og kan om den forvaltes godt, bidra betydelig til økonomisk og sosial utvikling. Men det har ofte vist seg vanskelig å omsette petroleumsinntekter til økt velferd for befolkningen. I sårbare stater kan kontroll over oljeressurser forsterke voldelige konflikter. Dårlig forvaltning reduserer landenes mulighet til å håndtere kriser, både menneskeskapte og naturkatastrofer. Formålet med Olje for utvikling-programmet er å overføre norsk kompetanse slik at samarbeidsland kan forvalte petroleumsressursene på en måte som bidrar til varig reduksjon av fattigdom gjennom bærekraftig økonomisk utvikling.

Norge har sterke fagmiljøer med erfaring fra utviklingssamarbeid, bygget opp gjennom tiår med omfattende innsats. I mange av de aktuelle etatene er det imidlertid begrenset og synkende kapasitet til å drive internasjonalt arbeid. Bistand knyttet til faglig rådgivning må ha langsiktighet og et omfang som gjør fagfeltet attraktivt, og gir insentiver til styrking og vedlikehold av denne typen ekspertise.

Samtidig som norske fagmiljøer kan gi verdifulle bidrag i et lands utviklingsprosess, er denne typen engasjement også i vår egen interesse. Det bidrar til kunnskapsoppbygging som er nyttig for norsk deltagelse i internasjonal sammenheng, ikke minst for ulike virksomheters deltagelse i internasjonalt normativt arbeid. Det kan bidra til å vedlikeholde eller ytterligere bedre norsk omdømme, styrke bilaterale forhold og potensialet for alliansebygging i internasjonale fora. Ikke minst kan det styrke grunnlaget for norske næringslivs- og handelsinteresser på sikt.

Boks 5.13 Likestilling for utvikling (LIKE)

Det nye programmet Likestilling for utvikling er en modernisering av bistand til likestilling. Ved at den fokuseres og innrettes mer effektivt, vil Norge bedre kunne støtte land i å oppnå likestilling i tråd med bærekraftsmålene. Programmet vil, på etterspørsel fra samarbeidslandene, kombinere norske likestillingserfaringer med god bistandspraksis. Målet for Likestilling for utvikling er å redusere fattigdom og bidra til økonomisk vekst gjennom å bedre kvinners stilling og deltakelse. Programmet skal baseres på langsiktig institusjonssamarbeid med utgangspunkt i nasjonal kapasitet. Sentralt i programmet er samarbeid med offentlige og private aktører i samarbeidslandene, som likestillingsdepartement, ombudene og ressurssentrene for likestilling, nasjonal institusjon for menneskerettigheter, forskningsinstitusjoner, næringsliv og arbeidslivets parter.

Samarbeid innen forskning og høyere utdanning (se kapittel 3.5.7) gir kunnskap som ikke bare er til nytte for institusjonene i sør, men som også er viktig i gjennomføringen av norsk utviklingspolitikk. Kunnskapsbanken kan bidra til at denne kunnskapen utnyttes mer aktivt og til å koble ulike fag- og kompetansemiljøer. Fredskorpset har erfaring fra kunnskapsoverføring det kan være aktuelt å trekke på i arbeidet med å systematisere arbeidet med faglig samarbeid.

Figur 5.7 Innsamling av fiskeridata i RuMaKi-området i Tanzania.

Figur 5.7 Innsamling av fiskeridata i RuMaKi-området i Tanzania.

Foto: Ken Opprann

Faglig bistand, kapasitetsbygging og institusjonssamarbeid har vært kritisert i evalueringer og gjennomganger. Dette må det i en revitalisert satsing tas lærdom av. Den viktigste lærdommen er at denne formen for samarbeid må være langsiktig og at det er nødvendig med aktiv oppfølging på landnivå. I mange av våre samarbeidsland er det nå bedre forutsetninger for å nyttiggjøre seg ekspertbistand og sekondert personell.

Kunnskapsbanken skal også fremme faglig samarbeid mellom land i sør. Bruk av norsk ekspertise kan være viktig for å bidra til overføring av verdier som fremmer godt styresett. Samtidig er det et mål for norsk bistand å bidra til større kunnskapssamarbeid mellom land i sør. Derfor ønsker vi å utvide Kunnskapsbanken til å omfatte ekspertise fra land i sør, der det ligger til rette for det.

Mange land er nå samtidig mottakere og givere av bistand. Det gjelder flere land rundt Den arabiske gulf, Kina, India, Brasil og flere andre land i Latin-Amerika. Mange av disse landene oppfatter seg ikke som «giverland», men kaller sin innsats i andre land for sør-sør samarbeid. Faglig bistand og institusjonssamarbeid står ofte sentralt i dette.

Det er i alles interesse at giverbasen utvides og at flere aktører bidrar etter hvert som land går fra å være lavinntektsland til å bli mellominntektsland. Norge ønsker å bidra til at flere land blir givere av bistand gjennom politisk dialog og avgrenset, praktisk samarbeid. Målet er at land i sør kan bistå andre land i sør. Dermed kan vi bidra på felt der det ikke nødvendigvis finnes norsk ekspertise eller der vi ikke har tilstrekkelig kapasitet. Videre kan det bidra til at verdifulle erfaringer fra land som har vært i lignende situasjoner, overføres til andre land.

En kunnskapsbank vil først og fremst handle om å samordne og videreutvikle allerede eksisterende tiltak. Kunnskapsbanken vil koordinere vår faglige bistand bedre og kvalitetssikre den faglige rådgivningen. Tyngden av Norges utviklingsfaglige kompetanse ligger i Norad. Det er naturlig at Kunnskapsbanken legges dit.

Kunnskapsbankens innhold og omfang må vurderes nærmere. Det samme gjelder endelig valg av sektorer og prioritering av tema innenfor disse. Det må gjøres kartlegginger av behov og etterspørsel i samarbeidsland så vel som av tilgjengelige ressurser på norsk side.

Regjeringen vil

  • opprette en kunnskapsbank for å samordne og styrke arbeidet med faglig bistand og kunnskapsoverføring på områder der Norge har særlig kompetanse

  • legge til rette for bedre å utnytte kunnskapen i norske etater med relevans for kunnskapsoverføring og faglig bistand

  • vurdere å etablere en trilateral samarbeidsordning der norsk finansiering skal stimulere til kunnskaps- og kompetanseoverføring mellom samarbeidsland (nord-sør-sør-samarbeid).

5.6.6 Digitalisering gir nye muligheter

Den teknologiske transformasjonen som skjer verden over vil innebære store endringer også i måten vi driver bistand på. Det ligger uante gevinster i å bruke digitale verktøy til å fremme ansvarlighet mellom borgere og beslutningstakere, og til å lukke det digitale gapet mellom fattige og rike land. Ett eksempel på hvordan Norge jobber med digitalisering, er prosjektet EduApp4Syria hvor Norad, i samarbeid med NTNU og internasjonale partnere, har utviklet såkalte «åpen kilde»-applikasjoner for smarttelefon som skal hjelpe syriske flyktningbarn å utvikle leseferdigheter.

Boks 5.14 Inkludering gjennom fødselsregistrering i Pakistan

Nasjonal statistikk viser at bare 27 prosent av alle fødsler i Pakistan blir registrert. Å bli registrert ved fødsel er avgjørende for å få ID-kort og senere tilgang til statlige velferdstjenester, skoler og helsesystemet. Barn som ikke blir registrert, har større sannsynlighet for å falle utenfor samfunnet. Registrering kan potensielt bidra til å begrense forekomsten av barnearbeid, menneskehandel og barnebruder.

Ved hjelp av mobilteknologi har UNICEF og Telenor bidratt til at betraktelig flere barn i Pakistan nå blir fødselsregistrert. I tillegg til finansielle bidrag støtter Telenor Pakistan programmet gjennom tilgang til mobilnettverket, gratis SMS og mobiltelefoner samt teknisk assistanse i utvikling av systemer for dataanalyse. Dette har ført til økt bevisstgjøring rundt viktigheten av registrering samt bedret mulighetene for innrapportering av fødsler. I to regioner har andelen registrerte fødsler økt fra 30 til 90 prosent.

Telenor og Pakistan har inngått et globalt samarbeid i syv land, med fokus på UNICEF-programmer som gjennom mobilteknologi bidrar til at barn overlever, utvikler seg og får beskyttelse.

Figur 5.8 Registrering ved fødsel er avgjørende for å sikre fremtidig tilgang til blant annet velferdsgoder. Et samarbeidsprosjekt mellom Telenor og UNICEF i Pakistan har gitt svært gode resultater.

Figur 5.8 Registrering ved fødsel er avgjørende for å sikre fremtidig tilgang til blant annet velferdsgoder. Et samarbeidsprosjekt mellom Telenor og UNICEF i Pakistan har gitt svært gode resultater.

Foto: Telenor Pakistan

Flere utviklingsland har for lengst sett det økonomiske vekstpotensialet i teknologisk innovasjonsarbeid. Kenya var foran alle andre land med å innføre mobile betalingstjenester. Den digitale utviklingen har også vist seg å være en døråpner for økt privat interesse i utviklingssamarbeidet. Oppstartsbedrifter og teknologiselskaper ser forretningsmuligheter i arbeidet med bærekraftsmålene, og ønsker samarbeid med sivilsamfunnsaktører og myndigheter.

Reell digital transformasjon vil også ha store implikasjoner for måten vi som utviklingspartner og giver jobber på. Forvaltningsapparatet vil over de neste årene gå i en mer digital retning. Det gir en effektiviseringsgevinst, men også en kvalitetsgevinst. Det betyr tilgang til mer og bedre data, hvilket gir et enda bedre grunnlag for å vurdere innretningen av vår innsats.

Digital kapasitetsbygging må dermed være gjennomgående og ses på som en integrert del av det utviklingspolitiske arbeidet.

Boks 5.15 Eksempel på resultatbasert bistandssamarbeid

Den norske klima- og skogsatsingens partnerskap med Colombia er et eksempel på resultatbasert betaling. Norge og Colombia har inngått et skogpartnerskap der Norge betaler for reduserte utslipp av CO2 fra skog i Colombia. Utslippene måles etter avtalt metode og verifiseres av uavhengige internasjonale eksperter. Etter at Colombia fremviser (verifiserte) tall for oppnådde utslippsreduksjoner, utbetales pengene fra Norge. Colombianske myndigheter skal investere pengene i tiltak som igjen fører til redusert avskoging og utvikling i Colombia. Skoginnsatsen ses sammen med fredsprosessen i landet, og pengene vil betales inn til fredsfondet «Colombia Sostenible». Investeringene som gjøres med de norske midlene skal blant annet støtte colombianske myndigheters skogforvaltning, arealplanlegging og arbeid mot skogkriminalitet, støtte urfolk og deres rett til land, og til å øke privat sektor-investeringer i råvarer og verdikjeder uten avskoging. På denne måten kan Colombia oppnå nye utslippsreduksjoner, som igjen kan utløse utbetalinger fra Norge.

Regjeringen vil

  • legge vekt på å fremme bruk av digital teknologi og nye kommunikasjonsmidler både i langsiktige utviklingstiltak og humanitære kriser.

5.6.7 Innovativ finansiering: resultatbasert finansiering og kontantoverføringer

Norge har vært ledende i å prøve ut innovative måter å levere bistand på. Sentralt i dette arbeidet er resultatbasert finansiering der det etableres en kontrakt og pengene først overføres når betingelsene i kontrakten er oppfylt. Det vil si at man betaler for verifiserte resultater, i stedet for intensjoner og planer. Norge har med hell utprøvd slike metoder i global helse, spesielt for mødre og barnehelse og innenfor bevaring av skog i Afrika, Latin-Amerika og Asia (gjennom klima- og skogsatsingen). Norge finansierer også et resultatbasert fond i Verdensbanken som skal prøve ut gode finansieringsmekanismer for å fremme kvalitetsutdanning.

Et virkemiddel der man de siste årene har sett positive resultater er bruk av kontantoverføringer. Dette er en bistandsform som hittil har vært lite brukt fra norsk side, men som vi nå ønsker å trappe opp. Fremover vil en økende andel av de gjenværende fattige være ekstremt fattige og befinne seg i land og områder hvor de er vanskeligere å inkludere i utviklingen. Utvikling av kontantoverføringsordninger som er godt tilpasset omgivelsene kan være en nødvendig del av arbeidet for å avskaffe ekstremfattigdom. NOREPS samarbeider med Flyktningehjelpen om å utvikle digitale betalingsløsninger som er tilpasset behovene i humanitær respons.

Kontantoverføringer skal rettes mot de mest sårbare i samfunnet, som kvinner, kvinneledede husholdninger, eldre, funksjonshemmede og ekstremt fattige hushold. De får på denne måten en bedre tilgang til humanitær hjelp på en verdig og effektiv måte. Samtidig bidrar økt bruk av kontantoverføringer til å redusere utgifter hos de humanitære organisasjonene og til å stimulere lokaløkonomien ved at penger kommer rett inn i det lokale markedet der dette fungerer.

Regjeringen vil

  • søke flere muligheter for resultatbasert og annen innovativ finansiering i bistanden.

5.6.8 Realisme, resultater, risiko og læring

Ettersom bistand kun er ett av flere virkemidler i utviklingspolitikken og fordi det er en rekke andre faktorer som påvirker utvikling, er det svært viktig at vi setter realistiske mål for det vi, gitt kontekst og tilgjengelig ressurser, kan forvente å oppnå med norske midler.

Det er helt nødvendig å dokumentere resultater av bistanden. Norge har tradisjonelt vært tilstede i land der utgangspunktet har vært svakt og utfordringene store. Dette påvirker også mulighetene for å oppnå resultater. Vi må gjøre gode risikovurderinger, og underveis i tiltakene tilpasse oss endrede forutsetninger.

Evalueringer, OECDs gjennomganger og Riksrevisjonens rapporter har påpekt behov for å styrke resultatoppfølgingen av norsk bistand. På dette feltet er det gjort mye de siste årene. Det er likevel fortsatt rom for forbedringer i bruken av resultatene fra evalueringer og i vår evne til å lære av evalueringer. Dette må vi i fremtiden bli flinkere til.

En økt satsing i land og regioner i sårbare situasjoner, vil kreve økt toleranse for risiko både i multilaterale organisasjoner og giverland. Bruk av erfarne og veletablerte aktører som FN-organisasjonene og utviklingsbankene, kan bidra til redusert risiko gitt deres kunnskap og erfaring på landnivå der vi fra norsk side ikke er representert.

I land i sårbare situasjoner er forutsetningene for å bruke bistand og andre virkemidler svært ulike. I slike land vil typen innsats og valg av samarbeidspartnere bli vurdert svært nøye. Det er nødvendig å ha vilje til å ta risiko. Gevinstene ved å lykkes vil være store samtidig som risikoen for tilbakeslag er reell.

Regjeringen arbeider for at bistanden skal bli enda mer resultatorientert og for at den skal gi varig utviklingseffekt. En måte å styrke resultatoppfølging på er å begrense antall land som mottar bilateral norsk bistand samt å øke innsatsen for å forenkle og forbedre forvaltningen av bistanden.

En økt innsats i ustabile sitasjoner krever høy grad av fleksibilitet. Når konteksten endrer seg må også tiltakene endre seg for å være relevante og effektive. Dette vil kreve en balanse mellom langsiktighet og flerårige bidrag på den ene siden og fleksibilitet på den andre. Det er spesielt et behov for å sikre langsiktighet og forutsigbarhet i det bilaterale samarbeidet, da store svingninger får store konsekvenser både for partnerlandet og for vårt eget omdømme.

Bærekraftsmålenes ambisjon om at ingen skal utelates skaper i seg selv et behov for å ta risiko og det skaper noen utfordringer knyttet til kostnadseffektivitet. I norsk bistand har vi allerede tradisjon for å fokusere på de fattigste landene; der forutsetningene for å lykkes i utgangspunktet er svake. Dette påvirker, som redegjort for i kapittel 4, hvilke resultater det er rimelig å forvente av innsatsen.

Regjeringen vil

  • sette realistiske mål for bistanden sett i forhold til kontekst, risiko og tilgjengelige virkemidler

  • styrke resultatsystemene og -rutinene i bistandsforvaltningen

  • sikre konsistens mellom krav i tilskuddsregelverk og muligheter for gjennomføring på bakken samt sikre nødvendig fleksibilitet i finansieringsordningene

  • styrke fokuset på læring fra evalueringer.

5.6.9 God forvaltning, kompetanse og ressurser

Forutsetningen for at vi skal kunne bidra effektivt til oppfyllelse av bærekraftsmålene, er at vi bruker våre ressurser optimalt og forvalter bistandsmidler på en god måte. Vi må stå fast ved våre prioriterte satsingsområder, og vi må fokusere vår oppmerksomhet om et begrenset antall land og tema.

Vi har nå et omfattende sett av retningslinjer, systemer og regelverk for forvaltning og resultatoppfølging av bilateral bistand. Dette har vi for å styrke kontroll og sikre oss mot mislighold. Samlet sett har imidlertid forvaltningsregimet blitt svært ressurskrevende. Det er behov for å se om det er mulig å utvikle systemer som gir noe mer fleksibilitet, samtidig som vi ivaretar nødvendig kontroll.

God forvaltning av bistand krever riktig kompetanse, kapasitet og kontinuitet. Det krever at det gis insentiver og settes av tilstrekkelige ressurser. Ressursene i Utenriksdepartementet og Norad må utfylle hverandre, og vi må unngå dobbeltarbeid. Som et ledd i arbeidet med å effektivisere bistandsforvaltningen, ble ansvaret for helse- og utdanningsbistanden tidlig i 2017 flyttet fra Utenriksdepartementet til Norad. Det vil bli vurdert om det er hensiktsmessig at også andre forvaltningsoppgaver overføres.

I en mer kompleks kontekst er det behov for sterke koblinger mellom fag og diplomati. Skillet mellom generalist og ekspert må bli mindre skarpt. Det er nødvendig med medarbeidere som i større grad er i stand til å koble fag med diplomatisk håndverk.

På landnivå må vi ta inn over oss at globale maktforhold er endret. Mange av våre samarbeidsland har andre bidragsytere enn OECD-givere. Det er viktig at vårt kontaktnett og samarbeid utvides til å omfatte andre enn de tradisjonelle bistandsgiverne. Dette er viktig for å være effektive på landnivå. Det kan dessuten bidra til å bygge nye allianser som er relevante for normgivende arbeid i internasjonale fora.

Vi skal se de ulike delene av norsk innsats i sammenheng. Dette vil i mange tilfeller bety tettere oppfølging av multilateral bistand på landnivå, noe som er ressurskrevende og krever fagkompetanse på de områdene vi spesielt ønsker å følge. Vi skal arbeide for å få en tydeligere norsk profil i landene der vi er til stede, og søke å opptre som Team Norway (se kapittel 5.4.3).

Regjeringen vil

  • at ressurser i større grad skal følge oppgaver og vil derfor prioritere styrking av ambassader i fattige land, og i land der Norge har et betydelig engasjement samt i områder med høy grad av sårbarhet

  • styrke koblingen mellom bilateralt og multilateralt engasjement samt sikre konsekvent tilnærming bilateralt og i multilaterale fora

  • styrke dialog og diplomati overfor andre enn tradisjonelle bistandsaktører, globalt og på landnivå i samarbeidslandene.

Fotnoter

1.

Utenriksdepartementet (2015). Næringsliv og menneskerettigheter: Nasjonal handlingsplan for oppfølging av FNs veiledende prinsipper.

Til toppen
Til dokumentets forside