Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 25 (2015–2016)

Kraft til endring — Energipolitikken mot 2030

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Energipolitikken mot 2030

Innledning

Regjeringen legger i denne meldingen frem en energipolitikk der forsyningssikkerhet, klima og næringsutvikling ses i sammenheng. Regjeringen vil prioritere fire innsatsområder i energipolitikken

  • styrket forsyningssikkerhet

  • lønnsom fornybarproduksjon

  • mer effektiv og klimavennlig bruk av energi

  • næringsutvikling og verdiskaping gjennom effektiv utnyttelse av lønnsomme fornybarressurser.

Norges utgangspunkt og perspektivene til 2030 legger viktige rammer for hvordan energipolitikken bør utformes i årene fremover for å nå disse målene. En fremtidsrettet energipolitikk må tilpasses både forholdene rundt oss og våre særegne muligheter og utfordringer.

Regjeringen vil at Norge skal være en foregangsnasjon innen miljøvennlig energibruk og produksjon av fornybar energi. Et hovedmål er at våre store og verdifulle fornybare energiressurser forvaltes på en god, langsiktig og bærekraftig måte.

Regjeringen legger til rette for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Regjeringen bygger videre på grunnlaget som gjennom mange år er lagt for en effektiv energiforsyning, der markedet står sentralt. Regjeringen vil føre en aktiv europapolitikk for å bidra til gode løsninger for Norge i det regelverket som er under utvikling.

Spørsmålet om hvordan det kan skapes en energiforsyning som er bærekraftig i et langsiktig perspektiv, står sentralt i arbeidet med energipolitikken i mange land. Paris-avtalen har befestet en internasjonal vilje til å arbeide videre med klimautfordringen. Regjeringens energipolitikk bygger opp under våre langsiktige ambisjoner for lavutslippsamfunnet til 2050.

I kap. 14–17 presenteres regjeringens energipolitikk for en effektiv, klimavennlig og næringsrettet energiforsyning. Tiltakene innenfor regjeringens prioriterte områder utgjør en helhetlig satsing, der innsatsen på de ulike områdene hver for seg og sammen vil bidra til å nå målene i Sundvollenerklæringen.

Regjeringen gjør rede for oppfølgingen av flere anmodningsvedtak fra Stortinget. Anmodningsvedtaket om fremlegg av en strategi for havvind omtales i kap 15.3.4. Anmodningsvedtaket om å utarbeide en statlig hydrogenstrategi omtales i kap. 17.9. Anmodningsvedtaket om hvordan fossil energibruk kan erstattes med fornybar energi som tilpasning til lavutslippssamfunnet omtales i 16.7. I tillegg omtales oppfølgingen av Stortingets vedtak om en helhetlig plan for bruk av landstrøm i kap 16.3.

14 Forsyningssikkerheten skal styrkes

14.1 Innledning

Forsyningssikkerheten for energi er god i Norge. En stabil energiforsyning er grunnleggende for et moderne velferdssamfunn, og et konkurransefortrinn for norsk industri. Perspektivene for årene frem mot 2030 tilsier store endringer for det norske energisystemet. Regjeringen vil legge til rette for at energisystemet vårt gir god forsyningssikkerhet i møte med de nye utfordringene.

Et godt fungerende kraftmarked er avgjørende for forsyningssikkerheten for strøm. Samtidig har myndighetene en rekke virkemidler som også påvirker hvordan forsyningssikkerheten utvikler seg. Sentrale myndigheter konsesjonsbehandler kraftlinjer og produksjonsanlegg. Det gis tilskudd til visse typer produksjon. Myndighetene bruker avgifter, støtteordninger og regulerer nettariffene. Byggeforskriftene påvirker utviklingen av energibruken. Kommunene avgjør tilknytningsplikt til fjernvarme, har en stor bygningsmasse og driver arealplanlegging. Beslutninger om hvordan vi bygger, etablerer infrastruktur eller investerer i industrivirksomhet legger føringer for fremtidens energisystem.

Det er gunstig for forsyningssikkerheten med fleksibilitet både på produksjonssiden og forbrukssiden. Det norske energisystemet har god fleksibilitet og evne til å lagre energi i reguleringsmagasinene til vannkraftverkene. Utenlandshandelen med strøm gir muligheter til å utnytte energiressursene til felles beste på tvers av landegrenser. Varmesystemene, for eksempel fjernvarme og vedfyring, bidrar til fleksibilitet fordi disse kan erstatte bruk av strøm. Nye teknologier for styring av energibruken er i ferd med å få større utbredelse. Prissignalene er avgjørende for hvilke elementer i den kortsiktige fleksibiliteten som blir utnyttet.

I Norge er forsyningssikkerheten i stor grad knyttet til kraftsystemets evne til å kontinuerlig levere strøm til sluttbruker. Bruken av elektrisitet varierer over døgnet, året og mellom år. Nedbør, vind og solinnstråling, som er grunnlaget for fornybar kraftproduksjon, følger i varierende grad forbruksprofilene. Kraftsystemet må være i stand til å håndtere variasjonene.

I åtte av de siste ti årene har vi produsert mer elektrisitet i Norge enn vi har brukt. Våre utfordringer er annerledes enn i de fleste andre europeiske land, der forsyningssikkerhet også handler om importavhengighet av kull, olje og gass, og om overgangen fra kullkraftproduksjon til produksjon av uregulerbar vindkraft og solkraft.

Samfunnets krav til forsyningssikkerhet for energi er økende. Elektrisitet benyttes til stadig flere oppgaver. Nye løsninger gjør at vi kan bruke fornybar elektrisitet der vi tidligere brukte fossil energi. Økonomisk vekst, digitalisering og elektrifisering av nye samfunnsområder gjør at kostnadene ved avbrudd i strømforsyningen vil øke i årene som kommer.

På kort sikt må knapphetssituasjoner i energiforsyningen håndteres gjennom driften av kraftnettet og fleksibilitet på produksjonssiden og forbrukssiden. Den regulerbare vannkraften gir oss verdifull fleksibilitet få andre land er forunt. På lengre sikt vil energieffektivisering, etterspørselsfleksibilitet, investeringer i kraftnettet, lagringsløsninger og ny produksjonskapasitet påvirke forsyningssikkerheten.

Tradisjonelt har evnen til å dekke forbruket over året i perioder med lite tilsig til vannkraftsystemet vært hovedutfordringen i den norske kraftforsyningen. Utsiktene til kraftoverskudd, et forsterket kraftnett og økte muligheter for kraftutveksling med landene omkring oss tilsier at evnen til å håndtere tilsigssvikt er bedre enn på mange år.

Nå må vi legge til rette for at den økende etterspørselen etter elektrisk effekt kan håndteres på en god måte. Den økonomiske og teknologiske utviklingen har gitt oss økt velferd og nye muligheter. Stadig flere har elbiler, induksjonstopper og annet elektrisk utstyr som bidrar til økt behov for elektrisk effekt.

Regjeringen vil legge til rette for et fleksibelt energisystem som gjør det mulig med raske og effektive tilpasninger ved svingninger i produksjon og bruk av energi. Energisystemets fleksibilitet er avgjørende for å håndtere den økte kompleksiteten i energi- og kraftsystemet.

Regjeringen mener at driften av kraftsystemet og krafthandelen så langt som mulig må baseres på markedsmessige løsninger. Effektive markeder gir riktige prissignaler om knapphet og overskudd av energiproduksjon, nett og energibruk, og legger til rette for god ressursutnyttelse, innovasjon og forsyningssikkerhet.

Regjeringen ønsker å styrke det nordiske samarbeidet på energiområdet. De nordiske kraftsystemene er tett sammenkoblet. De nordiske landene er derfor avhengige av hverandre for å bevare et effektivt kraftmarked og god forsyningssikkerhet i hele systemet. Den økte andelen uregulerbar kraftproduksjon og økt utvekslingskapasitet ut av Norden krever godt nordisk samarbeid om utviklingen av markedsløsningene. Et styrket nordisk samarbeid er også viktig for å påvirke den omfattende utviklingen av regelverk for kraftmarkedet i EU.

Regjeringen vil legge til rette for et sterkt overføringsnett for strøm. Det pågår store investeringer i overføringsnettet nå. Dette bidrar til å styrke forsyningssikkerheten.

Ensidige tiltak vil ikke gi en tilfredsstillende forsyningssikkerhet. Mulighetene for ny energiproduksjon, endringer i energibruk og utbygging av overføringsnett gir til sammen et godt grunnlag for fortsatt god forsyningssikkerhet i Norge. Å sørge for en effektiv og sikker drift av hele kraftsystemet, samt en god beredskap, er andre sentrale oppgaver i arbeidet for å styrke forsyningssikkerheten.

Regjeringen vil legge til rette for at den teknologiske utviklingen og utviklingen av nye markedsløsninger bidrar til å styrke forsyningssikkerheten. Avanserte måle- og styringssystemer (AMS) og smart styring av energibruken kan bidra til å dempe behovet for investeringer i kraftnettet. Nye og rimeligere løsninger for energilagring kan, alene og sammen med lokal kraftproduksjon, også bidra til dette på litt sikt.

Energipolitikken og myndighetenes reguleringer skal legge til rette for at nye, effektive løsninger kan bidra til forsyningssikkerheten i fremtidens energisystem. Egenskapene ved de nye energiløsningene må vurderes opp mot samlet nytte og kostnad for hele samfunnet.

14.2 Markedet som et viktig verktøy for en sikker kraftforsyning

I et velfungerende marked gir prisene effektive signaler om verdien av energiproduksjon, energibruk og langsiktige investeringer.

For forsyningssikkerheten på kort og lang sikt er det avgjørende at markedet får virke og at prisene får anledning til å variere med tilbud og etterspørsel. Ved knapphet vil høye priser gi signaler om å redusere energibruken eller øke energiproduksjonen. I et velfungerende marked vil priser på lengre sikt gi signaler til nye investeringer og energieffektivisering. Markedsprisene bidrar på denne måten til nødvendige tilpasninger i forbruk og produksjon på kort sikt, og en sikker energiforsyning og effektiv ressursutnyttelse over tid.

Regjeringen vil legge til rette for at krafthandelen kan foregå på organiserte markedsplasser med høy likviditet og transparent prisdannelse. Det bør være energiprisene som skal gi signaler om lønnsomheten av langsiktige investeringer i ny produksjonskapasitet. En god markedsorganisering, som sørger for effektive prissignaler til alle aktører, er det beste virkemiddelet for å minimere behovet for ulike former for kapasitetsmekanismer som skal sikre tilstrekkelig effekt i systemet.

Den pågående omstillingen og integrasjonen av energimarkedene gir oss nye utfordringer og behov for å tilpasse eksisterende systemer og løsninger. Regjeringen vil prioritere at markedsløsninger kan bringe frem mer av fleksibiliteten i energisystemet. Ved å legge til rette for bruk av ny teknologi, kan nye kundegrupper delta mer aktivt i kraftmarkedet.

14.2.1 Et styrket nordisk samarbeid

Regjeringen mener et økt nordisk samarbeid er viktig for å utvikle gode markedsløsninger på energiområdet, og for å oppnå en sikker og effektiv kraftforsyning i Norden. Det er viktig med et godt samarbeid på forskjellige nivåer, både mellom departementer, mellom regulatorer og mellom systemoperatører.

Ved å være tidlig ute med å utvikle og ta i bruk effektive løsninger i det nordiske energisystemet, har vi større mulighet til å påvirke løsningene som velges i EU. Kraftsystemene i Europa blir tettere integrert, og den gjensidige avhengigheten øker.

Endringer i nabolandene våre vil ha stor påvirkning på forsyningssikkerhet, kraftpriser og behovet for nettinvesteringer. Utviklingen av markedsdesign og handelsregler skjer i større grad på regionalt og europeisk nivå. Gjennom godt samarbeid mellom nordiske lands myndigheter og systemoperatører og aktiv deltakelse i de europeiske prosessene, kan vi bevare og videreføre de grunnleggende prinsippene i den nordiske markedsmodellen og bidra til utviklingen av et effektivt europeisk markedsdesign.

På det nordiske energiministermøtet i København i 2015 ble ministrene enige om å styrke det nordiske samarbeidet og koordineringen i energipolitikken. Et viktig samarbeidsområde blir å vurdere ulike tiltak innenfor den nordiske markedsmodellen for å håndtere den fremtidige effektsituasjonen. Landene skal også samarbeide tettere og fremme en sterk nordisk stemme inn mot de europeiske prosessene med politikk- og regelverksutforming på energiområdet. De nordiske systemoperatørene har også intensivert sitt samarbeid om markedsutvikling, systemdrift og nettplanlegging.

14.3 Et sterkt overføringsnett for kraft

Regjeringen vil legge til rette for en samfunnsmessig rasjonell utbygging av strømnettet i hele landet. Et strømnett med tilstrekkelig overføringskapasitet er en forutsetning for god forsyningssikkerhet.

Overføringsnettet er sentralt i et kraftsystem basert på klimavennlige energikilder som vannkraft og vindkraft. Denne kraften må produseres der naturen legger til rette for det. For at den fornybare kraften kan transporteres til husholdninger, industri og ladestasjoner, må kraftnettet være tilstrekkelig utbygd.

Det pågår, og er planlagt, betydelige investeringer i det norske kraftnettet. Formålet er å utvikle overføringsnettet slik at kraftsystemet skal gi god forsyningssikkerhet i årene som kommer. Nettinvesteringer er sprangvise, og etter en periode med stor utbygging vil investeringene kunne avta.

Overføringsnettet for kraft mot utlandet er også viktig for norsk forsyningssikkerhet. Utvekslingsmulighetene har redusert kraftsystemets sårbarhet i kalde og tørre år, og økt verdiskapingen hos kraftforbrukere og -produsenter.

Overføringsnettet har lang levetid, store investeringskostnader, betydelige virkninger på brukerne av nettet og omgivelsene og påvirker natur og miljø. Det er derfor nødvendig å veie de ulike virkningene av nettinvesteringer mot hverandre.

Strømnettet må bygges ut på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det vil si at de samlede gevinstene for samfunnet ved et tiltak må overstige de samlede kostnadene. I en slik vurdering vil det også være viktig å ta hensyn til muligheter nye teknologiske løsninger i energisystemet gir. Kraftsystemutredninger, konseptvalgutredninger og konsesjonsbehandlingen av kraftnett er viktige virkemidler for å oppnå en samfunnsmessig rasjonell utvikling av nettet.

Nettinvesteringer alene gir ikke tilfredsstillende forsyningssikkerhet. Mulighetene for ny energiproduksjon, endringer i energibruk og utbygging av overføringsnett gir til sammen et godt grunnlag for fortsatt god forsyningssikkerhet i Norge.

14.3.1 Transmisjonsnettet

Utbygginger i transmisjonsnettet skal være samfunnsmessig rasjonelle

Et velfungerende transmisjonsnett1 er avgjørende for forsyningssikkerheten i Norge. Gevinstene ved investeringer i transmisjonsnettet er også knyttet til utjevning av regionale ubalanser i kraftsystemet og tilrettelegging for nytt forbruk og ny kraftproduksjon. På den andre siden er utbygging av transmisjonsnett forbundet med store investeringskostnader og negative konsekvenser for natur og miljø i tillegg til andre arealinteresser.

Det er ofte krevende å vurdere samfunnsøkonomien i investeringene i transmisjonsnettet. Ikke alle gevinster og kostnader lar seg tallfeste på omforent måte. Den samfunnsøkonomiske analysen må derfor inkludere en vurdering av ikke-prissatte virkninger. Blant faktorene som er vanskelig å verdsette fullt ut, er forsyningssikkerhet og negative virkninger for natur og miljø, kulturminner og lokalsamfunn. De sentrale delene av overføringsanleggene har en levetid på 50–70 år. Virkningene må derfor vurderes i et langsiktig perspektiv.

Forhold som påvirker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i et prosjekt kan endre seg etter at konsesjon er blitt gitt. En konsesjon innebærer ikke en plikt til å bygge. I enkelte tilfeller kan endrede forutsetninger og svekket samfunnsøkonomi i et konsesjonsgitt prosjekt medføre at dette bør skrinlegges.

Regjeringen mener det er rasjonelt at investeringer i transmisjonsnettet planlegges ut fra at feil på én komponent normalt sett ikke skal gi avbrudd for sluttbrukerne (N-1-kriteriet), dog med gitte forbehold og presiseringer. Tilnærmingen er i tråd med Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2011–2012) om utbygging av strømnettet, jf. Innst. 287 S (2011–2012).

De negative virkningene av å være for sent ute med investeringer i transmisjonsnettet er store. Normalt kan konsekvensene av å investere for lite eller for sent være større enn konsekvensene av å investere for mye. N-1-kriteriet bør likevel ikke være en erstatning for en samfunnsøkonomisk vurdering som inkluderer avveining av alle virkningene av en stor ledningsinvestering. Tiltak som er begrunnet i N-1-kriteriet og forsyningssikkerhet må også oppfylle kravene om samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Det er nettkundene som betaler for investeringene i kraftnettet. Regjeringen mener det derfor er viktig at nettselskapene i plan- og konsesjonsprosesser har transparente kostnadsanslag og at usikkerhetselementene er identifisert. Endringer i investeringskostnader påvirker samfunnsøkonomien i et prosjekt. Nettselskapene skal derfor i konseptvalgutredninger og konsesjonssøknader redegjøre for tiltak som reduserer risikoen for kostnadsoverskridelser. Betydelige endringer i kostnadsestimater kan også gi nyttig informasjon for konsesjonsmyndighetene og nettkundene. I melding og konsesjonssøknad skal det på en enkel og oversiktlig måte fremgå hvordan kostnadsestimatene har utviklet seg sammenlignet med tidligere stadier i plan- og konsesjonsprosessen.

Både nettselskapene og konsesjonsmyndighetene må legge vekt på kostnadseffektivitet og at det ikke påløper urimelig høye kostnader knyttet til nettutbygging. Som en del av reguleringen av Statnett, har NVE hatt på høring et forslag om at Statnett skal redegjøre for faktisk og forventet kostnadsutvikling i selskapet, herunder investeringskostnader. NVE vil ferdigstille et oppsummeringsnotat om saken første halvår 2016 og tar sikte på å utvikle et konkret opplegg deretter. Regjeringen legger vekt på at de samlede virkemidlene, både kravene til konsesjonssøknader og den økonomiske reguleringen, skal bidra til transparens rundt kostnadsutviklingen i transmisjonsnettinvesteringer.

I enkelte tilfeller kan det være alternativer til nettutbygging. Det er ikke nettselskapets oppgave å sørge for at alternativer utenfor nettselskapenes ansvarsområde blir gjennomført, men nettselskapene kan bidra til fornuftig koordinering av ulike løsninger. Ordningen med at nettselskapet må utarbeide konseptvalgutredninger i store kraftledningssaker legger til rette for dette. Bruk av systemvern og etterspørselsfleksibilitet kan bidra til å redusere behovet for nettutbygging. I konseptvalgutredningen for økt kraftforbruk på Haugalandet vurderte Statnett for eksempel konsepter som ikke innebærer nettinvesteringer, som drift av gasskraftverket på Kårstø, energieffektivisering, realisering av ny planlagt kraftproduksjon, innføring av nytt prisområde eller systemvern på forbruk.

Utvikling av nye markeder og teknologier kan også etter hvert bidra til å redusere behovet for ny nettkapasitet.

Prisområder er viktige for at forbruk og produksjon tilpasser seg gjeldende nettforhold. Prisområder skal ikke erstatte samfunnsøkonomisk lønnsomme nettinvesteringer, men opprettes dersom dette er den samfunnsmessig rasjonelle løsningen.

Bedre koordinering av nett, forbruk og produksjon

Regjeringen legger til grunn at nettselskap, lokale og sentrale myndigheter og næringsliv samarbeider godt i forbindelse med store nettinvesteringer. Slike investeringer tar ofte lenger tid å få på plass enn ny produksjonskapasitet, eller nytt kraftforbruk i industrien. På tidspunktet nettselskapet må starte utredningen av et nettiltak er det ofte usikkert om de aktuelle produksjons- eller forbruksprosjektene faktisk blir etablert. For at tiltak i nettet skal være på plass i tide, må nettselskapene være godt informert om større planlagte endringer i forbruk og produksjon. Forpliktende avtaler mellom nettselskapet og aktøren som skal tilknyttes kan bidra til god koordinering, og redusert risiko for unødige utredninger og feilinvesteringer hos begge parter.

Planlagte nettiltak kan bli skrinlagt fordi behovet opphører. I tilfeller hvor det er stor usikkerhet knyttet til behovet, kan fleksible nettløsninger redusere risikoen for feilinvesteringer. En mulighet kan være at nettløsninger bygges ut trinnvis, i takt med behovsutviklingen. Det er viktig at aktørene har god informasjon om hverandres planer og samarbeider om å finne gode løsninger, og i enkelte tilfeller inngår avtaler om midlertidige løsninger som kan legge til rette for tilknytning av forbruket eller produksjonen før en permanent nettløsning er på plass.

Regjeringen ser utviklingen i strømnettet i sammenheng med ny kapasitet for produksjon av fornybar energi og nytt forbruk. Mange steder er det nok kapasitet i overføringsnettet til at ny kraftproduksjon og nytt forbruk kan tilknyttes. I andre områder, eller over tid, kan det imidlertid være nødvendig å øke overføringskapasiteten for at ny produksjon og nytt forbruk skal kunne tilknyttes.

Lokalisering av ny produksjon og nytt forbruk påvirker behovet for tiltak i overføringsnettet. For å sikre rasjonell planlegging og utbygging av overføringsnettet, er det viktig at markedsaktørene får lokaliseringssignaler som synliggjør nettkostnadene ved å tilknytte produksjon og forbruk i ulike områder. «Kraftsystemutredningen for sentralnettet» er et viktig verktøy i planleggingen av kraftsystemet. Utredningens offentlige del, Statnetts nettutviklingsplan, gir god oversikt over utviklingstrekk og planlagte nettinvesteringer i transmisjonsnettet. Det er et mål at nettutviklingsplanen skal gi aktører informasjon om hvordan lokalisering av forbruk eller produksjon i ulike områder vil påvirke kraftsystemet.

Lokaliseringssignaler kan også gis gjennom priser. For eksempel bidrar marginaltapsleddet i tariffen og inndelingen i prisområder til å gi aktørene signaler om hvor det er gunstig å etablere forbruk eller produksjon. Videre kan nettselskapene kreve anleggsbidrag for å dekke faktiske kostnader ved tilknytning av forbruk og produksjon på lavere nettnivå. I transmisjonsnettet og det maskede regionalnettet er det i dag ikke anledning til å kreve anleggsbidrag, unntatt i ekstraordinære tilfeller. Det innebærer at aktører som utløser investeringer på disse nettnivåene ikke internaliserer nettutbyggingskostnadene i sin tilpasning.

For å bidra til mer effektiv lokalisering av produksjon og forbruk, vurderer NVE mulige tiltak for å gi bedre signaler om kostnadene ved å etablere seg ulike steder i nettet. To aktuelle tiltak kan være å åpne for økt bruk av anleggsbidrag også på høyere nettnivå, og en adgang for nettselskapene til å ta betalt for utredningskostnader ved planlegging av nettiltak. Nettiltak på høyere nettnivå kan ofte komme andre til gode enn den eller de som utløser behovet for tiltaket. I utformingen av et eventuelt regelverk om anleggsbidrag på høyere nettnivå vil slike problemstillinger også bli vurdert.

Styrkede lokaliseringssignaler, gjennom mer tilgjengelig informasjon om relevante nettforhold og effektiv prising av nettjenester, vil bidra til at produsenter og sluttbrukere tar bedre hensyn til nettkostnader i sin tilpasning. Imidlertid vil det ikke være mulig å gi aktørene perfekte signaler om alle kostnader og nyttevirkninger forbundet med etablering av forbruk og produksjon ulike steder i nettet. Uavhengig av nye tiltak for å bedre lokaliseringssignalene på høyere nettnivå, vil derfor konsesjonsbehandlingen fortsatt være viktig for å sikre en samfunnsmessig rasjonell utnyttelse og utvikling av nettet. For eksempel skal konsesjonsbehandlingen av produksjonsanlegg ta hensyn til kostnadene ved nødvendige tiltak i nettet som følge av tilknytningen.

14.3.2 Et sikkert distribusjonsnett

Mange av utfordringene for kraftsystemet som helhet gjør seg også gjeldende for distribusjonsnettet. Sårbarheten for avbrudd og dårlig leveringskvalitet øker i takt med at vi tar i bruk elektrisitet på flere områder. Bruken av effektkrevende apparater og større behov for hurtiglading øker effektbehovet og gjøre driften av distribusjonsnettet mer krevende. Mye av den uregulerte produksjonen tilknyttes distribusjonsnettet. Dette kompliserer driften av nettet.

Det er i distribusjonsnettet de fleste sluttbrukere er tilknyttet. Husholdninger, hytteeiere og næringskunder er alle prisgitt forhold i sitt lokale nett. Uten et sterkt distribusjonsnett, vil kundene kunne oppleve avbrudd i forsyningen eller dårlig spenningskvalitet.

Avbruddshyppigheten i Norge er generelt lav. Investeringer i distribusjonsnettet og tiltak for å hindre avbrudd står sentralt i arbeidet med å legge til rette for god forsyningssikkerhet for strøm. Myndighetene må gjennom reguleringen av nettselskapene sørge for en tilfredsstillende utvikling og oppfølging av lavspentnettet. NVE gjør et viktig arbeid for bedre forsyningssikkerheten i distribusjonsnettet.

Regjeringen vektlegger at nettselskapene har tilstrekkelig kompetanse til planlegging, bygging og drift av nettet. Med det store antallet små distribusjonsnettsselskap vi har i Norge, kan dette være en utfordring. Integrerte selskap med nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet i samme enhet har ofte mindre oppmerksomhet på nettet og uheldige målkonflikter kan oppstå. Stortinget vedtok i mars 2016 krav til selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet, jf. Innst. 207L (2015–2016). I dag gjelder dette kravet bare for nettforetak med over 100 000 kunder. Forslaget vil bidra til å sikre nettvirksomhetens nøytralitet og oppmerksomhet på utvikling og drift. Ved å skille ut nettvirksomheten i et eget foretak, synliggjøres bedre resultater og verdier fra denne delen av virksomheten. Dette kan legge bedre til rette for sammenslåinger og en mer rasjonell nettstruktur.

Figur 14.1  Helautomatisk nettstasjon som del av et smartere distribusjonsnett.

Figur 14.1 Helautomatisk nettstasjon som del av et smartere distribusjonsnett.

Med støtte fra Enova tester Lyse teknologier og løsninger for å gjøre distribusjonsnettet smartere. Blant annet blir 30 nettstasjoner helautomatiske.

Foto: Lyse Nett/Elisabeth Tønnessen.

Kilde: Enova

Tiltak i distribusjonsnettet er ikke bare knyttet til fysiske tiltak som nettutbygging og bedre vedlikehold. Nye teknologiske og markedsmessige løsninger kan gjøre det mulig å bygge og drifte nettet mer effektivt enn i dag, gjøre det mer lønnsomt å utnytte etterspørselsfleksibiliteten og gjøre systemet bedre rustet til å håndtere de utfordringene vi ser kan komme. Slike løsninger kan utsette, eller redusere behovet for nye nettinvesteringer og gi grunnlag for en mer effektiv drift og utvikling av distribusjonsnettet.

Med teknologisk utvikling, følger også behov for sterkere oppmerksomhet om IKT-sikkerhet, inkludert sikker databehandling og personvern. Regjeringen setter arbeidet med IKT-sikkerhet høyt, og støtter opp om NVEs prioritering av IKT-sikkerhet i kraftsektoren, se også kap. 11.4.

Et forum for fremtidens nett

Nettselskapene er naturlige monopoler som er underlagt et omfattende reguleringsregime, og de er mange og forskjellige. Det er den enkelte konsesjonær som har ansvaret for levering av nettjenester til alle som etterspør det i sitt konsesjonsområde. Det norske kraftnettet har generelt høy leveringssikkerhet og god leveringskvalitet.

Kraftsystemet er i endring, og utviklingen trekker i retning av at det blir mer krevende å drifte strømnettet. Det er derfor behov for en mer samordnet tilnærming for å løse utfordringene vi står overfor i årene som kommer. Innføring av smarte nettløsninger innebærer gjerne store investeringer, men kan ha stor nytteverdi. Det er uheldig dersom samfunnsøkonomiske lønnsomme løsninger ikke utnyttes på en god måte.

Nettreguleringen gir insentiver til å velge kostnadseffektive løsninger, enten det er nye teknologiske og markedsmessige løsninger, eller mer tradisjonelle investeringer i økt kapasitet. Det er viktig for nettselskapene å ha oppmerksomhet rettet mot potensielle nye løsninger slik at de kan ta rasjonelle investeringsbeslutninger.

Departementet vil ta initiativ til å etablere et forum for informasjonsinnhenting og kunnskapsdeling. NVE vil få i oppgave å initiere forumet. Forumet skal vurdere hva et smartere strømnett vil innebære for nettselskapene, og hvordan teknologien kan tas i bruk, utnyttes og videreutvikles på en best mulig måte for nettet.

Nettselskapenes rolle som nøytral tilrettelegger for markedet må ivaretas. I tillegg bør sikkerhetsaspektet, både på IKT-siden og når det gjelder personvern, inngå. Forumet kan også bidra til å identifisere problemstillinger som er relevante for NVEs videreutvikling av det regulatoriske rammeverket.

14.4 Ny teknologi og nye løsninger gir fleksibilitet og økt forsyningssikkerhet

Regjeringen vil legge til rette for at den teknologiske utviklingen og utviklingen av nye markedsløsninger bidrar til å styrke forsyningssikkerheten. Det norske kraftsystemet er i dag fleksibelt sammenliknet med systemene i de fleste landene omkring oss. Store kraftprodusenter med vannmagasiner og store sluttbrukere bidrar med verdifull fleksibilitet. I tillegg responderer sluttbrukerne på de langsiktige svingningene i kraftprisen.

En fremtidsrettet utvikling av energisystemet innebærer blant annet at dagens regulering av energimarkedene må tilpasses de nye løsningene som utvikles, både på produksjons- og forbrukssiden. Egenskapene ved de nye energiløsningene må vurderes opp mot samlet nytte og kostnad for hele energisystemet.

De nye utfordringene i kraftsystemet, særlig i distribusjonsnettet, er delvis forårsaket av nye forbruksmønstre. Ny teknologi gjør det mulig for flere sluttbrukere å styre energibruken i større grad enn tidligere. Digitalisering og bruk av avanserte måle- og styresystemer (AMS) gir større handlingsrom for sluttbrukerne. Den enkelte sluttbruker gis muligheten til et mer bevisst forhold til eget forbruk og kan selv delta aktivt i kraftmarkedet.

Ny teknologi gjør at både næringskunder og husholdningskunder kan delta aktivt i markedene. Dette kan enten skje ved at de responderer på prissignaler, eller ved at de tilbyr fleksibilitet mot kompensasjon. For eksempel kan en tjenesteleverandør som representerer flere husholdninger og/eller virksomheter, aggregere deres tilbud av fleksibilitet og tilby denne videre i markedene.

NVE vil se nærmere på mulighetene for å bruke markedsmekanismer for fleksibilitet for å håndtere kapasitetsbegrensninger i distribusjonsnettet. En markedsløsning for lokal fleksibilitet kan legge til rette for riktig verdsetting av fleksibilitet hos nettselskapet og synliggjøre alternativkostnaden til nettinvestering. En slik tilnærming kan bidra til at det utvikles kostnadseffektive fleksibilitetsløsninger gjennom konkurranse og innovasjon. For at nettselskapene skal kunne velge lokal fleksibilitet som alternativ til nettutbygging, må fleksibilitet som tilbys gjennom en markedsløsning være pålitelige og konkurransedyktig.

Utviklingen av lokale produksjonsteknologier og batterier, smarte styringssystemer og mer effektiv bruk av energi vil til sammen påvirke energisystemet på en måte det er vanskelig å forutse i dag. Disse løsningene vil sannsynligvis bli mer lønnsomme etter hvert som teknologiene utvikler seg og samfunnets behov for sikker strømforsyning øker. Egenskapene ved de nye løsningene må vurderes opp mot samlet nytte og kostnad for hele samfunnet.

14.4.1 Effekttariffer

Ny teknologi legger til rette for at sluttbrukere kan ha et mer aktivt forhold til sitt strømforbruk. Hvorvidt forbrukerne vil utnytte disse mulighetene, avhenger blant annet av hvordan nettariffene utformes.

Både effektivitets- og rimelighetshensyn tilsier at tariffer bør reflektere hvordan brukeren påvirker kostnadene i nettet. Strømnettet bygges ut og dimensjoneres slik at strømforsyningen kan opprettholdes selv når forbruket er på sitt høyeste. Det forventes at forbruket vil bli mer energieffektivt, men også mer effektkrevende. Dette kan bety at belastningen på nettet blir større i enkelttimer, samtidig som det blir færre kilowattimer å dele kostnadene på.

Fordi nettet må dimensjoneres etter effektbehovet, kan kundenes effektbelastning være et relevant kriterium for tariffering. Slike tariffer vil, sammen med anleggsbidrag, gi signaler til kunden om at deres beslutninger og forbruk kan ha betydning for utbygging og dimensjonering av nettet. Det er hensiktsmessig at kundene tar innover seg de kostnadene de påfører nettet, men samtidig kan det være uheldig å gi signaler om knapphet på tidspunkt hvor det er ledig kapasitet. Hvor stor påvirkning effekttariffer vil ha på kundens forbruksmønster vil avhenge av tariffutformingen og samspillet med utviklingen av formidlings- og styringsløsninger i markedet for øvrig. Sammenliknet med dagens tariff vil effektbaserte tariffer trekke i retning av at det blir mer lønnsomt å redusere forbruket når nettet er høyt belastet.

NVE vil vurdere om det bør gjøres forskriftsendringer som innebærer større grad av effektbasert tariffering. NVE gjennomførte i 2015 en konsepthøring om tariffer for uttak i distribusjonsnettet. I høringsdokumentet ble det skissert forskjellige alternativer for hvordan nettselskapene kan utforme tariffer slik at nettleien i større grad gjenspeiler hvordan kundene belaster nettet, og gir en mer kostnadsriktig fordeling av nettkostnadene mellom kundene. Gjeldende regulering gir nettselskapene anledning til å bruke effekt som tariffgrunnlag. De fleste nettselskapene har i lang tid anvendt et slikt tarifferingsgrunnlag for større sluttbrukere. Et fåtall nettselskap har introdusert effektbaserte tariffer overfor husholdninger og andre mindre sluttbrukere.

15 Lønnsom utbygging av fornybar energi

15.1 Innledning

Tilgangen på fornybar energi er et stort fortrinn for Norge. Andelen fornybar energi i vår samlede energibruk øker. Norges fornybarandel, slik dette regnes etter fornybardirektivet, har vokst fra 58 prosent i 2004 til over 69 prosent i 2014. Norge har sammen med Island den høyeste fornybarandelen i Europa. Mens de europeiske landene må gjennom store og krevende omstillinger i energisektoren, der behovet for nyinvesteringer er stort, har Norge en nær utslippsfri elektrisitetsproduksjon.

Regjeringen vil legge til rette for lønnsom produksjon av fornybar energi i Norge. Regjeringen mener dette i størst mulig grad bør skje i et kraftmarked der kraftproduksjon bygges ut etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet. På den måten kan vi utnytte de fornybare energiressursene våre på en måte som skaper mest mulig verdier for samfunnet, til lavest mulig kostnad. Regjeringen fortsetter også innsatsen for å bidra til utvikling og bruk av nye teknologier for fornybar energi.

Den store regulerbare vannkraften vil fortsatt være ryggraden i energisystemet vårt. Vannkraftproduksjon er viktig i et europeisk klimaperspektiv, og gjør at vi opprettholder forsyningssikkerheten i det norske og nordiske kraftsystemet. Behovet for reguleringsevne og fleksibilitet forventes å øke i årene som kommer.

Det er av stor betydning for kraftsystemet vårt at vannkraften som allerede er bygd ut opprettholdes og videreutvikles. En stor del av norsk vannkraftproduksjon er bygd i årene etter krigen og til slutten på 1980-tallet. Det er derfor nå et betydelig behov for vedlikehold og reinvesteringer fremover.

Regjeringen ønsker en mer effektiv konsesjonsbehandling, og foreslår også at Samlet plan for vassdrag avvikles for å forenkle prosessen frem mot konsesjon. Regjeringen vil legge til rette for en forsvarlig utnyttelse av det gjenværende potensialet for ny vannkraft.

Olje- og energidepartementet sikter på å oppnevne en ekspertgruppe som skal gi anbefalinger om omlegging av ordningene med konsesjonskraft og -avgift for vannkraft. Formålet er å oppnå en effektiv og samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av vannkraftressursene på en bedre måte. Forslag til regelverksendringer må samtidig vurderes opp mot eksisterende plikter til å avgi konsesjonskraft til kommuner og fylkeskommuner og betale konsesjonsavgifter.

Vannkraftreguleringene gir mulighet for flomdemping. Klimaendringer gjør dette perspektivet viktigere enn før. Regjeringen vil øke oppmerksomheten om vannkraftreguleringenes bidrag til flomdemping.

Regjeringen vil legge til rette for miljøforbedringer i vassdrag med eksisterende vannkraftutbygging. De miljøforbedringer som kan oppnås må veies opp mot tapt kraftproduksjon og reguleringsevne. I en del tilfeller må det aksepteres tap av noe produksjon, men det vil også være mulig i mange tilfeller å oppnå betydelige miljøforbedringer uten slike tap. I de nærmeste årene vil det bli behandlet flere saker om revisjon av vilkår i eldre vassdragsreguleringskonsesjoner.

Regjeringen vil at konsesjonspolitikken for ny vannkraft etter 2020 i større grad skal vektlegge evnen til å produsere når behovet er størst. Utbygging av små vannkraftverk bidrar til noe næringsutvikling lokalt, men medfører også et stort antall inngrep og produksjonen er ofte størst i de delene av året med minst kraftbehov.

Regjeringen legger til grunn at det er viktig å bevare et representativt utvalg av den norske vassdragsnaturen. Vassdragsvernet ligger i hovedsak fast. I særskilte tilfeller med vesentlig samfunnsnytte, for eksempel i form av vesentlig flom- og/eller skreddempende effekt, og akseptable miljøkonsekvenser, bør det kunne åpnes for konsesjonsbehandling av vannkraftverk i vernede vassdrag. For å opprettholde helheten i vassdragsvernet, vil regjeringen gå inn for å styrke verneverdier i enkelte vassdrag som inngår i Verneplan for vassdrag gjennom områdevern etter naturmangfoldloven.

Regjeringen vil legge til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft i Norge. Vindkraften er ikke regulerbar og har stor variasjon over døgn og uke, men har en produksjonsprofil som er godt tilpasset forbruket over året. Olje- og energidepartementet vil derfor utarbeide en nasjonal ramme for konsesjonsbehandling av vindkraft på land. Det tas også sikte på å klargjøre hvilke havområder det kan være aktuelt å åpne for søknader om konsesjon for vindkraft til havs.

Regjeringen vil ikke innføre nye mål under elsertifikatsystemet etter at fristen for det eksisterende systemet løper ut i 2021. De senere årene har subsidieordninger vært avgjørende for investeringer i ny energiproduksjon. Det har samtidig vært krevende for aktørene i kraftmarkedet å finne lønnsomhet i investeringer i ny produksjonskapasitet. Et velfungerende marked vil gjennom kraftprisene gi effektive signaler om verdien av produksjon og langsiktige investeringer. Utviklingen av fremtidens energisystem må skje på en måte som ikke svekker verdien av de fornybare energiressursene.

15.2 Vannkraften er ryggraden i energiforsyningen

Det er av stor betydning for det klimavennlige kraftsystemet vårt at vannkraften som allerede er bygd ut opprettholdes og videreutvikles. Lønnsomheten i vannkraftsektoren er svekket de siste årene. Samtidig er det et økende behov for nødvendige reinvesteringer i eldre anlegg.

Vannkraften er i dag den viktigste teknologien for fornybar energi med mulighet til å lagre mye energi. Store vannkraftverk med reguleringsevne bidrar til forsyningssikkerheten gjennom hele året, og gjør kraftsystemet mer robust mot forstyrrelser og feil. Dette er fordeler annen produksjon av fornybar energi ikke har.

Energiproduksjon som bidrar med reguleringsevne eller gunstig produksjonsprofil over året og døgnet blir enda viktigere når en større andel av kraftproduksjonen ikke er regulerbar. Regjeringen mener det er viktig å ta vare på og utvikle kraftverk som har disse egenskapene, og ønsker at det gjennomføres lønnsomme investeringer, reinvesteringer, opprustning og utvidelse i vannkraft. Formålet er å opprettholde og videreutvikle reguleringsevnen i det norske vannkraftsystemet. Regjeringen legger til grunn at utnyttelsen av vassdragene skjer på en måte som ivaretar viktige miljøverdier.

Økt utnyttelse av vannkraftens reguleringsevne innebærer mer effektkjøring. De tilhørende raske endringene i vannføring og vannstand kan gi konsekvenser for fugl, fisk og bunndyr. Det vil derfor være viktig å avveie fordelene med effektkjøring mot ulempene for miljøet og andre brukerinteresser.

15.2.1 Avvikling av Samlet plan

Samlet plan for vassdrag angir en utbyggingsrekkefølge for stor vannkraft, der formålet er at de beste og minst konfliktfylte prosjektene skal realiseres først. Samlet plan har vært et nyttig verktøy for å redusere konfliktene i norsk vannkraftutbygging og har gitt en god oversikt over ressursene. Regjeringen mener at Samlet plan i dag har liten praktisk nytte, og vil avvikle ordningen som forvaltningsverktøy. Den resterende prosjektporteføljen er liten, og planen er ikke oppdatert siden siste behandling i Stortinget i 1993. Det medfører at mye av informasjonen om prosjektene er utdatert. Konsesjonsbehandlingen skal sikre at prosjekter med uakseptable miljøvirkninger, eller som innebærer dårlig ressursutnyttelse, ikke blir realisert.

I dag behandles søknader om omplassering av prosjekter til gruppen som er klarert for å kunne søke konsesjon av Miljødirektoratet i samråd med NVE. Det samme gjelder søknader om fritak for behandling etter Samlet plan for prosjekter som ikke tidligere har vært omfattet av planen. Dersom et prosjekt ikke blir klarert, kan det ikke søkes om konsesjon. De siste ti årene har det blitt behandlet 66 prosjekter, og direktoratene har vært uenige i svært få saker. Det er i dag kun 15 prosjekter som ikke er klarert for å søke konsesjon i Samlet plan. Enkelte prosjekter utenfor Samlet plan vil kunne komme i tillegg. Ved Stortingets behandling av St. prp. nr. 75 (2003–2004) Supplering av Verneplan for vassdrag, ble småkraftverk fritatt for behandling etter Samlet plan. Mange av de mest konfliktfylte Samlet plan-prosjektene er innlemmet i Verneplan for vassdrag i forbindelse med suppleringene av denne.

Selv om Samlet plan avvikles som forvaltningsverktøy, vil fortsatt relevant kunnskap som ble innhentet i arbeidet med planen kunne brukes i konsesjonsbehandlingen. Det generelle kunnskapsgrunnlaget om miljøforholdene i vassdragene er betydelig forbedret siden Samlet plan ble opprettet. Blant annet har arbeidet med regionale vannforvaltningsplaner etter vanndirektivet medført omfattende kartlegging av miljøtilstanden i norske vassdrag.

Departementet vil utrede og legge frem et lovforslag som gir konsesjonsmyndigheten adgang til å gi tidlig avslag i større vann- og vindkraftsaker, jf. kap. 15.4.1. Tiltak som medfører vesentlige negative virkninger for miljø eller annen arealbruk, eller har svak prosjektøkonomi, bør kunne gis tidlig avslag. Adgangen til å gi tidlig avslag vil fylle noe av den samme funksjonen som behandling etter Samlet plan, men uten en forutgående administrativ behandling som nå. Det vil i den enkelte sak være opp til konsesjonsmyndigheten å bestemme om adgangen til tidlig avslag skal benyttes.

En avvikling av Samlet plan innebærer en forenkling ved at alle større vannkraftprosjekter, i vassdrag som ikke er vernet, kan konsesjonsbehandles på ordinær måte med melding, konsekvensutredning og søknad.

15.2.2 Strategi for opprustning og utvidelse

Regjeringen ønsker å legge til rette for at potensialet for opprustning og utvidelse av vannkraftverk kan realiseres. Selv om norske vannkraftverk er godt vedlikeholdte, er gjennomsnittsalderen høy. Når det uansett må investeres, eller gjøres endringer i kraftverkene som kan medføre stans, er det viktig at mulighetene for opprustning og utvidelse blir vurdert samtidig.

Utvidelsesprosjekter gir det største potensialet for ny kraft. Det teknisk-økonomiske potensialet for ny kraft gjennom opprustning og utvidelser er anslått til 6 TWh/år. Dette inkluderer saker til behandling og saker som har konsesjon, men som ikke er bygd. Av dette kan mindre enn ti prosent tilskrives opprustning. Mer enn nitti prosent av potensialet er følgelig knyttet til utvidelser. I tillegg til potensialet for ny kraftproduksjon, kommer et potensial for økt effekt og økt reguleringsevne.

Figur 15.1 Mer effektiv utnyttelse av vannressursene.

Figur 15.1 Mer effektiv utnyttelse av vannressursene.

Med støtte fra Enova installerer Agder Energi en miniturbin som skal lage elektrisitet av vannet som slippes gjennom demningen som følge av krav om minstevannføring. Dette innovative prosjektet vil bidra til en ekstra produksjon på 1,8 GWh.

Foto: Agder Energi

Rene opprustningsprosjekter øker ikke uttaket av vann fra vassdraget, og medfører som regel svært små miljøvirkninger. Utvidelser innebærer nye inngrep. Omfanget av inngrep vil normalt være mindre ved utvidelser enn ved utbygging av nye vannkraftprosjekter, da mye av den eksisterende infrastrukturen kan benyttes. Det er imidlertid ikke alltid tilfelle at utvidelser medfører mindre miljøkonsekvenser enn nye kraftverk. Regjeringen vil legge opp til at konsesjonsbehandling av opprustnings- og utvidelsesprosjekter blir prioritert.

For mange kraftverk vil det bli gjennomført revisjon av vilkår i eldre vassdragsreguleringskonsesjoner de nærmeste årene. Der det er mulig, vil konsesjonsmyndighetene legge opp til en samordnet behandling med opprustnings- og utvidelsesprosjekter i samme vassdrag. En samordning kan føre til en raskere saksbehandling samlet sett og gi et bedre resultat.

Opprustnings- og utvidelsesprosjekter er unntatt fra kravene om melding. Det bidrar til raskere behandling ved at det kan søkes konsesjon direkte.

Regjeringen vil effektivisere saksbehandlingen og delegere myndighet til å treffe vedtak i mindre saker om vassdragsreguleringer til NVE, jf. kap. 15.4.5. I dag behandles mange opprustnings- og utvidelsessaker både i NVE og i Olje- og energidepartementet, før endelig konsesjon gis av Kongen i statsråd. Tidsbruken og ressursinnsatsen står ikke alltid i forhold til størrelsen på og virkningen av prosjektet.

I konsesjonssaker vurderes fordeler og ulemper samlet. I den grad opprustnings- og utvidelsesprosjekter bidrar til økt reguleringsevne, vil dette bli vektlagt i konsesjonsbehandlingen.

Ordningene med konsesjonskraft og -avgifter gir ikke optimale insentiver til en samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av vannressursene. Ordningene kan være til hinder for at gode opprustnings- og utvidelsesprosjekter blir realisert. Olje- og energidepartementet sikter på å oppnevne en ekspertgruppe som skal gi anbefalinger om omlegging av ordningene med konsesjonskraft og -avgift for vannkraft. Dette er nærmere omtalt under kap. 15.2.7. Mesteparten av det kjente potensialet for opprustning og utvidelse er omfattet av Samlet plan. Forslaget om å avvikle behandlingen etter Samlet plan er derfor også et bidrag til å få frem disse prosjektene på en enklere måte enn i dag.

15.2.3 Vernede vassdrag

Regjeringen legger til grunn at det er viktig å bevare et representativt utvalg av den norske vassdragsnaturen. Verneplan for vassdrag ligger i hovedsak fast. Mange av de vernede vassdragene er samtidig nasjonale laksevassdrag.

I særskilte tilfeller med vesentlig samfunnsnytte, for eksempel i form av vesentlig flom- og/eller skreddempende effekt, og akseptable miljøkonsekvenser, bør det kunne åpnes for konsesjonsbehandling av vannkraftverk i vernede vassdrag. I slike tilfeller kan det være aktuelt for regjeringen å komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag om å åpne for konsesjonsbehandling.

Odda kommune og Sunnhordland kraftlag har lansert et prosjekt i nedre del av det vernede Opovassdraget, der formålet er å bedre sikkerheten mot flom i kombinasjon med kraftutbygging. Regjeringen tar sikte på, jf. Innst. 9 S (2015–2016), å legge frem en sak om varig flomvern i Opovassdraget for Stortinget i løpet av 2016, hvor alle aktuelle tiltak, inkludert konsesjonsbehandling i nedre del av vassdraget, vurderes.

Verneplan for vassdrag er først og fremst et vern mot vannkraftutbygging, men verneverdiene skal også tas hensyn til ved andre typer tiltak. For å opprettholde helheten i vassdragsvernet vil regjeringen samtidig gå inn for å styrke verneverdier i enkelte vassdrag som inngår i Verneplan for vassdrag gjennom områdevern etter naturmangfoldloven.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 53 (2008–2009) Verneplan for vassdrag – avsluttande supplering, ble det som del av vernet av Vefsna fastsatt at det skulle gjennomføres et regionalt planprosjekt for vassdraget. Hensikten med planen var å se på muligheter for utbygging av mindre vannkraftverk samtidig som verneverdiene ble bedre kartlagt. Den regionale planen for Vefsna ble vedtatt av fylkestinget i Nordland i 2014. Det realistiske kraftpotensialet når man skal ta hensyn til verneverdiene, er beskjedent.

Erfaringen fra planprosjektet i Vefsna er at kraftpotensialet som eventuelt kan bli realisert, er lavt sett opp mot de ressursene som er lagt ned i utviklingen av den regionale planen. En overføring fra Vefsna til eksisterende vannkraftmagasin i Røssågavassdraget, som før vernevedtaket ble vurdert i Statkraft og Helgelandskraft sitt arbeid med «Muligheter Helgeland», kunne til sammenlikning gitt nærmere 1 TWh ny regulerbar kraft. Regjeringen mener fylkeskommunene bør vise tilbakeholdenhet med å sette i gang flere planprosesser i vernede vassdrag.

15.2.4 Miljøforbedringer i utbygde vassdrag

Vannkraft representerer en betydelig miljøpåvirkning i norske vassdrag. Regjeringen vil legge til rette for miljøforbedringer i vassdrag med eksisterende vannkraftutbygging, blant annet som en oppfølging av vanndirektivet. De miljøforbedringer som kan oppnås må veies opp mot tap i utslippsfri kraftproduksjon, reguleringsevne og flomdempingskapasitet.

I vannforvaltningsplanene etter vanndirektivet settes det miljømål for alle vannforekomster. Vannforekomster som er påvirket av kraftutbygging, og som ikke med rimelighet kan nå miljømålet for naturlige vannforekomster, vil bli utpekt som sterkt modifiserte vannforekomster. For disse fastsettes tilpassede miljømål som ivaretar hensynet til samfunnsnytten av kraftproduksjonen. Miljømålet for disse vannforekomstene skal settes lik antatt virkning av alle realistiske miljøtiltak. At et tiltak er realistisk betyr at nytten for samfunnet vurderes som større enn kostnaden.

Ved pålegg om miljøforbedringer for eksisterende vannkraftverk, vil vassdragsmyndighetene legge vekt på å finne frem til tilpassede tiltak som ivaretar økologien i vassdragene. I arbeidet med de regionale vannforvaltningsplanene har det vært særlig oppmerksomhet om regulerte vassdrag, og hensynet til laksefisk og truede arter som for eksempel elvemusling.

Nye vassdragskonsesjoner kan revideres 30 år etter at konsesjonen ble gitt, og alle eldre reguleringskonsesjoner kan revideres senest i 2022. En revisjonssak kan være svært tid- og ressurskrevende. Dette innebærer at det kan ta lang tid å få til miljøforbedringer. Regjeringen vil trappe opp arbeidet med revisjonssaker slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme miljøforbedringer blir gjennomført raskere.

Eldre konsesjoner gitt før 1992 har ikke moderne naturforvaltningsvilkår. Regjeringen vil utrede hvordan dagens naturforvaltningsvilkår, eller andre effektive virkemidler, mer rasjonelt enn i dag kan gjøres gjeldende for i første omgang vassdrag med konsesjon der det er kjente miljøproblem. Standardvilkår gjør det mulig å pålegge miljøtiltak som ikke medfører produksjonstap, for eksempel biotopjusterende tiltak eller tilrettelegging for fiskevandring. Mange steder er det mulig å oppnå betydelige miljøforbedringer ved bruk av standardvilkår. Regjeringen vil bruke standardvilkåret for naturforvaltning mer aktivt for å forbedre tilstanden i utbygde vassdrag.

Nasjonale føringer fra Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet tilsier at om lag 50 vassdrag vil bli prioritert for tiltak som medfører produksjonstap i forbindelse med revisjon av eldre vassdragsreguleringskonsesjoner. Det vil bli gjennomført revisjon i en rekke vassdrag de nærmeste årene.

For å gjøre forbedringer i andre vassdrag enn revisjonsvassdragene, kan vilkår omgjøres eller vannkraftanlegg uten konsesjon innkalles til konsesjonsbehandling der det foreligger sterke miljømessige hensyn. Av de nasjonale føringene fremgår det at det bør utvises forsiktighet med å foreslå innkalling og omgjøring som medfører produksjonstap.

Det er behov for bedre oversikt over tiltak i vassdrag som ikke har konsesjon og lokaliseringen av disse, herunder eldre vannkraftverk. Olje- og energidepartementet vil sammen med Klima- og miljødepartementet gjennomføre en kartlegging av og utarbeide en oversikt for anlegg uten konsesjon.

15.2.5 Potensialet for flomdemping ved nye og eksisterende reguleringer

Regjeringen legger opp til at vektlegging av flomdempende effekt blir enda viktigere i fremtidig konsesjonsbehandling. Flomdemping vil være et sentralt tema når fordeler og ulemper ved nye reguleringer skal avveies under konsesjonsbehandlingen.

Vassdragsreguleringer vil normalt bidra til å utjevne vannføringen i vassdrag, og kan ha betydelig flomdempende effekt. Størrelsen på magasinet i forhold til nedbørfeltet og flomvolumet er avgjørende for reguleringens flomdempende potensial. Virkningen er størst rett nedstrøms magasinet, men magasiner kan i noen tilfeller også gi betydelig flomdemping langt ned i vassdraget.

Det er forventet at klimaendringer vil føre til flere skadeflommer i Norge. Fremtidig arealutnyttelse i og langs vassdrag bør derfor skje på en måte som ikke øker flomdempingsbehovet.

Nedbøren over året vil generelt øke i hele landet, men vil fordele seg ulikt mellom regioner og årstider. Dette vil påvirke flommønstrene. Det er forventet flere lokale, intense nedbørsflommer. I mindre vassdrag der intense nedbørsepisoder kan gi store flomskader, er det utfordrende å etablere store nok reguleringsmagasiner slik at flomskader reduseres. Ved regnflommer i større vassdrag vil flommene påvirkes av at større nedbørfelt har dempende effekt, men lengre perioder med regn kan også i slike vassdrag gi store flommer. Normalt er det lettere å etablere reguleringsmagasin i større felt. Fremskrivninger tyder på at det vil bli færre store snøsmelteflommer med endret klima.

Det har blitt realisert få vannkraftprosjekter med stor grad av regulering de siste tiårene. Ulempene ved etablering av magasiner er ofte knyttet til konsekvenser for natur, miljø og kulturminner. Hensynet til disse og andre interesser har vært med på å begrense etableringen av nye reguleringsmagasiner.

Flomdemping blir et sentralt tema ved revisjon av eldre reguleringskonsesjoner. I mange av disse sakene er det interessenter som ønsker magasinrestriksjoner av hensyn til natur, miljø og friluftsliv. Effekten på flomdempingskapasiteten vil variere fra sak til sak, men må tillegges betydelig vekt. Å ivareta den flomdempingskapasiteten som allerede finnes i reguleringsmagasinene vil være viktig.

I dag er det få prosjekter til konsesjonsbehandling som har gode reguleringsmuligheter og enda færre der flomdemping er en sentral problemstilling. I årene som kommer vil imidlertid mange reguleringsanlegg måtte rehabiliteres og eventuelt bygges om. I tillegg finnes det flere opprustnings- og utvidelsesprosjekter. Dette åpner opp for å samtidig vurdere muligheter for økt flomdemping, for eksempel ved at man overfører vann fra et flomutsatt vassdrag til et eksisterende reguleringsmagasin.

15.2.6 Rettigheter til grunn og fall

Etter vannressursloven skal det ved utmåling av ekspropriasjonserstatninger legges til en mererstatning på 25 prosent. Formålet med dette tillegget var opprinnelig å gi den tidligere eieren en del av gevinsten ved utbygging av et vassdrag. Mererstatningen kom i tillegg til den ordinære erstatningen som var basert på en beregning av naturhestekrefter. Etter at mange vannfall nå er separat utbyggbare til småkraftverk, har rettspraksis utviklet seg i retning av at erstatning utmåles etter markedspris, og ikke etter den gamle naturhestekraftmetoden.

De store vannkraftutbyggingene er i dag ofte økonomisk marginale. Erstatning etter markedspris for separat utbyggbare vannfall kan i seg selv medføre at marginale prosjekter ikke er lønnsomme. Tillegget på 25 prosent forsterker dette.

Et forslag om å oppheve vannressurslovens og vassdragsreguleringslovens særbestemmelser om 25 prosent tillegg på ekspropriasjonserstatninger var på alminnelig høring i 2013. Forslaget fikk mye støtte under høringen, men det var også flere innvendinger. Innvendingene knyttet seg særlig til at forslaget også omfattet andre grunneierrettigheter enn vannfall. Departementet utreder om disse innvendingene kan tas hensyn til i det videre arbeidet med sikte på et lovforslag som kan fremmes for Stortinget.

15.2.7 Konsesjonskraft og konsesjonsavgifter

Olje- og energidepartementet tar sikte på å oppnevne en ekspertgruppe som skal gi anbefalinger om omlegging av ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift for vannkraft. Departementet legger opp til at ekspertgruppen skal ha økonomisk og juridisk kunnskap om energi- og vassdragsområdet, og at vassdragskommunene skal være representert i gruppen.

Formålet med ekspertgruppen er å oppnå målet om en effektiv og samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av vannkraftressursene på en bedre måte. Arbeidet skal også ha som mål å forenkle ordningene. Forslag til regelverksendringer må vurderes opp mot eksisterende plikter til å avgi konsesjonskraft og betale konsesjonsavgift.

Konsesjonskraft og -avgift ble innført i lovverket tidlig på 1900-tallet. Den gang var det først og fremst staten og bykommunene som bygget ut vannkraft. Opprinnelig skulle plikten til å avgi konsesjonskraft sikre at også distriktet hvor vannkraftutbyggingen fant sted fikk tilgang på elektrisk kraft.

Med full elektrifisering og med innføring av kraftmarkedet disponerer kommunene i dag fritt over konsesjonskraften. Konsesjonskraft og -avgift sikrer utbyggingskommuner og fylkeskommuner en betydelig andel av verdiskapingen fra vannkraftproduksjonen, og fungerer også som en kompensasjon for naturinngrepet. Konsesjonskraft og -avgift er viktige inntektskilder for mange kommuner og fylkeskommuner.

Vilkår om konsesjonskraft og konsesjonsavgift kommer i tillegg til erstatninger, generelle skatter og særskattene på vannkraft. Konsesjonskraft og -avgift betales uavhengig av om selskapet har overskudd, og uavhengig av om kraftverket er i drift eller ikke. Avståelse av konsesjonskraft og -avgift svekker investeringsinsentivene og lønnsomheten i kraftverkene direkte.

Konsesjonskraft og -avgifter gir ikke kraftverkseierne optimale insentiver til samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av vannressursene. Ordningene kan føre til at ellers lønnsomme prosjekter ikke blir gjennomført. Samtidig gir ordningene gode og relativt stabile inntekter til utbyggingskommunene og fylkeskommunene. Dagens system med ulik beregning av konsesjonskraftpris for konsesjoner før og etter 1959 gir ulike insentiver til utbygger og utbyggingskommune, særlig ved opprustning og utvidelse av eldre kraftverk.

For konsesjonsavgiftene har det med årene oppstått betydelige forskjeller i avgiftssatsene som kommer til utbetaling.

Ordningene sikrer ikke likebehandling verken mellom utbyggingskommunene eller mellom kraftselskapene. I tillegg er dagens ordninger kompliserte og tidkrevende for kommunene, kraftselskapene og forvaltningen, og skaper ofte konflikter som i noen tilfeller må løses i domstolene. Forenkling av ordningene vil kunne spare tid og ressurser samt gi et mer oversiktlig og forutsigbart system.

15.3 Vindkraft

Regjeringen vil legge til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft i Norge. Norge har gode vindressurser, og vindkraften har en produksjonsprofil som er godt tilpasset det norske forbruket over året.

Vindkraftanlegg er arealkrevende, og det er nødvendig med gode avveininger av viktige miljø- og samfunnshensyn. Miljøutfordringene i forbindelse med vindkraft er i stor grad knyttet til verdifulle naturtyper, fugleliv og landskap. Det kan også være utfordringer knyttet til bebyggelse, friluftsliv, forsvarsinteresser, kulturminner, samiske interesser og naturmangfold mer generelt. Regjeringen vil legge opp til en politikk som demper konflikter og bidrar til at de beste lokalitetene blir valgt.

Vindkraft er i dag økonomisk marginalt. Regjeringen vil legge forholdene til rette for investeringer i lønnsomme vindkraftprosjekter i Norge. Stortinget har vedtatt gunstigere avskrivningsregler for vindkraft. Det er tatt forbehold om at reglene først kan tre i kraft når ESA har godkjent avskrivningene som lovlig statsstøtte.

Olje- og energidepartementet vil utarbeide en nasjonal ramme for konsesjonsbehandling av vindkraft på land. Det tas også sikte på å klargjøre hvilke havområder det kan være aktuelt å åpne for søknader om konsesjon for vindkraft til havs.

15.3.1 Varigheten til gitte konsesjoner

Regjeringen vil stramme inn praksis for behandlingen av søknader om utsatt frist for idriftsettelse for vindkraftkonsesjoner. Ved behandlingen av søknader om forlenget frist, vil det blant annet bli lagt vekt på i hvilken grad det foreligger tilstrekkelig konkrete planer om å realisere prosjektet.

Vindkraftkonsesjoner har tidligere blitt gitt med fem års frist for idriftsettelse av anlegget. Utbygger har mulighet for å søke om forlenget frist med ytterligere fem år av gangen. De siste årene har alle vindkraftkonsesjoner blitt gitt med varighet ut 2020. Etter at fristen for å få elsertifikater går ut, vil det finnes flere urealiserte prosjekter. Det koster lite å søke om fristforlengelse og å inneha en konsesjon. Det er derfor grunn til å tro at det vil komme flere søknader om utsatt frist når vi nærmer oss 2020.

Urealiserte vindkraftkonsesjoner båndlegger areal i kommunene. Det kan stå i veien for annen lønnsom samfunnsutvikling, og vil i en del tilfeller kunne bidra til at lokale konflikter opprettholdes. Dersom det har gått mange år, kan det også ha oppstått endrede forhold som gjør det nødvendig med nye eller oppdaterte utredninger og eventuelt ny konsesjonsbehandling. Det er derfor ønskelig å begrense videreføringen av konsesjoner som er gitt der det ikke er utsikter til å få realisert prosjektet innenfor en rimelig tidshorisont.

15.3.2 Nasjonal ramme for vindkraft

Regjeringen mener at en nasjonal ramme for vindkraft vil bidra til forutsigbarhet, og en mer effektiv konsesjonsbehandling av fremtidige vindkraftprosjekter. De siste årene er det gitt mange vindkraftkonsesjoner som ikke har blitt realisert. I noen tilfeller har prosjektene ført til betydelige konflikter. Disse erfaringene tilsier at det er behov for i noe sterkere grad å styre hvor det søkes om konsesjon.

Olje- og energidepartementet vil, sammen med berørte departementer, utarbeide en nasjonal ramme for konsesjonsbehandling av vindkraft på land. Nødvendig involvering av lokalt og regionalt folkevalgt nivå, og andre berørte interesser, vil bli avklart som del av arbeidet.

En nasjonal ramme skal definere større områder der det kan ligge til rette for utbygging av vindkraft på land. Det må tas utgangspunkt i en vurdering av vindressurser og kraftsystemets behov. Det er også viktig å lokalisere vindkraft slik at det ikke er nødvendig å bygge mye nytt kraftnett.

Dette må så avstemmes mot andre viktige miljø- og samfunnshensyn. Den nasjonale rammen skal ikke være prosjektspesifikk, blant annet fordi de lokale variasjonene i vindressurser er store. Det er også mye annen kunnskap som ikke foreligger før en eventuell konsesjonsbehandling.

En nasjonal ramme for vindkraft skal ikke erstatte konsesjonsbehandlingen. Det må likevel legges til grunn at det vil være vesentlig mer krevende å få konsesjon i et område som ikke er utpekt. Konsesjonsbehandlingen av prosjekter som allerede er omsøkt vil bli videreført uavhengig av arbeidet med en nasjonal ramme for vindkraft. I arbeidet med den nasjonale rammen for vindkraft skal det også vurderes om rammen skal legges til grunn for vurderingen av hvilke ikke-realiserte konsesjoner som bør videreføres og i spørsmålet om tidlig avslag.

Kunnskap fra gjennomførte tematiske konfliktvurderinger og fra regionale vindkraftplaner kan inngå i vurderingsgrunnlaget for nasjonal ramme for vindkraft. Ordningen med tematiske konfliktvurderinger videreføres ikke.

I de fylkene som har godkjente planer for vindkraft, er det tatt ulike hensyn i utvelgelsen av områder. I noen planer har sammenhengen mellom vindressurser, nettkapasitet og utpekte områder vært for svak. Dette har gitt planene varierende kvalitet.

Formålet med tematiske konfliktvurderinger har vært å bidra til å finne vindkraftprosjekter som kan forenes med ulike sektorinteresser. Regjeringen legger til grunn at slike vurderinger på et overordnet nivå kan innpasses i arbeidet med en nasjonal ramme for vindkraft, og at behovet for tematiske konfliktvurderinger knyttet til enkeltprosjekter blir mindre. Behovet for slike vurderinger bør kunne dekkes innenfor rammen av konsesjonsbehandlingen.

15.3.3 Kommunenes rolle

Regjeringen vil fortsette å vektlegge kommunenes syn i behandlingen av konkrete vindkraftprosjekter. Kommunene er lokal planmyndighet og står nærmest til å vurdere betydningen av lokale interesser som blir berørt. Kommunene behandler byggesaker for små, konsesjonsfrie vindkraftanlegg under 1 MW. Kommunene kan også legge til rette for vindkraft gjennom arealplanleggingen. I enkelte vindkraftsaker kan det likevel være nasjonale eller regionale interesser av slik betydning at det bør gis konsesjon selv om kommunen er imot prosjektet. Tilsvarende vil konsesjon kunne avslås selv om kommunen er for prosjektet dersom sterke nasjonale eller regionale hensyn taler imot.

15.3.4 En strategi for havbasert fornybar energi

Havenergilova trådte i kraft i 2010. Et viktig formål med havenergilova var å legge rammebetingelsene i god tid før eventuell utbygging, og å ha kontroll med arealdisponeringen til havs. Av loven fremgår det at etablering av fornybar energiproduksjon til havs utenfor grunnlinjene i større skala, kun kan skje etter at staten har åpnet bestemte geografiske områder for søknader om konsesjon.

For å kunne åpne et område for vindkraft, må det først gjennomføres en strategisk konsekvensutredning. Som oppfølging av loven, utarbeidet en direktoratsgruppe en rapport som anbefalte 15 områder for vindkraft til havs. I regi av NVE ble det deretter gjennomført en strategisk konsekvensutredning av disse områdene, og det ble pekt på fem områder som burde åpnes først. Med utgangspunkt i NVEs strategiske konsekvensutredning, vil regjeringen ta sikte på å klargjøre hvilke havområder det kan være aktuelt å åpne for søknader om konsesjon.

Etter havenergilova kan det gjøres unntak fra bestemmelsene om åpning av areal for testprosjekter som enkeltstående innretninger med avgrenset levetid eller for mindre anlegg som kun skal tilknyttes petroleumsvirksomhet.

Regjeringen mener at utbygging av vindkraft til havs i større skala ikke er realistisk i Norge på kort til mellomlang sikt. Norge har fortsatt betydelige vannkraftprosjekter og vindkraftprosjekter på land som kan utbygges til en vesentlig lavere kostnad enn det som er tilfelle for vindkraft til havs.

Et hovedelement i regjeringens strategi for havenergi er å styrke satsingen på forskning, både for å bidra til teknologiutvikling og for å få kostnadene ned. I FoU-strategien Energi21 er vindkraft til havs fremhevet som ett av seks satsingsområder.

Det er allerede etablert gode forskningsmiljøer innenfor vindkraft til havs, og støtteordninger for forskning og utvikling av teknologier gjennom Norges forskningsråd. Regjeringen vil bygge videre på denne satsingen.

Flytende vindkraftanlegg til havs er en interessant teknologi, der norsk kompetanse og erfaring fra olje-, gass- og maritim virksomhet gir et godt utgangspunkt for næringsutvikling og sysselsetting. For å kunne gå videre fra forskning til kommersialisering, vil det være nødvendig med test- og demonstrasjonsprosjekter. Energi21 vil, i samarbeid med Forskningsrådet, Enova og Innovasjon Norge, gjennomføre et prosjekt for å få økt kunnskap om veien fra forskning til marked for ulike teknologier.

Teknologiutviklingsprosjekter for havvind knyttet til petroleumsprosjekter offshore kan gi muligheter i fremtiden. DNV GL har for eksempel lansert et konsept som innebærer å ta i bruk havvind til trykkstøtte innenfor petroleumsvirksomheten. Statoil søkte høsten 2015 om konsesjon for å flytte demonstrasjonsanlegget Hywind, som i dag er lokalisert utenfor Karmøy, til Valemonplattformen vest for Sognefjorden. Dersom prosjektet blir realisert, vil deler av kraftbehovet ved feltene Kvitebjørn og Valemon kunne dekkes med vindkraft.

Demonstrasjonsprosjekter i norske havområder vil åpne for at norske aktører kan få erfaring og bidra til innovasjon og utvikling av ny teknologi. Norske aktører bidrar allerede innenfor dette feltet, blant annet som underleverandører til Statoils Hywind-prosjekt i Skottland. Demonstrasjonsprosjekter i Norge kan søke støtte av Enova.

Det er gode muligheter for norske bedrifter som leverandører av teknologi og tjenester til et internasjonalt marked innen vindkraft til havs. Det finnes allerede en rekke norske leverandør- og energiselskaper som leverer til dette markedet, særlig i Tyskland, Storbritannia og Danmark. Norske myndigheter vil legge til rette for internasjonalisering og oppfordre til deltakelse i internasjonalt samarbeid og i EUs forskningsprogrammer.

15.4 Tiltak for en mer effektiv konsesjonsbehandling

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å effektivisere konsesjonsbehandlingen. Flere tiltak kan forenkle og forbedre konsesjonsprosessen innenfor de rammer som er fastsatt. Vedtakene skal være basert på god kunnskap og være godt begrunnet.

Energiprosjekter skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme for å kunne få konsesjon. Det betyr at fordelene for samfunnet må overstige ulempene. Departementet vil gjennomgå metodikken for beregning av prissatte konsekvenser i konsesjonsbehandlingen for å få et enda bedre beslutningsgrunnlag i den enkelte sak, og for å kunne sammenligne teknologier og prosjekter. Det er imidlertid ikke realistisk å prissette alle konsekvenser. Ulempene ved nye energiprosjekter er blant annet knyttet til konsekvenser for natur og miljø. Dette er samfunnsøkonomiske kostnader som det ofte er vanskelig å prissette, men som må vektlegges i konsesjonsbehandlingen på en systematisk måte.

Virkemiddelbruk for bevaring av truet natur skal bidra til god samordning og ressursbruk på tvers av sektorer. Regjeringen vil legge vekt på å bruke de mest treffsikre virkemidlene for å gi tilstrekkelig beskyttelse uten å begrense annen samfunnsnyttig aktivitet mer enn nødvendig.

Inngrepsfrie naturområder (INON) brukes ikke lenger som verktøy i arealpolitikken. Samtidig kan store sammenhengende naturområder med urørt preg ha stor verdi for naturmangfold, friluftsliv og landskap. Det vil derfor fortsatt bli gjort konkrete vurderinger av eventuelle konsekvenser for slike områder i konsesjonsbehandlingen.

15.4.1 Utvide muligheten for tidlig avslag

Enkelte svært konfliktfylte vannkraft- og vindkraftprosjekter får avslag først etter flere års saksbehandling. Saksbehandlingen krever kapasitet og ressurser både hos søker, hos konsesjonsmyndighetene, i kommuner og hos berørte interesser. Så lenge en søknad er under behandling, hindres også annen utnyttelse av det berørte arealet.

Departementet vil utrede og legge frem et lovforslag som gir konsesjonsmyndigheten adgang til å gi tidlig avslag i større vann- og vindkraftsaker. Tiltak som medfører vesentlige negative virkninger for miljø eller annen arealbruk, eller har svak prosjektøkonomi, bør kunne gis tidlig avslag. Innenfor denne rammen, vil Olje- og energidepartementet og Klima- og miljødepartementet under lovarbeidet vurdere hva som skal til for at konsesjonsmyndigheten kan gi tidlig avslag.

For mindre vannkraftverk finnes allerede en hjemmel for tidlig avslag i vannressursloven. En adgang til å gi tidlig avslag vil spare ressurser i konsesjonsbehandlingen ved at prosjekter som åpenbart ikke er samfunnsmessig rasjonelle kan gis en forenklet behandling og avslås tidlig i prosessen. Samtidig vil det bidra til å unngå lokale konflikter knyttet til prosjekter som uansett ikke vil kunne få konsesjon.

Forskrift om konsekvensutredninger åpner for å unnlate å sende melding med forslag til utredningsprogram på høring eller å unnlate å fastsette et program for konsekvensutredning dersom høringen viser at tiltaket ikke bør gjennomføres. Bruk av denne muligheten på energi- og vassdragsområdet krever imidlertid en lovhjemmel i sektorlovene.

15.4.2 Endringer i praksis med innsigelser

Ved Stortingets behandling av ny plan- og bygningslov, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), ble det gjort flere endringer i forholdet mellom plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandlingen etter energi- og vannressurslovgivningen. Blant annet ble plan- og bygningslovens innsigelsesbestemmelser utvidet til også å gjelde søknader om konsesjon til kraftproduksjon.

Bestemmelsene om innsigelse innebærer at kommuner, fylkeskommuner, Sametinget og statlige fagetater kan fremme innsigelse til en konsesjonssøknad når denne er på høring. Dersom innsigelsen ikke blir trukket, blir NVEs konsesjonsvedtak oversendt departementet for endelig avgjørelse.

Departementet har erfart at bruken av og kjennskapet til det nye innsigelsesinstituttet varierer. Departementet vil gjøre ordningen med innsigelser i energi- og vassdragssaker bedre kjent hos statlige, regionale og lokale myndigheter med innsigelsesrett.

De som har innsigelsesrett til søknader om energi- og vassdragstiltak, har ofte også klagerett på konsesjonsvedtakene. Fordelen med innsigelse er at den fremmes på et tidlig tidspunkt og legger grunnlag for diskusjoner om det endelige utfallet. NVE avholder regelmessig innsigelsesmøter med de som fremmer innsigelse. Tiltakshaverne er normalt ikke tilstede i slike møter og eventuell dialog mellom de som fremmer innsigelse og tiltakshaver går via NVE.

Departementet vil gjennomføre en forsøksordning der NVE avholder innsigelsesmøter med både tiltakshaver og innsigelsesmyndigheten tilstede med sikte på å komme frem til omforente løsninger. Formålet vil være å redusere antall innsigelser etter konsesjonsvedtak, og dermed forenkle behandlingen.

15.4.3 Effektive konsultasjoner med Sametinget

Urfolk har rett til å bli konsultert i saker som berører deres interesser. I Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget fra 2005, er det regler for hvordan konsultasjoner med Sametinget skal gjennomføres.

Konsultasjonsplikten gjelder ikke bare overfor Sametinget, men også overfor samiske interesser som er direkte berørt. Reindriften og samisk bosetting kan for eksempel være berørt i saker om utbygging av fornybar energi eller større kraftledningsanlegg. Konsultasjoner gjennomføres da vanligvis med berørt reinbeitedistrikt.

Konsesjonsmyndighetene har de siste årene hatt en rekke saker der det har vært gjennomført konsultasjoner både med Sametinget og med representanter for reindriftsinteressene. Konsultasjoner har vært gjennomført både som ledd i NVEs og departementets behandling. Departementets erfaring er at konsultasjoner er tidkrevende, og ikke alltid medfører konkrete resultater i form av forslag til løsninger, tilpasninger og avbøtende tiltak.

Ved innføringen av innsigelsesretten i konsesjonssaker, jf. kap. 15.4.2, fikk Sametinget et nytt virkemiddel for å ivareta samiske interesser. Etter departementets syn oppfyller innsigelsesinstituttet de vesentligste hensynene bak konsultasjonsordningen. I tillegg innebærer en innsigelse, dersom den blir stående, at saken overføres til behandling i departementet uten at Sametinget trenger å påklage vedtaket.

Regjeringen går inn for at konsultasjoner med Sametinget skal samordnes med systemet for innsigelse i konsesjonssaker. Gjennom innsigelse får Sametinget påvirket vedtakene tidligere i prosessen. Det sikrer en hensiktsmessig prosess for å avklare konflikter med samiske interesser, samtidig som det kan gi en mer effektiv saksbehandling både for konsesjonsmyndigheten og Sametinget.

Sametinget fremmer regelmessig innsigelser til konsesjonssøknader som er til behandling i NVE. Innsigelsene har flere ganger blitt opprettholdt med den begrunnelse at det ikke er blitt gjennomført reelle konsultasjoner. Sametingets hovedinnvending er at det ikke har blitt presentert et forslag til løsning i konsesjonssaken, og at Sametinget derfor ikke har tilstrekkelig informasjon til å konsultere om utfallet i saken.

Departementet er enig i at målet om å oppnå enighet bare kan oppfylles dersom den statlige myndigheten tilkjennegir om, og på hvilke vilkår, den ser for seg at en konsesjonssøknad kan innvilges. Dersom konsultasjoner med Sametinget i fremtiden skal samordnes med systemet for innsigelse i konsesjonssaker, må Sametingets innsigelse til en konsesjonssøknad avsluttes med et innsigelsesmøte der saken gjennomgås i full åpenhet og med det formål å oppnå enighet. Før NVE fatter vedtak i saken eller avgir innstilling til departementet i større saker, må Sametinget gjøres så kjent med innholdet i utkastet til beslutning at det er mulig å vurdere om innsigelsen skal bli stående. Konsultasjonen med departementet vil da kunne forenkles i betydelig grad, og føre til en ytterligere effektivisering av konsesjonsbehandlingen.

Andre representanter for samiske interesser har ikke adgang til å fremme innsigelse til konsesjonssøknader. Konsultasjonsplikten overfor disse må fortsatt ivaretas gjennom ordinære konsultasjoner. Regjeringen mener likevel det er nødvendig å gjennomgå konsultasjonspraksis med sikte på å gjøre konsultasjonene mer effektive og målrettede til fordel for både energimyndighetene og de enkelte rettighetshavere. Olje- og energidepartementet vil, sammen med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, foreslå mulige forbedringer i nåværende konsultasjonspraksis.

15.4.4 Modernisering av vassdragslovgivningen

Regjeringen mener at det er behov for lovtekniske og språklige oppdateringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven. Begge lovene ble vedtatt i 1917, og har senere vært endret en rekke ganger. Lovverket reflekterer eldre tiders samfunnsforhold, lovteknikk og språk.

Lovtekniske og språklige oppdateringer vil gjøre vassdragslovgivningen lettere tilgjengelig både for tiltakshavere, sentral og lokal forvaltning, organisasjoner og andre som har behov for å bruke lovene. Det kan også være behov for en begrenset samordning mellom lovene fra 1917 og vannressursloven fra 2000 når det gjelder behandlingen av vannkrafttiltak. Departementet utreder og vil foreslå en modernisering og rettsteknisk forenkling særlig når det gjelder industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven.

Departementet har startet et lovarbeid med sikte på å innføre en hjemmel i vannressursloven som gir kommunene myndighet til å gi utbyggingstillatelse til mindre vannkraftverk.

Det tas sikte på at lovendringsforslagene skal fremmes for Stortinget for behandling våren 2017.

15.4.5 Delegering til NVE i små reguleringssaker

NVE har i dag delegert myndighet til å behandle saker om bygging av vannkraftverk med installert effekt inntil 10 MW og mindre reguleringer eller overføringer (inntil 500 naturhestekrefter) i forbindelse med slike. Med unntak for kraftverk i vernede vassdrag behandler fylkeskommunen i dag saker under 1 MW.

Vannkraftverk med reguleringer eller overføringer over 500 naturhestekrefter skal behandles etter vassdragsreguleringsloven. Myndighet til å gi konsesjon etter vassdragsreguleringsloven ligger til Kongen. Myndigheten til å gi konsesjon ved mindre reguleringer er ikke delegert, noe som medfører at NVE først avgir en innstilling til departementet, som forbereder saken for behandling av Kongen i statsråd.

De siste årene har over halvparten av vannkraftverkene som har fått konsesjon av Kongen i statsråd en årlig energiproduksjon under 40 GWh. Prosjektene er enten nye kraftverk med en liten regulering, eller mindre opprustnings- og utvidelsesprosjekter som øker energiproduksjonen i eksisterende kraftverk. Den økte energiproduksjonen tilsvarer energiproduksjonen i småkraftverk, som NVE allerede har fått delegert myndighet til å fatte vedtak om.

For å forenkle konsesjonsbehandlingen av mindre overføringer og reguleringer, utreder departementet nærmere om og på hvilken måte myndigheten til å gi konsesjon kan delegeres til NVE. Det vil innebære en klar forenkling om NVE kan fatte vedtak også i små reguleringssaker, med klageadgang til Olje- og energidepartementet.

15.4.6 Enkeltsaker som forelegges Stortinget

Ved kraftutbygginger som kan gi mer enn 20 000 naturhestekrefter, eller hvis betydelige interesser står mot hverandre, skal saken forelegges Stortinget før Kongen i statsråd eventuelt gir konsesjon. Det følger av vassdragsreguleringsloven at slik foreleggelse skal skje «med mindre departementet finner det unødvendig».

Avslag på søknad om konsesjon til vassdragsreguleringer gis som et enkeltvedtak av departementet, og kan påklages til Kongen i statsråd etter bestemmelsene i forvaltningsloven. Konsesjonssøker kan imidlertid etter vassdragsreguleringsloven også kreve at saken om avslag forelegges for Stortinget, noe som gjelder for alle konsesjonspliktige vassdragsreguleringer uansett størrelse. Dette fører til at avslag også i de aller minste reguleringssakene må forelegges for Stortinget dersom søker krever det. Andre interesser har ikke tilsvarende adgang til å kreve at en konsesjonssak om vassdragsregulering forelegges for Stortinget.

Regjeringen vurderer om disse lovbestemmelsene som nå gjelder for foreleggelse av enkeltsaker om vassdragsreguleringer for Stortinget er hensiktsmessig utformet ut fra hensynet til forenklinger i konsesjonsbehandlingen uten at det skal gå på bekostning av en forsvarlig saksbehandling. I sakene om avslag på søknader om konsesjon for vassdragsreguleringer mener regjeringen at den generelle klageadgangen er tilstrekkelig for å sikre en forsvarlig behandling.

15.5 Elsertifikater

Elsertifikatmarkedet ble innført i 2012 og vil bidra til ny produksjon av fornybar kraft på til sammen 28,4 TWh i Norge og Sverige fra 2020. Norge skal finansiere 13,2 TWh av dette, tilsvarende 9–10 prosent av dagens kraftproduksjon i Norge. Elsertifikatordningen ble etablert som del av Norge og Sveriges gjennomføring av forpliktelsene under fornybardirektivet. Foreløpige beregninger tyder på at begge land allerede nå har nådd målene i fornybardirektivet. Både Norge og Sverige, sammen med Island, har langt høyere andeler fornybar energi enn andre land i Europa.

Avtalen mellom Norge og Sverige om et felles marked for elsertifikater løper til 2036. Godkjent produksjon som settes i drift i 2020 vil derfor motta elsertifiktater i 15 år. I januar 2016 var det godkjent anlegg med en normalårsproduksjon på 2,2 TWh i Norge og 11,6 TWh i Sverige. Fordelingen kan endre seg frem mot 2020.

Avtalen innebærer blant annet at det skal gjennomføres regelmessige «kontrollstasjoner». I forbindelse med behandlingen av Prop. 97 L (2014–2015) om endringer i lov om elsertifikater (første kontrollstasjon) vedtok Stortinget å utvide overgangsordningen under elsertifikatordningen, en justering av elsertifikatkvotene og en forlengelse av sluttdatoen for når anlegg må være idriftsatt for å kvalifisere for rett til elsertifikater. Forlengelse av sluttdatoen for idriftsettelse til 2021 reduserer risikoen ved forsinkelse for prosjekter som er planlagt idriftsatt i 2020. Forberedelsen av den andre kontrollstasjonen i 2017 pågår.

Elsertifikatmarkedet er et konstruert marked. Norske og svenske myndigheter har satt rammer for systemet, og det er opp til kraftprodusentene å etablere ny produksjon. Et fungerende elsertifikatmarked er avhengig av at det er et visst volum elsertifikater i omsetning, og et visst antall aktører. Hensynet til likviditet i markedet var en viktig grunn til at Norge valgte et felles elsertifikatmarked med Sverige.

Regjeringen er opptatt av at de to landenes myndigheter opptrer forutsigbart, og på en måte som ikke påvirker prisen i elsertifikatmarkedet på uheldig måte. Statnett er ansvarlig for å drive et register og NVE er ansvarlig for å godkjenne anlegg og føre tilsyn med ordningen. På svensk side har Energimyndigheten tilsvarende ansvar.

Regjeringen har søkt å justere rammebetingelser under elsertifikatordningen på norsk side med sikte å gjøre disse mer harmonisert med svenske rammebetingelser. Full harmonisering av alle rammebetingelser er ikke sannsynlig. Også før det felles elsertifikatmarkedet ble etablert, var rammebetingelsene i Norge og Sverige ulike. Dette ble i noen grad kompensert gjennom nasjonalt tilpassede tilskuddsordninger. Norge hadde investeringsstøtte til vindkraft, mens Sverige hadde et nasjonalt elsertifikatsystem.

15.5.1 Elsertifikatmarkedet etter 2020

Regjeringen vil ikke innføre nye mål under elsertifikatsystemet etter at fristen under det eksisterende systemet løper ut i 2021. Regjeringen vil legge til rette for lønnsom utnyttelse av de fornybare energiressursene våre, og samtidig støtte opp under utvikling av ny teknologi. Utviklingen av fremtidens energisystem må skje på en måte som ikke svekker verdien av de fornybare energiressursene.

Regjeringen vil legge til rette for et kraftmarked der kraftproduksjon bygges ut etter lønnsomhet basert på prissignaler. Det nordiske kraftmarkedet ligger an til å ha et stort kraftoverskudd i mange år fremover, og lønnsomheten for eksisterende fornybarproduksjon er i dag under press. Fra 2010 til 2015 er kraftprisen redusert betydelig. Elsertifikatmarkedet er medvirkende til situasjonen i det nordiske kraftmarkedet. Elsertifikatordningen bidrar til å øke den fornybare kraftproduksjonen, men stimulerer ikke nevneverdig til teknologiutvikling. Ordningen innebærer støtte til kjent teknologi som vindkraftverk og små vannkraftverk.

I mange land kan ny produksjon basert på fornybare kilder bidra til å erstatte fossil kraftproduksjon, men det er lite slik produksjon i Norge og Sverige. Ny produksjon av fornybar energi kommer i stor grad i tillegg til eksisterende produksjon, og bidrar til å presse prisene ned. Dette svekker verdien av de eksisterende fornybare energiressursene og lønnsomheten av nødvendige reinvesteringer og vedlikehold i vannkraften. Reduserte kraftpriser svekker også insentivene til teknologiutvikling og energieffektivisering.

Regjeringen legger til grunn at økte handelsmuligheter for kraft mellom land og utsiktene til en gradvis økning av prisene i det nordiske og europeiske kraftmarkedet som følge av reformer i kvotesystemet, gir forventninger om at investeringer i både vindkraft, vannkraft og andre fornybarteknologier vil få bedre lønnsomhet frem mot 2030.

15.6 Opprinnelsesgarantier

Ordningen med opprinnelsesgarantier er til vurdering i forbindelse med EUs arbeid med et revidert fornybardirektiv. Norske synspunkter fremmes i dette arbeidet. Det er viktig å unngå at ordningen med opprinnelsesgarantier virker villedende når det gjelder sammenhengen mellom produksjon, forbruk og opprinnelsesgarantier. Spesielt gjelder dette med tanke på at elektrisitetsbruk ikke kan spores til et enkelt produksjonsanlegg.

I henhold til EUs fornybardirektiv, har kraftprodusentene rett på å få utstedt en opprinnelsesgaranti for strøm fra anlegg som utnytter fornybare kilder som vannkraft og vindkraft. En opprinnelsesgaranti er et bevis på at det er produsert en megawattime (MWh) elektrisitet fra en spesifisert energikilde. Det er opp til kraftprodusenten hva de vil bruke garantiene til. Ordningen berører ikke Norges forpliktelse om en fornybarandel etter direktivet.

EUs elmarkedsdirektiv gjør leverandørene forpliktet til å oppgi fornybarandelen ved salg av strøm til sluttbrukere. I Norge er det lagt til rette slik at leverandørene kan bruke opprinnelsesgarantier i varedeklarasjon for strøm. I henhold til elmarkedsdirektivet, kan produksjonsstatistikken i det enkelte land benyttes til varedeklarasjon, men i internasjonale sammenhenger varierer praksisen.

I motsetning til i mange andre land, er norsk produksjon av elektrisitet nesten utelukkende basert på fornybare energikilder. Tilgangen på fornybar kraft skal kunne utgjøre et fortrinn for alle virksomheter i Norge. Regjeringen legger til grunn at verdien av den norske fornybare kraftproduksjonen sikres best gjennom et stramt kvotemarked for CO2 og tilgang til de europeiske markedene.

15.7 Fjernvarme

Det har vært en omfattende utbygging av fjernvarmeinfrastruktur de senere årene. Regjeringen legger til grunn at utviklingen på fjernvarmeområdet i stor grad vil være knyttet til utvidelse av de eksisterende anleggene.

NVE konsesjonsbehandler i dag fjernvarmeutbygginger etter energiloven. Kommunene har på sin side etter plan- og bygningsloven ansvaret for vedtak om eventuell tilknytningsplikt til fjernvarme-anlegg. Det har vært flere eksempler på mangelfull samordning mellom de ulike beslutningstakerne.

Kommunene har en nøkkelrolle i tilretteleggingen for fjernvarmeinfrastruktur. Fjernvarme er med på å skape en fleksibel energiforsyning, og er i sin natur en lokal infrastruktur. Kommunene er både vertskap for all energiproduksjon og infrastruktur, stor eiendomsbesitter og ansvarlig for lokal energi- og klimaplanlegging og byutvikling. Kommunene har innsikt i, og kan påvirke, utnyttelsen av lokale energiressurser som avfall, varme fra sjø og elver, jordvarme, spillvarme og bioenergi. Fjernvarme kan erstatte fyring med fossil olje i eksisterende bygg, bidra til bedre luftkvalitet og reduserte klimagassutslipp.

Utbygging av fjernvarme berører byutviklingen. I mange byer og tettsteder er det betydelig potensial for bedre arealutnyttelse. Utvikling av kompakte byer og fortetting rundt kollektivknutepunkt reduserer arealbruk, klimagassutslipp og transportbehov. Der fjernvarme er en mulighet, bør det inngå som alternativ for kommunen når varmeløsninger for byer, bydeler og tettsteder vurderes. For å få til gode løsninger, er det viktig at kommunen samarbeider med fjernvarmeselskapet og utbyggere.

Tilknytningsplikten er et verktøy kommunene kan benytte i planarbeidet for å koordinere varmebehovene til mange bygg og tilrettelegge for gode fjernvarmeløsninger. Tilknytningsplikt kan bidra til å sikre det nødvendige driftsgrunnlaget for fjernvarmeanlegg. Tilknytningsplikten er et fleksibelt virkemiddel. Kommunene har stor frihet til å bruke skjønn i utøvelsen.

Departementet mener kommunene må være oppmerksom på at fjernvarmekonsesjonæren ikke har en lovmessig plikt til å fremføre fjernvarme til alle bygg i hele konsesjonsområdet. Kommunen må selv forsikre seg om at fjernvarmeselskapet vil føre frem fjernvarme til et bygg eller et område før kommunen gjør vedtak om tilknytningsplikt, slik at den helhetlige løsningen blir god. Manglende koordinering kan medføre uforutsigbarhet og kostnader for utbygger, og en dårlig energiløsning.

Fjernvarmeselskapene bør jevnlig gjennomgå utstrekningen på sitt konsesjonsområde og levere tilbake areal hvor det ikke er realistisk med utbygging av fjernvarme. Dette vil bidra til mer oversiktlige planprosesser lokalt.

Departementet har vurdert nærmere energimyndighetenes behov for å ha et konsesjonssystem for fjernvarme etter energiloven. Departementet ser ikke at dette behovet lenger er der. Energifaglige reguleringsbehov knyttet til fjernvarmeanlegg kan sikres gjennom generelle regler etter energiloven.

Boks 15.1 Kristiansand – spillvarme og kjøling fra sjø

Kristiansand kommune har lagt til rette for utvikling av fjernvarme blant annet som et ledd i å fase ut oljefyring. Agder Energi Varme bygger og driver fjernvarmeanlegget.

Spillvarme fra Glencore Nikkelverk og varme fra avfallsforbrenning til Returkraft er de viktigste energikildene i fjernvarmen. Det brukes noe fossil olje til spisslast på kalde dager, som etter planen skal erstattes med bioolje i 2016. Det er også etablert et fjernkjøleanlegg basert på kaldt sjøvann.

Lavenergiboliger og passivhus tilknyttet systemet er utstyrt med forenklede vannbårne anlegg for å begrense kostnadene.

Med støtte fra Enova har Agder Energi Varme utviklet et rørsystem i bygg som kan levere både varmt tappevann og varme til oppvarming av rom. Dermed går kostnadene ved installasjon av vannbåren varme ned.

Regjeringen legger opp til å fjerne konsesjonsordningen for fjernvarme etter energiloven og gjennomføre nødvendige tilpasninger i regelverket. Dette vil også medføre endringer i plan- og bygningsloven. Regjeringen legger til grunn at endringene ikke skal være til hinder for forenklinger og reduserte byggekostnader.

Fjerningen av konsesjonsordningen vil klargjøre at kommunen spiller en sentral rolle i den videre utvikling av fjernvarme. I sammenheng med en fjerning av dagens konsesjonssystem for fjernvarme, må det vurderes hva som er hensiktsmessige tilpasninger i plan- og bygningsloven. Regjeringen vil også vurdere hvorvidt det fortsatt er grunnlag for å opprettholde dagens innretning av regelverket om tilknytningsplikt til fjernvarme.

Mindre, lokale varmeanlegg som forsyner flere bygg, ofte omtalt som nærvarmeanlegg, har vokst frem flere steder i landet, også i regi av landbruket. Slike anlegg kan benytte seg av lokale energikilder og være en god miljøvennlig varmeløsning.

Måleteknologien for vannbårne systemer er blitt mer nøyaktig og rimeligere enn før. Departementet vil komme tilbake med et forslag om individuell måling av fjernvarme og øvrig vannbåren varme og tappevann i bygg.

I anmodningsvedtak nr. 391 er regjeringen bedt om å vurdere virkemidler for å fase ut bruken av fossil olje i fjernvarme og gjøre fjernvarme mest mulig ressurseffektiv, jf. Innst. 192 S (2014–2015). Andelen fossil olje som brensel i fjernvarme har over tid vært synkende og fjernvarmebransjen er aktiv for å redusere bruk av fossil olje til spisslast. Større vekt på utslippsreduksjoner i Enovas arbeid gjør at overgang fra fossil olje til fornybare ressurser blir viktig for Enova fremover.

Regjeringen ønsker å se anmodningsvedtaket om virkemidler for å fase ut bruken av fossil olje i fjernvarme i sammenheng med anmodningsvedtakene knyttet til forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming i bygninger.

16 Mer effektiv og klimavennlig bruk av energi

16.1 Innledning

Et velfungerende og moderne energisystem er avgjørende for utviklingen av lavutslippssamfunnet. Regjeringen vil legge til rette for lønnsom produksjon av fornybar energi i Norge. Samtidig skal energibruken blir mer effektiv og klimavennlig. Utviklingen skal skje innenfor økonomiske og miljømessig bærekraftige rammer.

Store deler av energiforsyningen vår er allerede basert på fornybare energikilder. Norge har i dag en tilnærmet utslippsfri kraftsektor. Bruk av energi i transport, industri, olje- og gassutvinning og til oppvarming gir imidlertid fortsatt utslipp av klimagasser. Regjeringen vil utvikle og tilrettelegge energisystemet for en mer effektiv og klimavennlig bruk av energi i alle samfunnssektorer.

Regjeringen vil legge til rette for energieffektivisering. I Norge bidrar energieffektivisering i mindre grad til reduserte klimagassutslipp enn i land der energiforsyningen i større grad er basert på kullkraft og andre fossile energikilder. Effektiv bruk av energi kan likevel bidra til et mer økonomisk og miljømessig bærekraftig energisystem.

Energibruken og klimagassutslippene blir påvirket av en rekke samfunnstrender og myndighetsvirkemidler. EUs kvotesystem og avgifter på klimagassutslipp er de mest sentrale virkemidlene på klimaområdet, og bidrar til utslippsreduksjoner i sektorene som er omfattet.

På transportområdet påvirker de sentrale myndighetene utviklingen gjennom Nasjonal transportplan, avgifter på drivstoff og kjøretøy mv. Utviklingen av transportsystemene påvirkes også av de valgene som blir gjort i den lokale byutviklingen. Kommunal tilrettelegging for boligbygging og næringsvirksomhet påvirker reisevei og foretrukken reisemåte til arbeid og fritidsaktiviteter, og dermed selve transportbehovet. Smart areal- og transportplanlegging er avgjørende for effektiv og klimavennlig energibruk i transportsektoren.

Energibruken i bygningsmassen påvirkes av energiprisene, men også av de sentrale myndighetene gjennom byggeforskrifter, energiavgifter og krav til energieffektive apparater.

I industrien, som i stor grad inngår i EUs kvotesystem, blir det gjennom forurensningsloven stilt krav om bruk av best tilgjengelig teknologi, og i utslippstillatelser blir det stilt krav om å etablere energiledelse og utnyttelse av spillvarme.

Gjennom den helhetlige energipolitikken legger regjeringen til rette for tilgang på fornybar energi som er nødvendig for omstillingen til lavutslippssamfunnet.

Enova har en viktig rolle i innsatsen for at nye, energieffektive og klimavennlige teknologier skal få fotfeste i markedet og bli de foretrukne løsningene for fremtiden. Enovas overordnede mål skal være reduserte klimagassutslipp og styrket forsyningssikkerhet for energi, samt teknologiutvikling som på lengre sikt også bidrar til reduserte klimagassutslipp. Regjeringen vil sørge for at Enova blir best mulig rustet til å ta fatt på nye oppgaver.

Regjeringen mener styringsmodellen for Enova er avgjørende for en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene som blir stilt til rådighet for foretaket. For stor grad av politisk øremerking undergraver muligheten til effektiv måloppnåelse. Enova skal bidra til at energieffektive og klimavennlige løsninger på sikt blir kommersielt attraktive uten støtte.

Byggforskriftene og Enovas virksomhet er viktige virkemidler for å bedre energieffektiviteten i bygg. Energibruk i bygg må ses i sammenheng med det helhetlige energisystemet. Enovas ordning for støtte til enøk-tiltak i husholdninger er utvidet til 250 mill. kroner, gjort rettighetsbasert og kan utbetales som en del av skatteoppgjøret. I tillegg til støtteordningene, er det fastsatt nye energikrav til bygg. Nye bygg vil bli om lag 20–25 prosent mer energieffektive enn det som var kravet tidligere.

Regjeringen foreslår å fastsette et ambisiøst og kvantifiserbart nasjonalt mål for energieffektivisering. Målet er å redusere energiintensiteten (energibruk/BNP) med 30 prosent innen 2030. Målet skal bidra til at vi lykkes i å effektivisere bruken av energi ytterligere. Økt bruk av elektrisitet for å erstatte mindre klimavennlige energikilder må skje parallelt med at vi bruker elektrisiteten mer effektivt.

16.2 Enova

16.2.1 Enova bidrar til lavutslippssamfunnet

Enova er, i samspill med det øvrige virkemiddelapparatet, et sentralt virkemiddel i utviklingen av fremtidens energisystem og lavutslippssamfunnet. Enova har fått nye oppgaver og økte bevilgninger.

I tråd med Meld. St. 13 (2014–2015) om ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, vil reduserte utslipp i transportsektoren, miljøvennlig skipsfart og utvikling av lavutslippsteknologi i industrien og ren produksjonsteknologi være viktige satsingsområder fremover. Norske bidrag til klimagassreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor er en del av den felles løsningen med EU. Enova skal bidra til en slik utvikling.

Gjennom støtte til utvikling og introduksjon av nye energi- og klimateknologier og -løsninger, er Enova med på å legge grunnlaget for en mer energieffektiv og klimavennlig industri i fremtiden. Enova er også med på å bidra til mer effektiv og klimavennlig transport gjennom støtte til enkelttiltak, innovasjon og infrastruktur.

Den nye styringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Enova for perioden 2017–2020 skal reflektere en styrket satsing på klimaområdet. Prosjekter som gir reduserte klimagassutslipp prioriteres. Dette inkluderer også teknologiprosjekter som kan gi reduserte klimagassutslipp globalt. På veien mot målet om å bli et lavutslippssamfunn er det samtidig viktig å ivareta forsyningssikkerheten for energi. Løsninger som gir fleksibilitet i energietterspørselen og redusert strømforbruk vinterstid bidrar til god forsyningssikkerhet.

I satsingen på teknologiutvikling vurderer Enova at det kan være hensiktsmessig å prioritere områder der vi allerede har særlig kompetanse. Norsk prosessindustri og maritim industri er eksempler på slike kompetansemiljøer i Norge.

16.2.2 En overordnet styring for en slagkraftig satsing

Regjeringen legger opp til at Olje- og energidepartementet inngår ny avtale med Enova for perioden 2017–2020 basert på den eksisterende styringsmodellen.

Regjeringen vil at Enova fortsatt skal ha stor faglig frihet til å utvikle virkemidler og tildele støtte til enkeltprosjekter. Departementets overordnede styring gjennom fireårige avtaler har gjort det mulig for Enova å utnytte foretakets kunnskap og erfaring med de relevante markedene til å rette oppmerksomheten mot stadig nye satsingsområder. Basert på de årlige statsbudsjettene og styringsavtalen med Enova utarbeides også årlige oppdragsbrev. Styringsmodellen bidrar til effektiv utnyttelse av ressursene Enova har til rådighet. Modellen gir også Enova gode faglige rammer til å utvikle og revurdere virkemidler Enovas innsikt og arbeidsform er viktig for å kunne angripe de viktigste barrierene for introduksjon og utbredelse av energi- og klimaløsninger, og drive frem markedsendringer som kan bli varige. For stor grad av politisk øremerking undergraver muligheten til effektiv måloppnåelse.

Finansieringsløsningen gjennom Energifondet har gitt god forutsigbarhet og fleksibilitet i Enovas arbeid. De langsiktige rammene gjør det mulig for Enova å gå inn i enkelte store prosjekter og mange forskjellige satsinger på enkeltområder. Stortinget har økt innskuddene i Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging (Klima- og energifondet) i 2014, 2015 og 2016. Fondet er nå på 67,75 mrd. kroner. Enova tilføres i 2016 over 2,3 mrd. kroner.

16.2.3 Overordnede mål for Enova

Regjeringen legger opp til at Enovas overordnede mål skal være reduserte klimagassutslipp og styrket forsyningssikkerhet for energi, samt teknologiutvikling som på lengre sikt også bidrar til reduserte klimagassutslipp. Enova kan rekruttere prosjekter fra alle sektorer.

Olje- og energidepartementet vil vurdere nærmere hvordan kvantitative resultatmål på reduserte klimagassutslipp og styrket forsyningssikkerhet for energi kan utformes til bruk i neste styringsavtale med Enova. Sammen med kvalitative føringer vil de kvantitative resultatmålene legge rammer for virksomhetens innretning og arbeidsmåte. Målstrukturen skal legge til rette for god balanse mellom satsingene på forsyningssikkerhet og klima, samt mellom langsiktige og kortsiktige resultater.

Frem til i dag har det vært ett kvantitativt resultatmål fastsatt i TWh. Både produsert fornybar energi og spart energi har inngått i dette resultatmålet. Dette har gitt god bredde i Enovas virksomhet, og bidratt til energieffektivisering, varmeproduksjon og reduserte klimagassutslipp.

Departementet har god erfaring med dagens avtalefestede, kvantitative resultatmål. Gjeldende resultatmål har bygget opp under de overordnede målene, og har vært disiplinerende for virksomheten. Det kvantitative målet har også gitt godt grunnlag for styringsdialogen mellom departementet og Enova.

Regjeringen ønsker å dreie oppmerksomheten i energipolitikken fra støtte til kjente produksjonsteknologier over mot innovasjon og utvikling av nye energi- og klimaløsninger tilpasset fremtidens behov. Enova skal bidra til økt hastighet og volum på innovasjon på området. Innovasjon begrenser seg ikke bare til utvikling av fysisk teknologi. I mange tilfeller er det hvordan teknologier brukes som representerer innovasjonen. Innovative prosjekter kan gi lave resultater i et fireårsperspektiv, men ha stor innovasjonshøyde og et betydelig potensial for spredning som kan gi energi- og klimaresultat på lengre sikt.

Alene sier kvantitative resultater lite om hvordan Enova har innrettet virksomheten. Eventuelle kvantitative resultatmål bør settes i samspill med kvalitative føringer. På teknologiområdet er de kvalitative føringene særlig knyttet til spredningspotensial, risiko og innovasjonshøyde.

Innovasjonsprosjekter har høyere risiko enn prosjekter rettet mot mer modne teknologier. Høyere risiko innebærer at Enova må være beredt på at ikke alle innovasjonsprosjektene vil lykkes.

På alle områder må det settes krav til at Enovas virkemidler skal være utløsende for prosjekter, og at de skal sikte mot varige markedsendringer. Enova skal prioritere innsatsen der mulighetene for å påvirke utviklingen er størst, i godt samspill med det øvrige virkemiddelapparatet.

For å sikre godt samspill, skal Enova ha regelmessig kontakt med, og koordinere sin virksomhet med myndigheter som forvalter virkemidler og har relevant kompetanse av betydning for energi og klima. Koordinering mot Norges forskningsråd, Innovasjon Norge, Miljødirektoratet, Husbanken, Statens vegvesen, Kystverket, Norges vassdrags- og energidirektorat og Direktoratet for byggkvalitet er særlig relevant.

16.2.4 Energieffektiv og klimavennlig industri

Regjeringen vil at Enova skal ha et bredt tilbud til utvikling av energi- og klimateknologi. Ett av regjeringens prioriterte innsatsområder i klimapolitikken, er utvikling av lavutslippsteknologi i industrien. Utvikling av ny energi- og klimateknologi i industrien er et stort og voksende arbeidsområde for Enova. De siste årene har Enova støttet en rekke nyskapende prosjekter innen industrien, blant annet innen kobberproduksjon, aluminiumsproduksjon, biokullproduksjon og ny smelteverksteknologi som gjør det mulig med bruk av hydrogen i stedet for kull. Enova har også bidratt til at spillvarme utnyttes både til kraftproduksjon og varmeformål.

Investering i ny teknologi og innovasjon er ofte forbundet med stor risiko for investorene. Dersom aktører lykkes, er det også ønskelig at teknologien blir spredd i markedet så fort som mulig. Regjeringen mener det er viktig å bidra med risikoavlastning, da den samfunnsøkonomiske nytten ofte er større enn den privatøkonomiske i slike prosjekter.

Norge har omfattende virksomhet og stort kompetansemiljø innen en del industrier. Det kan være særlig gode muligheter for å lykkes med teknologiutvikling innen disse områdene, for eksempel knyttet til reduserte prosessutslipp. Regjeringen ser for seg at en satsing på energi- og klimateknologi i industrien kan bidra til reduserte klimagassutslipp når teknologien tas i bruk og spres, også i andre land.

Enova kan bidra til prosjekter både i eksisterende og nye industrier, samt i petroleumssektoren.

16.2.5 En mer miljøvennlig transportsektor

Regjeringen har gitt Enova i oppdrag å bidra til reduserte klimagassutslipp i transportsektoren. Det eksisterer en rekke ulike virkemidler på dette området, og Enovas innsats fungerer i samspill med det øvrige virkemiddelapparatet. Enova skal være en pådriver for teknologiutvikling, som bidrar til reduserte klimagassutslipp også på transportområdet.

Enova har allerede lansert sin strategi for støtte til ladeinfrastruktur for elbiler og gitt tilsagn om støtte til bygging av de første ladestasjonene. De har utformet satsingen slik at den bygger opp under markedet for ladetjenester og bygger ned de identifiserte barrierene. Enova har også lansert et program for produksjon av bærekraftig biodrivstoff, og gitt tilsagn til et hydrogenprosjekt under programmet for ny energi- og klimateknologi i transport.

Figur 16.1 Elektrisk ladeinfrastruktur i Norge.

Figur 16.1 Elektrisk ladeinfrastruktur i Norge.

En grunnleggende hurtigladeinfrastruktur muliggjør langdistansereiser med elbiler. Gjennom støtte fra Enova vil det innen utgangen av 2017 være på plass et sammenhengende ladetilbud lags de viktigste transportkorridorene i Norge.

Kilde: Enova

Norge har et sterkt kompetansemiljø og virksomhet i hele næringskjeden i maritim sektor, med verftsindustri og omfattende rederivirksomhet. Dette er næringer som er internasjonalt orientert. På samme måte som for industrisatsingen under Enova, kan det være gode muligheter for å lykkes med energi- og klimateknologiprosjekter på dette området.

Regjeringen vil at Enova skal prioritere innsatsen der mulighetene for å påvirke utviklingen er størst, i et godt samspill med det øvrige virkemiddelapparatet. Det er opp til Enova å utvikle virkemidler som investeringsstøtte, anbudskonkurranser og informasjonsaktivitet avhengig av hvilke barrierer som blir avdekket.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2016 fattet Stortinget følgende vedtak, jf. Innst. 2 S (2015–2016): «Stortinget ber regjeringen i forbindelse med ny avtale og mandat for Enova rettighetsfeste støtten til offentlig tilgjengelig ladeinfrastrukur for el-bil frem til 2020. Støtten vil ikke gjelde for privatpersoner. Enovas program for utrulling av hurtigladere i transportkorridorene mellom byene videreføres etter dagens prinsipper.»

Videre har Stortinget fattet følgende vedtak, jf. Innst. 78 S (2015–2015): «Stortinget ber regjeringen sørge for at utvikling av ny og umoden teknologi for utslippsreduksjoner i skipsfarten tillegges vekt i utarbeidelsen av ny avtale og mandat for Enova.»

Departementet vil følge opp Stortingets vedtak i forbindelse den kommende avtaleforhandlingen med Enova.

16.3 Landstrøm

I Innst. 147 S (2014–2015) vedtok Stortinget følgende: «Stortinget ber regjeringen i samarbeid med havneeierne lage en helhetlig plan for økt bruk av landstrøm i norske havner, herunder finansiering og virkemidler for å oppnå dette», jf. vedtak 389.

Regjeringen vil legge til rette for bruk av landstrøm i norske havner. Enova skal være med på å bygge opp under en markedsbasert utvikling av landstrøm. Det er aktuelt å tilby investeringsstøtte i en overgangsperiode. Det ilegges lav sats på elavgift ved kjøp av landstrøm til skip

I dag benyttes normalt fossile drivstoff til å drifte systemene i skip mens de ligger til havn. Dette gir utslipp av CO2 og påvirker lokal luftkvalitet negativt. Landstrøm innebærer at skip driftes med elektrisitet fra land mens de ligger til kai. For at skip skal kunne kobles til landstrøm, må det etableres anlegg på land og fartøyene må tilrettelegges for denne type energiforsyning. Det er utviklet internasjonale, tekniske standarder som skal være med å sikre at skip skal kunne benytte landstrøm i ulike havner.

I mange havner er det tilgang på lavspent landstrøm. Dermed ligger det allerede til rette for å bruke landstrøm på fiskebåter, ferger og mindre lastefartøy. Dersom fartøy med større effektbehov skal kunne benytte landstrøm, må det installeres anlegg med høyere spenning. Av hensyn til skipenes elektriske anlegg, må det ofte installeres en omformer på landstrømanleggene slik at frekvensen blir 60 Hz. Det norske og europeiske kraftsystemet har en frekvens på 50 Hz.

Landstrøm kan i tillegg utløse behov for å øke kapasiteten i strømnettet på land. De lokale nettselskapene har plikt til å tilby tilgang til nettet. Nettselskapene kan kreve anleggsbidrag dersom skipenes etterspørsel etter strøm utløser nye investeringer i kraftnettet.

For å sikre en god fremdrift i prosjektene, må utbyggerne av landstrømanlegg ha tett dialog med det lokale nettselskapet. Utbyggerne bør også ta tidlig kontakt med de ansvarlige for kraftsystemplanleggingen slik at det nye mulige effektuttaket blir registrert.

Havneselskapene og deres eiere, hovedsakelig kommuner, er ansvarlig for infrastruktur i havner. Kommunene kan ha interesse av å etablere et tilbud om landstrøm i kraft av at de er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet. I tillegg er havnene definert som anleggseiere i forurensningsforskriftens kap. 7 om lokal luftkvalitet. Anleggseiere har i henhold til forskriften ansvar for utslipp knyttet til sin aktivitet og må iverksette tiltak om utslippene blir for høye.

Kostnadene ved å etablere et tilbud om landstrøm på skip er i hovedsak knyttet til investeringene i landanlegg og modifiseringer av skip. Lønnsomheten er avhengig av hvor mange som benytter seg av anleggene og differansen mellom prisen på ordinært drivstoff og prisen på landstrøm. Investeringene i skip og landanlegg må tjenes inn over tid.

Enova har kartlagt markedsgrunnlaget for landstrøm i norske havner. Kartleggingen viste at markedsgrunnlaget for landstrøm i stor grad avhenger av liggetid, antall skip og deres størrelse. Bergen, Oslo og Stavanger har havner med størst potensial.

Regjeringen legger opp til at satsingen på landstrøm skal være markedsbasert. Det innebærer at markedsaktører skal eie og drifte anleggene. Trolig vil det være havneselskaper som er vertskap for skipene, men det kan også være andre. Det innebærer også at de havnene og fartøystypene med størst potensial skal prioriteres.

Enova skal være med på å bygge opp under en markedsbasert utvikling av landstrøm. Tidligere hadde Transnova programmer innen miljøvennlig transport, mens Enova var avgrenset til stasjonær sektor. Landstrøm falt dermed under både Enovas og Transnovas mandat. Med utvidelsen av Enovas mandat til å omfatte transportsektoren la regjeringen opp til en mer helhetlig og koordinert virkemiddelbruk på området.

I november 2015 utlyste Enova en anbudskonkurranse for havneeiere eller andre som ønsker å etablere landstrømanlegg. Rederier som ønsker å bygge om skip slik at de kan kobles til landstrømanlegg, kan søke investeringsstøtte gjennom Enovas programmer for energitiltak i skip.

Som ledd i arbeidet med å legge til rette for økt bruk av landstrøm i norske havner, ble elavgiften satt ned fra ordinær til redusert sats for landstrøm til skip.

16.4 Energibruk i bygg blir mer effektiv

Energiavgifter, reguleringer, støtteordninger og teknologiutvikling påvirker utviklingen i energibruk i bygg og dermed også energisystemet. Ved utforming av virkemidler som påvirker energibruk i bygg vil regjeringen blant annet legge vekt på hvordan byggsektoren samspiller med energisektoren.

Energibruken i bygg er størst om vinteren. Dette reiser problemstillinger, ikke bare knyttet til den samlede energibruken i bygg, men også hvordan energibruken i bygningsmassen påvirker effektsituasjonen i timene med størst elforbruk i landet. Nye bygg skal stå lenge, og valg av energieffektive løsninger nå bidrar til å bestemme nivået på energibruken og hvilken fleksibilitet vi har i energisystemet frem i tid. Nye bygg utgjør om lag 1–2 prosent av bygningsmassen per år.

Regjeringen har skjerpet energikravene i byggteknisk forskrift (TEK 10) til passivhusnivå, i tråd med klimaforliket. Energikravene ble strammet til med 20–25 prosent fra 2016. Energibehovet i nye boliger er nå bortimot det halve av gjennomsnittlig energibruk i eksisterende boliger. I byggteknisk forskrift er det også lagt inn krav til fleksible oppvarmingsløsninger.

Vi har strenge krav til energibehov i bygninger. På enkelte områder kan vi nærme oss en grense der ytterligere innskjerping kan være uhensiktsmessig med dagens kostnadsnivå og teknologier. Det er en rekke hensyn som må vurderes når energikravene skal videreutvikles, som blant annet byggekostnader, driftskostnader, energikravenes påvirkning på øvrige byggkvaliteter og samspillet med energisystemet.

Det er et potensial for energieffektivisering i eksisterende bygg, men dette er utfordrende å utløse. Det er i forbindelse med ulike rehabiliteringsprosjekter at eldre bygg gjerne får en mer energieffektiv bygningskropp. Det stilles energikrav i byggteknisk forskrift ved omfattende rehabilitering og Enova har virkemidler for energieffektivisering i eksisterende bygg.

Figur 16.2 Energieffektive bygg.

Figur 16.2 Energieffektive bygg.

Energibruk i bygg står for om lag 40 prosent av netto innenlandsk energibruk i Norge. Gjennom sin støtte til forbildeprosjekter, her representert ved Norsk institutt for naturforsknings kontorbygg i Trondheim, bidrar Enova til uttesting av innovative energieffektive løsninger for fremtidens bygg.

Kilde: Enova

Både i nye bygg og i eksisterende bygg kan det være aktuelt å installere energiløsninger for egenproduksjon i bygget. Tradisjonelt har fyring med fossil olje og ved fungert godt i samspill med kraftsystemet og bidratt til å begrense effektbelastningen. I løpet av de siste 20 årene er bruken av fossil olje til oppvarming i bygg betydelig redusert. Utslippene knyttet til energibruk i bygg er derfor lave i Norge. Regjeringen arbeider med å fase ut fyring med fossil olje i bygg.

Generelt er energiløsninger som kan levere full effekt vinterstid å foretrekke, som fjernvarme og lokale varmesentraler basert på bioenergi eller væske-vann-varmepumper. Energieffektiviseringstiltak på bygningskroppen, som isolasjon, vil gi redusert belastning på vinteren. Elektrisitetsbaserte energiløsninger vil kreve effekt i de mest krevende timene en kald vinterdag. Fordi elektrisitetsbaserte løsninger for egenproduksjon og passive tiltak på bygningskroppen gir ulike konsekvenser for kraftsystemet, fremstår de ikke som likestilte i reguleringer som omhandler energieffektivitet og energiforsyning i bygg.

De siste årene har prisen på solceller falt betydelig, slik at det i noen tilfeller kan være aktuelt å produsere egen elektrisitet. Utviklingen gjør at land som tradisjonelt har hatt en svak energiforsyning kan tenkes å i større grad basere energisystemene sine på egenproduksjon hos sluttbruker.

I Norge er det ikke noe mål i seg selv å frikoble bygningene fra det felles kraftsystemet. Det vil ikke være kostnadseffektivt.

Boks 16.1 Energibruk i bygg

Byggsektoren står for om lag 40 prosent av netto innenlands energibruk i Norge. Bygningsmassens tekniske standard har mye å si for energibruken. Gjennom byggteknisk forskrift (TEK) settes det blant annet minimumskrav som begrenser varmetapet gjennom tak, vegger og vinduer og krav til effektiviteten i ventilasjonssystemer. TEK gjelder for nye bygg og større rehabiliteringer. Det har skjedd en betydelig innstramning av energikravene de senere år, se figur 16.3. Kravene ble strammet til med 25 prosent i 2007 og ytterligere 20–25 prosent fra 1. januar 2016. Kravet er nå at energibehovet ikke skal overstige 100 kWh/m2/år + arealkorrigering (1600/m² oppvarmet BRA) i småhus, 95 kWh/m2/år i boligblokker og 115 kWh/m2/år i kontorbygg. Til sammenligning er beregnet gjennomsnittlig energibruk i norske boliger om lag 185 kWh/m2/år. Det faktiske forbruket vil ofte være høyere enn det beregnede, men virkningen av tilstramningene er likevel betydelig.

Virkningen av tilstramningene i energikravene vil akkumuleres over tid. Fordi bygg står lenge, får tekniske kravs utforming konsekvenser for energibruk i mange år etter at bygget er ferdig. NVE estimerer at det vil komme 98 mill. kvadratmeter med ny bygningsmasse frem mot 2030.1 Med utgangspunkt i de beregnede besparelsene som følger av innstrammingen fra 1.1.2016, vil kravene gi energisparing på totalt om lag 18 TWh frem til 2030.

Figur 16.3 Illustrasjon av utviklingen i energieffektivitetskrav til småhus i kWh/m2/år, 1969–2015.

Figur 16.3 Illustrasjon av utviklingen i energieffektivitetskrav til småhus i kWh/m2/år, 1969–2015.

Tallene for de ulike søylene er ikke fullt ut sammenlignbare

Kilde: TEK 1969 og 1987: «Kostnadsoptimalitet – Energiregler i TEK», Multiconsult og Sintef 2012. TEK 1997: Sintef. TEK 2007, 2010 og 2015: DiBK/KMD. Beregnet gjennomsnittlig energibruk i eksisterende bygg: Enova.

1 Inkluderer ikke industribygg.

16.4.1 Energimerkeordningen for bygninger og ordningen for energivurdering av tekniske anlegg

Regjeringen tar sikte på å overføre den videre driften og utviklingen av energimerkeordningen for bygninger fra NVE til Enova. Overføringen inkluderer også ordningen for energivurdering av tekniske anlegg. Tilsynsaktiviteten knyttet til ordningene vil fortsatt bli ivaretatt av NVE.

Energimerkeordningen har skapt oppmerksomhet om energieffektivisering i bygg. Regjeringen vil videreutvikle ordningen og se den i sammenheng med andre virkemidler. Ordningen kan for eksempel gi gevinster i samspill med Enovas informasjonsvirksomhet og programutvikling.

Energimerkeordningen for bygninger og ordningen for energivurdering av tekniske anlegg har vært i drift siden 2010. Innretningen på energimerkeordningen ble valgt for å gi en indikasjon på hvor mye energi brukerne av bygget trenger å kjøpe til drift av bygget. Denne innretningen medfører at enkelte energiløsninger for egenproduksjon i bygget gir bedre uttelling på energikarakteren enn kollektive energiløsninger som leverer til bygget. Energimerket inkluderer også en oppvarmingskarakter som har fått lite oppmerksomhet relativt til energikarakteren.

Etterlevelsen av kravet om energimerking er høy i boligmarkedet, trolig grunnet at boligeiere enkelt kan energimerke sin bolig gratis på internett. Etterlevelsen er lavere i markedet for yrkesbygg og for kravet om energivurdering av tekniske anlegg.

Departementet vil gjennomgå energimerkeordningen med sikte på å gjøre ordningen enda bedre enn i dag. En slik gjennomgang vil blant annet ta for seg virkninger i markedet og innretningen av ordningen.

16.5 Et ambisiøst mål for energieffektivisering

16.5.1 Innledning

Regjeringen foreslår å fastsette et ambisiøst nasjonalt mål for energieffektivisering. Et mål vil bidra til mer oppmerksomhet om utviklingen i energieffektiviteten, energibruken og drivkreftene bak.

16.5.2 Nasjonalt mål for energieffektivisering

Energipolitikken bør legge til rette for at energibruken skal være effektiv, uavhengig av det samlede energibruksnivået i økonomien. Målet for energieffektivisering skal være tilpasset en økonomi som vokser.

I fastsettelsen av mål og tiltak knyttet til energieffektivisering, er det viktig å skille mellom energibruk og energieffektivitet. Energieffektivitet er et mål på hvor effektivt energien brukes til et nærmere angitt formål, f.eks. hvor mye energi som brukes til å produsere et bestemt produkt, eller utføre en tjeneste. Økt økonomisk aktivitet leder gjerne til økt energibruk, men økt total energibruk er ikke nødvendigvis et tegn på lavere effektivitet.

Det er mange forhold som påvirker energibruken. Utviklingen i energibruken er først og fremst avhengig av de generelle utviklingstrekkene i samfunnet, som befolkningsvekst, økonomisk vekst og teknologisk utvikling. Sammenhengen mellom energibruk og økonomisk vekst (energiintensiteten) har avtatt over tid. Dette følger blant annet av ny teknologi som gjør det mulig å løse oppgaver og utnytte energiressursene mer effektivt. En del tunge samfunnstrender har også bidratt til å begrense energibruken. Lite energiintensive næringer, som tjenesteytende sektor, har vokst raskere enn de energiintensive industrinæringene. Noe energiintensiv industri er nedlagt.

I hvilken grad vi som samfunn blir bedre til å ta i bruk energien mer effektivt, er utfordrende å måle. For å fastsette et nasjonalt mål for energieffektivisering, må det brukes en felles måleenhet for ytelse på tvers av hele økonomien. Regjeringen foreslår derfor å bruke energiintensitet som mål på energieffektivitet. Energiintensitet er en vanlig brukt måleenhet og uttrykkes her som netto innenlands energibruk2 delt på bruttonasjonalprodukt (BNP) for Fastlands-Norge. Et slikt mål tar innover seg ulike forhold som påvirker energibruken og er mer egnet enn et mål uttrykt i absolutte termer, f.eks i TWh. Målet for energieffektivisering skal ikke legge restriksjoner på fremtidig verdiskapning og velferd.

Regjeringen foreslår et mål om forbedring i energiintensiteten frem mot 2030 som er like sterk som det vi har sett de siste femten år, det vil si 30 prosent sammenlignet med 2015. Dette er en forbedring som er høyere enn den som følger av fremskrivningene presentert i Perspektivmeldingen 2013, jf. boks 16.2.

Boks 16.2 Fremskrivninger av energiintensiteten

SSB har for departementet utarbeidet en langsiktig fremskrivning av energiintensiteten i Norge. Makroøkonomiske modeller gir oss mulighet til å kartlegge samspillet mellom utvikling i energibruk og utvikling i befolkning, økonomisk aktivitet, teknologi og næringssammensetning. Utgangspunktet for analysen er referansebanen som ligger til grunn for den siste perspektivmeldingen, jf. Meld. St. 12 (2012–2013).

Modellfremskrivningene fanger ikke opp effekter av eventuell ny politikk og nye virkemidler, men viderefører effektene av den eksisterende politikken. Eksempelvis er de siste endringer i byggteknisk forskrift, styrkingen av Enova og utviklingen i transportsektoren ikke reflektert i fremskrivningene i perspektivmeldingen.

I fremskrivningene er det lagt til grunn en økning i befolkningen fra 5 mill. innbyggere i 2013 til rundt 5,9 mill. i 2030. Dette er i tråd med «mellomalternativet» i SSBs befolkningsfremskrivning fra juni 2012. Teknologiutviklingen er gitt ved en produktivitetsvekst på 1,6 prosent per år. Modellen følger nasjonalregnskapets definisjoner for økonomisk aktivitet, noe som medfører at det er energiregnskapet til SSB (inkludert husholdningene) som er grunnlaget for energidelen i modellen. Energibruken omfatter netto innenlands sluttforbruk eksklusiv råstoff og energibruken i kraft- og vannforsyning og petroleumssektoren.

Det forventes at økonomisk aktivitet og befolkningsvekst vil føre til videre vekst i energibruken. Mer energieffektiv teknologi og en relativt høyere vekst i mindre energiintensive sektorer vil fortsatt bidra til å bremse denne veksten.

De siste 15 årene har energiintensiteten (energibruk/BNP) falt med 30 prosent. Basert på fremskrivningene, kan det legges til grunn en fortsatt reduksjon i energiintensiteten de neste 15 årene (2030), men ikke like sterk som før. I den siste perspektivmeldingen er det lagt til grunn en noe lavere produktivitetsvekst enn det som er registrert de foregående 15 år. Fremskrivningene tilsier en reduksjon i energiintensiteten på 25 prosent fra 2016 til 2030.

Å ivareta en effektiv ressursbruk ligger til grunn for beslutninger på alle samfunnsområder. Dette har også positive virkninger på energieffektiviteten. Velfungerende markeder og priser som reflekterer samfunnsøkonomiske kostnader og nytte, danner det viktigste grunnlaget for energieffektivitet. Regjeringen bidrar til energieffektivisering frem mot 2030 gjennom en bredt anlagt politikk og godt tilrettelagte virkemidler. Regjeringen legger opp til å orientere om utviklingen i energiintensiteten i den årlige budsjettproposisjonen. Med jevne mellomrom vil det også være aktuelt å analysere utviklingen nærmere, blant annet gjennom å dekomponere effekten av de mest sentrale drivkreftene.

16.6 Forbud mot fossil olje til oppvarming i bygg

Regjeringen arbeider med utforming av et forslag til forbud mot fyring med fossil olje i boliger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. Regjeringen vurderer om forslaget til forbud også bør omfatte spisslast i alle bygg. Regjeringen vil se på virkemidler for å fase ut bruken av fossil olje i fjernvarme i sammenheng med forslaget.

I forbindelse med klimaforliket fra 2012, jf. Innst. 390 S (2011–2012), ba Stortinget regjeringen om å innføre et forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. Stortinget har senere bedt regjeringen vurdere å utvide forbudet til også å omfatte topplast, jf. Innst. 147 S (2014–2015), og om å komme tilbake til Stortinget med forslag om virkemidler for å fase ut fossil olje i fjernvarme og gjøre fjernvarme mest mulig ressurseffektiv, jf. Innst. 192 S (2014–2015).

16.7 Overgang fra fossile til fornybare energikilder

16.7.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av Dokument 8:10 S (2014–2015), Innst. 147 S (2014–2015) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen legge frem en sak om hvordan fossil energibruk i Norge kan erstattes med fornybare energikilder som tilpasning til lavutslippssamfunnet.»

En energipolitikk som legger til rette for lønnsom utbygging av fornybar energi og en klimapolitikk som priser utslipp slik at fossil energi fortsetter å bli gradvis faset ut bidrar til en effektiv overgang fra fossile til fornybare energikilder. Regjeringen legger i denne stortingsmeldingen frem en helhetlig energipolitikk, som samlet sett skal bidra til forsyningssikkerhet, næringsutvikling og mer effektiv og klimavennlig energibruk. Politikkutformingen på alle disse områdene skal legge til rette for en fortsatt overgang fra fossil til fornybar energi.

Stortingsmeldingen gir en gjennomgang av status for bruk av fossil og fornybar energi i Norge, og utviklingen de senere årene, jf. kap. 2. Andelen fornybar energi i det norske energiforbruket er i dag meget høy, med et nivå på 69,2 prosent i 2014. Fornybarandelen har økt vesentlig de siste 10 årene.

Utslippene fra energibruk i Fastlands-Norge har blitt redusert siden 1990. Bruken av fornybar elektrisitet, fjernvarme og bioenergi har økt, og sammensetningen av fossilbruken har endret seg. Den norske energibruken har som følge av dette blitt mindre CO2-intensiv og mer energieffektiv.

Det er fortsatt utstrakt bruk av fossil energi i enkelte sektorer i Norge. Bruken av fossil energi er størst i transport, etterfulgt av industrien. Andre sektorer med høy andel fossilbruk er fiske, landbruk og anleggsvirksomhet. Volumene er imidlertid små, og knyttet til bruk av maskiner og transportformål.

Figur 16.4 Sammensetning av energibruken i Norge. Innenlandsk energibruk utenom råstoff.

Figur 16.4 Sammensetning av energibruken i Norge. Innenlandsk energibruk utenom råstoff.

Kilde: SSB

16.7.2 Regjeringens strategi for å erstatte bruk av fossil energi med fornybar energi

Regjeringen legger til rette for lønnsom utbygging av fornybar energi og mer effektiv og klimavennlig bruk av energi i Norge gjennom politikken for fremtidens energisystem, jf. omtalen i kap. 16–19. Det vises også til Meld. St. 13 (2014–2015) om ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor blant annet gjennom reduserte utslipp i transportsektoren og miljøvennlig skipsfart vil være viktige satsingsområder. I tillegg er utvikling av lavutslippsteknologi i industrien og ren produksjonsteknologi frem som prioriterte satsingsområder.

Enova er en viktig del av virkemiddelbruken på disse områdene. Regjeringen mener styringsmodellen for Enova er avgjørende for en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene til disse formålene. Enovas overordnede mål skal være reduserte klimagassutslipp og styrket forsyningssikkerhet for energi, samt teknologiutvikling som på lengre sikt også bidrar til reduserte klimagassutslipp. Dette vil reflekteres i den nye styringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Enova for perioden 2017 til 2020.

Energiforsyningens rolle – tilgang på fornybar kraft og et sikkert overføringsnett

Energiforsyningen i Norge er i stor grad basert på fornybare energikilder og gir et gunstig utgangspunkt for omstillingen til lavutslippssamfunnet. Den norske kraftforsyningen er i all hovedsak basert på vannkraft som vil spille en viktig rolle i fremtidens energisystem. Vannkraftens egenskaper danner grunnlag for å satse på annen fornybar uregulerbar produksjon og utslippsreduksjoner i Norge og i andre land.

Perspektivene for kraftbalansen i årene fremover tilsier at det er nok tilgang på kraft til en betydelig overgang fra fossile energikilder til elektrisitet. NVE har beregnet behovet for elektrisitet som følge av en del- eller helelektrifisering av transportsektoren. Hvis det forutsettes at all personbiltransport elektrifiseres, vil dette kreve om lag 7 TWh/år med dagens bilpark. En slik økning i etterspørselen er innenfor det vårt kraftsystem kan produsere, både på kort og lang sikt. Utvides beregningen til all veitransport tilsier elektrifiseringen et kraftforbruk på i underkant av 12 TWh/år.

Nye forbruksområder for elektrisitet, økt effektuttak og større ladebehov kan imidlertid gi utfordringer for kraftsystemet, jf. kap. 9 og 10. En fortsatt velfungerende og effektiv kraftforsyning er en forutsetning for en fortsatt overgang til bruk av elektrisitet i nye anvendelser eller som erstatning for fossil energi. Regjeringen vil styrke forsyningssikkerheten slik at kraftsystemet kan håndtere nye bruksområder for elektrisitet, økt bruk av lading i transportsektoren, mer bruk av energieffektivt utstyr og slik at mer fornybar kraftproduksjon kan fases inn, jf. kap. 15.

Regjeringen vil legge til rette for å erstatte fossil energibruk med fornybar energi gjennom å

  • bedre det langsiktige grunnlaget for lønnsom utnyttelse av de fornybare energiressursene

  • styrke transmisjonsnettet og underliggende nett

  • legge til rette for ny teknologi og utviklingen av nye markedsløsninger som bidrar til å styrke forsyningssikkerheten

  • legge til rette for fortsatt markedsintegrasjon og omstilling i den europeiske kraftsektoren

Husholdninger og tjenesteyting

I løpet av de siste 20 årene er bruken av fossil olje til oppvarming i bygg blitt betydelig redusert, og elektrisitet står for store deler av forbruket i husholdninger og tjenesteyting, jf. kap 2. Forbruket i disse sektorene utgjør en svært liten andel av den norske bruken av fossile energikilder. Fra og med 2016 er det forbudt å installere varmeinstallasjoner for fossilt brensel i nye bygg. Dette vil bidra til at det stasjonære forbruket i disse sektorene i årene fremover i hovedsak vil være basert på fornybar energi.

Regjeringen vil legge til rette for at den siste delen av bruken av fossil olje fases ut i husholdninger og tjenesteyting gjennom å

  • utforme et forslag til forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020

  • vurderer om forslaget til forbud også bør omfatte spisslast i alle bygg

  • se på virkemidler for å fase ut bruken av fossil olje i fjernvarme i sammenheng med forslaget til forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming i bygg

Transport

Transportsektoren står for den største bruken av fossil energi innenlands med et forbruk på nærmere 53 TWh. De siste årene har det vært en økende bruk av elektrisitet. Regjeringen har gitt Enova i oppdrag å bidra til reduserte klimagassutslipp i transportsektoren. Det finnes også en rekke andre virkemidler som bidrar til å redusere utslippene fra transportsektoren. Enova skal være en pådriver for å ta i bruk og utvikle nye energi- og klimateknologier. Enova har lansert en rekke programmer på transportområdet som kan legge til rette for utfasing av fossil energi fra transportsektoren. Enova har blant annet lansert sin strategi for støtte til ladeinfrastruktur for elbiler og gitt tilsagn om støtte til bygging av de første ladestasjonene. I tillegg har Enova og lansert et program for produksjon av bærekraftig biodrivstoff.

Regjeringen vil

  • bidra til reduserte klimagassutslipp fra transportsektoren gjennom Enova

  • legge til rette for landstrøm i flere norske havner

  • sørge for at utvikling av ny og umoden teknologi for utslippsreduksjoner i skipsfarten tillegges vekt i utarbeidelsen av ny avtale og mandat for Enova

  • følge opp Stortingets vedtak om rettighetsfestet støtte til offentlig tilgjengelig ladeinfrastrukur for elbil

Industri

Industriens bruk av fossile energikilder tilsvarte om lag 19 TWh i 2014. Denne energibruken er i stor grad knyttet til industrielle prosesser. Andelen elektrisitet, fjernvarme og gass har økt de senere årene, og erstattet noe av de tyngre fossile energikildene som kull, koks og olje.

Tilgangen på fornybar kraft har vært avgjørende for at norsk industri har en langt høyere bruk av fornybar energi enn industrien i andre land. Den videre utviklingen av energi- og kraftforsyningen har stor betydning for industriens muligheter til fortsatt verdiskaping basert på norske fornybarressurser.

Det finnes en rekke virkemidler som bidrar til å redusere utslippene i industrien. Utvikling av ny energi- og klimateknologi i industrien er et stort og voksende arbeidsområde for Enova. De siste årene har Enova støttet en rekke nyskapende prosjekter innen industrien, blant annet innen kobberproduksjon, aluminiumsproduksjon og ny smelteverksteknologi som tilrettelegger for bruk av hydrogen i stedet for kull. Enova har også bidratt til at spillvarme kan utnyttes både til kraftproduksjon og varmeformål.

Petroleumssektoren er omfattet av både CO2-avgift og EUs kvotesystem. Ved alle nye feltutbygginger på norsk sokkel blir det stilt krav om at det skal legges frem en oversikt over energimengde og kostnader ved å benytte kraft fra land fremfor å bruke gassturbiner. Dette for å sikre at kraft fra land blir valgt når det er hensiktsmessig.

Enova har de siste årene rettet oppmerksomhet mot petroleumssektoren. I dialog med de ulike virksomhetene, ønsker Enova å bidra til økt energieffektivisering i sektoren. DEMO 2000 skal bidra til å kommersialisere ny teknologi gjennom støtte til kvalifisering av teknologier og gjennomføring av pilot- og demoprosjekter. Tiltaket skal også bidra til at mer miljøvennlig og energieffektiv teknologi blir demonstrert.

Regjeringen bidrar til overgang fra bruk av fossil til fornybar energi gjennom

  • å legge til rette for at tilgangen på fornybar kraft fortsatt skal være et konkurransefortrinn for norsk industri

  • Enovas satsing på ny energi- og klimateknologi

  • at petroleumssektoren er underlagt både CO2-avgift og kvoteplikt

  • DEMO 2000 sine bidrag til mer miljøvennlig og energieffektiv teknologi

Forskning og utvikling

Regjeringen satser tungt på forskning og utvikling innenfor fornybar energi, energieffektivisering og CO2-håndtering og har styrket denne satsingen i 2016-budsjettet. Det samme gjelder petroleumsforskning for mer effektiv og miljøvennlig utvinning av petroleumsressursene.

Klima, miljø og miljøvennlig energi er hovedprioriteter i regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning. I tillegg til forskning på miljøvennlige energiteknologier dekker dette også forskning innenfor energi til transportsektoren. Forskningsmidler skal også bidra til å dekke forvaltningens behov for kunnskap om utfordringer og løsninger knyttet til energi og klima.

Regjeringen vil

  • legge til rette for en sømløs virkemiddelbruk i alle deler av innovasjonskjeden

  • styrke satsingen på forskning og utvikling rettet mot fornybar energi, energieffektivisering og CO2-håndtering, med særlig fokus på å videreutvikle næringsrettede virkemidler i grenseflaten mellom teknologiutvikling og marked

  • satse på forskning og utvikling av teknologier innenfor produksjon, lagring og bruk av hydrogen som energibærer

  • følge opp Stortingets vedtak om en støtteordning for hydrogen i Enova

17 Effektiv utnyttelse av lønnsomme fornybarressurser gir grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping

17.1 Innledning

Norge skaper store verdier basert på energiressursene våre. De fornybare energiressursene gir grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping. I dag er Norge den største vannkraftprodusenten i Europa og syvende største i verden. Ett av regjeringens prioriterte innsatsområder i klimapolitikken er å styrke Norges rolle som leverandør av fornybar energi.

Fornybarnæringen i Norge er viktig. Næringen sysselsetter totalt om lag 20 000 årsverk i hele landet, inkludert sysselsettingen innen nettvirksomheten. Fornybarnæringen vil fortsette å være en helt sentral næring i Norge i den videre overgangen til mer klimavennlig energibruk i Norge og Europa. Leveransene av fornybar energi er grunnleggende for positiv utvikling i annen industri og næringsliv.

Regjeringen vil legge til rette for at vi kan utvikle og fortsatt dra nytte av konkurransefortrinnene våre innen foredlingen av de fornybare energiressursene. Velfungerende markeder skal gi effektiv utnyttelse av lønnsomme fornybarressurser som gir grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping. Den regulerbare vannkraften, utstrakt bruk av elektrisitet til mange formål og tidlig markedsomlegging av kraftsektoren gir fortrinn i et Europa som skal gå i samme retning.

Regjeringen vil styrke et allsidig og bredt norsk næringsliv, og legge bedre til rette for privat eierskap. Et mer mangfoldig aktørbilde vil gjennom økt konkurranse bidra til rasjonell utviklingen av overføringsforbindelsene for kraft til utlandet. Regjeringen har derfor lagt frem forslag om å endre energiloven slik at også andre enn Statnett kan eie og drive utenlandsforbindelser.

Den gode tilgangen til fornybar kraft har lagt grunnlaget for en betydelig energiforedlende industri i Norge. Norsk kompetanse og erfaring er verdensledende. Regjeringen vil bygge på dette i utviklingen av nye markeder med energitjenester, ny teknologi og nye energiintensive produkter. Vi må fortsette å ta kraften i bruk, og vi skal bruke den mest mulig effektivt.

Regjeringen ønsker å sikre at industrielle eiere av vannkraft, innenfor dagens konsolideringsmodell, kan ivareta sitt behov for forutsigbar krafttilgang også i fremtiden. Regjeringen har derfor lagt frem forslag om endring av industrikonsesjonsloven. Forslaget gir industrien muligheter og langsiktig tilgang på kraft.

Regjeringens styrkede satsing på Enova bidrar til gode betingelser for moderne, kraftintensiv industri i Norge. Regjeringen legger også til rette for ny industrivirksomhet, og har foreslått å innføre redusert sats i el-avgiften for store datasenter og skip i næringsvirksomhet.

Regjeringen arbeider for å skape en mest mulig sømløs virkemiddelbruk mellom ulike institusjoner og programmer i innovasjonskjeden. Innovasjon Norge, Forskningsrådet, Enova og Gassnova utgjør til sammen et sterkt virkemiddelapparat. Fremtidig verdiskaping avhenger av vår evne til videre innovasjon og kunnskapsutvikling.

Regjeringen vil bygge videre på strategien som er utarbeidet av næringsaktører, forskningsinstitusjoner og offentlige myndigheter gjennom Energi 21. Vannkraft og fleksible energisystemer trekkes spesielt frem som to sentrale områder der Norge har spesielt godt utgangspunkt. Norge har også sterke miljøer på utvikling av aluminiumsteknologi, silisiumteknologi, leverandører av teknologi og løsninger på offshore vind, energieffektivisering i industri og bygg og CO2-håndtering.

Tabell 17.1 Energi 21: Norske fortrinn innenfor energiressurser og kompetanse

Komparative fortrinn – energiressurser og kompetanse

Energiressurser

Store fornybare energiressurser

  • Vann – energi, energilager, effekt og energi som innsatsfaktor til industrien

  • Vind – energi og energi som innsatsfaktor til industrien

  • Landbasert og marin biomasse

Petroleum

  • Store ressurser

Kompetanse, erfaring og teknologi

Vannkraft

  • Fjellanlegg/undergrunnsteknologi

  • Høytrykksanlegg, fleksible løsninger

  • Kostnadseffektiv prosjektering, planlegging og drift

  • Avanserte metoder/systemer for optimal overvåking og drift

  • Miljødesign ved både planlegging og drift

Elkraftteknisk systemkompetanse

  • Planlegging, bygging og drift av elektrisk infrastruktur

  • Elkrafttekniske komponenter og delleveranser

  • Automatisert overvåking og drift av elektrisitetsnettet

Energisystem med høy grad av

  • Planlegging, bygging og drift

elektrifisering

  • Elkrafttekniske komponenter og delleveranser

  • Automatisert overvåking og drift av elektrisitetsnett

  • Kraftmarked – markedsdesign

Offshore olje – og gass virksomhet

  • Bygge, drifte og vedlikehole store offshoreinstallasjoner

  • Geologi og geoteknikk

  • Erfaring med CO2-fangst, transport og lagring

Maritim industri

  • Marine operasjoner

  • Spesialfartøy

Prosessteknologi

  • Generisk – lang industriell erfaring og forskningskompetanse

  • CO2-separasjon fra naturgass og røkgass

  • Raffinering for konvertering av fossile råstoff relevant for bioraffinering

  • Elektrolyse

Materialteknologi

  • Lang industriell erfaring og forskningskompetanse

  • Materialforedling (f.eks. Si, FeSi, Aluminium mm)

Kilde: Energi21.

17.2 Handel med kraft og nye forretningsområder

Regjeringen vil styrke forbindelsene til de europeiske energimarkedene, og legge forholdene til rette for lønnsom utnyttelse av den regulerbare vannkraften. Formålet er å bidra til økt lønnsomhet for kraftproduksjon og -handel. Spesielt vil den store vannkraftens spesielle egenskaper kunne utnyttes til å skape verdier i det europeiske energisystemet under omlegging. Handelen med kraft gir produsentene tilgang til nye markeder og gir inntjening i form av flaskehalsinntekter.

17.2.1 Utvikling av et effektivt europeisk markedsdesign

Regjeringen vil føre en aktiv europapolitikk, og er opptatt av å følge opp europeisk politikk- og regelverksutforming på energiområdet på en god måte. Norsk energisektor knyttes stadig tettere til de europeiske markedene. En liten åpen økonomi med store energiressurser, som Norge, er generelt tjent med integrasjon av markedene og økt handel mellom landene. Samtidig innebærer dette at flere viktige rammer for vår energisektor fastsettes i EU.

Engrosmarkedet og nytt markedsdesign

Regjeringen vil i arbeidet med å følge opp utviklingen av markedsdesignet i Europa, legge vekt på de grunnleggende prinsippene om effektiv prisdannelse. Regjeringen vil arbeide for å holde bruken av kapasitetsmekanismer, og andre ordninger som fordreier prissignalene i markedet, på et minimum.

Det nordiske engrosmarkedet for krafthandel er nå en integrert del av det europeiske markedet. I markedsdesignet fastsettes det hvordan krafthandelen mellom land skal organiseres, og det gis detaljerte handelsregler for alle markedsaktører. For norsk kraftsektor er det viktig at handelsreglene underbygger en effektiv utnyttelse av mellomlandsforbindelsene og at norske aktører får betalt for sin reguleringsevne.

Regelverk om driften av kraftsystemet er også under utarbeidelse i EU. Regjeringen støtter opp om et fortsatt sterkt nordisk samarbeid på systemdrift. Samtidig er det viktig at det nasjonale ansvaret for selve driften ligger fast. Markedsløsninger i systemdriften bør tas i bruk så langt det er mulig. Spesielt vil dette gjelde bruken av balansemarkeder.

Europakommisjonen er også i ferd med å lage harmoniserte regler om sluttbrukermarkedene. Disse markedene har frem til i dag vært regulert nasjonalt. Sammenliknet med store deler av Europa, har Norge et velutviklet sluttbrukermarked med høy konkurranse mellom leverandører og en stor andel av forbrukskundene på spotpriskontrakter. En europeisk regulering bør gi mulighet til å beholde og videreutvikle gode markedsløsninger der alle aktører får effektive prissignaler og mulighet til å reagere på disse.

Departementet følger aktivt opp EUs politikk- og regelverksutforming på energiområdet og deltar aktivt i arbeidet med å utvikle en effektiv regulering av det europeiske kraftmarkedet. Norge har mulighet til å delta i regelverksutformingen og fremme norske synspunkter gjennom blant annet ENTSO-E, ACER og Grensehandelskomiteen. ACER og ENTSO-E vil få større betydning for den videre utviklingen av det europeiske markedsdesignet. Det er viktig at NVE og Statnett så langt som mulig deltar aktivt i disse organene og vier ressurser og oppmerksomhet til dette arbeidet.

Europeisk regelverk er ofte mer omfattende og detaljert enn det norske regelverket, og kan virke rigid sett fra et norsk ståsted. Det kan imidlertid det være nødvendig med en høy detaljeringsgrad og harmonisering av regelverk for å få til en integrering av svært ulike nasjonale systemer og markeder. Hoveddelen av EUs energiregulering følger hovedprinsippene som ligger til grunn for det nordiske kraftmarkedet. En del av det nye regelverket vil medføre endring i våre etablerte systemer og markedsorganisering. Departementet vil arbeide for en effektiv regulering som gagner det europeiske kraftmarkedet og søke å motvirke regulering som åpenbart går mot norske interesser i energipolitikken. Nye europeiske løsninger kan også medføre forbedringer.

Departementet vil intensivere det nordiske samarbeidet inn mot EU-prosessene, både for å ivareta gode nordiske løsninger, og for å bidra til den videre utviklingen av markedsdesignet i Europa.

Departementet vil legge til rette for at vi kan demonstrere effektive markedsløsninger i Norden, og på den måten bidra inn i de europeiske prosessene med konkrete erfaringer og i større grad påvirke utformingen av det europeiske markedsdesignet. Det er også en fordel med tanke på gjennomslag å være tidlig involvert i EUs regelverksprosesser, og forsøke å fremme effektive løsninger som også har nytte for EU som helhet.

Boks 17.1 Regjeringens arbeid på EU/EØS saker

Utviklingen av energipolitikken i Europa påvirker oss i stor grad. Dette skjer direkte gjennom regelverk som tas inn i EØS-avtalen, og indirekte via utviklingstrekk i det europeiske energimarkedet. Dette gjør det svært viktig å jobbe målrettet og effektivt med EU-sakene på energiområdet.

I regjeringens strategi for samarbeidet med EU 2014–2017 er klima- og energipolitikken trukket frem som en av fem hovedprioriteringer. Her slås det fast at for Norge som stor energieksportør og deltaker i det indre energimarked gjennom EØS-avtalen er det viktig å bidra til utformingen av EUs energipolitikk.

I Olje- og energidepartementets EØS-strategi blir det nærmere beskrevet hvordan departementet jobber med disse sakene. Den overordnede målsetningen er å sikre norske interesser i alle faser av EUs politikkutforming, fra et forslag utformes til det blir vedtatt i EU og etterhvert blir en del av EØS-avtalen. Dette innebærer tett kontakt med EU på energiområdet, både utenfor og innenfor rammen av EØS-avtalen.

Fra norsk side vektlegges en effektiv behandling av de direktiver som anses som EØS-relevante. Det er viktig at nødvendige EØS-tilpasninger og utfordringer i gjennomføring i norsk lov identifiseres så raskt som mulig, og at det i en tett dialog med de andre EØS/ EFTA-landene sikres at hovedprinsippene i EØS-avtalen ivaretas. Også tett kontakt med bransje og interessegrupper vektlegges for å identifisere interesser og behov i tilpasning og gjennomføring av rettsaktene.

Norge har et godt samarbeid med EU, og blir ansett som en viktig partner fra EUs side. Komplementært til EØS-avtalen ble det i 2002 etablert en regelmessig energipolitisk dialog med EUs energikommissær. Med Juncker-kommisjonen ble ansvaret for energipolitikken delt mellom en visepresident med ansvaret for EUs energiunion, og en fagkommissær ansvarlig for klima- og energispørsmål.

Med opprettelsen av energiunionen har EU-kommisjonen tydelig signalisert et ønske om tettere samarbeid med Norge. Dette har blitt fulgt opp fra regjeringens side. Norge har spilt inn synspunkter i forbindelse med utviklingen av EUs energiunion.

17.2.2 Krafthandel med utlandet

Norge har hatt stor nytte av kraftutveksling til utlandet. Eksisterende forbindelser har bidratt til tilgang på kraft i tørre og kalde år og redusert sårbarheten for svingninger i kraftproduksjonen. Samtidig har samspillet med andre lands kraftmarkeder bidratt til verdiskaping. Norges særstilling med regulerbar vannkraft har gitt oss stor nytte av å handle kraft med andre land.

Utenlandsforbindelsene som nå blir etablert til Storbritannia og Tyskland vil knytte norsk vannkraft direkte til nye markeder. Utsiktene for kraftmarkedene i Norden og Europa tilsier et økt behov for fleksibilitet i kraftproduksjonen. Dette trekker i retning av at det vil være grunnlag for lønnsom handel mellom vårt vannkraftsystem og andre land også på lang sikt. Etter å ha høstet tilstrekkelig med erfaringer fra kablene til Tyskland og Storbritannia, kan det derfor bli aktuelt å etablere ytterligere utvekslingskapasitet. Myndighetenes vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil bli gjort i konsesjonsbehandlingen.

Økt utvekslingskapasitet frem mot 2021 legger til rette for betydelig verdiskaping

Infrastrukturutbygging i kraftsektoren gir mulighet for økt verdiskaping gjennom handel. Regjeringen ga høsten 2014 Statnett konsesjon til å bygge to nye utenlandsforbindelser for strøm, én til Tyskland og én til Storbritannia. De to utenlandsforbindelsene vil øke Norges utvekslingskapasitet med utlandet med om lag 50 prosent sammenliknet med dagens nivå. Med de nye forbindelsene på plass vil utvekslingskapasiteten bli på om lag 25 prosent av produksjonskapasitet i landet.

Kraftsystemene i Tyskland og Storbritannia er ulike det nordiske kraftsystemet. Handelsmulighetene med landene vil derfor gi gevinster. Gevinstene vil gi Statnett flaskehalsinntekter gjennom ordinær spothandel med kraft og inntekter fra handel med andre produkter. I tillegg vil forbindelsene gi norske produsenter inntekter fordi kraftprisene i Tyskland og Storbritannia i perioder er høye. Det norske kraftsystemets reguleringsevne gjør at aktørene kan flytte produksjon til disse periodene. Dette øker verdien av norsk kraftproduksjon, og vil gjøre det mer attraktivt å investere i ny fornybar kraftproduksjon. For å sikre verdien av våre fornybarressurser, mener Regjeringen at utbygging av ny kraftproduksjon og utenlandsforbindelser må sees i sammenheng.

Boks 17.2 Statkrafts markedsaktiviteter i Europa

Statkraft har i mange år arbeidet med nye forretningsmuligheter i det europeiske kraftmarkedet. Statkraft startet handelsvirksomhet i Amsterdam i 1998 og Düsseldorf i 1999. Hensikten var å dra veksel på markedskompetanse opparbeidet i det nordiske kraftmarkedet i de mer nylig liberaliserte europeiske markedene. Over tid har virksomheten blitt betydelig og i dag har Statkraft i overkant av 400 ansatte innen markedsaktiviteter i Düsseldorf, Amsterdam, London, Lyon, Istanbul, Tirana, Sofia, Bucuresti og Beograd. Utveksling av ideer mellom kontorene styrker både forretningen på Kontinentet og Norge. Like viktig er det at virksomheten på kontinentet bedrer Statkrafts forståelse av disse kraftmarkedene og ikke minst innvirkningen på prisdannelsen i Norden. Denne kunnskapen styrker dermed disponeringen av de nordiske kraftverkene. Videre gjør den den sterke posisjonen innen krafthandel selskapet i stand til å etablere nye forretningsmodeller i den pågående endringen av energisystemene på kontinentet.

I Tyskland driver Statkraft over 1000 småskala vind- og solkraftverk i et såkalt virtuelt kraftverk, jf. figur 17.1. Omstillingen i den tyske kraftsektoren har ført til at mange små aktører investerer i små vind- og solkraftverk. Som betydelig kraftmarkedsaktør og eier av småskala vannkraft i Tyskland, så Statkraft tidlig1 at disse kraftverkene ville tjene på mer aktivt å tilpasse kraftproduksjonen til markedsforholdene. For den enkelte, lille aktør vil imidlertid en slik operasjon kreve for stor innsats. Statkraft tilbyr derfor å selge kraften i markedet for eiere av mindre fornybare kraftverk. Det innebærer å håndtere det praktiske rundt anmelding og rapportering av produksjon, samt prognoser og optimering av i hvilke markeder kraften selges. Tjenesten gir den enkelte aktør større inntekter, reduserer kostnadene for samfunnet gjennom en bedre tilpasning av produksjon og utgjør en betydelig forretning for Statkraft. Statkraft har signert kontrakter for 8 988 MW2 og er markedsleder i dette segmentet. Statkrafts virtuelle kraftverk er i dag det største «kraftverket» i Tyskland.

Statkraft har også betydelig virksomhet i forhold til salg av vindkraftproduksjon i Storbritannia. Slike kraftsalgsavtaler eller Power Purchase Agreements (PPA) innebærer at Statkraft som tilbyder gjør alt det praktiske rundt å selge kraften og relaterte produkter i markedet, for små produsenter. Disse produktene er typisk markedsbaserte fornybarverdier (sertifikater fra støtteordninger, opprinnelsesgarantier etc.). I noen tilfeller inngår også prissikring. I Storbritannia er Statkraft markedsledende leverandør av PPAer. Selskapet tilbyr også denne typen avtaler i Norge, Sverige, Romania og Brasil.

Økt kraftproduksjon fra variable, fornybare kilder gir større behov for reguleringstjenester som kan produsere eller forbruke kraft på kort varsel. Kostnadsreduksjon innen batterier gjør at lithium-ion batterier nå kan konkurrere med tradisjonelle kilder (som pumpekraftverk og gass- og kullkraftverk) om den mest kortvarige reguleringen av kraftsystemet i land med høye kostnader for slike tjenester. Statkraft har installert et 3 MW batteri Dörverden i Tyskland. Batteriet er installert ved siden av et småkraftverk og et anlegg med solcellepaneler. Batteriet vil selge systemtjenester (primærreserve) til sentralnettselskapet i området. Erfaringene fra driften vil vise om dette er en mulighet som kan utvikles flere steder. Anlegget ble startet opp i februar 2016.

Leasing av solcellepaneler til kunder som kjøpesentre, logistikksentre, eiendomsselskap, etc. utgjør også en forretningsmulighet i det tyske kraftmarkedet. Teknologiutvikling og det regulatoriske rammeverket i Tyskland gjør at det er store potensial for å installere solcellepaneler på takene til disse kundene. Imidlertid vil mange aktører ofte ikke ha nødvendig kompetanse for, eller ønske om å eie og drive slike installasjoner. Statkraft ser et forretningspotensiale i å planlegge, bygge, eie og drive solcellepaneler for kunder, som så leaser dem og får sikret deler av sin energibruk. Statkraft lanserte denne tjenesten i Tyskland i november 2015.

Figur 17.1 Illustrasjon av virtuelt kraftverk.

Figur 17.1 Illustrasjon av virtuelt kraftverk.

Kilde: Statkraft

1 Etter en endring i støtteregimet til fornybar energi.

2 Tall per desember 2015.

Utenlandsforbindelsene for strøm kan bidra til at eksisterende og fremtidig kraftproduksjon i Europa kan utnyttes mer effektivt, og til omleggingen til en klimavennlig energiforsyning i Europa. Dagens utenlandsforbindelser har de siste tiårene styrket forsyningssikkerheten, og bidratt til import i tørrår. Med en økende andel fornybar og uregulerbar kraftproduksjon i Europa, øker etterspørselen etter fleksibel kraftproduksjon, som vår regulerbare vannkraft.

Grunnlaget for ytterligere økning i norsk utvekslingskapasitet

De planlagte kraftforbindelsene ut av Norden vil øke utvekslingskapasiteten betydelig de neste ti årene. Nytten knyttet til ytterligere utvekslingskapasitet har et stort utfallsrom og kostnadene er store. Regjeringen vektlegger derfor en kontrollert utvikling av utvekslingskapasiteten. Dette vil redusere risikoen for å investere for mye i utvekslingskapasitet.

Den samlede planleggings- og byggetiden for overføringsforbindelser til utlandet har tradisjonelt vært lang. Det er fornuftig at prosjektutviklingen starter tidlig med den hensikt at forbindelser kan realiseres hvis behovet kommer. Regjeringens forslag om å la andre aktører enn Statnett eie og drive utenlandsforbindelser tilrettelegger for dette.

Departementet vurderer at det er nødvendig å høste erfaringer og gjøre grundigere analyser før nye forbindelser kan etableres. Økningen i utvekslingskapasitet frem mot 2021 vil ha innvirkning på systemdriften, og medføre økte systemdriftskostnader. I tillegg vil utviklingen i våre nordiske naboland påvirke det norske kraftsystemet.

Departementet vil videreføre kriteriet om at investeringer i transmisjonsnettet må vurderes ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Størrelsen på nyttegevinstene og kostnadene vil variere med ulike forutsetninger om utviklingen i kraftsystemet og relevante markeder. Hvorvidt det er grunnlag for ytterligere økning i utvekslingskapasiteten etter 2021 avhenger av en rekke faktorer. Det er lange ledetider i utvikling av utenlandsforbindelser. Departementet mener derfor at det ikke er noen motstrid mellom behovet for å høste erfaringer og at eventuelt nye prosjekter vurderes og utvikles allerede nå.

Regjeringen legger til rette for et mer mangfoldig aktørbilde i utviklingen av utvekslingskapasitet ved å fjerne eierskapsbegrensningene. Konkurranse mellom prosjektutviklere vil kunne fremme nye handelsløsninger og teknologiske valg, samtidig som det kan virke skjerpende og bidra til en mer kostnadseffektiv utbygging av utenlandsforbindelser. Ved å tillate at flere aktører eier og driver utenlandsforbindelser, vil både risiko for og finansiering av store investeringer fordeles på flere aktører. Det legges likevel til grunn at Statnett også i fremtiden vil ha en sentral og ledende rolle når det gjelder eierskap og drift av nye utenlandsforbindelser.

17.3 Grunnlag for økt industriutvikling

Energi er en avgjørende innsatsfaktor for viktige deler av norsk industri og næringsliv. De norske fornybarressursene videreforedles i andre sektorer som skaper verdier og eksportinntekter for landet.

Energiressursene har skapt grobunn for utvikling av industri hvor kraft er en stor innsatsfaktor. Fortsatt er Norge et attraktivt land for industrien på grunn av konkurransedyktige priser. Perspektivene for kraftprisutviklingen tyder på at dette vil være situasjonen i mange år fremover.

Regjeringen vil legge til rette for at norsk industri kan dra nytte av våre fornybarressurser som fortrinn også i fremtiden, gjennom velfungerende energimarkeder som gir grunnlag for verdiskaping og næringsutvikling.

Figur 17.2 Aluminiumsproduksjon.

Figur 17.2 Aluminiumsproduksjon.

Aluminiumsproduksjon er energikrevende. Hydros nye teknologi som, med støtte fra Enova, skal testes ut i et pilotanlegg på Karmøy reduserer energibehovet. Tas denne i bruk der elektrisitetsproduksjon medfører klimagassutslipp vil det også ha betydelige klimagevinster.

Kilde: Norsk Hydro

Energipolitikken spiller på lag med en næringsvennlig økonomisk politikk. Regjeringen la i forbindelse med statsbudsjettet for 2016 frem en melding med forslag til en skattereform for et mer vekstfremmende skattesystem. Skattesystemet skal gi gode insentiver til å investere og arbeide, og vil lette omstillingene i næringslivet og øke produktiviteten.

Viktige rammebetingelser legges også utenfor Norge. Utvikling i internasjonale råvaremarkeder og i det europeiske kraftmarkedet er avgjørende for perspektivene for industriens lønnsomhet på sikt. Utviklingen av mer energieffektive og klimavennlige prosesser og teknologier kan gi store miljø og kostnadsbesparelser i industrien over tid. Enova har en viktig rolle i dette arbeidet. I 2013 ble det vedtatt en CO2-kompensasjonsordning for industrien, som følge av økte strømpriser etter innføringen av kvotehandelssystemet i EU.

Nye næringer kan bidra til arbeidsplasser og videreforedling av våre fornybarressurser. Regjeringen ønsker etableringer av store datasentre og annen ny industri som kan utnytte klimavennlig energitilgang og gunstige energipriser i Norge.

Norsk industri står overfor store endringer, og regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om industriens rammevilkår. Bedriftene må i økende grad finne lønnsomhet utenfor petroleumssektoren. Ny teknologi vil prege og endre industribedriftene. Industrimeldingen vil drøfte hvordan regjeringen kan sørge for at næringspolitikken bidrar til å fremme god omstillingsevne, økt bærekraft og fortsatt høy konkurransekraft i norsk industri. Meldingen vil også se industrien i lys av det grønne skiftet

Regjeringen vil også legge frem en overordnet strategi for grønn konkurransekraft og det grønne skiftet. Et ekspertutvalg for grønn konkurransekraft ble etablert i juni 2015 for å gi regjeringen råd i arbeidet med strategien. Utvalget skal fremme en overordnet strategi for grønn konkurransekraft frem mot 2030 og lavutslippssamfunnet i 2050. Internasjonale og nasjonale rammebetingelser, utfordringer og muligheter skal vurderes. Utvalget vil i løpet av utredningsperioden aktivt engasjere næringsliv, arbeidslivs- og næringslivsorganisasjoner, miljøorganisasjoner og andre relevante aktører. Ekspertutvalget skal levere sin rapport høsten 2016.

Regjeringen utarbeider en nasjonal bioøkonomistrategi som skal legges frem i løpet av våren 2016. Strategien er sektorovergripende, og omhandler hvordan våre fornybare ressurser kan inngå i en sirkulær økonomi, hvor målet er å legge til rette for nye arbeidsplasser, økt verdiskaping, økt ressurseffektivitet og reduksjon i miljø- og klimagassutslipp.

17.3.1 Forutsigbar krafttilgang

Regjeringen vil legge til rette for at industrielle eiere av vannkraft, innenfor dagens konsolideringsmodell, kan ivareta sitt behov for forutsigbar krafttilgang også i fremtiden.

Regjeringen fremmet derfor i april stortingsproposisjon om endringer i industrikonsesjonsloven. I proposisjonen foreslås lovendringer som gjør det mulig å etablere privat minoritetseierskap i offentlige ansvarlige vannkraftselskaper eller selskaper med delt ansvar, som et alternativ til aksjeselskaper. Forslaget innebærer at private aktører også kan erverve inntil en tredjedel av kapitalen og stemmene i offentlige ansvarlige vannkraftselskaper. I slike selskaper vil deltakerne kunne ha et annet spillerom til å avtale organisering enn i et aksjeselskap, herunder hvordan utbytte skal deles ut. En praktisk konsekvens vil være at en privat minoritetseier, etter avtale med øvrige deltakere, vil kunne motta kraft som til enhver tid stilles til disposisjon av den offentlige eieren tilsvarende egen eierandel som utbytte.

Forslaget rokker ikke ved noen av de sentrale elementene i industrikonsesjonslovens regulering av offentlig eierskap til vannkraftressursene. Uavhengig av selskapsform skal de offentlige eierne utøve et reelt offentlig eierskap, og må i den forbindelse beholde den hele og fulle kontroll og eierstyring over produksjonen og utnyttelse av vannressursen. Kontroll med det offentlige eierskapet og realiteten i dette sikres av konsesjonsmyndighetene gjennom konsesjonsbehandling av de omsøkte erverv. Regjeringen vil følge opp forslaget som en egen sak.

17.3.2 Effektiv og klimavennlig energibruk i industrien

Regjeringen vil at Enova skal ha et bredt tilbud til utvikling av energi- og klimateknologi. Ett av regjeringens prioriterte innsatsområder i klimapolitikken, er utvikling av lavutslippsteknologi i industrien. Utvikling av ny energi- og klimateknologi i industrien er et stort og voksende arbeidsområde for Enova. De siste årene har Enova støttet en rekke nyskapende prosjekter innen industrien, blant annet innen kobberproduksjon, aluminiumsproduksjon, biokullproduksjon og ny smelteverksteknologi som muliggjør bruk av hydrogen i stedet for kull. Enova har også bidratt til at spillvarme kan utnyttes både til kraftproduksjon og varmeformål.

Investering i ny teknologi og innovasjon er ofte forbundet med stor risiko for investorene. Dersom aktører lykkes, er det også ønskelig at teknologien blir spredd i markedet så fort som mulig. Regjeringen mener det er viktig å bidra med risikoavlastning, da den samfunnsøkonomiske nytten ofte er større enn den privatøkonomiske i slike prosjekter.

Norge har omfattende virksomhet og stort kompetansemiljø innen flere industrier. Det kan være særlig gode muligheter for å lykkes med teknologiutvikling innen disse områdene, for eksempel knyttet til reduserte prosessutslipp. Regjeringen ser for seg at en satsing på energi- og klimateknologi i industrien kan bidra til reduserte klimagassutslipp når teknologien tas i bruk og spres, også i andre land.

Enova kan bidra til prosjekter både i eksisterende og nye industrier, samt i petroleumssektoren.

Figur 17.3 Ny miljøvennlig smelteverksteknologi i Tyssedal.

Figur 17.3 Ny miljøvennlig smelteverksteknologi i Tyssedal.

Med støtte fra Enova investerer TiZir i mer energieffektiv og klimavennlig produksjonsteknologi ved smelteverket i Tyssedal.

Foto: TiZir

Et velfungerende kraftsystem er viktig for petroleumsindustrien i tilfeller der kraft fra land blir vurdert som hensiktsmessig. Krafttilgang er også viktig for petroleumsinstallasjoner på land, og tilsvarende som for andre store kraftforbrukere er det nødvendig med en god koordinering av nettutbyggingen og forbruket. Det vises for øvrig til Prop. 114 S (2014–2015) for nærmere omtale av de teknologiske og økonomiske konsekvensene av kraft fra land for petroleumsvirksomheten.

Regjeringen legger til grunn at Enova vil bidra til prosjekter både i eksisterende og nye industrier, samt i petroleumssektoren. Ved siden av innsatsen innen energi- og klimateknologi, vil det fortsatt bli å stimulert til energieffektivisering i industrien.

17.3.3 Tilrettelegging for store datasentre

Datamengdene i verden vokser eksponensielt, og med dem vokser behovet for å lagre data på en trygg, kostnadseffektiv og miljøvennlig måte. Datasentrene kan være alt fra maskiner plassert i egne rom, til store kraftintensive industrifasiliteter på flere hundre mål

Regjeringen ønsker etablering av store datasentre i Norge. Tilgangen på fornybar kraft, god forsyningssikkerhet, konkurransedyktige kraftpriser, kjølig klima og etablert infrastruktur gjør Norge til et gunstig land for etablering av datasentre,

Regjeringen har lagt til rette for den nye industrivirksomheten ved å sette ned el-avgiften fra ordinær til redusert sats. Dette tilsvarer avgiften som bergverk, fjernvarme og annen industri betaler på kraften som går direkte inn i produksjonen.

17.4 Leverandørindustrien

Norge har en lang historie med utvikling av leverandørindustri og kompetanse innen produksjon og overføring av kraft. Et stort hjemmemarked og en prioritert oppbygging av nasjonale tilleggsnæringer var viktige årsaker til at en fikk dette til.

Grunnlaget for ny aktivitet og verdiskaping i leverandørindustrien henger sammen med en lønnsom utvikling i energi- og kraftmarkedene, både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringens tiltak for å styrke forsyningssikkerheten, øke fornybarproduksjon og bidra til mer klimavennlig og effektivt forbruk legger derfor et viktig grunnlag også for denne delen av næringen.

Regjeringen ønsker å bedre samordningen mellom ulike virkemiddelaktører, og skape en mer sømløs informasjonsdeling med næringsaktørene.

Det er et stort internasjonalt marked med markedsmuligheter for norsk eksport av utstyr, tjenester og kompetanse. Vannkraftmarkedet på verdensbasis har årlige investeringer på om lag 50 mrd. kroner. Dette gir også store muligheter for leverandørindustrien. Andre deler av leverandørindustrien opplever nå vekst basert på internasjonal satsing på fornybar energi. Innenfor solindustri, kabelteknologi og vindkraft til havs har norske aktører allerede markert seg som anerkjente teknologi- og tjenesteleverandører.

Investeringer i vannkraften og i kraftnettet innenlands og til utlandet bidrar til muligheter for norsk leverandørindustri. Omleggingen av energiforsyningen i Europa, og endringer i energimarkedene internasjonalt innebærer muligheter for verdiskaping basert på norske energiressurser og kompetanse.

Regjeringen ønsker en fortsatt norskbasert, kompetent næring som også i tiårene fremover kan drifte og vedlikeholde de store investeringene som er gjort i kraftsektoren i Norge. Evnen til å vinne frem i konkurransen med utenlandske aktører, avhenger i stor grad av norsk næringslivs konkurransekraft.

Energi21 er en sentral møteplass for kraftprodusenter, leverandører, og FoU-aktører. Departementet vil derfor vurdere om Energi21 kan ta en enda mer aktiv rolle for å samordne felles interesser for leverandørindustrien i Norge. Formålet er å bidra til å bevare og videreutvikle nødvendig kompetanse i norsk vannkraftsektor.

Regjeringen har styrket innsatsen rettet mot energirelatert industri og forskningsmiljø gjennom bevilgningene til Innovasjon Norge, Enova, Norges Forskningsråd og INTPOW. I tillegg er eksportfinansieringstilbudet gjennom GIEK og Eksportkreditt Norge videreført. Virkemiddelapparatet er en viktig del av regjeringens politikk for å fremme vekst i sysselsetting og langsiktig verdiskaping fra industrien i Norge.

Innovasjon Norge har som formål å realisere verdiskapende næringsutvikling i Norge. Innovasjon Norge vektlegger internasjonalisering av næringslivet som viktig for sin måloppnåelse.

Kunnskap om norsk næringsliv er grunnleggende for å trekke med de mest relevante aktørene fra norsk side i arbeidet for næringsutvikling i utviklingsland. Regjeringen vil derfor legge til rette for at Innovasjon Norge engasjeres aktivt i dette arbeidet, med utgangspunkt i selskapets formål, jf omtale i Meld. St. 35 (2014–15) Sammen om jobben. I statsbudsjettet for 2016 økte regjeringen bevilgningene til Innovasjon Norge med 446,4 mill. kroner. Satsingen på ny miljøteknologi utgjør en stor del av dette. Miljøteknologiordningen er økt med 174,5 mill. kroner, til en samlet satsing på til 504,5 mill. kroner. Miljøteknologiordningen bidrar til å redusere risikoen ved å teste ut ny teknologi, og skape grunnlag for at satsingen på miljøvennlige løsninger kan bli et konkurransefortrinn for norsk industri og næringsliv. Samtidig er bevilgningene til etableringstilskudd for nye virksomheter økt.

Enova bidrar til miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon og utvikling av energi- og klimateknologi, se kap 16. Gjennom målrettede programmer tilbyr Enova investeringsstøtte på en rekke forskjellige områder. Virksomheten finansieres gjennom energifondet, som i 2016 blir tilført om lag 2,3 mrd. kroner, herunder 1,6 mrd. kroner i avkastning fra Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging og om lag 0,6 mrd. kroner fra påslaget på nettariffen.

Norges Forskningsråd har i statsbudsjettet for 2016 fått økt bevilgning til energiforskning med 48,7 mill. kroner over Olje- og energidepartementets budsjett. 40 mill. kroner går til Forskningsrådets ordning med støtte til forskningssentre for miljøvennlig energi (FME) og henger sammen med at nye sentre skal etableres og startes opp i 2016. De enkelte sentrene er tematisk innrettet, og det er krav om næringslivsdeltakelse i hvert senter. I forskningssentrene vil bedriftene ha et tett og forpliktende samarbeide med forskningsinstitusjoner og forvaltningen. Den øvrige budsjettøkningen går til Forskningsrådets store energiforskningsprogram ENERGIX. Næringsutvikling står sentralt i programmet. Sentrale virkemidler er støtte til kompetanseprosjekter for næringslivet og til innovasjonsprosjekter drevet av bedriftene selv.

Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) er en statlig forvaltningsbedrift med formål å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet gjennom å utstede garantier på vegne av den norske stat. GIEK tilbyr ulike former for investerings- og eksportgarantier som kan ha betydning for norsk næringslivs, inkludert energinæringen, engasjementer.

Eksportkreditt Norge skal fremme norsk eksport gjennom en statlig låneordning for finansiering av norsk eksport av kapitalvarer og tjenester, dvs. eksportkredittordningen.

INTPOW ble etablert i 2009 av myndighetene (OED, NFD og UD) sammen med energinæringen. Formålet er å styrke grunnlaget for verdiskaping og sysselsetting i energinæringen for å gjøre den mer slagkraftig internasjonalt. INTPOW konsentrerer innsatsen innenfor vannkraft, offshore vind og kraftmarkedsløsninger, i tillegg til å følge utviklingen innenfor solenergi.

INTPOW er et målrettet virkemiddel for internasjonalisering av den norskbaserte fornybarnæringen. Foreningen har medlemmer fra alle deler av fornybarnæringen og samarbeider tett med myndighetene. I statsbudsjettet for 2016 er den statlige driftsstøtten over Olje- og energidepartementets budsjett økt til 6 mill. kroner.

17.5 Internasjonalisering av fornybarnæringen

Norske leverandører og kraftselskaper har gjennom tiår vært aktive internasjonalt innen fornybar energi, særlig vannkraft. I de senere år har det vært økende aktivitet også innenfor solkraft og vindkraft til havs.

Norske selskapers internasjonale engasjement er knyttet til at etterspørselen etter fornybar energi er økende globalt, og at Norge har god kompetanse innenfor noen områder hvor vi har komparative fortrinn. Det er derfor en rekke markeder som er aktuelle for norske selskaper, også en del nye og mer krevende. Selv om en god del av vare- og tjenesteeksporten fortsatt går til Europa, har det vært vekst det siste tiåret i eksporten til Afrika, Asia og Sør-Amerika.

En del av de norske investeringene og utstyrs- og tjenesteleveransene har vært knyttet til ulike norske og internasjonale ordninger innenfor utviklingssamarbeid. Samtidig er det også sterk etterspørselsvekst innenfor fornybar energi i en rekke fremvoksende økonomier samt utviklede land. Mange markeder er krevende å arbeide i av hensyn til bedriftenes samfunnsansvar. Særlig for mindre selskaper kan det være krevende å operere i land med andre styresett og utviklingsgrad enn Norge.

Internasjonal aktivitet fra norske fornybarselskaper fremmer investeringer i klimavennlig energi. Andelen eksport er størst i de sektorene med et lite hjemmemarked: solenergi og havbasert vindkraft. De to største sektorene, vannkraft og kraftnett, har en eksportandel på henholdsvis 15 prosent og 25 prosent av sektorenes omsetning. Innen landbasert vindkraft eksporteres rundt 60 prosent, mens eksportandelen innen bioenergisektoren er på om lag 5 prosent.

Næringen er avhengig av at det finnes et marked som etterspør varer og tjenester for å kunne drive lønnsom virksomhet. Mange av de internasjonale markedene er drevet av statlige støtteordninger til særlig vind og sol. Konkurransen for internasjonale aktører kan være krevende fordi vertslandet ønsker å bygge opp sin egen industri omkring fornybarutviklingen.

Myndighetene bidrar på ulike måter med et virkemiddelapparat for internasjonalisering av norsk energinæring. Virkemiddelapparatet inkluderer blant annet Olje- og energidepartementet, utenriksstasjonene, Innovasjon Norge, Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK), Eksportkreditt Norge og INTPOW (Norwegian Renewable Energy Partners). Disse aktørene bidrar til sammen med helhetlig profilering, informasjon, veiledning og økonomiske virkemidler.

Team Norway er et samarbeid mellom ulike offentlige og private aktører som jobber for å fremme norsk næringsliv i utlandet. Formålet med Team Norway-samarbeidet er å bidra til økt verdiskaping i norsk økonomi gjennom informasjonsutveksling, samordning og koordinert innsats og initiativer blant de ulike aktørene. Arbeidet ledes av Nærings- og fiskeridepartementet, i tett samarbeid med Olje- og energidepartementet og Utenriksdepartementet. I utlandet ledes arbeidet av utenriksstasjonene. INTPOW og INTSOK er aktive deltakere i dette samarbeidet, sammen med øvrige virkemiddelaktører og næringslivsorganisasjoner.

17.6 Forskning, utvikling og innovasjon av ny energiteknologi

Norge har i dag et offentlig virkemiddelapparat som støtter opp under satsingen på nye energiteknologier fra en ny idé blir unnfanget og forsket på, til teknologien tas i bruk. Regjeringen er opptatt av at den offentlige støtten skal være så effektiv og utløsende som mulig, og har styrket virkemidlene i Norges forskningsråd, Enova og Innovasjon Norge for å legge til rette for dette.

Satsingen på miljøvennlige energiteknologier står sentralt i regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024 (Meld. St. 7 (2014–2015)), der klima, miljø og miljøvennlig energier en av seks langsiktige prioriteringer.

Dagens norske virkemiddelapparat innenfor forskning og utvikling av energiteknologier fungerer godt. De mest sentrale virkemiddelaktørene er Norges forskningsråd, Enova og Innovasjon Norge. Disse samarbeider i dag om kommunikasjon, samordning og synliggjøring av virkemidlene for næringsliv og forskningsmiljøer. Samarbeidet er viktig for å sikre effektiv utnyttelse av offentlige midler, at midlene bidrar til forvaltningens kunnskapsbehov og tydeliggjøring av hvordan de ulike virkemidlene spiller sammen.

De tre virkemiddelaktørene har virkemidler som dekker hele innovasjonskjeden. ENERGIX-programmet i Forskningsrådet gir støtte til grunnleggende forskerprosjekter, kompetanseprosjekter i forskningsinstitusjonene og innovasjonsprosjekter i næringslivet. Programmet er tematisk bredt innrettet og dekker de fleste teknologier innenfor det stasjonære energisystemet, så vel som miljøvennlig energi i transport. FME-ordningen (Forskningssentre for miljøvennlig energi) i Forskningsrådet gir støtte til langsiktig, forpliktende forskningssamarbeid mellom aktører på prioriterte temaområder. Enova gir støtte til demonstrasjon og introduksjon av ny energi- og klimateknologi. Innovasjon Norge gir støtte til demonstrasjons- og pilotanlegg og til økt innovasjon og utvikling i næringslivet.

Et mest mulig sømløst virkemiddelapparat der virkemidlene utfyller hverandre legger til rette for FoU-aktivitet. Regjeringen vil se på tiltak som gjør det lettere å henvende seg til det offentlige virkemiddelapparatet. Dette kan være i form av en felles postkasse som kanaliserer henvendelsen til riktig virkemiddelaktør. Et slikt tiltak må også kunne gi utfyllende informasjon om det offentlige virkemiddelapparatet og alternative støtteordninger, inkludert mulighetene som ligger i å få prosjektstøtte gjennom internasjonale støtteordninger, eksempelvis Horisont 2020.

Regjeringens hovedmål for satsingen på forskning og utvikling innenfor energisektoren er økt verdiskaping og sikker, kostnadseffektiv og bærekraftig utnyttelse av de norske energiressursene. Regjeringen vil gjennom forskningssatsingen bidra til å:

  • sikre langsiktig kunnskaps- og teknologiutvikling

  • fremme konkurransedyktighet og økt næringsutvikling i Norge

  • fremme lavutslippsamfunnet, gjennom utvikling av rene energiteknologier

  • redusere negative miljø- og klimaeffekter i energisektoren

Energisektoren er i rask endring. Kunnskap er et viktig konkurransefortrinn for næringslivet i denne utviklingen. Norge må ha utdannings- og forskningsmiljøer, som kontinuerlig genererer gode ideer og fungerer som kilde til innovasjon og nyskaping. Et høyt kunnskapsnivå øker også industriens evne til å ta i bruk ny teknologi og nye løsninger. Det er derfor viktig med et godt utdanningssystem, som evner å videreutvikle seg i takt med endringer i energibransjen nasjonalt- og internasjonalt.

De åtte første forskningssentrene for miljøvennlig energi (FME), som ble etablert i 2009, avsluttes i løpet av 2016 og første halvår 2017. FME-ene samler de beste forskningsmiljøene og næringslivet til en felles innsats om sentrale utfordringer på energiområdet. Norges forskningsråd har utlyst midler til etablering av nye FME-er, med sikte på endelig valg av sentre i mai 2016 og oppstart annet halvår 2016. Også de nye sentrene vil ha åtte års varighet, med evaluering etter fem år. Et av målene med ordningen er å videreutvikle norsk kompetanse på områder med stort potensial for verdiskaping og innovasjon. FME-ene har siden opprettelsen etter klimaforliket vist seg å være et svært vellykket virkemiddel på energiområdet. Sentrene har utløst stor forsknings- og innovasjonsaktivitet og bidratt til et tettere samarbeid mellom næringsliv, forskningsmiljøer og forvaltning.

Gjennombruddene på teknologiområdet vil komme som resultat av en samlet internasjonal innsats. Regjeringen vil at de norske forskningsmiljøene og industrien skal være med i denne utviklingen.

Regjeringen har i strategien for forsknings- og innovasjonssamarbeid med EU (2014) en ambisjon om å øke den norske returandelen fra 1,67 prosent i EUs 7. rammeprogram for forskning til 2,0 prosent i Horisont 2020, totalt sett. Dette er en stor utfordring og vil kreve en økning i den norske deltakelsen på mer enn 60 prosent sammenlignet med 7. rammeprogram. Horisont 2020 er videre mer demonstrasjons- og innovasjonsrettet enn 7. rammeprogram. Det er et mål å få mobilisert det norske næringslivet til økt deltakelse i energidelen av programmet. Energiprogrammet («Sikker, ren og effektiv energi») har et totalbudsjett på om lag 5,9 mrd. Euro. Dette er en stor satsing som det er viktig for norske energiaktører å ta del i.

I forbindelse med klimaforhandlingene i Paris i desember 2015 (COP 21), sluttet Norge seg til initiativet «Mission Innovation», et initiativ fra US Department of Energy som 20 land og en ressurssterk gruppe med nærmere 30 internasjonale investorer har stilt seg bak. Regjeringen har sagt at Norge over en femårs periode minimum skal søke å doble offentlige utgifter til forskning, utvikling og innovasjon av miljøvennlig energi. Dette inkluderer støtte til forskning, utvikling, uttesting og implementering av fornybar energi, energioverføring, energieffektivisering, og som CO2-håndtering.

17.6.1 Forskningssystemet fremover

Regjeringen mener at fortsatt verdiskaping på energiområdet best kan oppnås ved at vi retter innsatsen mot områder der Norge har nasjonale fortrinn. Nasjonale støtteordninger må i størst mulig grad være utløsende for private investeringer. Samtidig må ordningene dekke hele innovasjonskjeden, både innenfor det stasjonære energisystemet og miljøvennlig energi i transport. Det norske forsknings- og innovasjonssystemet på energiområdet fungerer bra i dag. Det vil imidlertid alltid være nye utviklinger og trender på energiområdet som vil kreve økt oppmerksomhet.

Den offentlige forskningsinnsatsen på energiområdet må ta hensyn til hvilke energiteknologier og satsingsområder energibransjen selv prioriterer, i tillegg til forvaltningens kunnskapsbehov. Blant annet er forskning på konsekvensene av energiutbygging på naturmangfoldet et viktig område for forvaltningen.

Strategiorganet Energi21 gir råd og anbefalinger til myndighetene om innretningen av forsknings- og innovasjonsinnsatsen. Energi21 anbefaler prioriteringer innenfor energiforskningen og bidrar til å kunne se de nasjonale virkemidlene på energiområdet mer i sammenheng. Rådene fra Energi21 er rettet mot både myndighetene, Forskningsrådet, Enova og andre aktører i energibransjen.

Styrken til Energi21 er at energibransjen er representert i styret og i arbeidet med Energi21-strategien. Strategien er derfor bredt forankret hos energiselskapene, leverandørbedriftene, forskningsmiljøene og myndighetene. Særlig viktig er det å få næringslivet med på laget, slik at nye teknologier blir tatt i bruk i markedet. I styret er også de mest sentrale virkemiddelaktørene på energiområdet representert (Forskningsrådet, Enova og Gassnova). Dette gir et godt utgangspunkt for å se hele virkemiddelapparatet i sammenheng. Energi21 har i dag fokus på teknologier rettet mot det stasjonære energisystemet. Fremover vil det være aktuelt og også inkludere miljøvennlig energi i transport i strategien.

17.6.2 Prioriteringer og tiltak fremover

Regjeringen vil trekke frem noen prioriterte tiltak som retter seg mot utfordringer som har vært vektlagt både av Energi21 og av virkemiddelaktørene selv.

Videreutvikle næringsrettede virkemidler på energiområdet i grenseflaten mellom teknologiutvikling og marked

Regjeringen vil se på muligheten for å videreutvikle Norges forskningsråds næringsrettede virkemidler på energiområdet for å få til bedre og mer sømløs overgang til de andre sentrale virkemiddelaktørene på energiområdet, Enova og Innovasjon Norge, se figur 17.4. Målet er at bedrifter i større grad skal klare å gjennomføre hele teknologiutviklingsløpet fra forskning og innovasjon til kommersialisering av løsninger og teknologi. Prosessen er sterkt avhengig av privat kapital og engasjement fra næringslivet for å lykkes. Dette er avgjørende for gjennomførbarheten til prosjektene, samt et viktig kriterium for offentlig støtte. Et konkret tiltak kan derfor være å tilpasse ENERGIX-programmet i Forskningsrådet slik at programmet kan støtte prosjekter lenger opp i innovasjonskjeden enn tilfellet er i dag.

Figur 17.4 Oversikt over virkemidler for kunnskaps- og teknologiutvikling på energiområdet.

Figur 17.4 Oversikt over virkemidler for kunnskaps- og teknologiutvikling på energiområdet.

Det gule området viser hvor de tre aktørene møtes. En sømløs overgang mellom disse bidrar til at ny kunnskap og ny teknologi når markedet og tas i bruk.

Samtidig er det viktig å styrke utviklingen av grensesprengende teknologier som vil være en del av morgendagens løsninger og gjennombrudd. Det offentlige må bidra for å begrense risikoen til bedrifter som ønsker å utvikle helt nye konsepter for miljøvennlig energi. Nye løsninger kan dukke opp både fra grunnleggende forskning og fra anvendt forskning der løsninger fra forskjellige sektorer settes sammen på ny måte. Dette ivaretas i ENERGIX-programmet gjennom dedikerte utlysninger til nye energikonsepter.

Forsterke forsknings- og innovasjonssamarbeidet på EU-arenaen – legge til rette for økt norsk deltakelse i energiprosjekter i EU

EUs forskningsprogrammer er viktige for norske aktører både finansielt og strategisk. EUs forsknings- og innovasjonsarena skaper muligheter for norske energiaktører for tilgang til den internasjonale kunnskapsfronten og nye markeder. Forsknings- og innovasjonssamarbeidet i EU er omfattende, og det kan være krevende både å forstå mulighetene som ligger der og finne ressurser for deltakelse. Det er derfor viktig med nasjonale støtteordninger som bygger opp under norske forskningsmiljøers og næringslivsaktørers deltakelse i EU-prosjekter.

Gjennom Norges forskningsråd er det lagt til rette for at deltakelse i EU-prosjekter i større grad blir dekket. STIM-EU er et virkemiddel som skal stimulere til økt deltakelse fra forskningsinstitutter i Horisont 2020. Den premierer forskningsinstitutter som lykkes (innstilles for finansiering) i søknadsrundene i Horisont 2020. Institutter som har et koordinatoransvar i et EU-prosjekt, eller som deltar sammen med norske bedrifter, belønnes særskilt. PES2020-ordningen skal bidra til å mobilisere norske aktører og øke kvaliteten på norske søknader gjennom å avlaste kostnader forbundet med utforming av prosjektforslag til Horisont 2020. Gjennom ENERGIX-programmet er det en egen ordning (Medvirkningsordningen) som gir støtte til deltakelse i strategiske prosesser på energiforskningsområdet i EU. Støtteordningen skal være et insentiv for å få norske energiaktører til å delta i viktig prosessarbeid (for eksempel innenfor EU Strategic Energy Technology Plan) og for å gjøre et arbeid med å fremme norske prioriteringer og norsk forskningsagenda på energiområdet.

Regjeringen vil vurdere om det også kan være aktuelt for Enova å gå inn med støtte til norske næringslivsaktører som vil delta i energi- og klimateknologiprosjekter i EU.

Budsjettet for hele Horisont 2020 er på nærmere 80 milliarder euro over 7 år (2014–2020), og Norge forventes å bidra med 2,5–3 prosent av disse utgiftene. Regjeringen har et mål om at mer enn 2 prosent hentes tilbake til norske partnere. Skal Norge lykkes med dette, må norske partnere i gjennomsnittsnitt mer enn doble sin forskningsinnsats mot det europeiske samarbeidet sammenlignet med EUs 7. rammeprogram for forskning. Dette krever tiltak fra norsk side.

17.7 Fornybar AS

Stortinget vedtok 3. desember 2015, i forbindelse med statsbudsjettet for 2016, anmodningsvedtak nr. 69 (2015–2016), jf. Innst. 2 S (2015–2016): «Stortinget ber regjeringen forberede opprettelse av Fornybar AS («Greenfund»). Fondet skal sammen med private kunne investere i selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi, herunder for eksempel fornybar energi, hydrogen, energilagring, transportløsninger med lave klimatrykk, reduksjon, fjerning, transport og lagring av CO2, energieffektive industriprosesser, og innrettet slik at selskapet forventes å gi markedsmessig avkastning over tid. Stortinget ber regjeringen utrede hvordan et slikt selskap kan operasjonaliseres når det gjelder investeringsmandat, organisering, budsjettering og om det vil virke utløsende på denne typen investeringer i lys av eksisterende virkemidler, samt om slike investeringer bør begrenses til Norge eller ha globalt mandat, og komme tilbake i revidert nasjonalbudsjett 2016. Det tas sikte på at fondet over tid får en forvaltningskapital på 20 mrd. kroner.» Regjeringen vil komme tilbake til anmodningsvedtaket i forbindelse med forslag til revidert nasjonalbudsjett for 2016.

17.8 Regjeringens strategi for CO2-håndtering

Klimaendringene og et økende energibehov i verden er bakgrunnen for regjeringen ambisjoner for arbeidet med fangst og lagring av CO2. Behovet for CO2-håndtering er godt dokumentert gjennom rapporter fra FNs klimapanel og Det internasjonale energibyrået (IEA). Regjeringens strategi for CO2-håndtering ble lagt frem i Prop. 1 S (2014–2015). Arbeidet med CO2-håndtering skal bidra til å utvikle og demonstrere teknologi for fangst, transport og lagring av CO2 med et spredningspotensial. For at disse målene skal nås, er det nødvendig med teknologiutvikling og kostnadsreduksjoner.

Det har blitt brukt betydelige ressurser på å utvikle teknologi og løsninger for CO2-håndtering i Norge siden det første klimateknologiprogrammet KLIMATEK ble opprettet i Norges forskningsråd i 1997. KLIMATEK skulle bidra til økt bruk av teknologi som reduserer utslippet av klimagasser. I 2005 ble et eget forsknings- og demonstrasjonsprogram for CO2-håndteringsteknologier, CLIMIT, etablert. CLIMIT sprang ut av den politiske debatten tidlig på 2000-tallet om fangst av CO2 fra norske gasskraftverk. Gassnova SF ble etablert for å bygge opp et fagmiljø som staten kunne støtte seg på i vurderingen av gasskraft og CO2-håndtering. OED ønsket å få utviklet teknologi for CO2-fangst og delte oppgaven mellom Gassnova og Forskningsrådet. Forskningsrådet fikk ansvaret for forskning og utvikling mens Gassnova fikk ansvaret for pilotanlegg og demonstrasjon i et felles program – CLIMIT. Denne konstruksjonen sikret at hele utviklingskjeden fra grunnleggende forskning til demonstrasjon kunne ses i sammenheng. ​ Ikke lenge etter starten ble det klart at mandatet måtte utvides til mer enn norske gasskraftverk, siden de store utslippene globalt kommer fra kullkraftverk og industri. I 2008 ble CO2-fangst fra kullkraftverk tatt med i mandatet, og fra 2011 kan CLIMIT også støtte utvikling av CO2-fangst fra industriutslipp. ​ I dag regnes CLIMIT dermed som et nasjonalt program for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier for fangst, transport og lagring av CO2 fra fossilt basert kraftproduksjon og industri.

Regjeringens tiltak i strategien for CO2-håndtering omfatter et bredt spekter av aktiviteter. Det inkluderer forskning, utvikling og demonstrasjon, arbeidet med å realisere fullskala demonstrasjonsanlegg, transport, lagring og alternativ bruk av CO2 og internasjonalt arbeid for å fremme CO2-handtering. Tiltakene bygger på og videreutvikler kompetansen og erfaringene fra nærmere 20 års innsats.

Regjeringen har en ambisjon om å realisere minst et fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst og -lagring innen 2020. I 2015 ble det gjennomført en kartlegging av mulighetene for fullskala CO2-håndtering i Norge. Studien viser at Norcem, Yara og Energigjenvinningsetaten i Oslo kan være interessert i å gjennomføre videre studier. Regjeringen besluttet på bakgrunn av resultatene av studien å igangsette arbeidet med mer detaljerte studier av muligheter for fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-håndtering i Norge. Arbeidet innebærer å studere løsninger for fangst-, transport- og lagring av CO2. Studiene skal bidra til å få et mer detaljert bilde av kostnader, risiko og nytte av de CO2-håndteringsprosjektene idéstudien har identifisert.

Teknologisenteret på Mongstad (TCM) er en arena for langsiktig og målrettet utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO2-fangst, og inngår som en sentral del av regjeringens strategi. Hovedmålet med TCM er å bidra til teknologiutvikling for økt utbredelse av CO2-fangst globalt. Det er også et mål å bidra til internasjonal spredning av disse erfaringene slik at kostnader og risiko for fullskala CO2-fangst kan reduseres. Anlegget har vært i kontinuerlig drift siden åpningen i 2012. Teknologisenteret har bidratt til å kvalifisere fangstteknologier for bruk i full skala og fremskaffet svært mye kunnskap som bidrar til å redusere risiko og kostnader ved bygging og drift av CO2-fangstanlegg, blant annet om hvordan fangstanlegg skal driftes.

Regjeringen mener også at en må inkludere bruk av biomasse i utviklingsarbeidet for fangstanlegg (såkalt BECCS – bio energy with carbon capture and storage), i et lengre tidsperspektiv. Ifølge IPCC vil det være nødvendig med negative utslipp i andre halvdel av dette århundret for å oppnå togradersmålet.

Regjeringen vil også satse videre på forskning og utvikling. I strategien inngår en fortsatt satsing på CLIMIT, forskningssentre for miljøvennlig energi (FME) og internasjonale forskningsaktiviteter. En evaluering av demonstrasjonsdelen av CLIMIT, gjennomført av Tecnhopolis i 2014, slår fast at programmet utløser forskning og teknologiutvikling som ellers ikke ville blitt gjort, og bidrar til å redusere kostnader og risiko knyttet til CO2-håndtering.

17.9 Hydrogenstrategi

På veien til et lavutslippssamfunn må klimavennlig energi i økende grad erstatte fossile energikilder.

Hydrogen kan komme til å spille en rolle som utslippsfri energibærer i fremtidens energisystem, både i transport og i stasjonær energiforsyning.

Regjeringen vil satse på forskning og utvikling av teknologier innenfor produksjon, lagring og bruk av hydrogen. Flere industriaktører, og forsknings- og teknologimiljøer i Norge ligger langt fremme på viktige områder som vannelektrolyse, lagringsteknologi, reformeringsprosesser og sikkerhetsanalyser. Det er viktig å opprettholde og videreutvikle den kompetansebasen som er blitt bygget opp i Norge.

Det er i mange land stor aktivitet på forskning og utvikling av nye teknologiske løsninger basert på hydrogen. Regjeringen vil at kompetansemiljøene i Norge skal følge den internasjonale satsingen tett. Regjeringen vil legge til rette for norsk deltakelse i internasjonalt forsknings- og innovasjonssamarbeid og i internasjonale prosjekter knyttet til hydrogen.

Boks 17.3 Hydrogenprogrammer

I energiforskningsprogrammet ENERGIX (2013–2022) er hydrogen og brenselceller et sentralt tematisk område. Det er rettet mot innfasing av hydrogen i transportsektoren, i stasjonær energiforsyning og eksport. Programmet ser på hele verdikjeden med produksjon av hydrogen, lagring og konvertering. Det gis støtte til rene forskerprosjekter, til kompetanseprosjekter som forskningsinstitusjoner gjennomfører i samarbeid med næringslivet, og til innovasjonsprosjekter i næringslivet. Forskningsrådet har også et materialforskningsprogram, NANO2021 (2012–2021), som kan gi støtte til grunnleggende kunnskapsutvikling og innovative teknologiske løsninger som grenser inn mot temaområdene hydrogen og brenselsceller.

EU har en stor hydrogensatsing FCH2-JU (Fuel Cells and Hydrogen Joint Undertaking, fase 2), som er et partnerskap mellom EU-kommisjonen, industri og forskningsinstitusjoner i Europa. Satsingen har et totalbudsjett på 1.33 milliarder euro i perioden 2014–2020 og støtter forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter i Europa innenfor hydrogen- og brenselcelleteknologier med mål om å akselerere markedsintroduksjonen av disse teknologiene. Det må legges til rette for økt norsk deltakelse i EUs hydrogensatsing.

Reduserte utslipp fra transportsektoren er et av regjeringens prioriterte satsingsområder innen klimapolitikken. Både mer effektive transportformer og utslippsfrie energibærere er viktige for å redusere utslipp. Batterielektriske kjøretøy har hatt et stort gjennombrudd i de senere år, mens hydrogen er mer umodent både markedsmessig og teknologisk.

Det er viktig at Norge også får erfaringer med bruk av hydrogen som et ledd i en langsiktig strategi. Det er allerede bygget en viss infrastruktur for hydrogen i Norge. Sammenlignet med mange andre land, vurderes Norge som en foregangsnasjon med bakgrunn i den innsatsen som har vært gjort i en tidlig fase. I dag jobber minst åtte av verdens ledende bilprodusenter med hydrogen og brenselceller i sine kjøretøy og har konkrete planer om markedsintroduksjon. Flere av disse har brukt Norge som demonstrasjonsarena for sine hydrogenbiler. Det pågår også uttesting av hydrogenbusser i kollektivtransporten i Oslo. På sikt vil det komme flere hydrogenkjøretøyer på veien. Dette stiller krav til hydrogeninfrastruktur, men også til kompetanse, teknologi- og produktutvikling på området. I dette ligger det et viktig næringsutviklingspotensiale i form av leveranser av produkter og tjenester som må utnyttes.

I takt med at en teknologi modnes, øker behovet for å investere i demonstrasjon og etter hvert markedsintroduksjon. Dette er for mange aktører en kritisk fase hvor investerings- og kapitalbehovet ofte er stort og hvor det er behov for risikoavlastning. Enova kan bidra med støtte i denne fasen og har i dag flere programmer rettet mot demonstrasjon av ny teknologi som er aktuelle for hydrogen, både i industri og transport.

Hydrogenkjøretøy kan ha et potensial i fremtiden blant annet der det er lange avstander eller tunge laster som gjør batterier mindre egnet. Utviklingen framover er usikker, og i stor grad avhengig av internasjonale trender. Sannsynligvis vil det ikke bli én dominerende teknologi for nullutslippskjøretøy fram mot 2050, men en rekke ulike teknologier og energibærere som vil inngå i fremtidens transportsystemer.

I forbindelse med Enovas neste avtaleperiode vil regjeringen legge til rette for at Enova har et støttetilbud for hydrogenfyllestasjoner. Enova skal følge utviklingen i markedet for hydrogenkjøretøy tett, og bidra til å redusere barrierer for et velfungerende marked for hydrogen som drivstoff.

17.10 Bruk av naturgass

Regjeringen vil legge til rette for bruk av naturgass. Kjøp og salg av naturgass skal skje gjennom kommersielle forhandlinger.

Fram til for ti år siden var tilgjengeligheten av naturgass begrenset til områdene ved ilandføringsstedene Kårstø, Kollsnes, Nyhamna, Tjeldbergodden og senere Melkøya. For større industrivirksomheter som bruker gass ligger det nå godt til rette for etablering på disse stedene.

De siste årene har det vokst fram et unikt småskala LNG-distribusjonssystem i Norge. Naturgass er i dag en viktig del av Norges energiforsyning og kan være tilgjengelig over hele landet.

Overgangen fra tungolje til naturgass i industri og skipsfart er en viktig årsak til at Norge har kunnet nå våre internasjonale forpliktelser under Gøteborgprotokollen knyttet til utslipp av nitrogenoksid, svoveldioksid og partikler.

I tillegg til at konvertering til naturgass kan bidra til reduserte CO2-utslipp, er forbedringene av den lokale luftkvaliteten den viktigste miljøgevinsten.

NOx-fondet har siden 2008 vært en viktig driver for økt bruk av naturgass i både industri og som drivstoff i skip. I perioden 2004–2011 administrerte Enova en investeringsstøtteordning for bygging av LNG-terminaler som bidro til å øke tilgjengeligheten av LNG i Norge.

Norge har et sterkt kompetansemiljø og virksomhet i hele næringskjeden i maritim sektor. Bruken av gass som drivstoff i maritim sektor kan vokse betydelig framover. LNG kan i mange tilfeller også samspille godt med batterier i hybridløsninger. Det vil fortsatt kunne være noe grunnlag for en overgang fra olje til naturgass i industrien og hos fjernvarmeprodusenter. Bruk av LNG i både industri og maritim sektor kan på sikt erstattes av miljøvennlig biogass, dersom det blir tilstrekkelig tilgang på dette.

NOx-fondet er basert på en avtale mellom næringsorganisasjoner og Klima- og miljødepartementet. Virksomheter tilsluttet fondet får fritak for NOx-avgiften, men må gi bidrag til fondet. Virksomhetene kan samtidig søke om midler fra fondet til å gjennomføre NOx-reduserende tiltak. Avtalen utløper i 2017, og myndighetene vil forhandle med næringsorganisasjonene om en ny avtale.

I den grad det vil bidra til reduserte klimagassutslipp og energieffektivisering kan økt anvendelse av naturgass være et aktuelt tiltak for Enova, særlig innen maritim sektor. Det kan også være aktuelt å støtte tiltak der gass blir tatt i bruk i kombinasjon med andre tiltak som bidrar til energieffektivisering og reduserte klimagassutslipp. Etter gjennomføringen av EUs andre gassmarkedsdirektiv har Norge hatt status som et marked under oppbygging. Tredje gassmarkedsdirektiv er vedtatt i EU, men ikke innlemmet i EØS-avtalen ennå.

Departementet har hatt et forslag til endringer i naturgassloven på høring som en oppfølging av tredje gassmarkedsdirektiv 2015. De to gassdistribusjonsnettene i Rogaland er omfattet av gassmarkedsdirektivets definisjoner. Departementet legger til grunn at markedet for småskala distribusjon av LNG ikke er omfattet.

I høringen av endringer i naturgassloven mente flere at det er manglende konkurranse i markedet for LNG. Regjeringen viser til at det er gitt investeringsstøtte til mange av de regionale anleggene. Bakgrunnen for å støtte utviklingen av småskala LNG var at gass skulle bli tilgjengelig for flere. Det var en forutsetning i støtteordningen at anleggene skulle være teknisk tilrettelagt for tredjepartsadgang.

Departementet vil vurdere tiltak, herunder lovregulering, rettet mot LNG-anlegg av en viss størrelse for å sikre tredjepartsadgang til LNG-tanker med ledig kapasitet.

18 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltak omtalt i denne meldingen vil håndteres innenfor gjeldende budsjettrammer. Eventuelle videre energipolitiske tiltak vil følges opp og fremmes for Stortinget i de ordinære budsjettprosessene.

18.1 Forsyningssikkerhet

Energiforsyningen i Norge skal ha evne til å dekke forbrukernes etterspørsel etter energi uten vesentlige avbrudd eller begrensninger. I Norge handler sikker energiforsyning først og fremst om kraftforsyningens evne til enhver tid å levere strøm til forbrukerne. For forsyningssikkerheten på kort og lang sikt er det avgjørende at markedet får virke, og at prisene får anledning til å variere med tilbud og etterspørsel. Driften av kraftsystemet og krafthandelen er i hovedsak basert på markedsmessige løsninger, og regjeringen ønsker å opprettholde og styrke markedets viktige rolle på sikt. Dette gir grunnlaget for samfunnsøkonomiske gode beslutninger.

Et velfungerende overføringsnett er avgjørende for forsyningssikkerheten i Norge. Utbygginger i nettet skal være samfunnsmessige rasjonelle. Det pågår, og er planlagt, betydelige investeringer i det norske kraftnettet. Nettselskapene får sine inntekter ved at kundene betaler tariffer. Det er således nettkundene som finansierer investeringer i nettet. Inntekten fra nettleien og utgifter til investeringer i strømnettet budsjetteres ikke over statsbudsjettet.

18.2 Fornybar energi

Norsk kraftforsyning er i all hovedsak basert på fornybar energi. Det er viktig at våre naturressurser utnyttes og forvaltes på en måte som er til beste for samfunnet. Det er et omfattende lovverk som krever offentlige tillatelser (konsesjoner) i utbygging og drift av energiressursene. Det legges opp til å fortsette arbeidet med å effektivisere konsesjonsbehandlingen. Flere tiltak som er beskrevet i meldingen kan bidra til å forenkle og forbedre konsesjonsprosessen.

Det legges ikke opp til å innføre nye perioder med elsertifikatsystemer etter at fristen for det eksisterende regimet løper ut i 2021. På denne måten vil det langsiktige grunnlaget for lønnsom utnyttelse av de fornybare energiressursene bedres, og det legger grunnlag for lønnsom teknologiutvikling og nye investeringer i økt produksjon av fornybar energi. Elsertifikatordningen er finansiert av strømkundene gjennom strømregningen, og budsjetteres ikke over statsbudsjettet.

18.3 Næringsutvikling og verdiskaping

Det legges opp til at industrielle eiere av vannkraft, innenfor dagens konsolideringsmodell, kan ivareta sitt behov for forutsigbar krafttilgang også i fremtiden. Forslag om endring av industrikonsesjonsloven følger ordinær prosess.

Satsingen i Enova bidrar til å utvikle og forbedre energiteknologier for kraftintensive industri i Norge.

18.4 Effektiv og klimavennlig bruk av energi

Enova er et hovedvirkemiddel for å utvikle effektive og klimavennlige energiløsninger. De statlige overføringene til Enova bestemmes i de årlige budsjettprosessene.

Det fastsettes et nasjonalt mål for energieffektivisering. Tiltak vil kunne identifiseres på alle samfunnsområder.

Fotnoter

1.

Jf. Prop. 35 L (2015–2016) med forslag til definisjon av transmisjonsnettet.

2.

Uten råstoff og energibruk i kraft- og vannforsyning og petroleumssektoren

Til toppen
Til dokumentets forside