8 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
I dette kapittelet redegjøres det nærmere om relevante internasjonale avtaler og politisk bindende samarbeid som Norge deltar i. Det gis også en omtale av de multilaterale eksportkontrollregimene, som danner grunnlaget for norsk eksportkontroll med strategiske varer.
8.1 FNs våpenhandelsavtale (ATT)
Arms Trade Treaty, ATT, er en eksportkontrollavtale som pålegger statspartene nasjonale forpliktelser til å regulere eksport, og til en viss grad import og transitt, av alle typer konvensjonelle våpen inkludert håndvåpen. Avtalen trådte i kraft 25. desember 2014 etter at femti stater hadde ratifisert den. Avtalen har p.t. 101 statsparter, mens 135 land har undertegnet avtalen. Et sekretariat er opprettet i Genève under sør-afrikansk ledelse, og årlige statspartsmøter samt drift av sekretariat finansieres gjennom pliktige bidrag.
Statspartene har inngått en forpliktelse om åpenhet omkring våpentransaksjoner gjennom årlig innrapportering om egen eksport og import. Det er opprettet arbeidsgrupper for å utveksle erfaringer mellom landene om praktisering av ATTs regelverk, om rapporteringsforpliktelsene, og om tiltak for universalisering av avtalen.
De to første statspartsmøtene i 2015 og 2016 markerte slutten på forberedelsesfasen i ATT, og overgangen til implementeringsfasen. Statspartsmøtet i 2018 fant sted under japansk ledelse i Tokyo. Det femte statspartsmøtet vil finne sted ultimo august 2019 i Genève under argentinsk ledelse.
Avtalen er fremdeles i en oppbyggingsfase. Det må antas at utviklingen av ATT til et effektivt regime vil kreve betydelig og langsiktig arbeid. Særlig land som allerede har et solid eksportkontrollapparat, herunder Norge, fører an for å sikre størst mulig universalisering og støtte opp under andre lands nasjonale implementering, noe som er viktig for at avtalen skal bli effektiv. Den eksportkontrollfaglige implementeringsprosessen har kommet i gang, men det er store sprik blant statspartene når det gjelder kunnskap om og innsats for å sikre en god implementering av avtalens normer. Det arbeides bl.a. med etablering av felles og robuste formater for utveksling av informasjon.
Det har kommet signaler som kan forstås som at avtalen er under press. Fra norsk side vil vi legge stor vekt på å arbeide for å styrke oppslutning om avtalen, samt å bidra til styrking og effektiv implementering av avtalen.
Norges ATT-forpliktelser, samt gjennomføring i praksis, er nærmere omtalt i meldingens kapittel 3. Spørsmålet om gjennomføring i nasjonal rett ble grundig gjort rede for i Meld. St. 19 (2017–2018).
8.2 Samarbeidet med EU
Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikke-spredning generelt, og har som målsetting å gjennomføre EUs standarder i det norske regelverket.
Allerede i 2003 inngikk Norge et samarbeide med EUs utenrikstjeneste om eksportkontroll for forsvarsmateriell. Det holdes regelmessige konsultasjoner med EU om spørsmål knyttet til dette området. Norge deltar i EUs utveksling av avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell. Norge er det eneste tredjelandet som har et slikt samarbeid med EU.
Siden 2013 har Norge også hatt et uformelt samarbeid med EU-kommisjonen om eksport av flerbruksvarer. Samarbeidet førte i 2017 til enighet om et format om utveksling av avslag på søknader om eksport av flerbruksvarer innenfor rammen av EUs flerbruksregime.
Informasjonen som utveksles innenfor samarbeidet med EU er nyttig både i Utenriksdepartementets lisensieringsarbeid og for norske bedrifter. Dersom det foreligger et notifisert avslag fra et land i en identisk lisenssøknad som er under behandling i et annet land, forutsettes det at søknaden blir avslått («no undercut»). Det er også etablert konsultasjonsmekanismer for å avklare nærmere detaljer knyttet til notifiserte avslag, herunder når det gjelder begrunnelse for avslaget, detaljer om den oppgitte sluttbruker og sluttbruken, samt om selve flerbruksvaren som har fått lisensavslag.
Det er redegjort grundig for samarbeidet med EU i tidligere meldinger, se spesielt Meld. St. 8 (2015–2016).
8.3 Internasjonalt samarbeid for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV)
Gjennomføring av eksportkontroll på nasjonalt plan bidrar til å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet. Sentralt står Ikke-spredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BTWC).
De multilaterale eksportkontrollregimene vokste i hovedsak frem på 1980-tallet for å støtte opp under de multilaterale ikke-spredningsavtalene og konvensjonene, samt for å komplementere svakheter i disse avtalene når det gjelder kontroll med varer og teknologi som kan anvendes i utvikling, produksjon og bruk av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler til slike våpen.
Teknologisk utvikling og fremvoksende spredningstrusler har ført til at eksportkontroll har fått økende betydning. FNs sikkerhetsråd bruker eksportkontrollregimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540 om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen. Også EU baserer seg på regimenes kontrollister i enkelte forordninger om restriktive tiltak. Også Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har en viktig rolle innenfor ikke-spredning av kjernevåpen, samtidig som lands tilgang til kjerneteknologi til fredelige formål skal ivaretas. IAEA gjennomfører bl.a. omfattende inspeksjoner innenfor rammen av lands sikkerhetskontrollavtaler med byrået. Rapporter fra IAEA om lands kjernefysiske aktiviteter er viktige grunnlag for arbeidet i bl.a. eksportkontrollregimet Nuclear Suppliers Group (NSG). Norge går inn i IAEAs styre høsten 2019.
Konvensjonene gjennomføres i norsk rett, og kontrollen med relevante varer og teknologi som er forhandlet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene gjennomføres med hjemmel i eksportkontrollregelverket. Sanksjoner og restriktive tiltak som Norge har sluttet seg til, gjennomføres i egne norske forskrifter.
I Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort for avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BTWC).
Ikke-spredningsavtalen og tilsynskonferansen i 2020
Tilsynskonferansen for Ikke-spredningsavtalen finner sted våren 2020. Det er avgjørende å hegne om denne viktige avtalen som forplikter statene juridisk. Sammen med likesinnede vil Norge fremme fortsatt nedrustning og holde god kontakt med andre regionale grupper for å motvirke polarisering og øke tillit.
Det mest konstruktive sporet i arbeidet for kjernefysisk nedrustning er verifikasjon av nedrustning. Her har Norge tatt internasjonalt lederskap, både gjennom teknisk og politisk arbeid. Dette er et av få temaer innen kjernefysisk nedrustning hvor landene samarbeider konstruktivt. Prosessen bidrar til tillitsbygging i en polarisert tid.
I 2016 tok Norge initiativ til en resolusjon i FN som opprettet en mellomstatlig ekspertgruppe, med mandat å vurdere hvordan verifikasjon kan fremme nedrustning. Norge ledet gruppen som bestod av 25 land, deriblant sju kjernevåpenmakter og land som støtter forbudstraktaten. Gruppen ble i april 2019 enig om en sluttrapport. Det er et stort steg i riktig retning at dette arbeidet nå har en solid forankring i FN-systemet for det arbeidet Norge har ledet an internasjonalt siden 2007. Gruppen anerkjenner at verifikasjon er avgjørende for kjernefysisk nedrustning og for å nå målet om en verden uten kjernevåpen.
Gruppen konkluderte med at det er behov for mer arbeid, og Norge vil ta dette videre høsten 2019 under FNs Generalforsamling. Vi viderefører også vårt faglig-tekniske verifikasjonssamarbeid med land som Storbritannia, Sverige og USA. Innsatsen støttes av norske fagmiljøer.
8.4 Initiativet for spredningssikkerhet (PSI)
PSI (Proliferation Security Initiative) ble etablert i 2003 som en respons på faren for at visse stater og ikke-statlige aktører kan anskaffe og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). PSI er et internasjonalt samarbeid for å kunne avskjære handel med og transport av MØV og relatert teknologi og kunnskap. PSI kan ses på som et supplement til deltakerlandenes gjennomføring av eksportkontroll for å hindre spredning av MØV, og støtter opp om Ikke-spredningsavtalen (NPT), Biologivåpenkonvensjonen (BTWC) og Kjemivåpenkonvensjonen (CWC).
USA spiller en sentral rolle i samarbeidet ved å ivareta sekretariatsfunksjonen, og å planlegge møter, øvelser o.l. PSI har per i dag 105 deltakerland. Norge er med i kjernegruppen for operative eksperter som består av 21 land. På norsk side ledes arbeidet av Utenriksdepartementet. Arbeidet krever også deltakelse fra en rekke departementer og underliggende etater, herunder særlig Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten og Tolldirektoratet.
Under høynivåmøtet i mai 2018 ble det enighet om nødvendigheten av å styrke internasjonal og nasjonal rett knyttet til spredning av MØV, komplettere sentrale grunnlagsdokumenter, forbedre kontinuiteten i arbeidet samt å styrke den strategiske kommunikasjonen om PSI.
Det årlige møtet i kjernegruppen for operative eksperter vil i 2019 finne sted i Australia. Det har ikke lykkes å etablere en fast formannskapsrotasjon, og dette rammer kontinuiteten i samarbeidet negativt.
Norske departementer og etater samarbeider om revisjon av den nasjonale beredskapsplanen for å håndtere situasjoner der det er aktuelt med norske tiltak for å avskjære transporter knyttet til MØV. Arbeidet planlegges ferdigstilt høsten 2019.
8.5 Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCOC)
Haag-kodeksen er et politisk bindende instrument for å regulere spredning av ballistiske missiler gjennom åpenhet og tillitsskapende tiltak, bl.a. gjennom forhåndsnotifikasjoner om sivile oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter.
Norge tar over formannskapet for HCOC i perioden 2019–2020 ved å lede det årlige plenumsmøtet i Wien primo juni 2019. Under formannskapsåret vil Norge legge vekt på å føre en aktiv utadrettet dialog med land som ennå ikke har sluttet seg til kodeksen. I tillegg vil det norske formannskapet delta på relevante arrangementer for å fremme kodeksens oppslutning. Det norske formannskapet er uttrykk for en langsiktig investering for å fremme større internasjonal sikkerhet og stabilitet og synliggjøre vår profil som en ansvarlig partner i det multilaterale ikke-spredningsarbeidet i en bredere forstand.
I tillegg til forhåndsnotifikasjoner om oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter, forutsettes det at statene årlig legger frem en deklarasjon om sin praksis innenfor kodeksens virkeområde. I en tid der utviklingen og testingen av stadig mer avanserte missilsystemer truer internasjonal fred og sikkerhet, har HCOC fått en økende anerkjennelse for sitt arbeid og betydning for ikke-spredning
HCOC ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Med den hittil siste tilslutningen fra Togo i april 2019 har nå 140 stater sluttet seg til kodeksen. Aktivitetene på Andøya rakettskytefelt innebærer at Norge er blant landene som rutinemessig notifiserer flest oppskytninger.
8.6 Det multilaterale samarbeidet om eksportkontroll
For å forsterke det internasjonale samarbeidet om ikke-spredning av MØV og leveringsmidler for slike våpen, har et førtitalls land sluttet seg til fem multilaterale eksportkontrollregimer: Zangger-komiteen (ZC), Nuclear Suppliers Group (NSG), Australia-gruppen (AG), Missilkontrollregimet (MTCR) og Wassenaar-samarbeidet (WA).
Norge er medlem i alle de multilaterale regimene, og har gjennom mange år aktivt bidratt til arbeidet gjennom å lede konkrete forhandlinger og enkelte eksportkontrollregimer.
I regimene identifiseres varer og teknologi som kan anvendes i forbindelse med masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler for slike våpen, og det arbeides for å skape større enighet om hvordan nasjonal eksportkontroll kan kontrollere eksport av slike strategiske varer. Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at kontrollistene og regimenes retningslinjer holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler. Det utveksles omfattende informasjon innenfor de enkelte regimene, herunder om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksportsøknader. Dette er informasjon det skal tas hensyn til i medlemslandenes nasjonale lisensieringsarbeid. Arbeidet innenfor regimene ivaretas av flere ekspertgrupper som møtes regelmessig og som rapporterer til de årlige plenumsmøtene som fatter beslutninger på grunnlag av konsensus.
Bakgrunnen for samarbeidet i regimene er en felles politisk vilje til å forhindre spredning av masseødeleggelsesvåpen. Det forutsettes at konsensusvedtak i regimene gjennomføres i nasjonal rett og praksis.
Arbeidet i regimene støtter også opp under de folkerettslige forpliktelsene i internasjonale avtaler om å ikke direkte eller indirekte bistå en annen stat å anskaffe masseødeleggelsesvåpen. Wassenaar-samarbeidet omfatter konvensjonelle våpen og høyteknologi som ikke er omfattet av de andre regimene.
Av hensyn til å sikre gjennomføring av regimeforpliktelsene og en ansvarlig eksportkontroll, er det viktig at alle berørte nasjonale myndigheter deltar i ekspertgruppene om informasjonsutveksling og kontroll innenfor regimene. I tillegg til Utenriksdepartementet, gjelder dette først og fremst PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten. Informasjonen som utveksles er sentral i behandlingen av konkrete lisenssaker, samt i det forebyggende arbeidet for å hindre spredning av varer og teknologi til uønskede militære aktiviteter i utlandet. Dette er viktig av hensyn til både Norges og norsk næringslivs omdømme som ansvarlige partnere.
Regjeringen legger vekt på at Utenriksdepartementet, PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten har kompetanse og tilstrekkelige ressurser til å ivareta sine oppgaver samt delta i det relevante regimearbeidet innenfor den strategiske eksportkontrollen.
Zangger-komiteen
Zangger-komiteen ble etablert i 1974 i den hensikt å sikre en mest mulig enhetlig forståelse av Ikkesprednings-avtalen (NPT) artikkel III.2 om hva som skulle omfattes eksportkontroll i henhold til avtalen. Komiteen fastsetter således hva som menes med utstyr og materialer som er konstruert for utvikling av spaltbart materiale. Ansvaret er delvis overlappende med Nuclear Suppliers Group (NSG), som omtales nærmere nedenfor. Ikke-spredningsavtalen forutsetter at eksport av slikt utstyr og materialer til en ikke-kjernevåpenstat, i likhet med spaltbart materiale, bare kan tillates når det spaltbare materialet er underlagt IAEA1-kontroll. Utstyret og materialene er beskrevet i Zangger-komiteens liste, og denne oppdateres jevnlig. Listen omtales ofte som «trigger-listen», fordi slike varer utløser (trigger) krav om IAEA-sikkerhetskontroll. Listen er publisert som IAEA informasjonssirkulær nr. 209 (INFCIRC/209/Rev. 4).
Formannskapet innehas på frivillig grunnlag og uten noen tidsbegrensning. Danmark har ledet Zangger-komiteen siden november 2015.
Nuclear Suppliers Group (NSG)
NSG springer ut av den såkalte London-gruppen fra 1970-tallet. NSG ble etablert i kjølvannet av en prøvesprengning utført av et land som sto utenfor Ikke-spredningsavtalen i 1974. For å hindre spredning av kjernevåpen ytterligere, ønsket flere leverandørland da å etablere en sterkere eksportkontroll enn det som direkte hadde legitimitet i Ikke-spredningsavtalens begrensede formuleringer om eksportkontroll. NSGs arbeid omfatter to lister og med hver sine nærmere retningslinjer. Del 1 beskriver kjernefysiske varer og del 2 omfatter flerbruksvarer, dvs. sivile varer som også kan ha viktig anvendelse i militære kjernefysiske aktiviteter. Også teknologi knyttet til varene på listene er omfattet av NSG-kontroll. NSGs lister og retningslinjer er publisert som hhv. IAEA INFCIRC/254/rev.13/Part 1 og IAEA INFCIRC/254/rev.10/Part 2.
Norge ledet NSG i perioden 2005–2006.
Australia-gruppen
Australia-gruppen ble etablert etter initiativ fra Australia 1985. Hensikten er å bidra til å sikre at varer, utstyr og substanser som kan benyttes i utvikling og produksjon av kjemiske og biologiske våpen, underlegges eksportkontroll. I tillegg til varelister over utstyr, kjemikalier, toksiner og utgangsstoffer, er det etablert retningslinjer om standarder for eksportkontroll. I 2018 publiserte Australia-gruppen en særskilt erklæring om gruppens store bekymring for at kjemiske våpen igjen er anvendt, med henvisning til hendelser i Syria, Irak, Storbritannia og Malaysia. Det ble i denne sammenheng enighet om å styrke kontakten og dialogen med land som står utenfor Australia-gruppen.
Missilkontrollregimet (MTCR)
Regimet ble etablert på amerikansk initiativ i 1982. Aktivitetene gjelder først og fremst eksportkontroll av komplette missilsystemer (herunder ballistiske missiler og bæreraketter for romfart og sonderaketter og andre ubemannende luftfarkoster (inkludert kryssermissiler) med en rekkevidde på 300 kilometer eller mer. Videre kontrolleres komponenter for slike systemer samt andre varer som kan anvendes for produksjon av missiler eller mindre luftfarkoster for spredning av aerosoler.
Norge har ledet MTCR to ganger, første gang i 1992–1993 og deretter i 2014–2015. Formannskapene holdes på frivillig grunnlag på årlig basis. Det er i tillegg etablert en troika, hvor innkommende, sittende og utgående formannskap samarbeider for å sikre best mulig kontinuitet i arbeidet. I tillegg til å lede arbeidet og det årlige plenumsmøtet, forutsettes det at formannskapet utfører en aktiv dialog med ikke-medlemmer for å fremme MTCRs arbeid. I 2019 tok Norge på seg å bidra med en nestleder i ekspertgruppen for informasjonsutveksling i MTCR.
Wassenaar-samarbeidet (WA)
Wassenaar-samarbeidet ble etablert i 1996, etter tre års forhandlinger, og erstattet det tidligere CoCom2. WA-samarbeidet gjelder kontroll med konvensjonelle våpen og varer og teknologi med flerbrukspotensiale som ikke kontrolleres av de andre regimene. Norge ledet forhandlingene som førte frem til enighet om det politiske basisdokumentet og etableringen av WA i 1993–1995, og har siden ledet flere forhandlingsprosesser innenfor WA, bl.a. når det gjelder etablering av kontrollstandarder for formidling av våpen mellom to tredjeland.
Wassenaar-samarbeidet har et eget sekretariat i Wien hvor alle møtene finner sted.
WA har etablert to lister: en for våpen og militære varer, og en for flerbruksvarer. Også teknologi er omfattet av listene. Det foregår et omfattende teknisk arbeid for å holde listene oppdaterte. I tillegg drøftes mer prinsipielle spørsmål og praksisspørsmål i en egen arbeidsgruppe. Det holdes et eget årlig ekspertmøte for lisensiering- og kontrolleksperter. Det årlige plenumsmøtet fatter alle beslutninger ved konsensus. Formannskapet skjer etter alfabetisk rotasjon.
I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015), Meld. St. 8 (2015–2016) og Meld. St. 5 (2017–2018) ble det redegjort grundig for arbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.