Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 27 (2014-2015)

På rett spor — Reform av jernbanesektoren

Til innholdsfortegnelse

4 Tiltak for å realisere langsiktige mål for jernbanen

4.1 Innledning

Å drive jernbane på en effektiv, velfungerende og kunderettet måte forutsetter at et komplekst og sammensatt system av innsatsfaktorer fungerer godt sammen. Sektoren må bestå av aktører med klare roller, hensiktsmessige grensesnitt til hverandre og en tydelig kundeorientering i alle ledd. Oppgaver som henger sammen organiseres sammen, og det må etableres organisasjonsformer og finansierings- og styringsmodeller som både utnytter markedet der det er mulig og styrken til offentlige organer eller offentlig eide selskaper der det er nødvendig.

I det følgende beskrives de grep regjeringen vil gjøre på hvert av ni hovedområder:

  • Det offentliges rolle i jernbanesektoren – ansvarsfordeling

  • Et jernbanedirektorat med styrende og koordinerende oppgaver

  • Etablering av et infrastrukturforetak

  • Økt konkurranse om persontogtrafikk

  • Lik tilgang til rullende materiell og togvedlikehold

  • Virkemidler for tydeligere kunde-/leverandørforhold

  • Endringer i NSB-konsernet

  • Flytogets rolle og tilbringertjenesten til Oslo Lufthavn

  • Bedre rammebetingelser for godstransport på tog

4.2 Det offentliges rolle i jernbanesektoren – ansvarsfordeling

Staten har hatt en sentral rolle i jernbanesektoren helt siden utbyggingen av jernbane tok til i Norge på midten av 1800-tallet. Jernbanen er et integrert, kapitalkrevende og rigid system der togtilbudenes utforming påvirker kapasitetsutnyttelsen. Selv små driftsforstyrrelser kan få store ringvirkninger for øvrig trafikk når kapasitetsutnyttelsen er høy. Behovet for koordinering i sektoren er stort. Dette gjelder særlig på tre hovedområder:

  • koordinering mellom utviklingen av togtilbudet, behov for rullende materiell og utviklingen av infrastrukturen

  • koordinering av togtilbud mot annen kollektivtransport

  • koordinering mot lokale planmyndigheter for å utvikle hensiktsmessige trafikknutepunkter, serviceanlegg og godsterminaler

Det er variasjoner mellom europeiske land mht. om det er staten eller regionene som har ansvar for å bestille transportene. Videre er det store forskjeller mellom landene når det gjelder innbyggertall, geografi, demografi, tetthet og kapasitet i jernbanenettet, forholdet til annen infrastruktur osv. Dette er også faktorer som er styrende for organiseringen i det enkelte land.

Dagens ansvarsfordeling i Norge sikrer at jernbanen fungerer som et nasjonalt system og at det er en rimelig sammenheng mellom fremtidig behov for togtilbud og utbygging av kapasitet. Kapasiteten i jernbanenettet utnyttes også godt.

Lokaltrafikken på jernbanen utgjør en stadig større andel av den totale persontransporten med tog. Jernbanen har utviklet seg fra å være et transportmiddel som skulle binde landet sammen til å bli en transportform som har størst betydning i og rundt de store byene for persontransporten og på lange distanser for godstransporten. Demografiske trender tyder på at denne utviklingen vil fortsette. Å løse transportbehovene er en sentral utfordring, og jernbanens organisering må tilpasses dette.

Utformingen av togtilbudene påvirker hvor mye kapasitet det er mulig å oppnå i det integrerte jernbanesystemet som i sin tur påvirker behovet for store og tunge investeringer i infrastruktur. I et land som Norge med få alternative linjer, 94 pst. enkeltspor og mye blandet trafikk vil kapasiteten kunne påvirkes betraktelig av hvordan togtilbudene settes sammen.

I NTP 2014–2023 framgår det at strategien for utviklingen av togtilbudet på lang sikt innebærer at toget sammen med øvrig kollektivtransport, sykkel og gange skal ta veksten i persontransporten i storbyområdene. Målet er å møte etterspørselen i lokaltogtrafikken rundt de store byene, samtidig som det legges opp til forbedringer i regiontogtilbudet som gjør at pendleromlandet til og mellom byområdene utvides.

Regionale myndigheter (fylkeskommune eller organ kontrollert av en eller flere fylkeskommuner) er de som kjenner sine områder best og som derved har best forutsetninger for å bestemme det regionale transporttilbudet, hvor jernbane mange steder er et viktig element. Flere forhold taler imidlertid mot en overføring av ansvar for oppgaver knyttet til jernbane til regionale myndigheter nå:

  • Det norske jernbanemarkedet er umodent. Dette gjelder spesielt innen togtrafikk, men til en viss grad også leverandørbransjen. Vi har i dag – for alle praktiske formål – to aktører som kjører persontog i Norge, NSB (inkl. NSB Gjøvikbanen) og Flytoget. Begge aktører er 100 pst. statlig eid. Det vil kunne være svært vanskelig for flere regioner å skulle starte opp en konkurranse om kjøp av persontransport på samme tid i en markedssituasjon der det mest sannsynlig vil være flere som etterspør persontransport med tog enn de som tilbyr slik transport. Trafikkpakkene som de fleste regioner kan utlyse vil kunne bli små og lite attraktive.

  • En overføring av oppgaver til regionale aktører innebærer en fare for lavere kapasitetsutnyttelse samlet sett på jernbanenettet, fordi det samlede rutetilbudet ikke lenger ses under ett.

  • Det skal gjøres betydelige investeringer i jernbaneinfrastrukturen de kommende år. Dette øker sårbarheten for forstyrrelser, og det er ikke tilrådelig å gjennomføre prinsipielle endringer i ansvarsfordelingen.

  • En eventuell overføring av ansvar til regionale aktører vil avhenge av fremtidig kommunestruktur og fylke-/regionstruktur. Det vil være naturlig at man avventer utfallet av disse politiske prosessene før man flytter flere oppgaver til regionalt nivå.

Regjeringen legger derfor opp til å videreføre dagens modell for ansvarsdeling. Det er imidlertid viktig at regionale og lokale myndigheter (kommuner) i større grad enn i dag involveres i arbeidet med planlegging av togtrafikken mv. Dette gjelder særlig følgende forhold:

  • Lokale og regionale myndigheter involveres sterkere enn før i planarbeid og i utforming av togtilbudet innenfor kjente rammer som NTP-prosessen og bymiljøforhandlinger. Regionale myndigheters rolle i konseptvalgutredninger videreføres.

  • Høringen av plangrunnlaget til NTP og behandlingen av NTP blir en viktig arena der den langsiktige utviklingen av togtilbudene inkluderes og tydeliggjøres.

  • Ansvarsfordelingen mellom fylkeskommunene, kommunene og staten i knutepunktene bør klargjøres når det gjelder ansvar for investeringer, drift og vedlikehold av ulike typer anlegg (publikumsfasiliteter, adkomster, bussarealer, sykkelparkering osv.). En slik tydelig ansvarsfordeling bør kunne implementeres gjennom f.eks. bymiljøavtaler.

Før staten konkurranseutsetter trafikkpakker, vil staten invitere til dialog med regionale myndigheter/kjøpsorgan slik at det legges til rette for et samlet sett best mulig kollektivtilbud i regionen med enkle overganger mellom tog og andre transportmidler, kundevennlige løsninger, mest mulig enhetlige takster og enkel avregning av billettinntekter (ved overgang mellom transportmidler) mv. Det er også viktig at man unngår parallellkjøring med offentlig subsidiert buss og tog med mindre togets mangel på kapasitet tilsier dette. Samarbeid om arealplanlegging for å bygge opp under bruk av kollektive transportmidler er også sentralt.

Et jernbanedirektorat med helhetlig ansvar for sektoren (jf. pkt 4.3 nedenfor) vil få et hovedansvar for gjennomføring av tiltakene. Jernbanedirektoratet vil kunne involvere regionale og lokale myndigheter i byområdene i arbeidet med bymiljøavtalene og inngå mer forpliktende avtaler der hver part bidrar til felles måloppnåelse. Direktoratet må også inneha koordineringsrollen mot regionale og lokale myndigheter, en rolle som i dag delvis ivaretas av NSB.

4.3 Et jernbanedirektorat med styrende og koordinerende oppgaver

4.3.1 Direktoratsoppgaver innen jernbanesektoren

Jernbaneverket har en sentral posisjon i sektoren og forvalter betydelige midler. Det er en tett sammenheng mellom hvor godt Jernbaneverket fungerer og hvor godt norsk jernbanesektor som helhet fungerer. Jernbaneverket har i dag stort spenn i sine oppgaver, fra overordnede, strategiske plan- og utviklingsoppgaver med tidshorisont på flere tiår, til operative, driftsmessige oppgaver knyttet til utbygging og daglig drift av infrastrukturen.

For å utnytte knapp kapasitet på en effektiv og kostnadsbesparende måte, er det nødvendig med god koordinering mellom planlegging av togtilbud, investeringer i nytt togmateriell og behov for tiltak i infrastrukturen.

Det tar lang tid fra et behov er definert til et ferdig anlegg er produsert. Det er derfor viktig å planlegge med lange tidshorisonter. For å ivareta best mulig utnyttelse av infrastrukturen og legge til rette for et godt samspill mellom togtrafikk og tilgjengelig infrastruktur, må staten også i fremtiden fastsette omfanget av persontogtransporttilbudet ut fra analyser av transportbehovene. På dette området skiller jernbanen seg grunnleggende fra vegsektoren.

Samferdselsdepartementet anser det som en helt nødvendig del av en jernbanereform å gjennomføre strukturelle grep i Jernbaneverket. Årsaken er tredelt:

  • Det er et ønske om å styre politisk på overordnet nivå og overlate operative og faglige beslutninger til utøvende organer. Ved etablering av et infrastrukturforetak blir dette skillet tydelig, jf. pkt. 4.4 nedenfor.

  • Jernbaneverket har i dag meget stort spenn i sine oppgaver, fra operative, kortsiktige produksjonsoppgaver til overordnede, langsiktige planleggingsoppgaver. Det er krevende å finne en felles organisasjonsform og rammebetingelser som fungerer godt for alle deler av virksomheten.

  • Strategisk langtidsplanlegging, koordinering og styring av hele sektoren innenfor de overordnede rammer som Stortinget og Samferdselsdepartementet fastsetter, bør ivaretas av en aktør som har dette som sin rolle og hovedoppgave. Disse oppgavene bør ikke utføres av en organisasjon som også ivaretar operative produksjonsoppgaver innen en avgrenset del av sektoren. Det bør være en uavhengig aktør som definerer «spillereglene» i sektoren, ikke en aktør som selv er leverandør til togselskapene.

De myndighetsrelaterte oppgavene inkluderer:

  • Langsiktig styring, for eksempel kapasitetsanalyser, utvikling av rutemodeller, samfunnsøkonomiske analyser, overordnet utrednings-, plan- og budsjettarbeid og koordinering av ressursene i sektoren.

  • Oppgaven «kjøp av persontransporttjenester med tog» som i dag ivaretas av Samferdselsdepartementet. Oppgaven endrer karakter og blir mer omfattende ved innføring av konkurranse.

  • Oppgaver som er nye som en følge av reformen. Dette gjelder blant annet å styrke deltakelsen fra regionale aktører i sektoren og ivareta avtalestyring på nye områder.

  • Ansvaret for at sektorens utdannings- og kompetansebehov kan møtes.

  • Ansvaret for Norsk Jernbanemuseum.

Det vesentlige av ovennevnte er videreførte oppgaver fra Jernbaneverket. Ansvaret for å ivareta sektorenes utdannings- og kompetansebehov vil bygge på den nyetablerte kompetanseenheten i Jernbaneverket og Norsk Jernbaneskole. Det vil løpende vurderes om opplæringstilbud kan ivaretas i det ordinære utdanningssystemet.

Regjeringen vil videreføre en mindre del av Jernbaneverket som et direktorat som får ansvaret for disse myndighetsoppgavene. Det foreslåtte direktoratet finansieres med en ordinær driftsbevilgning over statsbudsjettet, men vil forvalte midler (på adskilte budsjettposter) til kjøp av persontransport med tog, kjøp av infrastrukturtjenester og investeringsmidler til ny jernbaneinfrastruktur. Direktoratet vil få en sentral posisjon i styring og koordinering av sektoren, ved at det vil være kjøper av infrastrukturtjenester og utbyggingstjenester, kjøper av togtransport, langsiktig planlegger, koordinator mot andre forvaltningsnivåer og premissgiver for sektorens generelle innretning.

Jernbanen vil i årene fremover være sentral for å nå tverrpolitiske mål for kollektivtransportens andel av transportveksten. Det er derfor nødvendig å sørge for at jernbane og øvrig kollektivtransport og sykkel og gange er godt koordinert. Det blir en viktig oppgave for direktoratet å være en sterk pådriver for dette.

Selv om direktoratet er underlagt Samferdselsdepartementet, vil det være en aktør som gis muligheter til å initiere, utvikle og presentere forslag som angår utviklingen av kollektivtransportsystemet og jernbanen i lys av de transportbehovene direktoratet identifiserer.

4.3.2 Samlet vurdering av direktoratsfunksjoner

Organisasjonsendringer i Transportreformen gjør det aktuelt med en vurdering av direktoratsfunksjoner på transportområdet. Dette omfatter blant annet strategisk planlegging, faglig støtte til departementet i arbeidet med statsbudsjettet, overordnet ansvar for drift og vedlikehold, kjøp av transporttjenester, forvaltning av økonomiske virkemidler m.m. Som ledd i det videre arbeid med reformen vil Samferdselsdepartementet foreta en nærmere gjennomgang av oppgavene i Statens vegvesen og Jernbaneverket/jernbanedirektoratet for å få grunnlag for å vurdere ulike modeller for et eventuelt sektorovergripende transportdirektorat for veg og jernbane.

4.4 Etablering av et infrastrukturforetak

Det er infrastrukturforvalter (i dag Jernbaneverket) som er ansvarlig for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av jernbaneinfrastrukturen. Infrastrukturforvalters rolle og oppgaver er detaljert regulert i jernbaneloven med forskrifter. Det er ikke anledning til å ha flere infrastrukturforvaltere på samme jernbanenett. Regelverket er ikke til hinder for at infrastrukturforvalter konkurranseutsetter gjennomføring av utbygging og drifts- og vedlikeholdsoppgaver.

I Norge ble infrastrukturvirksomheten organisatorisk skilt fra trafikkvirksomheten i 1996 (separert modell). I en separert modell er det klare juridiske og organisatoriske skiller mellom infrastruktur og togtransport. Det foreligger forslag om endringer i EU-regelverket som fastslår at hovedregelen vil være et fullt organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og leverandør av transportytelser.

Det norske jernbanenettet har høy andel av enkeltspor (94 pst.), og infrastrukturen er stjerneformet med Oslo som nav. Dette innebærer bl.a. få omkjøringsmuligheter og mindre fleksibilitet enn ved for eksempel vegtransport. Mye av infrastrukturen, herunder signalanlegg, er teknologisk utdatert og har dårlig beskaffenhet, og det er svært høy kapasitetsutnyttelse. Infrastrukturen er sårbar. Mer ekstremvær og etterslep i vedlikehold/fornyelse i kombinasjon med bruksendring/utbygginger i terrenget som heller ned mot veg og jernbaneinfrastruktur, har medført større og mer omfattende skader på grunn av flom og ras de senere år.

Det er planlagt omfattende investeringer i jernbaneinfrastrukturen i årene fremover, med spesiell vekt på Østlandsområdet, jf. Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. Mye av arbeidet på jernbanen skjer parallelt med at togdriften opprettholdes. Dette betyr at store deler av den mest belastede infrastrukturen vil oppleve driftsforstyrrelser som følge av de store utbyggingsprosjektene. Overføring av mer gods fra veg til bane vil kreve nye eller betydelige oppgraderte godsterminaler, forlengede krysningsspor mv.

Jernbaneverket ivaretar i dag en lang rekke oppgaver av operativ karakter. Oppgavene kan deles inn i fire hovedgrupper:

  • Infrastrukturforvaltning, drift og vedlikehold, herunder:

    • Forvalte eksisterende infrastruktur

    • Kjøpe og følge opp vedlikeholds- og driftstjenester

    • Kraftdistribusjon og omforming av kjørestrøm

    • Gjennomgående operative IKT-systemer, herunder trafikkstyring, signal- og sikringsanlegg, GSM-R, BaneData m.m.

    • Dokumentere infrastrukturen, gjennomføre tilstandskontroll, sluttkontroll og sakkyndig driftsledelse

    • Ha ansvar for kvalitet og sikkerhet

    • Rollen som standardforvalter (teknologi, signal og tele)

    • Øvrig drift og vedlikehold av infrastruktur

  • Trafikk og marked, herunder:

    • Tildele infrastrukturkapasitet

    • Gjennomføre trafikkstyring

    • Utvikle systemer for og formidle trafikkinformasjon

    • Utarbeide og følge opp operativ ruteplan

    • Ha ansvar for publikumsarealene på stasjonene, herunder kjøpe stasjonsdrifttjenester

    • Ha ansvar for overordnet forvaltning av godsterminaler og konkurranseutsetting av driften

    • Følge opp og forbedre driftsstabiliteten (PIMS-metodikk, datalogging, tiltak etc.)

  • Utbygging, herunder:

    • Planlegge utbyggingsprosjekter (herunder plan og teknikk)

    • Byggherre i utbyggingsprosjekter

  • Forvalte og utvikle eiendom, herunder:

    • Erverve eiendom for nye anlegg og for å besørge effektiv drift og forvaltning

    • Forvalte eierskap til grunn og bygninger

    • Drifte og vedlikeholde bygningsmassen

    • Utvikle eksisterende eiendom innenfor eget ansvarsområde og i samarbeid med andre private og offentlige aktører i kollektivknutepunktene

Mange av disse oppgavene har karakter av naturlige monopoler, det finnes ikke et effektivt marked for dem. Gjennomføring av oppgavene kan da best ivaretas av en statlig eid aktør.

Regjeringen vil opprette et statsforetak og legge ansvaret for slike oppgaver til dette foretaket. Foretaket vil ha en tydelig rolle som leverandør av fungerende jernbaneinfrastruktur, og vil ha et helhetlig ansvar for at denne er sikker og tilgjengelig for trafikk.

Et statsforetak kan gi en hensiktsmessig distanse til politiske prosesser, gi infrastrukturforvalteren tilstrekkelig operasjonell frihet og egnede rammebetingelser for effektiv drift. Foretaket vil bli styrt gjennom eierstyring (herunder vedtekter), reguleringer og avtaler om produksjon og oppgaveløsing. Statsforetaket skal eie, forvalte, drifte, vedlikeholde og fornye jernbaneinfrastrukturen, ivareta byggherrefunksjonen i utbyggingsprosjekter, utføre trafikkstyring og eie og forvalte eiendom (jf. pkt. 4.4.1-3 nedenfor). Forvaltningen av eierskapet av foretaket legges til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet vil komme nærmere tilbake til hvor myndighetsoppgaver etter plan- og bygningsloven og oreigningslova skal plasseres.

Regjeringen legger opp til at foretaket gjennom sin finansieringsmodell gis forutsigbare rammebetingelser, operasjonell frihet og incentiver til effektiv drift. Foretaket vil ha tre inntektskilder:

  • vederlag for infrastrukturtjenester fra staten (som blir den klart største inntektskilden)

  • inntekter fra togselskap gjennom kjørevegsavgift og brukerbetaling

  • inntekter fra eiendomsvirksomhet

Staten inngår fireårige avtaler med foretaket som rulleres i takt med NTP-rulleringen. Den statlige tilførselen av midler tar hensyn til foretakets øvrige inntektskilder fra kjørevegsavgift, brukerbetaling og eiendom. Det vil vurderes om den statlige finansieringen bør gis en variabel komponent som gir foretaket en økonomisk motivasjon til å holde infrastrukturen tilgjengelig for trafikk.

Det vil etableres en ordning for rask og fleksibel tilførsel av ekstra midler i ekstraordinære situasjoner, som for eksempel ulykker og naturkatastrofer. Selskapet gis adgang til å ta opp driftskreditt etter samme modell som utbyggingsselskapet for veg, jf. Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei – Reformer i veisektoren. Dette innebærer at selskapets lån regnes fullt med i oljepengebruken og på en slik måte at aktiviteten i selskapet hensyntas i det budsjettmessige handlingsrommet. Helseforetakenes modell for driftskreditt legges til grunn, hvilket innebærer at en låneramme bevilges over streken.

4.4.1 Konkurranseutsetting av drifts- og vedlikeholdsoppgaver

Markedet for drifts- og vedlikeholdstjenester i jernbanesektoren er i dag preget av Jernbaneverket som hovedkjøper og flere små leverandører med til dels svak lønnsomhet. Omfanget av vedlikeholdsoppdrag som er kjøpt eksternt oppleves som uforutsigbart av leverandørbransjen. En slik uforutsigbarhet gir lite rasjonell anvendelse av ressursene i bransjen, og kan i verste fall medføre permitteringer, konkurser og oppsigelser.

Hvor effektiv Jernbaneverkets egen produksjon er, har til nå vært vanskelig å bedømme objektivt på grunn av manglende sammenligningsgrunnlag.

Regjeringen vil at infrastrukturforetaket gradvis skal konkurranseutsette alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver som er egnet for det, så snart rammebetingelsene ligger til rette. Det vil bli vurdert ulike modeller for hvordan dette skal gjøres for å få best mulig tilgjengelighet og kvalitet på en mest mulig effektiv måte. Uansett hvordan konkurranseutsettingen gjennomføres, er det spesielt viktig at infrastrukturforetaket ivaretar en betryggende tilstandskontroll, har aktiv oppfølging av leverandørene og finner arbeidsmodeller som ivaretar akutt feilretting og sikkerhet på en god måte.

Dagens ansatte i Jernbaneverket er den viktigste ressursen i oppgaveløsingen, og det må sikres en overgang fra dagens situasjon til en fremtidig konkurransesituasjon som ivaretar fagmiljøene, lokalkunnskapen og den betydelige kompetansen som ligger i dagens produksjonsapparat. Eksempelvis besitter Jernbaneverket spesialistkompetanse om de eldste signalanleggene som markedet i dag ikke har, og som det vil være kritisk å miste. Også dagens entreprenører må sikres forutsigbare rammevilkår slik at deres kompetanse ivaretas også i overgangsfasen.

Før graden av konkurranseutsetting kan økes vesentlig må kvaliteten på dokumentasjonen av eksisterende infrastruktur heves betraktelig, spesielt hvis leverandørene skal påta seg et større selvstendig ansvar for infrastrukturens tilstand (for eksempel ved bruk av funksjonskontrakter som benyttes blant annet i vegsektoren). Hvis en slik modell innføres mens infrastrukturens tilstand er udokumentert eller usikker, vil det medføre høy risiko for leverandørene og tilsvarende økte priser.

Arbeidet med å dokumentere infrastrukturens tilstand vil pågå ytterligere en periode. Mens dette arbeidet pågår kan det skilles ut et mindre antall produksjonsselskaper fra infrastrukturforetaket, basert på dagens produksjonsmiljøer. I en overgangsperiode kan disse eies av infrastrukturforetaket, og gjennomføre sine oppgaver som før, med en leveranseavtale med foretaket. En slik overgangsperiode gir god anledning til å etablere gode rutiner for kvalitetssikring, avtaleutforming og oppfølging av leveransene. Så snart forholdene ligger til rette for det, lyses det ut konkurranse om drifts- og vedlikeholdsoppgavene som de utskilte produksjonsselskapene kan delta i konkurranse om. De utskilte produksjonsselskapene selges, eller eierskapet overføres til Nærings- og fiskeridepartementet senest ved utlysning av konkurranse om drifts- og vedlikeholdstjenester som det enkelte selskap kan delta i konkurranse om.

4.4.2 Byggherrefunksjonen i utbyggingsprosjekter

Samferdselsdepartementet legger til grunn at statsforetaket som hovedregel bør ivareta byggherrefunksjonen i utbyggingsprosjekter. Årsaken til dette er at sammenhengen mellom utbygging og etterfølgende forvaltning, drift og vedlikehold er meget sterk innen jernbanen. Dette gjelder både faglig, operasjonelt og økonomisk:

  • Faglig er det et betydelig slektskap mellom utbyggingsprosjekter og etterfølgende drift, vedlikehold og fornyelser. For de jernbanespesifikke delene av et utbyggingsprosjekt («fra svillene og opp») finnes det kun et begrenset fagmiljø som er i stand til å planlegge/utforme og styre utbygging og fornyelsesprosjekter. Disse fagmiljøene er i sin tur delt inn i ulike fagområder (signal, elkraft, kjøreveis-IKT osv). Det er en fordel å samle disse miljøene, ikke splitte dem opp.

  • Operasjonelt er det i de aller fleste utbyggingsprosjekter behov for meget tett koordinering mot drift/vedlikehold, siden de fleste utbygginger skjer i eller i tett tilknytning til eksisterende infrastruktur. Det er for eksempel behov for å foreta stengninger av operativ infrastruktur i kortere eller lengre tid for å få gjennomført utbygging, siden det normalt ikke lages midlertidige omkjøringsveier på jernbanen i byggeperioder. Dette innebærer en avveining mellom kostnader i utbyggingsprosjektet og hensynet til negative konsekvenser for de reisende og togselskapene.

  • Økonomisk er det en tett sammenheng mellom løsningene som velges i utbyggingsfasen og påfølgende drifts- og vedlikeholdskostnader i infrastrukturens levetid. Å legge utbygging og drift/vedlikehold til samme organisasjonsenhet sikrer et levetidsperspektiv på anleggene – hvor både utbyggingskostnad, vedlikeholdskostnad og driftsstabilitet vurderes helhetlig av samme aktør.

Hovedregelen om at statsforetaket normalt ivaretar byggherrefunksjonen er ikke til hinder for at alternative gjennomføringsmodeller benyttes når forholdene tilsier det, for eksempel OPS-organisering (Offentlig-Privat Samarbeid). Valg av alternative gjennomføringsmodeller for utbygging er mest aktuelt for større prosjekter som i liten grad griper inn i eksisterende operativ infrastruktur, og hvor risikobildet er tilstrekkelig avklart.

Foretaket gis hensiktsmessig operasjonell frihet i gjennomføringen av prosjektene. Direktoratet kan gi føringer for bl.a. rekkefølge og ferdigstillelsesdato for prosjektene av hensyn til jernbanen som helhetlig system. Det legges opp til vedtak om finansiering av utbyggingsprosjekter som gjør det mulig å inngå avtale med selskapet om utbygging av mest mulig helhetlige prosjekter, jf. omtalen over.

4.4.3 Konkurransenøytral og effektiv eiendomsvirksomhet i jernbanesektoren

Jernbanevirksomhet legger beslag på betydelige arealer og en stor bygningsmasse. Det alt vesentlige av eiendomsmassen i jernbanesektoren (Jernbaneverket og Rom Eiendom) er opprinnelig anskaffet for jernbaneformål. I forbindelse med delingen av forvaltningsbedriften NSB i 1996 ble eierskapet til grunneiendommene og bygningene som i det vesentlige er knyttet til infrastruktur lagt til staten v/Jernbaneverket, mens det nye selskapet NSB BA fikk tilført øvrig eiendomsmasse, herunder stasjonene. Rom Eiendom eier i dag ca. 2200 eiendommer og 990 bygninger. Jernbaneverket forvalter en eiendomsmasse som består av nær 4000 grunneiendommer fordelt på 125 000 mål tomteareal og ca. 1000 bygninger. Jernbaneverket har ansvar for publikum på stasjonene og leier derfor offentlige arealer til venterom, parkering mv. fra Rom Eiendom. I tillegg leier Jernbaneverket rom til tekniske anlegg på stasjonene.

Selv om sektoren i stor grad er preget av naturlige monopol, har jernbanen også klare kommersielle tilsnitt, ikke bare gjennom driften av transporttilbudet, men også i økende grad gjennom at trafikknutepunktene i seg selv blir attraktive lokasjoner for næringsvirksomhet og boliger.

Mange av eiendommene tjener flere formål, og bruken kan endres over tid. Det kan likevel skilles mellom tre hovedgrupper av eiendommer:

  • Eiendom som er nødvendig for drift og vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen

  • Eiendom som er nødvendig for togselskaper eller togselskapenes kunder (serviceanlegg/brukernære eiendommer)

  • Eiendom som ikke lenger er nødvendig for infrastrukturen og som kan forvaltes og utvikles uten at dette direkte vil påvirke jernbanedriften (utviklingseiendommer). Eiendommene kan være av stor betydning for utvikling av kollektivknutepunkt

Hver av hovedgruppene drøftes nærmere nedenfor.

4.4.3.1 Eiendom som er nødvendig for drift og vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen

I denne gruppen faller all eiendom som er nødvendig for at jernbaneinfrastrukturen skal gjøres tilgjengelig for trafikk. Eiendommene omfatter i hovedsak linjegrunn, tekniske bygg, driftsbaser og lager, og eies i dag i all hovedsak av Jernbaneverket.

Det er nær sammenheng mellom forvaltning, drift og vedlikehold av infrastrukturen og grunneiendommene og bygningene som benyttes for formålet. Det er derfor viktig at infrastrukturforvalter har full kontroll over disse eiendommene. Det vil si at infrastrukturforvalter må kunne gjøre de nødvendige inngrep i grunneiendommene og bygningsmassen for å holde linjen åpen og i sikker stand. Videre må infrastrukturforvalter ha sikkerhet for at andre, i kraft av eierrådigheten, ikke gjør inngrep i eiendommene til skade for jernbanens interesser. Det siste er delvis dekket gjennom bestemmelsen i jernbaneloven § 10. Statens rett til å ekspropriere grunn til jernbaneformål følger av oreigningslova § 2.

Eiendommene og anleggene i denne hovedgruppen har lite potensial for kommersiell utnyttelse så lenge de fortsatt benyttes til sitt opprinnelige formål. Det antas at visse arealer og anlegg ville kunne frigjøres til alternative formål, men potensialet anses begrenset. Ved større strukturelle omlegginger i infrastrukturen (endringer av rutemodell, åpning av nye traseer, flytting av terminaler osv.) kan større arealer og anlegg utvikles til andre formål enn jernbanevirksomhet, noe som gir muligheter for verdiskaping.

Samferdselsdepartementet foreslår å legge forvaltning og eierskapet til denne hovedgruppen eiendommer til infrastrukturforetaket.

4.4.3.2 Eiendom som er nødvendig for togselskaper eller togselskapenes kunder

I denne kategorien faller all eiendom og alle bygninger/anlegg som er nødvendige for at brukerne (togselskapene og deres kunder) kan benytte jernbanen. Kategorien omfatter særlig jernbanestasjoner, godsterminaler, verksteder og driftsbanegårder. Her er eierskapet i dag delt. Både Rom Eiendom og Jernbaneverket eier stasjoner og terminaler, men Rom Eiendom eier langt de fleste. Jernbaneverket eier de stasjonene og terminalene som er bygget etter 1996. Rom Eiendom eier verkstedene. Eierskap til driftsbanegårdene er delt slik at Jernbaneverket normalt eier sporområdet, mens Rom Eiendom eier bygningsmassen/-servicefunksjonene. Det delte eierskapet gir opphav til uklarheter og ressurskrevende arbeidsprosesser.

Grensene mellom kategoriene er som nevnt ikke helt klare. Et stasjonsområde inneholder normalt ett eller flere tekniske rom/anlegg for togframføring. Linjen og tilknyttede serviceanlegg er som regel bygd som ett anlegg. Nyere stasjoner i sentrale områder bygges tidvis i fjell (Holmestrand) og/eller under bakkenivå (Nationaltheatret). Da blir grensen mellom stasjonen og de tekniske konstruksjonene/anleggene vanskelig å trekke.

Stasjoner utgjør møtepunktet mellom jernbanen og byen/tettstedet og annen kollektivtransport. Utvikling av stasjoner og stasjonsområder må gjøres i nært samarbeid med lokale myndigheter og de ansvarlige for andre transportformer. Nye stasjoner vil normalt bli bygget ut sammen med jernbaneinfrastrukturen for øvrig.

Samferdselsdepartementet mener at det i en situasjon med konkurranse om å tilby transport med tog ikke er hensiktsmessig at NSB-konsernet skal eie denne type anlegg. Slike serviceanlegg/brukernære eiendommer er helt nødvendige for at jernbanesektoren skal fungere. De er tett knyttet sammen med infrastrukturen og den virksomheten som drives der. Det er få eller ingen alternative tilbydere av slike eiendommer/anlegg. Det er svært viktig at eiendommene eies av en nøytral part som sikrer likebehandling av konkurrerende gods- og persontogoperatører.

Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til at eierskap til og ansvar for jernbanestasjoner, godsterminaler, driftsbanegårder og verkstedeiendommer legges til infrastrukturforetaket. Bussgarasjer og andre eiendommer som er tilpasset for bussvirksomheten legges til Nettbuss.

4.4.3.3 Utviklingseiendommer

Arealer som opprinnelig er anskaffet og bygget for jernbaneformål, kan i enkelte tilfeller benyttes til kommersiell virksomhet og bidra til effektiv arealutnyttelse, attraktive bymiljøer og hensiktsmessige reisemønstre. Eksempel på slik eiendom er arealer som er omregulert eller kan omreguleres til bolig, næring eller annet «jernbaneuavhengig» formål. Mange av disse eiendommene ligger i tilknytning til en jernbanestasjon/kollektivknutepunkt. Eiendommene eies i all hovedsak av Rom Eiendom.

De fleste av disse eiendommene kan disponeres fritt uten å gripe inn i den operative jernbanedriften. For de eiendommene som ligger i tilknytning til stasjoner og knutepunkter kan det imidlertid ha stor betydning for jernbanen som transportprodukt hvordan eiendommene disponeres. På grunn av sin beliggenhet vil disse eiendommene ofte være svært viktige for å utvikle helhetlige knutepunkt som gjør det attraktivt å reise kollektivt. Knutepunktsutvikling og fortetting rundt knutepunkt er således særdeles viktig for å øke bruken av jernbanen og dermed også øke den samfunnsøkonomiske nytten av de investeringene som gjøres både i jernbanenettet, togtilbudet og togmateriell. Flere reisende vil gi økte trafikkinntekter. Slike økte trafikkinntekter reduserer bevilgningsbehovet for offentlige overføringer til togselskapene som tilbyr togtjenestene og bidrar til økt samfunnsnytte.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at infrastrukturforetaket, i samarbeid med andre aktører, skal bidra til gode kollektivknutepunkter. Utviklingseiendom som vil kunne ha vesentlig betydning for langsiktig utvikling av kollektivtrafikken eies og forvaltes av infrastrukturforetaket. Utviklingseiendom som ikke har betydning verken for operasjonell drift av jernbanen eller langsiktig utvikling av kollektivtrafikken selges.

Rom Eiendom har betydelig kompetanse på knutepunktsutvikling. Mange bykommuner har av denne grunn inngått samarbeid med Rom Eiendom for å utvikle eiendommer til å bli bedre knutepunkt som bygger opp under togets rolle som transportmiddel. For å bevare eiendomskompetansen overføres Rom Eiendom i sin helhet til infrastrukturforetaket. Eiendommer som ikke er relevante for jernbanevirksomheten avhendes. Før eiendommmene overføres til foretaket gjøres en gjennomgang av hvilke eiendommer som skal selges. Det arbeides videre med retningslinjer og fremdriftsplan. Inntektene fra denne avhendingen tilfaller staten.

4.4.3.4 Rammebetingelser for eiendomsvirksomheten

Eiendomsmassen i jernbanesektoren representerer betydelige verdier, og de organisatoriske løsningene må ivareta en økonomisk forsvarlig forvaltning av disse verdiene. Infrastrukturforetaket skal løpende vurdere hvilke eiendommer som er nødvendig for kjernevirksomheten og hvilke som kan frigis til utvikling. På denne måten etableres et konkurransenøytralt eierskap til eiendom som er nødvendig for togselskapene eller togselskapenes kunder. Eiendomsutviklingskompetansen kan benyttes på tvers av utvikling av stasjoner, terminaler mv. og prosjekter med mer kommersielt preg.

Infrastrukturforetaket vil eie eiendommer både med og uten kommersielt potensial, og som et stykke på vei vil operere i et konkurransemarked. Målkonflikter mellom kommersielt preget virksomhet og virksomhet som finansieres fra det offentlige må unngås. Kommersielt rettet eiendomsutvikling i knutepunktet skal ikke skje på bekostning av den offentlig finansierte virksomheten som forvaltning og utvikling av infrastrukturen og det trafikale tilbudet til de reisende.

For å unngå kryssubsidiering og at infrastrukturforetaket i for stor grad fokuserer på de kommersielle sidene av virksomheten, legger regjeringen følgende rammebetingelser til grunn for eiendomsvirksomheten:

  • Infrastrukturforvalter skal som hovedregel kun anskaffe eiendom som:

    • er nødvendig og planlagt i forbindelse med prosjekter som er finansiert med bevilgninger til utbyggingsformål

    • er regulert til jernbaneformål, eller

    • er nødvendig for drift og vedlikehold av jernbanen

  • Eiendomsvirksomhet med kommersielt preg holdes regnskapsmessig adskilt fra utbygging, forvaltning, drift og vedlikehold av infrastruktur. Det fremlegges separate økonomiske resultater for hvert virksomhetsområde. Det vurderes nærmere om det er behov for å ha et eget datterselskap for hele eller deler av eiendomsvirksomheten på sikt.

  • Infrastrukturforetakets muligheter til å skaffe inntekter fra eiendom hensyntas når rammene for den statlige finansieringen fastsettes.

  • Vedtektene stadfester selskapets formål og avgrenser dette fra rene kommersielle formål.

Infrastrukturforetaket vil i all hovedsak drive med aktivitet som ikke inngår i et marked. Deler av virksomheten kan imidlertid ha et økonomisk tilsnitt, bl.a. eiendomsvirksomheten. Det vil bli gjort en gjennomgang av virksomheten som infrastrukturforetaket skal drive og etableres et tydelig skille mellom økonomisk og ikke-økonomisk virksomhet. Det skal tas hensyn til gjeldende statsstøtteregelverk.

4.5 Økt konkurranse om persontogtrafikk

Graden av konkurranse innenfor persontogtrafikk i Europa er varierende. Mens noen land (f.eks. Storbritannia, Sverige og Nederland) har stor grad av konkurranse om persontogtransporttjenestene, er det i andre land (f.eks. Spania, Frankrike og Norge) liten grad av konkurranse. Dagens situasjon med direkte kjøp fra NSB er basert på bestemmelsene i Kollektivtransportforordningen (Forordning nr. 1370/2007) som er implementert i norsk rett gjennom jernbaneloven § 7d. Dagens regelverk stiller ikke krav om konkurranseutsetting av jernbanetransport, men utviklingen i EU-regelverket antas å gå i den retningen, jf. omtale i pkt. 3.1 over.

Jernbaneloven kapittel IIA ble innført i forbindelse med konkurranseutsetting av persontrafikken på Gjøvikbanen i 2005. Endringene skulle sikre at konkurranse om persontransport med tog kunne skje på like og ikke-diskriminerende vilkår. Målet med flere av bestemmelsene i kapittelet var å gi nye togselskap tilgang til produksjonsfaktorer som NSB-konsernet fortsatt skulle eie (materiell, verkstedinfrastruktur m.m).

4.5.1 Grunnleggende føringer for konkurransen

Et persontogmarked preget av aktiv konkurranse på sporet, hvor ulike togselskaper identifiserer behov i markedet, søker om ruteleier og etablerer et (lønnsomt) togtilbud er en ideell situasjon. Med dagens infrastruktur, markedsforhold og relativt beskjedne trafikkgrunnlag er vi imidlertid langt unna denne situasjonen.

Togtilbudene er viktige offentlige tjenester med samfunnsmessig betydning. Hovedandelen av togtilbudene kjøpes direkte fra NSB uten konkurranse. Billettinntektene dekker i gjennomsnitt om lag halvparten av kostnadene NSB har for å produsere togtilbudet, staten dekker resten. Staten dekker alle kostnader til utbygging og det alt vesentlige av kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold av infrastrukturen. Samferdselsdepartementet legger til grunn at staten også i fremtiden vil måtte dekke det meste av kostnadene ved jernbanen. For å få mest mulig ut av den statlige ressursinnsatsen, og for å innføre en større dynamikk, nytenkning og kundeorientering i persontogmarkedet, vil regjeringen innføre konkurranse om å drive persontogtransport på vegne av staten.

Hvilket trafikktilbud som skal leveres vil, som i dag, fastsettes av staten (ved direktoratet) gjennom trafikkavtaler, men flere togselskap vil ha anledning til å konkurrere om retten til å drive trafikken. Transporttilbudet inndeles i passende «pakker» som utlyses for konkurranse. I den enkelte konkurranse defineres tydelige objektive kriterier for avgjørelse av konkurransen. Direktoratet inngår deretter trafikkavtale med vinneren av konkurransen. Avtalen regulerer leverandørens rettigheter og plikter, herunder hvilket togtilbud som skal leveres til hvilken kvalitet mht. kapasitet, utforming, komfort mv. Det selskapet som vinner denne konkurransen «om sporet» får rett og plikt til å levere det fastsatte rutetilbudet. Trafikkavtalen skal videre inneholde bestemmelser om takstregulering, betaling, rapportering, håndtering av eventuelle endringer, belønnings- og sanksjonsmekanismer mv. Det er ikke slik at det kun skal drives trafikk som er lønnsom for togselskapene. Direktoratet betaler om nødvendig vinneren et vederlag for å få realisert det rutetilbudet som er ønskelig.

Regjeringen vil gradvis innføre konkurranse om persontransport med tog. Konkurranse vil bidra til å skape et best mulig togtilbud for kundene. Konkurransen om å drive persontogtrafikk innrettes derfor slik at togselskapene får en egeninteresse i å beholde og tiltrekke seg nye reisende. Et togselskap som vinner en konkurranse skal ikke bare fokusere på å drive trafikken effektivt, men skal ønske å utvikle reiseopplevelsen og markedet slik at trafikken vokser over tid. For å få til dette må togselskapene ha reell påvirkning på det produktet de tilbyr og ha en økonomisk egeninteresse av et økt trafikkvolum. Det må også velges en kontraktsform som bygger opp under dette hensynet, jf. pkt. 4.5.3 nedenfor.

4.5.2 Togselskapenes påvirkning på togproduktet

Ved utlysningen av konkurranse må direktoratet spesifisere hvilke grunnleggende forutsetninger som må oppfylles av den som vinner konkurransen. Krav til sikkerhetsopplæring, sertifiseringer mv. vil ikke endres som følge av konkurransen.

Som omtalt i pkt. 4.6 nedenfor kan togselskapene selv velge vedlikeholdsløsninger, og i noen tilfeller også gis adgang til å stille med eget materiell. I tillegg til dette får togselskapene frihet til selv å utforme og utvikle togproduktet de tilbyr:

  • Konseptutvikling og markedsføring: Togselskapene bør ha betydelig frihet innen konseptutvikling og markedsføring. De kan bruke denne friheten til å profilere seg i markedet, lage spesialtilpassede løsninger, inngå avtaler med ulike arrangører om konferanser mv.

  • Servicetilbud og innredning i togene: Togselskapene kan gis frihet til å innrede togene og gjøre investeringer som de finner økonomisk lønnsomme innenfor kontraktsperioden. Dette kan gjelde seter/interiør, servicetilbud eller servering om bord. Servicetilbud og innredning i togene er viktig for hvordan kundene opplever togtilbudet og kan påvirke inntektene til togselskapene dersom dette øker kundegrunnlaget.

  • Rabatter: Togselskapene må innpasse seg offentlige bestemmelser om felles takstsystem, herunder nasjonale definisjoner og nasjonale rabattordninger som barne- og honnørrabatt. Kjøper vil regulere billettprisene og gi regler for justering av disse, men togselskapene gis adgang til å gi rabatter på de takstene som er bestemt av staten.

  • Trafikk ut over avtalt nivå: Pakkene som legges ut for konkurranse vil hovedsakelig spesifisere hvilke ruter som skal kjøres med fastsatte avganger og stoppsteder. Hovedtrekkene i transporttilbudene som skal produseres (inngå i trafikkpakkene), avgjøres gjennom politiske prioriteringer i NTP-prosessen på bakgrunn av samfunnsøkonomiske analyser og på bakgrunn av samarbeid med fylkeskommunene og kommunene gjennom bymiljøavtalene. En slik tilnærming sikrer god kapasitetsutnyttelse av jernbanenettet og sikrer at det leveres et trafikktilbud som er i samsvar med politiske føringer, uavhengig av bedriftsøkonomisk lønnsomhet for de ulike deler av togtilbudet. Togselskapene vil kunne gis anledning til å utnytte materiell og infrastruktur til å kjøre avganger ut over minimumsnivået som er definert i trafikkpakken, for eksempel gjennom å utvide driftsdøgnet eller øke produksjonen i helgen.

  • Salgs- og billetteringsløsninger: For at jernbane skal være en attraktiv reisemåte er det viktig med enkle og forutsigbare løsninger for billettering, overgang mellom transportmidler, kundeinformasjon og reisegaranti. Det blir forvirrende for de reisende hvis de må forholde seg til mange salgs- og billetteringsløsninger. De reisende skal kunne kjøpe en togbillett uten å sette seg inn i hvem som trafikkerer de ulike strekningene, og også kjøpe en reise som går på tvers av selskap. Samferdselsdepartementet vil vurdere å overføre NSB sitt eksisterende salgs- og billetteringssystem til infrastrukturforetaket, som grunnlag for et nasjonalt salgs- og billetteringssystem som alle togselskapene som vinner trafikkpakker pålegges å benytte. Infrastrukturforetaket vil ivareta operasjonell drift av systemet. I tillegg til dette obligatoriske systemet vil togselskapene kunne stå fritt til å utvikle egne salgskanaler for å utvikle kundegrunnlaget.

  • Kundeinformasjon: Statens vegvesen arbeider med å få på plass en nasjonal rutebank som grunnlag for en nasjonal reiseplanlegger. Det blir obligatorisk for togselskapene å gi data til rutebanken, og denne vil være en tilgjengelig datakilde for alle aktører som vil utnytte informasjonen til verdiskapende virksomhet. En nasjonal reiseplanlegger gjør det enkelt for de reisende å finne informasjon om kollektivtilbud, inkludert tog. Kundeinformasjon på stasjonene blir infrastrukturforetakets ansvar. Togselskapene blir pålagt å gi kundeinformasjon om bord på togene. Togselskapene vil stå fritt til å ha sine egne systemer i tillegg til de nasjonale systemene og til å utforme kundeinformasjonen på togene. Kundeinformasjon gjennom nettsider og ulike former for portaler vil være viktig for togselskapene for å utforme sitt reiseprodukt for å tiltrekke seg reisende.

4.5.3 Utforming av avtalene mellom staten og togselskapene

Samferdselsdepartementet vil at togselskapene skal ha en egeninteresse i å utvikle trafikkgrunnlaget og gi de reisende en positiv opplevelse. Avtalene om å drive persontrafikk vil derfor som hovedregel bli utformet som såkalte nettokontrakter. I slike kontrakter betaler kjøper et fastsatt vederlag for å drive trafikken, men det er togselskapet som beholder trafikkinntektene. Dette legger inntektsrisikoen over på togselskapet, og skaper et sterkt incitament for å utvikle kundegrunnlaget. Videre vil togselskapene også normalt ha kostnadsrisikoen for avvik fra kalkulerte kostnader som ligger til grunn for det avtalte vederlaget. Det må i den enkelte trafikkpakke vurderes hvorvidt det skal benyttes risikoreduserende bestemmelser. Slike bestemmelser anvendes dersom staten ser det som mer formålstjenelig å påta seg risikoen for utviklingen i enkelte forhold fremfor at leverandøren priser inn risikoen i sitt tilbud.

Valg av kontraktsform må avgjøres etter en konkret vurdering av hva som er mest hensiktsmessig i den enkelte trafikkpakke. Betydelige planlagte endringer i infrastrukturen kan eksempelvis gjøre en nettokontrakt mindre egnet. Hvilken kontraktsform og hvilke kontraktsbestemmelser som benyttes vil bli vurdert av kjøper i det enkelte tilfelle.

4.5.4 Trafikkpakker

Hvordan trafikkpakkene utformes (dvs. hvilke rutetilbud som inngår i pakken), vil være et sentralt element ved konkurranseutsetting av persontogtrafikk. Pakkene må være sammensatt på en slik måte og ha en varighet som gjør at de blir attraktive for togselskapene å konkurrere om, og gir grunnlag for et best mulig kjøp for staten. Tilbyderne må ha forutsigbarhet for når og i hvilken rekkefølge pakkene skal legges ut.

Ved inndeling i trafikkpakker og rekkefølgen på når de lyses ut vil bl.a. følgende forhold vektlegges:

  • Tilgang til hensetting, driftsbanegårder og verksteder som legger til rette for en effektiv drift av trafikkpakkene.

  • Hvorvidt ulike markeder (eks. lokaltog, regionale lokaltog, IC-tog, langdistansetog og matetog) bør fordeles på ulike trafikkpakker.

  • Hvorvidt elektrifiserte og ikke-elektrifiserte strekninger bør deles i separate pakker.

  • Størrelsen på pakken må vurderes opp mot dybden på konkurransen (antall og type parametre det konkurreres om) og markedet.

  • Kombinasjon av pakkestørrelse og varighet bør være slik at det ikke blir for lang tid mellom konkurranser.

  • Infrastrukturens tilstand og markedsgrunnlag.

  • Pågående større infrastrukturprosjekter som kan påvirke markedssituasjonen.

  • Det skal være forutsigbarhet i pakkene. Rammebetingelsene som er viktige for driften av trafikkpakken skal være avklart så langt som mulig før konkurransen.

  • Hensynet til de ansatte.

Samferdselsdepartementet legger opp til at markedet deles inn i 6-8 trafikkpakker med et tilstrekkelig volum til å gi grunnlag for reell konkurranse. Første konkurranse antas å bli en trafikkpakke bestående av trafikk på Sørlandet/i Stavangerregionen1 (tentativ utlysning i 2016–2017), deretter en trafikkpakke som dekker nordlige deler av jernbanenettet2. En trafikkpakke på Østlandet vil også lyses ut i en tidligere fase. Det vil bli vurdert særlig hvorvidt trafikken på Gjøvikbanen utgjør, eller er en viktig del av, pakken. Igangsettelse av første konkurranse vil først skje når jernbaneverket er etablert og kan ha ansvaret for gjennomføring av konkurransen.

Varigheten på trafikkavtalene må ses opp i mot hvilke elementer det konkurreres om, konkurranseforholdene, planene om vesentlige endringer i rutemodellen osv. Etter EU-regelverket er lengste tillatte avtaletid fastsatt til 15 år, med mulighet for ytterligere forlengelse med 50 pst. dersom tilbyder stiller med investeringer i f.eks. materiell. Dagens NSB-avtale er på 6 år. Gjeldende avtale med NSB Gjøvikbanen ble inngått gjennom konkurranse for en periode på 10 år med to års opsjon for forlengelse for staten som kjøper (opsjon for 1,5 år er utløst, avtalen løper ut i desember 2017).

Etter hvert som staten som kjøper vinner mer erfaring med konkurranseutsetting av trafikkpakker og ser hvilke aktører som etablerer seg i det norske markedet, må behovet for tilpasninger i pakkestørrelse, varighet og elementene i fremtidige konkurranser vurderes. Det kan også være aktuelt å ha ulike konkurransemodeller i ulike deler av markedet. Den foreslåtte organisasjonsmodellen er fleksibel i forhold til slike endringer. Det tas sikte på å invitere aktuelle tilbydere og eventuelt andre interessenter til høring om innretningen av og innholdet i konkurransene før tilbudsforespørsel sendes ut slik at tilbydere kan komme med sine synspunkter og kjøper kan få best mulig respons i markedet.

Samferdselsdepartementet legger opp til at kjøpsfunksjonen plasseres hos jernbanedirektoratet. Dette gir gode muligheter for koordinering internt i sektoren bl.a. mht. større planlagte arbeider i infrastrukturen. Kjøper vil også være den som utvikler forslag til nye rutemodeller. For de første pakkene vil departementet måtte ta en ledende rolle i planleggingen siden jernbanedirektoratet vil være i en etableringsfase og Samferdselsdepartementet i dag er det organ som innehar kjøpsrollen og besitter kjøpskompetansen.

4.6 Lik tilgang til togvedlikehold og rullende materiell

4.6.1 Togvedlikehold

NSBs heleide datterselskap Mantena har en dominerende stilling i markedet for vedlikehold av togmateriell i Norge. Togvedlikehold er et marked med en omsetning på mer enn 1 mrd. kroner per år. NSB og CargoNet har kjøpt togvedlikehold direkte fra Mantena. Dette har bidratt til at markedet i liten grad har vært preget av konkurranse. CargoNet har i 2014 lyst ut konkurranse om vedlikeholdstjenester.

Regjeringen vil legge til rette for at alle togselskaper har lik tilgang til vedlikeholdstjenester og at konkurransen i dette markedet blir reell mellom tilbydere av vedlikeholdstjenester. For å ivareta dette foreslås eierskapet til vedlikeholdsvirksomheten (Mantena) overført fra NSB-konsernet til Samferdselsdepartementet.

Togselskapene vil kunne ivareta hele eller deler av vedlikeholdet selv, men det statlige vedlikeholdsselskapet vil sikre at det finnes et tilbud. Togselskapene vil stå fritt til å benytte det statlig eide selskapet til alle disse tjenestene eller velge å ivareta en eller flere funksjoner på annen måte. Spesielt for de første trafikkpakkene er det usikkert om det vil finnes et velfungerende marked for togvedlikehold.

Det langsiktige behovet for en statlig kontrollert vedlikeholdsvirksomhet vil avhenge av hvorvidt det private markedet kan gi togselskapene tilfredsstillende løsninger som sikrer god og stabil drift av togene. Samferdselsdepartementet vil følge utviklingen på området og gjøre de nødvendige tilpasninger etter hvert.

4.6.2 Verkstedeiendommer

Løpende vedlikehold av rullende materiell foregår fortrinnsvis i materiellets naturlige driftspauser, på verksteder/driftsbanegårder med sportilgang fra jernbanenettet. Dette betyr at verkstedenes geografiske plassering er av betydning for hvor attraktive de er å benytte. For tyngre vedlikehold er avstand til verksted mindre viktig og også verksteder i utlandet benyttes.

Det er ingen formelle begrensninger på hvem som kan etablere verksteder. Etableringsbarrierene er relativt store som følge av særskilte krav til lokalisering (ift. togdriften, påkobling til hovedspor osv.) og fordi investeringskostnadene er høye. De fleste jernbaneverkstedene eies i dag av Rom Eiendom.

Samferdselsdepartementet vil sikre en konkurransenøytral forvaltning av verkstedeiendommene. Eierskapet til verkstedene vil bli overført fra NSB-konsernet til infrastrukturforetaket sammen med Rom Eiendom. Det vil bli vurdert hvordan det kan sikres konkurranse om å drive vedlikeholdstjenester på disse verkstedene.

4.6.3 Rullende materiell til persontrafikk

Togselskapene er i dag selv ansvarlig for å anskaffe eget materiell. NSB er omfattet av lov om offentlige anskaffelser og har anskaffet sitt materiell etter omfattende konkurranser. Rullende materiell har en normal levetid på om lag 30 år, og representerer en betydelig kapitalkostnad. Den tekniske innretningen av jernbanen varierer fra land til land slik at materiell utformet for bruk i ett land ikke uten videre kan benyttes i et annet land. Konkurransen om å levere nytt materiell fungerer tilfredsstillende, men annenhåndsmarkedet i Norge er lite utviklet pga. nevnte forhold. Det pågår et omfattende standardiseringsarbeid i EU for å harmonisere de tekniske regelverkene. I tillegg arbeides det for å forenkle tillatelsesprosessene for rullende materiell, men dette er svært langvarige prosesser.

Rullende materiell er en avgjørende faktor for å drive et godt persontogtilbud. Materiellet er kostbart, har lang levetid og representerer derfor en potensiell etableringsbarriere for nye aktører. Materiellets kvalitet og utforming, samt vedlikeholdet av det, har stor betydning både for kostnadsnivået og brukeropplevelsen. Staten eier (gjennom NSB og Flytoget) betydelige mengder materiell som er tilpasset norske forhold (type strømforsyning, bredere vognprofil, tilpasninger til klimatiske forhold (kulde og snø) mv.). Materiellparken har en bokført verdi på om lag 9 mrd. kr, og staten har gitt NSB en restverdigaranti på 6,5 mrd. kr for materiellet som benyttes i trafikkavtalen selskapet har med staten. Restverdigarantien har muliggjort en vesentlig fornyelse og kapasitetsøkning i materiell de senere årene. Siden den fysiske og teknologiske innretningen av jernbane er svært mangeartet internasjonalt er det ikke et velfungerende annenhåndsmarked og liten alternativ anvendelse for elektrisk persontogmateriell som er tilpasset norske forhold.

For å sikre lave etableringsbarrierer og konkurranse om persontogtrafikk på like vilkår, vil Samferdselsdepartementet overføre rullende materiell fra NSB og stille dette til rådighet for togselskapene som vinner konkurransen om trafikkpakkene. Ved utlysning av trafikkpakker vil kjøper (direktoratet) beslutte om det skal være obligatorisk å bruke statens materiell eller ikke, og avgjøre konkret hvilket materiell det i så fall dreier seg om. Der det ikke er obligatorisk å benytte statens materiell, inviteres togselskapene til å gi parallelle tilbud, ett hvor det forutsettes bruk av statens materiell, ett hvor selskapene selv skaffer materiell (eller kombinasjoner av disse to alternativene). Staten ved kjøper avgjør hvilket tilbud som gir den gunstigste løsningen samlet sett. Dette blir en avgjørelse som påvirkes både av hva staten allerede besitter av materiell, kostnaden ved eventuelt å avhende dette og hvor effektivt markedet vil kunne tilgjengeliggjøre materiell for norske forhold.

Materiellet som staten eier kan enten legges til vedlikeholdsselskapet eller i et selskap eid av infrastrukturforetaket. Dette vil vurderes nærmere.

Hvis det på sikt viser seg at det er gunstigst for staten å benytte materiell som togselskapene stiller til disposisjon, vil statens materiellpark etter hvert kunne fases ut. Hvis det viser seg gunstigst å benytte statens materiell vil ordningen med en statlig kontrollert tilbyder måtte videreføres.

4.7 Virkemidler for tydeligere kunde-/leverandørforhold

Gratis tilgang til knapp infrastruktur og mange tilleggstjenester samt at det mangler økonomiske incentiver mellom infrastrukturforvalter som leverandør og togselskapene, gir feil økonomiske signaler om bruken av jernbaneinfrastrukturen og gjør det vanskelig å etablere et tydelig kunde/leverandørforhold mellom infrastrukturforvalter og togselskap.

Samferdselsdepartementet vil derfor innføre brukerbetaling/kjørevegsavgift i tråd med gjeldende regelverk. Slike ordninger synliggjør kostnaden ved å benytte infrastrukturen og skaper dessuten en tydeligere kunde-/leverandørrelasjon mellom partene. Samferdselsdepartementet legger opp til å innføre kjørevegsavgift for bruk av kjøreveg, samt betaling for tilleggstjenester som togselskapene i dag i liten grad betaler for. Gods- og persontog likebehandles. Det vil bli gitt rabatt for bruk av underutnyttet kjøreveg. Samtidig legges det opp til å innføre en ytelsesordning, som kan kompensere togselskapene når infrastrukturen ikke er tilgjengelig som forutsatt, og pålegger et togselskap som forårsaker forsinkelser for andre å betale en kompensasjon til infrastrukturforetaket.

4.8 Endringer i NSB-konsernet

NSB-konsernet er det største transportkonsernet i Norge, og en solid og tradisjonsrik aktør. Selskapet har en omfattende og mangeartet virksomhet innen persontogtrafikk, godstransport, busstransport, vedlikehold og eiendom. Konsernets forretningsområder kan illustreres som vist i figur 4.1.

Figur 4.1 Forretningsområdene i NSB-konsernet

Figur 4.1 Forretningsområdene i NSB-konsernet

Som det er redegjort for over vil regjeringen overføre rullende persontogmateriell, og datterselskapene Rom Eiendom og Mantena fra NSB-konsernet til hhv. infrastrukturforetaket/Samferdselsdepartementet. Det vil også vurderes om salgs- og billetteringsløsninger og strategisk ruteplankompetanse bør overføres fra NSB til hhv. infrastrukturforetaket og jernbanedirektoratet. Utskillelse av deler av dagens NSB-konsern er nødvendig for å skape like konkurransevilkår og lave etableringshindringer for togselskapene i de kommende konkurranser om persontogtrafikk, og for å sikre at infrastrukturforetaket har de nødvendige virkemidler for å ivareta en god, trygg og tilgjengelig infrastruktur. Dette vil legge til rette for en helhetlig og rasjonell forvaltning av eiendom og ikke minst for å sikre en god koordinering av sektoren. NSB videreføres som et samlet transportselskap, bestående av NSB persontog, Tågkompaniet AB, NSB Gjøvikbanen, Nettbuss, CargoNet og konsern- og fellesfunksjoner. Selskapet eies 100 pst. av staten. Dette selskapet skal ikke besitte produksjonsmidler som andre togselskap blir avhengig av.

Dagens trafikkavtale med NSB utløper 31. desember 2017. Denne erstattes med en ny trafikkavtale som tar høyde for at trafikken gradvis vil konkurranseutsettes. NSB vil kunne konkurrere om å vinne konkurranseutsatte trafikkpakker på lik linje med andre togselskap.

Etter en overgangsfase hvor persontogtrafikken konkurranseutsettes, vil trafikkselskapet NSB være konkurranseutsatt i alle sine delmarkeder. De virksomhetsområdene som videreføres i trafikkselskapet NSB med datterselskaper omfatter om lag 10 000 årsverk. De ansatte i konsern- og fellesfunksjoner og ansatte i NSB Persontog, Tågkompaniet AB, NSB Gjøvikbanen, Nettbuss og CargoNet blir ikke direkte berørt av de organisatoriske strukturendringene i jernbanereformen. Ansatte i NSB Persontog vil etter hvert møte konkurranse fra andre togselskap.

Samferdselsdepartementet vil legge vekt på at de strukturelle endringene i konsernet gjennomføres slik at de ikke skaper unødige utfordringer i den operasjonelle virksomheten. De fremtidige selskapene må ha en kapitalstruktur som er tilstrekkelig til den virksomhet som skal drives, både i overgangsfasen og i fremtidig organisasjonsstruktur.

4.9 Flytogets rolle og tilbringertjenesten til Oslo Lufthavn

Flytoget har blitt en ansett aktør i norsk jernbane, og har en sterk posisjon i sitt delmarked. Flytoget har per i dag fortrinnsrett og plikt til et fastsatt omfang av tilbringertransport til Oslo Lufthavn (OSL). Trafikkavtalen med Samferdselsdepartementet løper ut 31. januar 2028. Avtalen pålegger Flytoget rett og plikt til å tilby tilbringertransport til OSL gjennom hele driftsdøgnet med 6 avganger i jevn frekvens fra Oslo S og 3 avganger i jevn frekvens fra Asker. Togtilbudet er definert som en offentlig tjeneste. I tillegg har Flytoget en avtale med Jernbaneverket om fortrinnsrett ved ruteplanlegging til et visst antall (inntil seks) regelmessige avganger hver time på strekningen Etterstad – Gardermoen. Avtalen varer til 1. januar 2030.

Regjeringen ønsker å konkurranseeksponere tilbringertrafikken med tog. Det foreligger verken prinsipielle eller reelle grunner til å unnta tilbringertrafikken for konkurranse. I vurderingen av hvordan og når konkurranseutsettingen skal gjennomføres vil hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet vektlegges. Blant annet vil det bli gjort nærmere vurderinger av hvordan ulike modeller for slik konkurranseeksponering påvirker:

  • opprettholdelse av et tilbringerprodukt som bidrar til høy andel kollektivreiser til OSL

  • best mulig utnyttelse av den samlede kapasiteten i jernbanenettet, ikke minst i Oslo-tunellen

  • sammensetning av trafikkpakker som gir gode togtilbud for de reisende og et hensiktsmessig utgangspunkt for konkurransene om persontransporttjenester

  • de ansatte i selskapet

  • verdiene i selskapet Flytoget, herunder disponering av rullende materiell

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag på dette området.

Flytogets virksomhet er i dag i henhold til selskapets vedtekter begrenset til å drive tilbringertrafikken til OSL. For å legge til rette for økt konkurranse mener regjeringen at også Flytoget bør gis mulighet til å konkurrere om trafikkpakker utover tilbringertrafikken til OSL. Regjeringen vil derfor at staten som eier (ved Nærings- og fiskeridepartementet) fjerner den aktuelle begrensningen i selskapets vedtekter. Beslutningen om Flytoget vil delta i konkurranse om andre trafikkpakker ligger imidlertid hos styret i selskapet.

Reglene om offentlig støtte hindrer ikke Flytoget i å utføre både flytogtjenester og konkurranseutsatte tjenester. En forutsetning er imidlertid at det etableres klare skiller mellom de ulike aktivitetene slik at både Flytoget og staten (som tildeler nye oppgaver) kan vise at det ikke skjer ulovlig kryssubsidiering.

4.10 Bedre rammebetingelser for godstransport på tog

Markedssituasjonen innenfor godstransport med tog i Norge er preget av få aktører, sterk konkurranse med godstransport på veg og svak lønnsomhet. Det samlede transportvolumet på bane (unntatt malmtrafikk) er lavere i dag enn i 2008. En forutsetning for å få til økt etablering og mer konkurranse er gode rammebetingelser for godtransport med tog. Det er helt nødvendig for at godstransport med tog kan bli bedriftsøkonomisk lønnsomt at kundene kan stole på at varene kommer fram til avtalt tid. En robust infrastruktur som gir både togselskap og deres kunder forutsigbarhet er da helt grunnleggende. I tillegg må infrastrukturen ha tilstrekkelig kapasitet. Infrastrukturforbedringer vurderes i forbindelse med behandlingen av NTP.

Det er et overordnet mål i transportpolitikken å legge til rette for overføring av godstransport fra veg til bane. For å oppnå lønnsom drift må det være et tilstrekkelig stort marked for at togets relative fortrinn skal komme til sin rett. I en slik sammenheng er terminalstruktur (antall terminaler og deres lokalisering) og terminalkapasitet av avgjørende betydning. Det pågår en bred godsanalyse i regi av transportetatene som tar for seg godsmarkedet i Norge, forholdet mellom transportmidlene, framtidig terminalbehov- og struktur m.m. Rapporten skal benyttes som underlag for neste NTP. På bakgrunn av dette arbeidet er det igangsatt en konseptvalgutredning for terminalstruktur i Oslofjordregionen. Godsterminaler bør ideelt sett ha en sentral plassering i forhold til markedet. Terminalenes utforming, og tilknytning til hovedvegnettet må gjøre det enkelt og effektivt å laste om.

Regjeringen har besluttet at ansvaret for driften av godsterminalene som i dag eies av Rom Eiendom overføres til Jernbaneverket. Jernbaneverket skal legge til rette for effektive og konkurransenøytrale tjenester på terminalene. Regjeringen legger opp til at også eierskapet til godsterminalene som i dag eies av Rom Eiendom overføres til infrastrukturforetaket. Dette vil legge enda bedre til rette for at terminalene utvikles på en enhetlig, konkurransenøytral og kostnadseffektiv måte. Regjeringen har også prioritert tiltak for å sikre rettferdige konkurransevilkår både internt i jernbanesektoren og på tvers av ulike transportmidler. Det er potensial for overføring til tog av godstransporter til og fra kontinentet som i dag går på veg. Hvis gods kommer inn til Norge med tog er det større sjanse for at det vil gå videre med tog internt i Norge.

De fleste av de strukturelle tiltakene regjeringen varsler i denne meldingen vil også bidra til en bedret situasjon for godstransporten på tog. De viktigste er:

  • En jernbanesektor med klare roller for aktørene og hvor det er et klart skille mellom myndighetsoppgaver og konkurranseutsatt sektor.

  • Innføring av økt brukerbetaling og kjørevegsavgift (jf. pkt. 4.7), vil skape et mer forretningsmessig forhold mellom togselskapene og infrastrukturforetaket. Ved utforming av ordningene vil det bli tatt hensyn til den krevende situasjonen godsnæringen befinner seg i, og det vil legges vekt på å unngå et økt kostnadsnivå for næringen. Kjørevegsavgiften utformes slik at den primært vil omfatte trafikk på fullt utnyttede strekninger/perioder. Dette gjør at den i begrenset grad vil belaste godstrafikken. Brukerbetaling er allerede langt på vei innført for tjenester godsselskapene benytter. En utvidelse av denne ordningen vil derfor i hovedsak omfatte persontrafikken.

  • Innføring av en ytelsesordning vil gi togselskapene en økonomisk kompensasjon når infrastrukturen ikke er tilgjengelig for trafikk som forutsatt, og tilsvarende at togselskaper som skaper følgekonsekvenser for øvrige togselskap, må betale til infrastrukturforvalteren.

  • Innføring av en finansieringsordning for drift og vedlikehold av jernbaneinfrastruktur som styrker forutsigbarheten ytterligere. Koblingen mellom langsiktige investeringsplaner og bevilgningene til drift og vedlikehold vil tydeliggjøres, og innebærer at det som bygges også kan vedlikeholdes. Dette vil gradvis resultere i et bedre jernbanenett og mer stabil tilgjengelighet på sikt.

  • Mer konkurranse om vedlikehold av infrastruktur. Dette ventes å gi lavere kostnader, slik at det kan utføres mer vedlikehold for pengene.

  • Mer konkurranse om togvedlikehold gjennom en konkurransenøytral plassering av verksteder og en aktiv tilrettelegging for konkurranse. Dette vil kunne gi bedre tjenester og bedre betingelser for godstogselskapene.

Regjeringen vil følge utviklingen i godstransportnæringen tett og vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av rammebetingelsene for godstransport med jernbane i Norge i neste NTP.

4.11 Organisering i en reformert jernbanesektor

Etter at reformen er fullt ut gjennomført kan sektoren framstilles som vist i figur 4.2.

Figur 4.2 Prinsippskisse reformert jernbanesektor

Figur 4.2 Prinsippskisse reformert jernbanesektor

Organisasjonsstrukturen skiller klart mellom hvilke oppgaver som skal ligge i statsforvaltningen, hvilke oppgaver som bør løses av statlig eide selskaper/foretak og hvilke oppgaver som bør løses i markedet.

Fotnoter

1.

En aktuell pakke kan bestå av Oslo-Stavanger (nattog), Oslo-Stavanger, Stavanger-Egersund og Nelaug-Arendal. Til sammen ca. 4 millioner togkilometer pr år. Totalt 4,7 millioner reisende i 2014. NSB mottok 379 mill kr for denne trafikken i 2014.

2.

En aktuell pakke kan bestå av Trondheim-Bodø (nattog), Trondheim-Bodø, Bodø-Rognan, Lundamo/Melhus-Stjørdal/Steinkjer, Dombås-Åndalsnes, Hamar-Røros, Røros-Trondheim, Trondheim-Storlien. Til sammen ca. 5,5 millioner togkilometer pr år. Totalt 2,2 millioner reisende i 2014. NSB mottok 482 mill kr for denne trafikken i 2014.

Til toppen
Til dokumentets forside