5 Et framtidsrettet tilskuddssystem

5.1 Innledning

Tilskuddssystemet er statens primære virkemiddel i filmpolitikken, gjennom årlige bevilgninger til filmformål, utforming av forskrifter og politisk styring via årlige tildelingsbrev til Norsk filminstitutt (NFI). Formålet med tilskuddsordningene er blant annet å fremme norske audiovisuelle produksjoner som kulturuttrykk og legge til rette for at det kan produseres gode norske filmer som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon, jf. kap. 2.

Dette kapitlet gir en oversikt over de statlige tilskuddsordningene til audiovisuelle produksjoner som forvaltes av NFI. Videre presenteres resultatene fra den eksterne evalueringen av ordningene som departementet fikk gjennomført i 2014 samt høringen av denne. Departementet foreslår på bakgrunn av dette et mer framtidsrettet tilskuddssystem.

Departementets forslag til innretning på øvrige statlige tilskuddsordninger på filmområdet omtales i de påfølgende kapitlene: kap. 6 om Norge som attraktivt innspillingsland, kap. 7 om tilskudd til regionale filmvirksomheter, kap. 8 om tilskudd til filmformidling og kap. 10 om tilskudd til Internasjonalt Samisk Filminstitutt.

5.2 Dagens tilskuddssystem

NFI forvalter de statlige tilskuddsordningene til utvikling og produksjon av film etter forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner fastsatt av Kulturdepartementet.

NFI gir tilskudd til kortfilm, dokumentarfilm, spillefilm og serier1. Det er tilskuddsordninger for manuskriptutvikling, talentutvikling, prosjektutvikling, produksjon, utvikling og produksjon av flere filmer i en pakke, samproduksjon og lansering. Det gis også etterhåndstilskudd til kinofilm basert på besøkstall. Tilskuddene fordeles etter format, og det er opprettet en rekke tilskuddsordninger tilpasset de ulike formatene for audiovisuelle produksjoner. Følgende tilskuddsordninger gjelder for de ulike formatene:

• Kortfilm (maksimalt 60 minutter): NFI gir tilskudd til utvikling og produksjon. I tillegg kan det søkes om tilskudd fra Nye veier-ordningen og til å lansere kortfilm i utlandet.

• Kinofilm og dokumentar for kino: NFI gir tilskudd til utvikling, produksjon (inkl. etterhåndstilskudd), samproduksjon, kinolansering i Norge og lansering på festivaler og salgsmarkeder i utlandet. I tillegg kan slike filmprosjekter søke om pakkefinansiering og søke på Nye veier-ordningen.

• Dokumentarfilm som ikke er kinofilm: NFI gir tilskudd til utvikling, produksjon, samproduksjon, pakkefinansering og lansering i utlandet. I tillegg kan slike filmprosjekter søke på Nye veier-ordningen.

• Tv-serier (fiksjon og dokumentar): NFI gir tilskudd til manusutvikling, utvikling, produksjon og lansering i utlandet.

Tilskudd til audiovisuelle produksjoner er omfattet av EØS-avtalens regler om offentlig støtte. De gjeldende forskriftene ble notifisert til og godkjent av EFTAs overvåkningsorgan, ESA, i 2009.2 For at en søknad om tilskudd skal godkjennes, må søknaden kvalifisere som et kulturprodukt og passere den såkalte «kulturtesten». En audiovisuell produksjon er et kulturprodukt når det oppfyller tre av følgende kriterier:

• manuskript eller litterært forelegg er originalskrevet på norsk eller samisk

• hovedtemaet er knyttet til norsk historie, kultur eller samfunnsforhold

• handlingen utspiller seg i Norge, et annet EØS-land eller Sveits

• verket har vesentlig bidrag fra opphavsmenn eller utøvende kunstnere bosatt i Norge, et annet EØS-land eller Sveits

Samlet offentlig støtte skal i utgangspunktet ikke overstige 50 pst. av utviklings-, produksjons- og lanseringskostnadene. Unntaket er filmer med begrenset markedspotensial eller et produksjonsbudsjett på under 17,2 mill. kroner. Disse prosjektene kan få tilskudd opp til 75 pst. av utviklings-, produksjons- og lanseringskostnadene. De fleste norske filmprosjekter vurderes i denne kategorien.

En kinofilm som enten er av kunstnerisk karakter eller bruker eksperimentelt eller innovativt filmspråk, kan motta tilskudd på opptil 85 pst. av utviklings-, produksjons- og lanseringskostnadene. I disse tilfellene vurderer NFI at filmen har et spesielt høyt kunstnerisk potensial og særlig begrenset markedspotensial. Dersom en produksjon mottar offentlig tilskudd3 fra flere kilder i tillegg til tilskuddet fra NFI, skal den samlede støtten ikke overstige grensene fastsatt for den enkelte tilskuddsordning. Ingen prosjekter kan motta mer enn 35 mill. 2010-kroner i samlet offentlig tilskudd.

I 2014 ble statstøtte til kultur, herunder audiovisuelle produksjoner, innlemmet i det såkalte gruppeunntaket i EU og deretter innlemmet i EØS-avtalen. Gruppeunntaket gir nærmere regler om hvilke støttetiltak som automatisk anses som forenlig med EØS-avtalen, og som dermed er unntatt fra notifikasjonsplikt. Støttetiltak som oppfyller vilkårene kan iverksettes uten forutgående notifikasjon og godkjenning fra ESA, kun med en forenklet melding til ESA innen 20 dager etter at støtten er iverksatt.

Støttegiver er ansvarlig for at støtten er i samsvar med gruppeunntaket, og dermed lovlig. ESA står imidlertid fritt til å undersøke saken på et seinere tidspunkt, dersom det skulle vise seg at vilkårene for å benytte gruppeunntaket ikke er oppfylt. Dette betyr en vesentlig effektivisering av prosessen med å endre eller fornye tilskuddsordningene.

5.3 De statlige tilskuddsordningene

Nedenfor følger en kort beskrivelse av de ulike typene tilskuddsordninger. Med unntak av tilskuddsordningen til manuskriptutvikling er målgruppen for tilskuddsordningene norske uavhengige produksjonsselskaper.

5.3.1 Tilskudd til manuskriptutvikling

NFI kan gi tilskudd til utvikling av alle typer langfilmmanus, dokumentarer og serier. Ordningen er rettet mot talentfulle manuskriptforfattere og filmskapere, og skal bidra til kontinuitet og produktivitet i manuskriptarbeidet og sikre et bredt og mangfoldig repertoargrunnlag. Tilskuddene skal også bidra til et profesjonelt og sterkt miljø for audiovisuell produksjon i Norge. Formålet er å stimulere til utvikling av manuskripter av høy kunstnerisk og profesjonell kvalitet.

5.3.2 Utvikling og produksjon av filmer og serier etter kunstnerisk vurdering

Tilskudd til utvikling og produksjon av filmer og serier etter kunstnerisk vurdering (konsulentordningen) skal sikre et bredt tilbud av norske filmer og serier innen ulike sjangre av høy kvalitet og til ulike målgrupper. Søknadene vurderes ut fra kunstneriske, produksjonsmessige, økonomiske, tekniske og markedsmessige kriterier. Konsulentordningen omfatter også kunstnerisk vurdering av dokumentarfilm for kino, dokumentarfilm som ikke er kinofilm og kortfilm. En av forutsetningene for å motta tilskudd til serier er at søkeren på forhånd har inngått avtale med et tv-selskap, som skal bidra med en vesentlig andel av finansieringen. Tilskuddet fra NFI fungerer dermed som en toppfinansiering for dette formatet.

5.3.3 Produksjon av kinofilm etter markedsvurdering

NFI kan gi forhåndstilskudd etter markedsvurdering til produksjon av kinofilm. Ordningen er rettet mot prosjekter med forventet besøk på minimum 200 000 besøkende. Søknadene vurderes av et markedspanel bestående av to representanter fra bransjen og én representant fra NFI. Panelet er et rådgivende organ for NFIs administrasjon, som fatter vedtak om tilskudd. Søknadene vurderes ut fra en rekke kriterier, men i prioriteringen mellom flere kvalifiserte prosjekter er forventet besøk på kino avgjørende. Formålet med ordningen er å stimulere til produksjon av kinofilm med høyt publikumspotensial.

5.3.4 Pakkefinansiert utvikling og produksjon av kinofilm

NFI kan gi utviklingstilskudd som pakker på tre til seks kinofilmer og tilsvarende for dokumentarfilm for kino. Formålet er å videreutvikle prosjekter til et nivå der produsenter og finansiører kan ta stilling til videre produksjon. NFI kan også gi produksjonstilskudd som pakkefinansiering av inntil tre kinofilmer. Formålet er å styrke produksjonsselskapenes mulighet til en langsiktig kunstnerisk satsing på produksjon av filmprosjekter, og å bidra til langsiktig samarbeid mellom produksjonsselskaper og filmskapere.

5.3.5 Samproduksjonstilskudd – kinofilm med utenlandsk hovedprodusent

Norske filmprodusenter kan søke om tilskudd til kinofilmer som samproduseres med utenlandsk hovedprodusent. Ved vurdering av og prioritering mellom søknader skal NFI legge vekt på samarbeidet mellom produsentene, prosjektets kreative og tekniske norske bidrag og andelen av filmens budsjett som skal brukes i Norge. I vurderingen kan også samproduksjoner med fokusland bli positivt vektet. Dette er land filminstituttet ønsker å rette oppmerksomhet mot og som det er en ambisjon å ha et gjensidig samarbeid med, eksempelvis Sverige, Danmark, Nederland, Frankrike og Tyskland mv. Formålet med ordningen er å stimulere til produksjon av kinofilmer av høy kunstnerisk og produksjonsmessig kvalitet. Videre skal den bidra til kunstnerisk og produksjonsmessig profesjonalisering og internasjonalisering av den norske filmbransjen.

5.3.6 Talentordningen Nye veier

I Nye veier-ordningen skal regissør og produsent ha tid til fordypning og forskning samt mer rom for forundersøkelser og eksperimentering, når det gjelder form og innhold. Formålet med ordningen er å styrke talentutviklingen i norsk film, støtte opp under kunstnerisk dristige prosjekter og bidra til utvikling av den norske filmens formspråk og fortelling. Målet er også å gi regissører og produsenter bedre mulighet til kunstnerisk fordypning og utprøving av nye ideer.

Prosjektutvikling er obligatorisk og danner grunnlag for en seinere beslutning om eventuelt tilskudd til produksjon. Produksjonsselskaper kan søke om tilskudd til utvikling og produksjon av filmer for kino og til filmer under 60 minutter (kortfilm og dokumentar).

5.3.7 Etterhåndstilskudd

Etterhåndstilskuddet erstattet den tidligere billettstøtteordningen, og ble innført i 2010 i forbindelse med etableringen av nye forskrifter. Etterhåndstilskudd er en automatisk ordning som har vært utbetalt til kinofilmer som oppnår mer enn 10 000 solgte billetter på kino gjennom ordinær kinodistribusjon. Tilskuddet utløses uavhengig av om filmene har fått forhåndstilskudd fra NFI, så framt de oppfyller kravene i kulturtesten. Ordningen refunderer 100 pst. av produksjonens dokumenterte og godkjente inntekter. For barnefilmer er refusjonsnivået på 200 pst. Målet med ordningen er å stimulere til økt privatkapital til filmproduksjon, til mer fokus på at filmene skal nå et stort publikum og til økte markedsinntekter for filmene.

5.3.8 Lanseringstilskudd

NFI gir tilskudd til lansering av kinofilm i Norge og tilskudd til lansering i utlandet av alle audiovisuelle produksjoner (kinofilm, kortfilm, dokumentarfilm og serier). Formålet med lanseringstilskuddet er på den ene siden at filmkunst og filmkultur skal nå et størst mulig publikum i Norge, og på den andre siden å profilere norsk filmkunst og filmkultur i utlandet og nå et størst mulig publikum internasjonalt via prioriterte festivaler og salgsmarkeder i utlandet. NFI gir også tilskudd til lansering av norske minoritetssamproduksjoner.

I tillegg gis det tilskudd til aktører, virksomheter og arrangementer som påtar seg å koordinere felles profileringstiltak på internasjonale festivaler og salgsmarkeder på vegne av norsk filmbransje.

5.4 Evaluering av tilskuddssystemet

På oppdrag fra Kulturdepartementet har ideas2evidence utført en utredning om økonomien og pengestrømmene i filmbransjen, herunder effektene av tilskuddsordningene. Ideas2evidence konkluderer med at dagens tilskuddssystem langt på vei fungerer etter intensjonene og har bidratt til å utvikle norsk film i positiv retning. Utreder mener det likevel foreligger et forbedringspotensial, ikke minst i sammenlikning med våre naboland Sverige og Danmark. Ideas2evidence mener den tøffeste utfordringen norsk film står overfor de neste årene handler om sviktende inntekter og en i utgangspunktet økonomisk svak og fragmentert bransje. For å tilpasse tilskuddssystemet bedre til de utfordringene bransjen står overfor anbefaler ideas2evidence følgende endringer:

• Terskelen for tilgang til etterhåndstilskudd heves betraktelig.

• Antallet tildelinger under markedsordningen økes noe, samtidig med at vurderingskriteriene utvides for bl.a. å gi rom for et høyere antall tildelinger innenfor markedsordningen og å åpne for større variasjon i produksjonsbudsjettene for markedsfilm4.

• Tilskuddene under konsulentordningen økes, men konsentreres om et lavere antall produksjoner.

• Filmer med svært lavt publikumspotensial kan få en større del av finansieringen som forhåndstilskudd.

• Styrke lanseringen av smalere filmer og premiere utprøving av utradisjonelle lanseringsmodeller.

• Alle tilskudd til kortfilm overføres fra NFI til de regionale filmsentrene.

• Samproduksjonsordningen styrkes på kort sikt for å tilstrebe en bedre balanse i forholdet mellom eksport og import av produksjonsaktivitet.

• En større del av utviklingstilskuddene blir fordelt som pakkekontrakter heller enn enkelttilskudd.

• Hele tilskuddssystemet gjennomgås med tanke på å myke opp eller fjerne krav og definisjoner som tvinger produksjoner inn i smale sjangerdefinisjoner eller forutbestemte distribusjonsmodeller.

• Ordningen med produksjonstilskudd til tv-serier opphører.

• Ordningene for tilskudd til dokumentarfilm styrkes.

5.5 Høring

Utredningen ble sendt på bred høring høsten 2014, og departementet mottok i alt 32 høringssvar. Et flertall av høringsinstansene støtter ideas2evidence’ hovedkonklusjon om at tilskuddssystemet langt på vei har fungert etter intensjonene. Høringsinstansene har imidlertid en del merknader til forslagene. Dette gjengis kortfattet nedenfor.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til en utvidelse av markedsordningen. De få høringsinstansene som kommenterer en økning av tilskudd til konsulentordningen er enige i at tilskuddene bør økes, og at dette vil bidra til at filmene oppnår et mer realistisk budsjett og bedre kvalitet. Flere framhever at det er uheldig dersom dette medfører at det gis tilskudd til færre filmer.

Høringsinstansene er delte i spørsmålet om en større andel av utviklingstilskuddene bør bli fordelt som pakketilskudd. Produsentforeningen, Rogaland fylkeskommune og TV 2 støtter forslaget og viser spesielt til at pakketilskuddene til dokumentarfilm har vært en suksess. Pakketilskuddet til utvikling av dokumentarfilm har vært en positiv ordning for selskapene, bl.a. gjennom økt kontroll over eget repertoar og større forutsigbarhet. FilmReg og Norsk filmklubbforbund viser imidlertid til at pakkefinansieringen kan virke konkurransevridende i favør av etablerte produksjonsselskaper.

Høringsinstansene har også delte oppfatninger om hvorvidt terskelen for etterhåndstilskudd bør økes. Norsk filminstitutt, Produsentforeningen og Film & Kino mener at heving av terskelen vil være et viktig tiltak for å forebygge igangsetting av filmprosjekter som er underfinansiert, eller som ikke har tilstrekkelig kvalitet. Film & Kino viser også til at systemet har gjort det attraktivt å spekulere i underfinansiering for å utløse etterhåndstilskuddet ved 10 000 besøkende. Ifølge Film & Kino svekker dette produsentenes interesse til å selge billetter etter 10 000 besøkende. Bergen kommune, Vestnorsk filmsenter og FUZZ støtter også forslaget. FUZZ mener det må være en forutsetning at etterhåndstilskuddet settes likt for NFIs filmer og filmer som finansieres av filmsentre/filmfond. Flere av høringsinstansene er ikke tydelige på om de støtter anbefalingen eller ikke. FilmReg, Filmfond Nord og Norsk filmklubbforbund mener at en heving av terskelverdien rammeruavhengige filmskapere, som de anser for å være svært viktige for nyskapingen og kulturen i filmbransjen. FilmReg mener at en heving utover 20 000 besøkende vil ha svært negative konsekvenser for regionale filmbransjer. Flere høringsinstanser foreslår at etterhåndstilskuddet bør gjøres om til en overslagsbevilgning for å unngå at den automatiske støtteordningen påvirker NFIs andre tilskuddsordninger.

Høringsinstansene er noe delt i synet på om smalere filmer bør få økt tilskudd til lansering. NFI mener at det er viktigere at produsenter og distributører jobber smart og effektivt og har den rette kompetansen når det gjelder lansering av film, distribusjon og markedsføring. Denne tankegangen støttes delvis av Norsk filmklubbforbund, som påpeker at utprøving av utradisjonelle lanseringsmetoder ikke nødvendigvis trenger å være like dyrt som ordinær markedsføring. Film & Kino mener at lanseringstilskuddene til smalere filmer har vært for små, og bidratt til at kritikerroste filmer som oppnår priser på internasjonale filmfestivaler når et for lite publikum på det norske markedet. Dette understrekes også av FilmReg, som framhever at støttesystemet ikke må bidra til at lanseringsarbeidet separeres fra resten av produksjonssystemet. Film & Kino mener også at lanseringspotten bør styrkes på bekostning av produksjonspotten, da det er liten mening i å benytte milllioner av kroner på produksjon av filmer som ikke når fram til publikum. Et flertall mener at lanseringsmidler i større grad kan stimulere til distribusjon og salg på alternative visningsplattformer og i nye formater.

Et flertall av høringsinstansene går mot forslaget om å flytte alle midler til kortfilm ut til regionene på grunnlag av den foreliggende utredningen. Flere mener at forslaget er svakt utredet og begrunnet og ønsker en fortsatt nasjonal ordning. Noen høringsinstanser mener en spredning av kortfilmmidlene kan ramme animasjonsfilmen, en kostnadskrevende sjanger hvor Norge imidlertid utmerker seg internasjonalt for god kvalitet. Fylkeskommunene Vestfold, Rogaland, Troms og Nordland støtter forslaget.

Samtlige av høringsinstansene som har kommentert samproduksjon, støtter at ordningen styrkes, både fordi filmbransjen er avhengig av internasjonalt samarbeid, kompetanse og finansiering, og fordi dette vil være et viktig tiltak for å balansere utflaggingen av norske filmproduksjoner til utlandet.

Et flertall sentrale høringsinstanser, blant annet Norsk filminstitutt, Produsentforeningen, Norsk filmforbund, FilmReg, TV 2 samt enkelte regionale aktører, går imot forslaget om å avvikle produksjonstilskudd til serier. Flere viser til at rapporten baserer seg på et utilstrekkelig og delvis feilaktig datagrunnlag for å kunne gjøre en vurdering av produksjonstilskuddsordningen til dramaserier. Produsentforeningen og TV 2 viser til at toppfinansieringen fra NFI er avgjørende for tv-selskapenes satsing på dramaserier, og mener, i likhet med NFI, at produksjonstilskuddet sikrer en større bredde og kvalitet i dramaserietilbudet. Organisasjonene framhever at norske dramaserier når ut til et stort publikum, og at sjangeren utløser betydelig privat kapital per offentlig krone investert.

Boks 5.1 Norsk animasjonssuksess

Foto: Mikrofilm AS

Torill Kove har satt norsk film på kartet med tre Oscarnominasjoner for beste animerte kortfilm. Kove ble nominert for filmen Moulton og meg i 2015 og Min bestemor strøk kongens skjorter i 2009. I 2007 vant Kove Oscar med filmen Den danske dikteren. Dette var den første norske Oscarprisen siden Thor Heyerdahl vant prisen for beste dokumentarfilm med Kon-Tiki i 1951. Torill Kove er bosatt i Canada, men henter inspirasjon til filmene sine fra norsk historie og sin oppvekst i Norge. Filmene er laget i samarbeid med norske Mikrofilm.

5.6 Departementets vurderinger

Både evalueringen og høringen viser at mange mener at dagens tilskuddssystem på flere måter har fungert godt, men at det er behov for å gjøre endringer for å møte utfordringene filmbransjen står overfor. Departementet viser til de utfordringene ideas2evidence påpeker, og mener at tilskuddssystemet bør endres slik at det i større grad legger til rette for at en mer profesjonell bransje selv tar ansvar for utvikling, produksjon, markedsføring og salg uavhengig av produksjonsplattform.

Som vist i kap. 3 er store deler av norsk filmbransje fremdeles svært fragmentert og preget av små selskaper med svak økonomi. Produksjonsselskapene lever i økende grad av marginene på produksjonsaktivitet og ikke av inntektene fra filmene de produserer. Som ideas2evidence påpeker er målsettingen fra forrige filmmelding i 2007 om en styrking og konsolidering av filmbransjen ikke nådd. Lønnsomheten blant spillefilmprodusentene er lav, og opp mot halvparten av selskapene går med underskudd. Også dokumentarfilmbransjen er fragmentert, men lønnsomheten svinger mindre enn i spillefilmbransjen. Tv-produksjonsbransjen er mer konsolidert og har en betydelig sterkere økonomi, med flere store selskaper og en markant bedre lønnsomhet. Distribusjonsleddet for film opplever synkende lønnsomhet og omsetning.

I tillegg til dette står bransjen overfor store utfordringer som følge av teknologiske og markedsmessige endringer. Den norske filmbransjen må forholde seg til endrede konkurranseforhold, endrede inntektsmuligheter, endret forbrukeratferd og en stadig mer internasjonal og global bransje. I det digitale markedet er det enda viktigere enn tidligere med solide produksjonsselskaper med kapasitet og kompetanse til å posisjonere norsk film i det norske og internasjonale markedet.

Departementet vil legge bedre til rette for rammevilkår hvor filmselskapene kan utvikles og styrkes. Departementet vil derfor gjøre nødvendige endringer til et tilskuddssystem som i størst mulig grad bidrar til sunn økonomi i norsk filmindustri. Tilskuddssystemet bør i større grad enn i dag bidra til konsolidering av bransjen. Dagens system, med oppdeling i et stort antall ordninger rettet mot bestemte formater og visningsvinduer, er ikke tilstrekkelig fleksibelt til å møte dagens og morgendagens utfordringer. Det er også behov for å gjøre tilskuddsforvaltningen mindre byråkratisk og mer effektiv. Departementet vil derfor forenkle og forbedre tilskuddsordningene. Ordningene skal samtidig ivareta bransjens behov for forutsigbarhet og mulighet for langsiktig planlegging, og statens behov for tilstrekkelig oppfølging og kontroll med tilskuddene.

5.6.1 Et plattformnøytralt tilskuddssystem

Utredningen til ideas2evidence viser til at dagens virkemiddelapparat og tilskuddssystem ikke har tatt høyde for hvordan den digitale revolusjonen har endret film- og tv-industrien. Ideas2evidence konkluderer blant annet med at hele tilskuddssystemet bør gjennomgås for å myke opp eller fjerne alle formelle krav og definisjoner som bremser nødvendig omstilling og utprøving av nye forretningsmodeller. Dette fikk også støtte i høringen. Departementet slutter seg til dette. Endringer i format, distribusjon og forbruk tilsier at tilskuddssystemet bør ha en plattformnøytral innretning. Dagens tilskuddsordninger er i stor grad innrettet mot film produsert for kino som visningsplattform. Departementet forventer at kino også framover vil være en viktig arena for visning av film, men at det i takt med utviklingen i publikumsatferd og teknologi ikke er hensiktsmessig eller framtidsrettet at tilskuddsordninger forbeholdes kinofilm. Likeledes vil departementet påpeke at det framstår som utdatert at tilskuddsordninger til utvikling og produksjon av serier knyttes til tv som visningsplattform. Dagens forbrukermønster viser at serier i økende grad etterspørres på andre plattformer enn lineær tv.

5.6.2 Et fleksibelt tilskuddssystem

Den teknologiske utviklingen holder en høy endringstakt. Med dagens detaljerte tilskuddssystem vil det bli stadig mer krevende å sørge for et til enhver tid oppdatert system som gir norsk film best mulig rammebetingelser. Departementet mener ordningene bør være mindre detaljerte og mer fleksible.

Departementet foreslår derfor at tilskuddssystemet innrettes slik at NFI får størst mulig fleksibilitet i tilpasningen av virkemidlene for å nå målene, med framtidsrettede ordninger der midlene ikke bindes opp i særordninger knyttet til de ulike formatene. Det er også vesentlig at tilskuddssystemet fremmer nyskaping og kvalitet. For å møte den nye virkeligheten kreves en aktiv filmpolitikk med dynamiske og fleksible tilskuddsordninger. Det er behov for ordninger som dyrker fram talenter, og bidrar til ytterligere kompetanse og profesjonalitet slik at en norsk filmbransje med sunn økonomi kan produsere konkurransedyktig innhold til et digitalt marked.

Eksempelvis er produksjon av serier i sterk vekst og publikums etterspørsel etter kvalitetsserier er stor. Nå, og i tiden framover, er det viktig å tilrettelegge for at det lages norske serier av høy kvalitet. En styrking av tilskudd til serier vil være positivt både for publikumsoppslutningen og for bransjen. I en periode kan det for eksempel være serier, og ikke spillefilmer, som bør prioriteres innenfor rammen til produksjonstilskudd. På lengre sikt kan det være andre formater som prioriteres. Filmuttrykket og filmformatene vil til enhver tid påvirkes av de rådende distribusjonsmulighetene og forretningsmodellene. Dette må også reflekteres i tilskuddssystemet

Tilskuddsordningene på filmområdet er fra og med budsjettåret 2015 forenklet ved at NFI er gitt fullmakt til selv å fastsette fordelingen av midler mellom sine tilskuddsordninger. Endringen gir NFI frihet til å disponere midler etter behov. Dette forenklingstiltaket i tilskuddsforvaltningen styrker fleksibiliten og effektiviteten i tilskuddsordningene, i tillegg til at det støtter opp om regjeringens mål om at maktspredning og mangfold skal styrkes gjennom desentralisering av beslutninger.

NFI må, innenfor de rammer de filmpolitiske målene gir, gjøre faglige vurderinger av hvordan fordelingen av tilskudd best mulig kan innrettes. NFI har også ansvar for fordelingen av statlige midler mellom de ulike tilskuddsordningene. Departementet vil i de årlige tildelingsbrevene begrense styringen til overordnede føringer for den samlede tilskuddsporteføljen.

5.6.3 Et enklere tilskuddssystem

Departementet finner det formålstjenlig at forskriften om tilskudd til audiovisuelle produksjoner blir mindre detaljstyrende enn i dag. Forskriftskompetansen bør fortsatt deles med NFI, men Kulturdepartementets forskrift om hva det kan gis tilskudd til bør gjøres mer overordnet og forenklet, så langt som mulig plattformnøytral, og innrettet mot de overordnede kategoriene for tilskudd. Departementets forskrift vil dermed skille seg enda tydeligere fra underforskriftene NFI får ansvar for å utforme. Disse skal angi detaljene i tilskuddsordningene. Det betyr at dagens system, hvor Forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner i stor grad innretter tilskuddsordningene etter format (f.eks. tilskudd til kinofilm, kortfilm, dokumentar, serie osv.), forenkles og snus om, slik at tilskuddssystemet innrettes etter tilskuddstype og rekkefølge i produksjonsprosessen. Departementet sørger med dette for at NFI får nødvendig rom til å endre de ulike tilskuddsordningene i takt med utviklingen, og legger dermed til rette for et fleksibelt og framtidsrettet regelverk. Når det gjelder forslaget fra ideas2evidence om å flytte alle tilskudd til kortfilm ut av NFI og over til de regionale filmsentrene, vil departementet ikke på nåværende tidspunkt følge opp dette, jf. omtale i 7.3.1.

Departementet foreslår at tilskudd til audiovisuelle produksjoner deles inn etter følgende tre stadier i produksjonsprosessen: tilskudd før produksjon, tilskudd til produksjon og tilskudd etter produksjon. Nedenfor følger en omtale av disse overordnede kategoriene for tilskudd. Departementet vil i tråd med dette foreslå ny forskrift i en ordinær høring.

5.6.4 Tilskudd før produksjon

Formålet med å gi tilskudd til før-produksjon er å stimulere til utvikling av manuskripter og prosjekter av høy kunstnerisk og profesjonell kvalitet. Økonomien i filmbransjen er i stor grad prosjektstyrt i den forstand at det er mest lønnsomt for produksjonsselskapene å komme raskt i produksjon. Etter departementets vurdering bør tilskuddssystemet i større grad bidra til å styrke før-produksjonsfasen. En styrking vil føre til økt kvalitet på sluttproduktet, og dermed bidra positivt til det filmpolitiske målet om et bredt og variert filmtilbud av høy kvalitet. NFI bør innrette midlene til manusutvikling mer målrettet mot produksjon slik at midlene legger til rette for at produsentene og manusforfatterne kan arbeide tettere. Departementet mener det er vesentlig at tilskudd før produksjon i større grad ses i sammenheng med tildeling av produksjonstilskudd, for å sikre at en større andel av manus som utvikles ender i faktiske produksjoner.

5.6.5 Tilskudd til produksjon

Forhåndstilskudd

Departementet mener det er vesentlig at prosjekter for forhåndstilskudd også framover kan vurderes etter to ulike metoder: kunstnerisk vurdering eller markedsvurdering. Kunstnerisk vurdering skal sikre et bredt tilbud av norske filmer av høy kvalitet innenfor ulike sjangre til ulike målgrupper. Markedsvurdering skal bl.a. stimulere til produksjon av film med høyt publikumspotensial. Disse ordningene er de viktigste for å kunne prioritere tildeling av midler i henhold til filmpolitiske målsettinger. Når det gjelder markedsvurdering, slutter departementet seg til anbefalingen fra ideas2evidence om at vurderingskriteriene bør utvides for bl.a. å gi rom for et høyere antall tildelinger innenfor markedsordningen og å åpne for større variasjon i produksjonsbudsjettene for markedsfilm. Det bør ikke være kun publikumsoppslutning som er det vesentlige kriteriet, også andre vurderingskriterier bør legges til grunn. I Danmark er følgende kriterier tatt i bruk i deres markedsfilmordning: «fortelling, publikum, distribusjon, markedsføring og filmens samlede økonomiske bærekraft». Dette blir også vurdert i den norske markedsordningen i dag, men bør etter departementets vurdering tillegges større vekt enn i dag.

Slik departementet ser det, bør tilskuddsordningene åpne for at det gis tilskudd til filmer med budsjetter av varierende størrelse, slik Nye veier-ordningen langt på vei fungerer i dag. Departementet viser til at det i den nye danske filmavtalen for 2015 til 2018 er innført en prøveordning for tilskudd til lavbudsjettfilm, der det i løpet av den fireårige avtaleperioden kan gis tilskudd til 12 til 24 lavbudsjettfilmer over konsulentordningen og markedsordningen samt New Danish Screen. Det stilles da ikke krav om kinovisning, men filmene skal ha en distribusjonsavtale som sikrer at de gjøres tilgjengelig for publikum.

Etterhåndstilskudd

Etterhåndstilskuddet kan betraktes som en del av produksjonstilskuddet, som utbetales etterskuddsvis. Ordningen ble innført for å stimulere til økt privatkapital til filmproduksjon, til fokus på at filmene skal nå et stort publikum og til økte markedsinntekter for filmene. Etterhåndstilskuddet har vært vellykket som virkemiddel for å styrke privatkapitalen i norsk filmbransje, og det har også bidratt til å styrke markedsinntektene. Ordningen har ikke i samme grad vært vellykket som virkemiddel for å stimulere til å nå et stort publikum, utover terskelkravet på 10 000 solgte billetter.

I dag er denne ordningen rettet mot kinofilm, ved at hovedkriteriet for å kvalifisere til tilskudd fra ordningen er basert på antall solgte kinobilletter. Departementet er enig med ideas2evidence i at etterhåndstilskuddet bør gjøres plattformnøytralt ved å vurdere om lansering i andre kanaler enn det norske kinomarkedet kan fungere som terskel for etterhåndstilskudd. Etter departementets vurdering er det imidlertid lite realistisk å få dette til på kort sikt, men departementet vil vurdere hvordan dette kan gjennomføres.

Det har de siste årene vært en sterk vekst i antall filmer som lages uten forhåndstilskudd. Disse filmene har også krav på etterhåndstilskudd (og lanseringstilskudd), gitt at kriteriene er oppfylt. Det utgjør en budsjettmessig utfordring og usikkerhet for NFI at størrelsen på utbetalingene til etterhåndstilskudd ikke er kjent på forhånd. Dette har tatt en stadig større del av NFIs samlede tilskuddsmidler, og dermed redusert midlene til forhåndstilskudd. I januar 2015 sendte departementet på høring et forslag om å heve terskelen for etterhåndstilskudd fra 10 000 til 35 000 solgte kinobilletter. Høringsinstansene støttet i hovedsak at terskelen justeres, men enkelte aktører mente terskelen ikke burde heves så mye. Departementet vil sikre at filmer som vurderes til å ha høy kunstnerisk verdi, men som har en lav publikumsoppslutning, også kan motta etterhåndstilskudd. Departementet legger derfor opp til at NFI gis adgang til å fastsette en lavere terskel for å oppnå etterhåndstilskudd for filmer som har mottatt forhåndsstøtte etter kunstnerisk vurdering.

Etter departementets vurdering er det behov for å se på ytterligere justeringer av ordningen med etterhåndstilskudd. I dag er det ikke krav om å dokumentere faktisk salg for å få etterhåndstilskudd, det er tilstrekkelig at produsentene legger såkalte minimumsgarantier (MGer) til grunn. MGer er definert som godkjent grunnlag for utbetaling av etterhåndstilskudd i NFIs underforskrift for ordningen. Forhåndssalg er definert som salgsinntekt når det gjelder beregning av etterhåndstilskudd, og NFIs definisjon av MG er forhåndssalg av visningsrett. For at en minimumsgaranti skal akkumulere etterhåndstilskudd skal avtaler om forhåndssalg av visningsrett inneholde salgssum og klart definere hvilke av filmens inntekter som skal avregnes mot MGen. Det kan være vanskelig for NFI å vurdere om avtalene er inngått på vanlige forretningsmessige vilkår, særlig også fordi flere eiere av produksjonsselskaper har opprettet egne distribusjonsselskaper, jf. omtale i kap. 3. En slik vertikal integrasjon kan føre til at det settes en kunstig høy MG, som fører til at en film kan ta ut etterhåndstilskudd basert på salgsestimatet i MGen, som kan ligge mange ganger høyere enn det faktiske salget. Flere i filmbransjen har etterlyst et mer transparent system for vurdering av MGer.

Departementet mener at dagens praksis hvor MGer gir grunnlag for etterhåndstilskudd har flere negative enn positive effekter. Det er viktig at tilskuddssystemet er transparent, rettferdig og forutsigbart for søkerne. Departementet vil utrede dette nærmere i samarbeid med NFI og bransjen. Det vises for øvrig til nærmere omtale av minimumsgarantier i kap. 3.

5.6.6 Tilskudd etter produksjon

Norsk film skal nå et norsk publikum. Den skal også hevde seg internasjonalt. Filmbransjen bør i større grad enn i dag være orientert mot marked og distribusjon av filmen både som kunstnerisk produkt og kommersiell vare. Med tilskudd etter produksjon menes her alle typer tilskudd som utløses i den fasen som etterfølger produksjonsprosessen, i første rekke lanseringstilskudd. Etter-produksjonsstilskudd er et viktig virkemiddel for å styrke produsentenes arbeid med å få filmene ut til publikum og til å synliggjøre norske filmer både i Norge og i utlandet. Tilskuddet må innrettes ytterligere mot å øke produsentenes inntekter. Det er viktig at tilskuddsordningene utformes på en måte som gir produsentene insitament til å hente ut de inntektsmulighetene som faktisk finnes. Eksempelvis kan det vurderes om framlagt plan for hvordan produsenten skal hente inntekter for prosjektet i markedet bør være et kriterium for tilskudd.

Departementet ser det som lite framtidsrettet å basere tilskuddsordningene på at første visningsvindu nødvendigvis skal være begrenset til kino. NFIs tilskuddsordninger på dette området bør utformes på en måte som stimulerer til testing og utvikling av nye forretningsmodeller for filmdistribusjon. Dette vil kunne gi økt synlighet for norske produksjoner i strømmetjenester og på andre plattformer.

Boks 5.2 Gullpalme-nominasjon for Louder Than Bombs

Foto: Motlys AS

Joachim Triers film ble i 2015 nominert til Gullpalmen i Cannes. Gullpalmen deles ut ved verdens største filmfestival og regnes som den gjeveste prisen ved siden av Oscar. Sist gang en norsk film ble tatt ut til festivalens hovedprogram var i 1979. Joachim Trier har tidligere regissert filmene Oslo 31. august og Reprise. Louder Than Bombs er en internasjonal samproduksjon laget i samarbeid med manusforfatter Eskil Vogt.

5.6.7 Hurtigsluseordning for etablerte filmprodusenter

Departementet foreslår at det innføres et hurtigslusesystem («fast track») for søknadsbehandling som et ledd i forenklingen av tilskuddsforvaltningen for etablerte filmprodusenter. Ordningen vil være innrettet mot etablerte, profesjonelle og suksessfulle produksjonsselskaper og filmskapere som kan måles ut fra tidligere oppnådde resultater («track record»). Disse aktørene kan for eksempel gis en forenklet søknadsprosess og prioritet i tildelingsrundene. Dette vil bidra til å styrke disse selskapene. Ordningen vil også være egnet til å gi særlig oppmerksomhet til talentfulle filmskapere. Ordningen benyttes i flere andre land. Canada har eksempelvis et system for å måle produsenters resultatoppnåelse både kommersielt og kunstnerisk. Systemet mates med informasjon om salgstall nasjonalt og internasjonalt, overholdelse av egne produksjonsbudsjetter, priser og deltakelse på anerkjente festivaler. Informasjonen blir vektet i et datasystem som gir en poenguttelling. De av selskapene med høyest uttelling blir prioritert i en hurtigsluseordning. Den kanadiske ordningen innebærer i praksis at en produsent kan få tilskudd til minst ett prosjekt hvert annet år. Tilskuddsnivået er normalt 30 pst. av det kanadiske filmbudsjettet, men filmfondet har adgang til å gi selskaper både høyere beløp og tilskudd til flere filmer. Departementet vil komme tilbake til innretningen av et norsk hurtigslusesystem i forskriftsarbeidet.

5.6.8 Universell utforming

Tilskuddssystemet bør bidra til at norsk film i størst mulig grad er tilgjengelig for alle. Tilgang til norsk film er med på å oppfylle det enkelte menneskets behov for identitet og tilhørighet. Alle grupper i samfunnet bør få like muligheter til gode kunst- og kulturopplevelser.

Det er nedfelt i forskrift om audiovisuelle produksjoner at alle filmer som skal i ordinær kinodistribusjon og som har mottatt tilskudd fra NFI, skal tekstes slik at det kun er mulig å vise filmen med tekst. Dette kravet gjelder både for forhåndstilskudd, lanseringstilskudd og etterhåndstilskudd til kinofilm. Når tilskuddssystemet nå gjøres mer plattformnøytralt, bør det etter departementets vurdering følge av dette at kravet om teksting utvides til å gjelde norsk film uavhengig av format og plattform. Dette vil sikre større tilgjengelighet for publikum.

Synstolking er et lydspor med beskrivelse av levende bilder som supplerer filmens talesekvenser, slik at synshemmede kan få bedre utbytte av filmens handling. Dette er nærmere beskrevet i kap. 4. Film & Kino har tidligere gitt tilskudd til synstolking av norske filmer på dvd og blu-ray. På grunn av reduserte inntekter til Norsk kino- og filmfond, jf. omtale i kap. 8, kuttet Film & Kino tilskuddet til synstolking av norsk film fra og med 2014-budsjettet. Departementet ga i 2014 og 2015 en ekstrabevilgning over statsbudsjettet øremerket synstolking. Departementet mener synstolking er et viktig tiltak for å gjøre filmer tilgjengelig også for blinde og svaksynte, og foreslår at det innføres et krav om synstolking av filmer i forskriften om tilskudd til audiovisuelle produksjoner. Dette kravet bør i første omgang kun gjelde for kinofilm som mottar forhåndstilskudd, lanseringstilskudd og etterhåndstilskudd fra NFI, tilsvarende kravet til teksting av kinofilm i dag. Kostnadene for synstolking ligger på om lag 50 000–70 000 kroner per film. Dette bør derfor kunne dekkes innenfor filmens totale produksjonsbudsjett.

5.7 Departementets anbefalinger