8 Deltakelse i fellesskapet

Å leve i et trygt samfunn, hvor alle har de samme rettigheter og plikter, er utgangspunktet for frihet og livskvalitet. Demokratiet og norsk lov setter rammer for alle som bor i Norge. Innenfor disse rammene er, og skal det være, mange måter å være norsk på. Befolkningen er mer sammensatt enn tidligere, og folk har ulike levesett og skikker. Regjeringen vil at alle som skal bo i Norge skal oppleve at de blir akseptert for den de er og ha mulighet til å føle seg hjemme. De skal føle seg trygge og rettferdig behandlet.

Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme er en viktig oppgave for regjeringen. Alle sektorer har et ansvar. Å skape trygge individer og samfunn, og å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, handler om å sikre gode oppvekstvilkår for barn og unge, bekjempe fattigdom og vold og å jobbe for at alle, uavhengig av bakgrunn, skal oppleve tilhørighet og beskyttelse mot diskriminering.

8.1 Tilhørighet

Å oppleve ikke å høre til kan føre til lav grad av tillit og trygghet blant innbyggere. Tilknytning til samfunnet måles som regel etter levekår og grad av deltakelse på ulike samfunnsområder. Men tilknytning til samfunnet har også en følelsesmessig side. Denne dimensjonen berører hvem man selv mener at man er, hvordan man vil uttrykke det og i hvilken grad man blir anerkjent og respektert av samfunnet og menneskene rundt.

Det er uheldig dersom individer og grupper har en opplevelse av ikke å høre til, ikke får oppfylt rettighetene sine eller ikke får brukt ressursene sine. Regjeringen ser ingen motsetning mellom å være en lojal og aktiv samfunnsborger og samtidig ha tilknytning og tilhørighet til mange miljøer, kulturelle fellesskap og land. Møtes et menneske med respekt for egen person og bakgrunn, reduseres behovet for å lukke seg inne. For at samfunnet skal fungere, må individer og grupper også oppleve at de lever sammen med hverandre, ikke ved siden av eller i motsetning til hverandre. Diskriminering kan bidra til svekket tilhørighet til fellesskapet og føre til mindre tillit både til samfunnet og til andre mennesker.

Alle i Norge må følge norske lover og respektere grunnlaget for norsk samfunnsliv og politikk. Regjeringen forventer at befolkningen og storsamfunnet viser vilje og evne til å inkludere nye borgere. Det betyr først og fremst å motvirke rasisme og diskriminering, og at alle gis like muligheter, rettigheter og plikter.

Trosfrihet er en grunnleggende verdi i det norske samfunnet. Det er viktig at alle barn og unge opplever dette i de ulike miljøene de ferdes i, både i skoletiden og i fritiden.

Noen barn begynner fra tidlig alder å bære religiøse symboler. Det er viktig at barn selv får være med å velge hvordan de vil uttrykke sin religiøse eller kulturelle tilhørighet. Denne tematikken skal inngå i introduksjonsprogrammet og norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og understrekes overfor religiøse organisasjoner.

8.2 Kriminalitet

Innvandring påvirker kriminalitetsbildet enten ved at innvandrere utfører kriminalitet eller ved at de utsettes for kriminalitet. Risikofaktorene for kriminalitet blant personer med innvandrerbakgrunn er i utgangspunktet de samme som for den øvrige befolkningen. Det er en sammenheng mellom sosial status og kriminalitet, og det er større sannsynlighet for at personer fra grupper med sammensatte levekårsproblemer involveres i kriminalitet. Deltakelse i samfunnslivet er viktige forebyggende mekanismer.

Dersom personer står utenfor storsamfunnet over lengre tid, kan det medføre utvikling av mer eller mindre autonome subkulturer og parallelle samfunn. Økt opplevelse av utrygghet kan bidra til større polarisering mellom grupper i befolkningen, mindre grad av toleranse og manglende inkludering. Da er det en fare for at «oss-og-dem»-forestillinger forsterkes, og at den sosiale avstanden mellom grupper i befolkningen øker.

Det er flere former for kriminalitet som bør vies særskilt oppmerksomhet i forbindelse med den økte migrasjonen til Europa. Menneskesmugling er en særlig utfordring ved at personer betales for å legge til rette for ulovlig innreise. Gjeld til menneskesmuglere kan øke risikoen for annen kriminalitet. En annen utfordring er menneskehandel hvor personer utnyttes til salg av seksuelle tjenester eller tvangsarbeid. Enslige mindreårige kan være særlig utsatt.

Økt migrasjon kan føre til mer arbeidslivskriminalitet, herunder sosial dumping, svart arbeid og brudd på arbeidsmiljøbestemmelser. Et trekk ved flere diaspora-orienterte kriminelle miljøer som opererer på arbeidsmarkedet, er utnyttelse av migranter fra eget opprinnelsesland.

Innsats for anstendige arbeidsforhold og mot arbeidslivskriminalitet blir særlig viktig dersom et stort antall mennesker blir gående lenge uten tilbud om aktivitet. Regjeringen har lagt fram en strategi mot arbeidslivskriminalitet, jf. anmodningsvedtak 441:9 (2015–2016) og omtale i Prop. 1 S (2015–2016) for Arbeids- og sosialdepartementet. Strategien følges opp i dialog med partene i arbeidslivet.

Mange innvandrere har med seg traumer eller opplevelser av krig, overgrep og flukt. Uten oppfølging kan dette føre til økt risiko for utøvelse av vold og annen kriminalitet. «Migrasjonsstress», tap av referanserammer, språkutfordringer, rolleforandringer i familie og lignende er i seg selv en risikofaktor for ulike typer vold, herunder vold i nære relasjoner.

Økt innvandring kan være en av årsakene til misnøye og reaksjoner fra miljøer og personer med innvandringsfiendtlige holdninger. Flere land i Europa hvor det har kommet mange asylsøkere, har opplevd et økende antall tilfeller av hatkriminalitet rettet mot innvandrere, blant annet trusler og vold rettet mot personer samt angrep mot asylmottak (brannstiftelser, skadeverk og liknende). Selv om det i Norge har vært få hendelser knyttet til asylmottak, har det også her vært tilfeller av blant annet påsatte branner. Fenomener som hatefulle ytringer, hatkriminalitet, radikalisering og voldelig ekstremisme er forbundet med hverandre. Disse gis en særskilt omtale senere i kapittelet.

8.3 Arbeid mot diskriminering

Personer med innvandrerbakgrunn kan møte ulike former for diskriminering på grunnlag av blant annet religion, hudfarge og etnisk tilhørighet. Diskriminering av enkeltpersoner er alvorlig både for den som utsettes for det og for samfunnet. Diskriminering er barrierer for deltakelse blant annet i arbeidsmarkedet, i utdanningssystemet, på boligmarkedet og i møte med offentlige etater. Det kan bidra til økonomisk ulikhet og hindre innvandreres deltakelse i samfunnet.

Det er godt dokumentert at det skjer diskriminering i arbeidslivet. En omfattende studie fra 2012 viser at sannsynligheten for å bli innkalt til jobbintervju reduseres i gjennomsnitt med 25 prosent dersom søkeren har et utenlandskklingende navn.1 Diskriminering fører til at både den enkelte virksomhet og samfunnet for øvrig ikke får brukt den kompetansen som er tilgjengelig.

Med diskriminering i rettslig forstand menes usaklig forskjellsbehandling som kan knyttes til ett eller flere diskrimineringsgrunnlag (kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, alder mv.). Forbudet mot diskriminering omfatter handlinger og unnlatelser. Diskriminerende ytringer kan rammes av forbudet mot trakassering, og eventuelt av forbudet mot hatytringer i straffeloven.

Diskrimineringsvernet er nedfelt i nasjonal diskrimineringslovgivning, herunder diskrimineringsloven om etnisitet. Diskrimineringsvernet følger også av EU-direktiver som Norge enten er forpliktet til å følge gjennom EØS-avtalen, eller som Norge frivillig har valgt å følge, og av flere menneskerettighetskonvensjoner.

En kilde til informasjon om diskriminering er klager og veiledningssaker til Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO). I 2015 mottok LDO totalt 286 henvendelser vedrørende diskriminering på grunn av etnisitet og språk og 61 henvendelser vedrørende diskriminering på grunn av religion. Tallene inkluderer både klagesaker og veiledningssaker. De fleste sakene gjaldt diskriminering i arbeidslivet. Det er ikke mulig å si noe presist om omfanget av ulike typer diskriminering i samfunnet på bakgrunn av henvendelsene til ombudet. Det finnes imidlertid en rekke forskningsrapporter og undersøkelser som dokumenterer forekomst av diskriminering og opplevelser av diskriminering.2 Frivillige organisasjoner påpeker også jevnlig situasjoner og hendelser hvor innvandrere utsettes for usaklig forskjellsbehandling.

Siden 2014 har Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) hatt ansvar for å følge opp direktoratsoppgaver når det gjelder likestilling og ikke-diskriminering knyttet til etnisitet og livssyn.

Regjeringen ønsker å gjøre diskrimineringslovgivningen og håndhevingsapparatet mer effektive enn i dag og foreslår at dagens fire diskrimineringslover skal samles i en felles lov. Regjeringen ønsker også å styrke håndhevingsapparatet og har fått gjennomført en ekstern utredning om organiseringen av håndhevingsapparatet, med sikte på å skille pådriver- og lovhåndheverfunksjonen og å styrke håndhevingen. Før sommeren 2016 vil regjeringen legge fram en tverrsektoriell handlingsplan for innsatsen overfor lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (lhbti). Handlingsplanen vil også ta for seg utfordringer for lhbti-personer med innvandrerbakgrunn.

Regjeringen arbeider med en handlingsplan mot antisemittisme som skal legges fram høsten 2016. Det har vært et økt politisk fokus på antisemittisme i en rekke europeiske land de senere årene, også i Norge. Bakgrunnen er blant annet terrorangrep og voldelige handlinger rettet mot jøder og jødiske mål i flere land på 2000-tallet. Her i landet ble det i 2006 skutt mot synagogen i Oslo. Jøder i Europa opplever også hets og trusler.

Det er viktig å følge med på holdninger i befolkningen. Regjeringen har gitt midler til Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter til en ny studie om nordmenns holdninger til religiøse og etniske minoriteter. Undersøkelsen skal følge opp rapporten «Antisemittisme i Norge? Den norske befolkningens holdninger til jøder og andre minoriteter» fra 2012. I tillegg skal senteret se på minoriteters holdninger til hverandre. I undersøkelsen fra 2012 kom det fram at 12,5 prosent av befolkningen i Norge har utpregete fordommer mot jøder.

8.4 Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme

En rekke terrorhandlinger over hele verden har ført til økt terrorberedskap også i Norge.

I sin årlige trusselvurdering vurderer Politiets sikkerhetstjeneste (PST) at ekstrem islamisme fortsatt utgjør den største trusselen mot norske interesser. Asylsøkere blir i liten grad vurdert å utgjør noen trussel mot Norge og norske interesser på kort sikt. Ved årsskiftet var det heller ingen indikasjoner på at det norske asylinstituttet er blitt brukt av ekstreme grupper for å sende personer med en forhåndsbestemt intensjon om vold til Norge. Denne situasjonen kan imidlertid endre seg. På lengre sikt kan radikalisering og rekruttering til ekstreme grupper få konsekvenser for trusselbildet.

PST vurderer også trusselen fra høyreekstreme miljøer som økende. En økning i antall høyreekstreme øker også sannsynligheten for voldshandlinger. Forsøk på brannstiftelser og andre former for sabotasjeaksjoner mot asylmottak er sannsynlig. Terskelen for å gjennomføre voldsaksjoner der formålet er å drepe, blir imidlertid vurdert å være høy.

Radikalisering er prosessen der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå sitt politiske mål. Radikaliseringsprosesser kan skje innenfor alle typer livssyn, politiske retninger og ideologier. Med voldelig ekstremisme menes personer som er villige til å bruke vold for å nå sine politiske mål. Terror er den ytterste konsekvens av radikalisering og voldelig ekstremisme. Et aktivt forebyggende arbeid er sentralt for å sikre grunnleggende verdier som demokrati, menneskerettigheter og trygghet. Det å kunne leve uten frykt for å bli utsatt for hat og vold er en grunnleggende verdi i et trygt samfunn.

Byer i Europa opplever at det i noen områder etableres enkeltgrupper som utvikler egne normer, regler og kodekser. Det dannes parallelle samfunnsstrukturer ved siden av det demokratiske systemet, hvor kriminelle grupper tar loven i egne hender. Utvikling av parallelle samfunn kan utgjøre en reell trussel mot samfunnet fordi tilliten til fellesskapet og til samfunnets institusjoner undergraves. Denne utviklingen ser man i særlig utsatte områder i noen europeiske byer med store levekårsutfordringer og en høy andel innvandrere, mange med en opplevelse av ikke å høre til. En stor andel av innbyggerne i disse områdene står utenfor arbeidslivet.

Dette må ikke bli situasjonen i Norge. Regjeringen ønsker at alle innbyggere har tilhørighet til det norske samfunnet og bidrar og deltar. Samtidig vil regjeringen si tydelig ifra om at man forventer aktiv oppslutning om sentrale demokratiske verdier fra alle landets innbyggere.

Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme er en viktig samfunnsoppgave hvor alle sektorer har et ansvar. Forebygging i et bredt perspektiv handler om å sikre gode oppvekstsvilkår for barn og unge, bekjempe fattigdom og vold, samt å arbeide for at alle, uavhengig av bakgrunn, skal oppleve tilhørighet og beskyttes mot diskriminering. Tidlig forebyggende innsats lokalt er viktig for å hindre at personer lar seg rekruttere til voldelig ekstremisme. Dette arbeidet må involvere både lokalsamfunn og frivillige organisasjoner.

Regjeringen la i 2014 fram Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Den er et samarbeid mellom 9 departementer og består av 30 tiltak. Trusselbildet er i endring, og innenfor rammen av handlingsplanen utvikles det nye tiltak for å møte nye utfordringer og behov. Målet er å fange opp personer i risikosonen så tidlig som mulig og møte dem med tiltak som virker.

Regjeringen har etablert nettsiden www.radikalisering.no som gir informasjonen om radikalisering og voldelig ekstremisme. På nettsiden kan man finne en bred presentasjon av arbeidet regjeringen gjør på dette feltet og status for tiltakene i handlingsplanen. Nettsiden skal bistå ansatte i kommuner, skoler, barnevern, politi og andre som jobber med ungdom, samt foreldre og de unge selv. Regjeringen har også utarbeidet en nasjonal veileder for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Veilederen skal bidra til at førstelinjen kan møte fenomenet med god kunnskap, og den skal gi trygghet, evne og kapasitet til å håndtere bekymringen når den oppstår.

Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Øst har i samarbeid med Helsedirektoratet og Regionsenter for barn og unges psykiske helse (RBUP) utarbeidet www.utveier.no, en kunnskapsportal om radikalisering og voldelig ekstremisme. Portalen skal bidra til at førstelinjen blir beredt, villig og i stand til å forebygge og hjelpe mennesker ut av negative radikaliseringsprosesser. Bufdir har utviklet et familieveiledningsprogram rettet mot foreldre og foresatte. Formålet med programmet er å støtte og hjelpe foreldre som er bekymret for at barna deres står i fare for å bli rekruttert inn i et ekstremistisk miljø.

Senter for forskning på sivilsamfunn & frivillig sektor har nylig fått i oppdrag å gjennomføre en studie om frivillige organisasjoner og spesielt trossamfunn som arena for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Senteret skal etter planen avgi sin rapport i februar 2017. Regjeringen ønsker å bygge på de erfaringene og den kompetansen som finnes i kommunene, og har satt i verk flere tiltak for å styrke kompetanse og samhandling i kommunenes arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

En demokratisk kultur basert på deltakelse og kritisk tenkning er den beste måten å forebygge holdninger som truer demokratiet. Skolens rolle i dette forebyggende arbeidet handler om å utvikle ryggmargsreflekser mot hatefulle holdninger og voldelige handlinger, kunnskap og ferdigheter til å identifisere og vilje til engasjement og håndtering. Dembra, Demokratisk beredskap mot rasisme og antisemittisme, er et opplæringstilbud for skoler til støtte i arbeidet mot rasisme, antisemittisme og udemokratiske holdninger, jf. anmodningsvedtak 439:11 (2015–2016). Tilbudet er i regi av Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter (HL-senteret) og ble fra og med 2016 lansert nasjonalt. Tilbudet gir skoler redskaper for forebygging, og det støtter lærere og skoleledere til å sette i gang lokale prosesser som svarer på skolenes behov. Fra midten av 2016 vil det gjøres tilgjengelig digitale læringsressurser til bruk i ungdomsskolen og den videregående skolen. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har utviklet et eget veiledningsopplegg for å støtte og hjelpe foreldre som er bekymret for at barna deres står i fare for å bli rekruttert inn i et ekstremistisk miljø.

Det er vesentlig å styrke lærerstudenters kompetanse om utsatte grupper i samfunnet. Kunnskapsdepartementet vil derfor bidra til at det utvikles læringsressurser til lærerutdanningene om gruppebaserte fordommer, jf. anmodningsvedtak 439:11 (2015–2016). Dette vil være et tiltak i strategien mot hatefulle ytringer og handlingsplanen mot antisemittisme, samt handlingsplanen for å bedre livssituasjonen for lhbti-personer. Tiltaket vil kunne bidra til å styrke skolenes arbeid for å redusere forekomsten av hatefulle ytringer.

Det finnes en rekke tilskuddsordninger for kommuner og frivillige organisasjoner, se boks 8.1. Erfaringer fra ulike prosjekter vil bli nyttige når nye, spissede tiltak skal utvikles både lokalt og nasjonalt.

Regjeringen opprettet i februar 2016 Senter for ekstremismeforskning. Høyreekstremisme, hatkriminalitet og politisk vold (C-REX). Senteret ligger ved Universitetet i Oslo. Dette er en tiårig satsing fra regjeringens side. Bakgrunnen for opprettelsen er først og fremst angrepene som rammet Norge 22. juli 2011, samt at man de siste årene har sett en foruroligende utvikling i en rekke europeiske land med utspring i høyreekstremisme.

8.5 Arbeid mot hatefulle ytringer

Ytringsfriheten står sterkt i Norge. Hatefulle ytringer som begrenser den enkeltes deltakelse i det offentlige rom, er et tap for det offentlige ordskiftet og for demokratiet. Ytringer som sprer hat mot andre mennesker, er omfattet av straffeloven. Diskriminerende ytringer kan rammes av forbudet mot trakassering i diskrimineringsloven.

Regjeringen vil motvirke hatefulle ytringer gjennom en målrettet og samordnet innsats. Å bekjempe hatefulle ytringer var et sentralt tema i anbefalingene fra FNs rasediskrimineringskomité (CERD) i august 2015. Regjeringen jobber med en strategi mot hatefulle ytringer. Denne skal legges fram høsten 2016. Strategien skal gi en samlet oversikt over regjeringens arbeid på området, identifisere behov for ny kunnskap og samtidig angi mål for regjeringens fremtidige innsats.

Regjeringen ved statsministeren har fremmet en politisk erklæring mot hatefulle ytringer som representanter for arbeidslivets parter, politiske partier, sentrale aktører innen frivilligheten med flere har signert. Gjennom erklæringen forplikter man seg til innsats mot hatefulle ytringer. I statsbudsjettet for 2016 styrket regjeringen arbeidet med å få et bedre kunnskapsgrunnlag om hatefulle ytringer.

Flere tiltak i regjeringens Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme har til formål å forebygge og motvirke trakassering og hatefulle ytringer på internett.

Justis- og beredskapsdepartementet har satt i gang forskningsprosjektet Forebygging av hatefulle ytringer og hatkriminalitet på internett og sosiale medier. Målet for prosjektet er å øke kunnskapen om hatefulle ytringer og hatkriminalitet på internett og i sosiale medier, om forholdet mellom uønskede og straffbare ytringer og om forebyggende tiltak og tverrsektorielt samarbeid. Institutt for samfunnsforskning har fått oppdraget og vil legge fram en rapport i løpet av 2016.

Barne- og likestillingsdepartementet har siden 2014 støttet kampanjen Stopp hatprat på nett. Kampanjen er knyttet til Europarådets kampanje Young people combating hate speech online. Midlene brukes til å forebygge diskriminering, trakassering og hatefulle ytringer på internett og støtte ungdom og grupper i samfunnet som kan være spesielt utsatt for dette. Støtten er videreført i 2016.

Regjeringen vil

• sette i verk tiltak for å motvirke kulturelle og religiøse praksiser som kan hindre barn og unge i å delta i ulike aktiviteter på skolen og i fritiden

• legge fram en strategi mot hatefulle ytringer høsten 2016

• lansere digitale verktøy til bruk i skolen for å forebygge antisemittisme og rasisme, radikalisering og udemokratiske holdninger

• utvikle læringsressurser mot gruppebaserte fordommer til bruk i lærerutdanningene