6 Lovgivning og administrasjon

6.1 Innledning

Bouvetøya er ifølge § 1 i lov 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvet-øya, Peter I’s Øy og Dronning Maud Land m.m. (bilandsloven) underlagt norsk statshøyhet som biland. Status som biland innebærer at Bouvetøya er en del av norsk territorium, men at øya ikke er en del av «Kongeriket Norge». I statsrettslig sammenheng kan ikke territorium som er en del av Kongeriket Norge avstås, mens det motsatte er tilfelle for biland. Det følger av Grunnloven § 1 at «Kongeriket Norge er et fritt, selvstendig, udelelig og uavhendelig rike».

Ut over denne statsrettslige betydningen, har ikke statusen som biland i seg selv noen betydning for norsk lovgivning for Bouvetøya.

6.2 Bilandsloven

6.2.1 Lovens innledende bestemmelser

Bilandsloven er en sentral lov for reguleringen av Bouvetøya, både fordi den i § 1 fastslår øyas statsrettslige stilling, og fordi den i § 2 angir utgangspunktet for lovers anvendelse der. Ifølge bilandsloven § 2 gjelder norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien for Bouvetøya. I hvilken utstrekning andre lover skal gjelde, bestemmes av Kongen. Bilandsloven § 2 angir med andre ord det metodiske utgangspunktet for den lovteknikk som skal benyttes for å klargjøre om en konkret lov eller forskrift gjelder for Bouvetøya. Bestemmelsen må forstås slik at dersom den aktuelle bestemmelsen ikke kan betraktes som privatrett, strafferett eller som lovgivning om rettspleie, gjelder den ikke for Bouvetøya med mindre Kongen har bestemt dette.

Metodikken med å skille privatrett, strafferett og reglene om rettspleien fra annen lovgivning er også brukt i Svalbardloven og i lov om Jan Mayen, jf. lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard og lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen.1

I medhold av bilandsloven § 2 andre og tredje ledd får bestemmelser i Svalbardloven § 4 tilsvarende anvendelse for Bouvetøya. Svalbardloven § 4 gir Kongen kompetanse til å fastsette forskrifter på en rekke områder, herunder for eksempel om turisme, luftfart og annen samferdsel. Kongen kan også gi forskrifter om miljøvern, jf. bilandsloven § 2 tredje ledd. Videre har Kongen kompetanse til å fastsette bestemmelser om straff ved eventuelle overtredelser av slike forskrifter.

Tradisjonelt har lovgivningen for Bouvetøya vært basert på formåls- og hensiktsmessighetsbetraktninger og praktiske hensyn, slik som for eksempel geografisk plassering, aktivitetsnivå og andre lokale forhold. Lovgivningen på en rekke rettsområder er således ikke gjort gjeldende for Bouvetøya.

6.2.2 Øvrige bestemmelser i bilandsloven

Ifølge § 3 er Bouvetøya statsgrunn, og det er ikke adgang for private til å hevde bruks- eller eiendomsrett på øya.

I bilandsloven §§ 4 til 6 er det gitt bestemmelser som bl.a. gjennomfører forpliktelser som følger av Antarktistraktaten. Dette gjelder forbud mot kjernefysiske sprengninger og lagring av kjernefysisk avfall, inspeksjonsrett og immunitet for statsborgere fra andre land.2 Selv om bestemmelsene har sin bakgrunn i Norges folkerettslige forpliktelser i Antarktis, har lovgiver valgt å la disse bestemmelsene også gjelde for Bouvetøya. Bestemmelsene har ingen eller begrenset praktisk betydning for Bouvetøya.

I medhold av bilandsloven § 7 første ledd kan det gis bestemmelser om utfylling og gjennomføring av loven. Annet ledd gir adgang til å gi bestemmelser i norsk rett som gjennomfører folkerettslige forpliktelser. Bestemmelsen er begrunnet i behovet for gjennomføring av forpliktelsene som Norge har i Antarktis.3 Ordlyden er imidlertid generell og omfatter også Bouvetøya. Bestemmelsen hjemler muligheten for å kunne gi regler om de konkrete forpliktelsene Norge har påtatt seg. Det er ikke hjemmel i bestemmelsen for å gi regler som er mer omfattende – eller som omhandler noe materielt annet – enn det forpliktelsene går ut på. For slike tilfeller må andre hjemmelsbestemmelser benyttes.

Bestemmelser som gis etter annet ledd kan ifølge § 7 tredje ledd gjøres gjeldende for «alle norske biland». Det er således adgang til å fastsette bestemmelser for Bouvetøya, selv om Norge bare er folkerettslig forpliktet til å gjøre dette i Antarktis.

6.3 Fredningsforskriften

Bouvetøya og territorialfarvannet rundt øya ble fredet som naturreservat i forskrift 17. desember 1971.

Bakgrunnen var ønsket om å beskytte det unike dyre- og plantelivet på øya. Territorialfarvannet rundt øya er også omfattet av vernet, bl.a. fordi dyrelivet som har tilhold på øya i stor grad er avhengig av farvannene rundt for å hente mat.

Forslaget om å frede Bouvetøya med tilliggende territorialfarvann ble fremmet av daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet, bl.a. på grunnlag av tilrådning fra Norsk Polarinstitutt. Det fremgår av den kongelige resolusjonen fra 17. desember 1971 at formålet var å beskytte de særpregede og isolerte dyresamfunnene. Fredningen omfatter hele livsmiljøet (biotopfredning), fordi fredning av enkelte arter alene hadde vist seg å gi et utilstrekkelig vern. I resolusjonen utdypes bakgrunnen for forslaget ytterligere. Det er vist til Norsk Polarinstitutts tilrådning, der instituttet peker på at i likhet med arktisk fauna og flora er plante- og dyresamfunn i de sørlige polarområder svært sårbare for påvirkninger. Videre heter det at «(i) tråd med det grunnsyn at de antarktiske landområders plante- og dyreliv representerer uerstattelige naturdokumenter, har oppmerksomheten også blitt rettet mot den rekke med små øyer og øygrupper i de omliggende antarktiske og subantarktiske havområder. En betydelig del av disse øyene har på grunn av sin lange isolasjon utviklet spesielle dyre- og plante-geografiske særegenheter. Noen av dem hører videre til de siste helt urørte naturområder på jorden». Det ble derfor fremmet forslag om et naturreservat som omfattet hele naturmiljøet på Bouvetøya, etter tilsvarende bestemmelser som for Kong Karls Land på Svalbard, som var blitt midlertidig fredet som naturreservat ved kongelig resolusjon 23. april 1971.

Opprettelsen av Bouvetøya naturreservat tidlig på 1970-tallet skjedde i en periode med omfattende etablering av verneområder i Norge. Med opprettelsen av bl.a. to store naturreservater på Svalbard, ble Norge landet med størst avstand mellom sitt sørligste og nordligste naturreservat.

Forskriften fastslår at landskapet skal være fredet mot alle tekniske inngrep som veibygging, oppføring av bygninger og anlegg av enhver art, eller annen virksomhet som medfører terrenginngrep og forstyrrelser av naturmiljøet. Nødvendig husvære for oppsyn skal likevel kunne oppføres. En avtale om bygging av værvarslingsstasjon mellom Norge og Sør-Afrika berøres ikke av fredningen. Dyrelivet, inkludert fuglereir og -egg, er fredet hele året og det er forbud mot ilandføring av hunder. Plantelivet er fredet mot alle skader som ikke skyldes vanlig ferdsel. Bruk av terrenggående kjøretøy og landing med luftfartøy er forbudt uten særskilt tillatelse. Det kan gis dispensasjon fra de øvrige bestemmelsene i forskriften, bl.a. for vitenskapelige undersøkelser. Forvaltningsmyndighet etter forskriften er Klima- og miljødepartementet, som har delegert myndigheten til Norsk Polarinstitutt.

6.4 Forskrift om ferdselsbegrensning i Nyrøysaområdet

Nyrøysaområdet på nordvestkysten av Bouvetøya er det viktigste området for dyrelivet på øya. Det er som omtalt i kap. 3.1 i dette området at miljøovervåkingen finner sted.

Foto: Øystein Mikelborg, Norsk Polarinstitutt

Det er ikke stor menneskelig aktivitet på øya i dag, men den aktiviteten som finnes er særlig konsentrert til Nyrøysaområdet, fordi dette er mest tilgjengelig. Ved forskrift 24. juni 2005 nr. 687 ble det fastsatt ferdselsbegrensning i dette området. Forskriftens formål er å sikre at utviklingen av sel- og sjøfuglbestandene påvirkes i så liten grad som mulig av menneskelig aktivitet på øya. På denne måten oppnås også et best mulig overvåkingsresultat. Siden dyrelivet på Bouvetøya også er relativt upåvirket av fiskerier og annen aktivitet, vil overvåkingsresultatene herfra være referanse for andre områder der dyrelivet er påvirket i større grad.

Det er særlig i den sørlige sommersesongen at det er behov for å sikre at dyrelivet er uforstyrret. I perioden 1. november til 15. mars kan ferdsel og opphold i Nyrøysaområdet derfor bare finne sted i forbindelse med miljøovervåkingsvirksomhet godkjent av Norsk Polarinstitutt. Det er også gitt særskilte regler for luftfartøy i perioden 1. november til 1. mai. Norsk Polarinstitutt kan gi dispensasjon fra bestemmelsene i forskriften for forskningsaktivitet som ikke kan utføres andre steder, og som ikke kommer i konflikt med miljøovervåkingsvirksomheten.

6.5 Behov for gjennomgang av lovgivningen for Bouvetøya

6.5.1 Generelt

I lys av bl.a. erfaring fra arbeidet med denne meldingen om Bouvetøya og med Antarktismeldingen, er det behov for å vurdere endringer i regelverket som gjelder for bilandene. Behovet for en gjennomgang av bilandsloven er også omtalt i Antarktismeldingen kap. 5.

Når det gjelder Bouvetøya, er det behov for å skille mellom de bilandene som er omfattet av Antarktistraktatens virkeområde, dvs. Dronning Maud Land og Peter I Øy, og Bouvetøya som ligger utenfor traktatens virkeområde. Bouvetøya er som nevnt ubestridt norsk, og heller ikke underlagt de samme folkerettslige forpliktelsene som de andre bilandene.

Bilandsloven er i stor grad tilpasset behovet for reguleringer i Antarktis, se bl.a. omtalen av §§ 4 til 7 i kap. 6.2.2. Det vil derfor trolig være mest hensiktsmessig å regulere Bouvetøya i en egen lov. Dette vil gjøre det enklere å finne frem til relevant regelverk for Bouvetøya og gjøre det klart hvilket virkeområde de ulike bestemmelsene har.

6.5.2 Bouvetøyas statsrettslige stilling

Bouvetøya skiller seg fra øvrige norske biland fordi den ligger utenfor Antarktistraktatens virkeområde. I forlengelse av diskusjonen om egen lov for Bouvetøya, vil det være naturlig å stille spørsmål om Bouvetøya fremdeles skal ha status som biland, eller om territoriet bør innlemmes som en del av Kongeriket Norge.

Folkerettslig er det ikke noe til hinder for at Bouvetøya kan bli en del av Kongeriket Norge. Internrettslig betyr dette at territoriet vil bli omfattet av forbudet mot avståelse i Grunnloven § 1. En eventuell endring av status vil ikke i seg selv ha noen betydning for lovgivningssituasjonen. Det vil være samme adgang som i dag til å velge å la lovgivning som gjelder for Norge for øvrig få anvendelse også for Bouvetøya, dersom det er behov for dette.

Den geografiske beliggenheten og de historiske forhold medførte at Bouvetøya fikk en annen status enn de delene av territoriet som i dag utgjør Kongeriket Norge. Da øya ble norsk biland i 1930, ble det vist til beliggenheten: «Etter øens beliggenhet antas det ikke naturlig eller heldig at den (…) gjøres til del av riket og således uavhendelig efter grunnlovens § 1».4 Blant annet på bakgrunn av moderne kommunikasjonsmuligheter er de forholdene som lå til grunn for beslutningen om at øya skulle være norsk biland ikke lenger av samme betydning. Heller ikke andre forhold tilsier at Bouvetøya fortsatt må være biland. Dette gjør at det er naturlig å vurdere om øya nå bør endre status. En innlemmelse av Bouvetøya i Kongeriket Norge kan dessuten øke bevisstheten om at Bouvetøya er en del av Norge. Dette kan igjen gi større interesse og forståelse for at Norge har rettigheter og forpliktelser knyttet til denne delen av territoriet. Det kan i fremtiden komme til å oppstå større behov for å la flere norske lover og forskrifter få anvendelse for Bouvetøya. Den teknologiske utviklingen, økt reisevirksomhet, økt kunnskap om naturressursene, nye mulige sårbarheter og andre forhold kan komme til å skape et slikt mulig behov.

6.5.3 Regulering av annen aktivitet

Som nevnt i kap. 3.6 gir dagens regelverk for ferdsel på øya ikke grunnlag for vurderinger eller vedtak fra norske myndigheters side når det f.eks. gjelder krav til at den som skal utføre aktivitet må være selvforsynt og ivareta egen sikkerhet. Regler om dette er gitt i forskriften om miljø og sikkerhet i Antarktis, med utgangspunkt i at det ikke finnes egen redningstjeneste for dette området.5 I forskriften går det derfor klart frem at den som er ansvarlig for aktivitet også må ta ansvar for egen sikkerhet. Heller ikke på Bouvetøya er det etablert redningsberedskap, og det er derfor grunn til å vurdere om det bør fastsettes bestemmelser etter mønster fra Antarktis-forskriften for Bouvetøya. For nærmere omtale av forskriften, se Antarktismeldingen kap. 5.

6.5.4 Administrative forhold

Det er også behov for å gjennomgå bestemmelser som regulerer administrative forhold for Bouvetøya. Blant annet er det nødvendig å oppdatere regelverket for å sikre at dette er i samsvar med dagens behov når det gjelder forvaltning av området. For eksempel gjelder dette forskrift 19. september 1930 nr. 3663 om Bouvet-øya, som fastsetter at (daværende) Handelsdepartementet er gitt administrasjonsansvaret for øya. Nærings- og fiskeridepartementet utøver ikke administrasjonsmyndighet i dag. Det er også behov for å se på forskriftens bestemmelse om at «forretningene som politimester (politichef) (…) legges under Justisdepartementet». Det må videre antas det vil være aktuelt med en ytterligere gjennomgang av administrative forhold i forbindelse med en vurdering av Bouvetøyas statsrettslige stilling og spørsmålet om regulering i en egen lov.

6.5.5 Oppsummering

Det legges i lys av omtalen i dette kapitlet opp til en gjennomgang av bilandsloven og annet regelverk for Bouvetøya med sikte på oppdatering og opprydning i lovgivning og administrative forhold, herunder en vurdering av øyas statsrettslige stilling.