Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 40 (2016–2017)

Eksport av norske velferdsytelser

Til innholdsfortegnelse

6 Tiltak mot velferdseksport

6.1 Innledning

I punkt 6.2 presenteres en del allerede gjennomførte eller foreslåtte tiltak som vil kunne begrense velferdseksporten. I punkt 6.3 redegjøres for enkelte tiltak som har blitt vurdert, men som man av forskjellige grunner foreløpig ikke har gått videre med. I punkt 6.4 presenteres en del tiltak som vil kunne vurderes nærmere.

6.2 Hva regjeringen allerede har gjennomført eller foreslått

6.2.1 Innstramming i retten til stønad til enslig mor eller far under utenlandsopphold

Adgangen til eksport av overgangsstønad og andre stønader til enslig mor eller far reduserer muligheten for kontroll av at vilkårene (fortsatt) er oppfylt og øker dermed risikoen for misbruk.

Hovedregelen er at den enslige moren eller faren må oppholde seg i Norge. Begrunnelsen for dette kravet er behovet for å sikre at den yrkesrettede aktiviteten, som er et vilkår for ytelsen, gjennomføres som forutsatt. Dessuten er det en forutsetning for en god oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten at stønadsmottakerne oppholder seg i Norge.

Frem til 1. januar 2016 hadde mottakerne av disse stønadene anledning til å oppholde seg i utlandet i inntil seks måneder om gangen, uten at det fikk konsekvenser for stønadsretten. Rimelighetshensyn tilsier riktignok at enslige mødre og fedre bør ha mulighet for ferieopphold og for å besøke familie i utlandet i forbindelse med høytider og lignende, men opphold på inntil seks måneder må anses for å være lengre enn det som er nødvendig for dette formålet.

Adgangen til utenlandsopphold ble derfor begrenset med virkning fra 1. januar 2016, til en periode på inntil seks uker i løpet av en tolvmånedersperiode. Det vises til Prop. 115 L (2014–2015). Det vil imidlertid fortsatt være adgang til å motta stønader under utenlandsopphold som overstiger denne seksukersgrensen, dersom utenlandsoppholdet skyldes arbeid for en norsk arbeidsgiver.

6.2.2 Innstramming i retten til barnetrygd under utenlandsopphold

Etter barnetrygdloven er det et vilkår for rett til barnetrygd at barnet er bosatt i Norge. Tidligere ble barnet ansett som bosatt i Norge ved midlertidige utenlandsopphold som ikke varte lenger enn seks måneder. Dette vilkåret ble imidlertid strammet inn fra og med 1. oktober 2016. Det midlertidige oppholdet i utlandet kan nå ikke overstige tre måneder, dersom retten til barnetrygd skal være i behold.

Formålet med lovendringen var å motvirke at foreldre tar barna ut fra skolen i lengre perioder. Hvert år tas en del barn ut av skolen og de oppholder seg i utlandet i en kortere eller lengre periode. Begrunnelsen kan være ferie, skolegang eller familiebesøk. Konsekvensen er at barna mister undervisningstid i norsk skole. Dette kan være uheldig, særlig for integrering av barn med et annet morsmål enn norsk. For foreldre som vurderer å flytte barna midlertidig ut av Norge, kan stans av barnetrygden bidra til å begrense utenlandsopphold og dermed gi flere barn sammenhengende skolegang i Norge.

Innstrammingen gjelder ikke for personer som har rettigheter etter EØS-avtalen. For disse vil fortsatt EØS-avtalens regler gjelde, se omtale i punkt 2.3.2.

6.2.3 Presisering av at utbetaling av pensjon eller uføretrygd faller bort under soning av straff i utlandet

Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, ny og gammel alderspensjon, ytelse til tidligere familiepleier, etterlattepensjon, barnepensjon og grunn- eller hjelpestønad har som hovedregel ikke rett til disse ytelsene når de sitter i varetekt, soner straff eller er underlagt særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen. Reglene for utbetaling av trygdeytelser til personer som sitter i fengsel ble harmonisert ved en endring som trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2015. Den nye ordlyden om reduksjon eller tap av rett til ytelser under opphold i «anstalt under kriminalomsorgen», ga imidlertid rom for tolkningstvil om opphold i tilsvarende anstalt i utlandet var omfattet.

Med virkning fra 20. desember 2016 ble det derfor presisert at reglene om utbetaling av trygdeytelser til mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og pensjonsytelser som utholder varetekt, straff eller særreaksjon, gjelder tilsvarende i utlandet. Det vises til Prop. 13 L (2016–2017) om endringer i sosialtjenesteloven, folketrygdloven og enkelte andre lover (aktivitetsplikt for unge mottakere av stønad til livsopphold mv.).

6.2.4 Innstramming i retten til pleiepenger under utenlandsopphold

Det er et vilkår for rett til pleiepenger at man oppholder seg i Norge. Det kan likevel gis rett til pleiepenger for pliktige medlemmer av folketrygden som bor utenfor Norge, og til et medlem med barn som er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning eller som får oppholdet dekket etter en trygdeavtale med det aktuelle landet.

Videre kan det etter dagens regler ytes pleiepenger i en begrenset periode under opphold i utlandet, dersom det er godtgjort at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge sykdommen eller hindre Arbeids- og velferdsetatens kontroll og oppfølging. Det er ikke lagt opp til oppfølgingspunkter fra Arbeids- og velferdsetaten i pleiepengesaker. Utbetaling under utenlandsopphold kan derfor vanskelig avslås med bakgrunn i at det hindrer oppfølgingen fra etaten.

Stortinget har nylig vedtatt at retten til pleiepenger under utenlandsopphold skal begrenses til åtte uker i løpet av et kalenderår, jf. Prop. 48 L (2016–2017) og Innst. 246 L (2016–2017). Dette er for å hindre at pleiepenger utbetales til utlandet over lengre perioder. Endringene trer i kraft 1. oktober 2017.

Det er ikke gjort endringer i reglene om utenlandsopphold for pliktige medlemmer som bor utenfor Norge, når barnet er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning eller når barnet får oppholdet dekket etter en trygdeavtale med det aktuelle landet.

6.2.5 Stans i utbetaling av offentlige ytelser og barnebidrag når en av foreldrene har bortført et barn til utlandet

Stans av offentlige ytelser og barnebidrag kan være et effektivt tiltak for å oppnå tilbakeføring av bortførte barn og forebygge bortføringer til utlandet. Det var tidligere slik at barnebortføring ikke uten videre fikk slike konsekvenser.

Lov om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet trådte i kraft 1. januar 2015. Formålet med denne loven er å fremme rask tilbakeføring av barn som er bortført og å forebygge slik bortføring.

Loven kan medføre stans eller tilbakeholdelse av alle ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten.

For det første skal det finne sted en rask stansing av ytelser som etter de ordinære reglene ikke kan utbetales i utlandet, ved umiddelbar melding til Arbeids- og velferdsetaten og Husbanken om barnebortføring. Dette omfatter ytelser som bidragsforskott, dagpenger under arbeidsløshet, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslig forsørger.

For det andre skal de ytelsene fra Arbeids- og velferdsetaten som normalt kan utbetales i utlandet, holdes tilbake og settes på sperret konto til bortføringssituasjonen er avklart. Dette omfatter ytelser som uførepensjon og alderspensjon. Det samme gjelder barnebidrag fra den gjenværende forelderen.

6.2.6 Lovforslag om botidskrav på fem år

Regjeringen la 5. april 2017 frem Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektssikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser). I denne proposisjonen fremmes det en rekke endringsforslag. Blant annet foreslås det å innføre et botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte. Dersom barnet bor sammen med begge foreldrene, foreslås det at begge foreldrene må oppfylle botidskravet. Det foreslås videre en gjennomgående heving av botidskravet fra tre til fem år for de trygdeytelsene som allerede har slike krav. Dette gjelder alderspensjon, uføretrygd, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere.

Botidskravene gjelder generelt. De har derfor virkning både for norske statsborgere, arbeidsinnvandrere, flyktninger1 og andre grupper med lovlig opphold i Norge.

Endrede botidskrav medfører blant annet at det vil ta lengre tid å opptjene rett til eksporterbare ytelser. Personer som kan påberope seg relevante trygdekoordineringsinstrumenter, det vil si bilaterale trygdeavtaler, Nordisk konvensjon om trygd eller trygdeforordningen, vil imidlertid kunne oppfylle også de hevede botidskravene gjennom sammenlegging av norsk og utenlandsk botid.

6.2.7 Utvalg om støtten til barnefamiliene

Regjeringen satte sommeren 2015 ned et offentlig utvalg for en bred gjennomgang av støtten til barnefamiliene. Utvalget skulle beskrive det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn under 18 år og vurdere mulige endringer. Utvalget ble blant annet bedt om å vurdere om enkelte overføringer helt eller delvis burde erstattes av tjenestetilbud eller aktivitetsbaserte ytelser for barn og ungdommer, og foreslå hvilke tjenester eller ytelser dette i så fall bør gjelde. Det fremgår også av mandatet at utvalget skulle se hen til Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen, og vurdere hvilke konsekvenser forslagene vil ha for eksport av trygdeytelser.

Utvalget leverte sin utredning 6. mars 2017, og utredningen er nå sendt på høring.

6.3 Tiltak som har blitt vurdert, men som regjeringen foreløpig ikke går videre med

6.3.1 Omlegging av kontantstøtte til en kommunal ytelse

Regjeringen tilkjennega i den politiske plattformen et ønske om å «… utrede omgjøring av kontantstøtten til en lovpålagt kommunal ytelse».

Det har i et interdepartementalt arbeid blitt utredet hvilke begrensninger EØS-retten setter for å omgjøre statlig kontantstøtte til en lovpålagt kommunal ytelse, kombinert med et krav om bosted i kommunen.

I det interdepartementale arbeidet ble det vist til at det i henhold til trygdeforordningen er forbudt å innføre krav om bosted for å oppnå trygdeytelser. Det ble også vist til at trygdeforordningen har særlige regler om familieytelser som innebærer at EØS-borgere og deres familier har rett til familieytelser fra den kompetente staten (det landet som er ansvarlig for å gi ytelser) som om de var bosatt der. Det ble i det interdepartementale arbeidet antatt at forbudet mot bostedsbestemmelser normalt retter seg mot nasjonale bostedskrav, og at kommunale bostedskrav ikke i utgangspunktet er forbudt. Det avgjørende er om vilkåret er i strid med likebehandlingskravet i forordningen. Dersom ulik behandling skal kunne tillates, må det dokumenteres at tiltaket er nødvendig på grunn av visse tvingende allmenne hensyn. Rettspraksis fra EU-domstolen tilsier at det ikke er tilstrekkelig å vise til at den enkelte kommune bare har kompetanse til å regulere borgere innenfor egne kommunegrenser. I det interdepartementale arbeidet ble det vurdert som vanskelig å begrunne et kommunalt bostedskrav i tvingende allmenne hensyn. Det interdepartementale arbeidet konkluderte derfor med at en ren overgang fra statlig til kommunal kontantstøtte, der kommunene har lovpålagt plikt til å tilby trygdeytelser, ikke vil påvirke den EØS-rettslige forpliktelsen til å eksportere kontantstøtten. Dersom kontantstøtten omgjøres til en kommunal ytelse, flyttes med andre ord plikten til å eksportere stønaden i henhold til EØS-regelverket fra staten til kommunene. Omlegging vil altså ikke i seg selv redusere eksporten. Før innføringen av den svenske frivillige kommunale kontantstøtten (kommunalt vårdnadsbidrag) ble det gjort en grundig vurdering av spørsmålet om eksport2. Den svenske regjeringen konkluderte her med at vårdnadsbidraget bør betraktes som en familieytelse etter trygdeforordningen. Konklusjonen ble at EØS-arbeidstakere som arbeidet i kommunen, hadde rett til kontantstøtte etter reglene i trygdeforordningen.

Ettersom omgjøring av kontantstøtten til en kommunal ordning ikke i seg selv vil redusere eksporten, ser regjeringen det ikke som aktuelt å foreslå en slik omlegging.

6.3.2 Generelt om endringer i regelverket for utdanningsstøtte

Et sentralt formål med utdanningsstøtteordningen er å bidra til å sikre samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse. Utdanningsstøtteordningen for studenter som tar hele utdanninger i utlandet omtales slik i St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning3:

«Norske studenter har lang tradisjon for å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet. Dette har tilført det norske arbeidsmarkedet verdifull kompetanse, der språk og kulturforståelse i tillegg til solid faglig kompetanse har vært avgjørende. I noen grad har dette også tilført det norske arbeidsmarkedet nødvendig fagkompetanse på områder der det norske utdanningssystemet har hatt for lav kapasitet.
(…)
Å legge til rette for studier i utlandet gjennom statlig finansiering og godkjenningsordninger er et viktig utdanningspolitisk virkemiddel. De fleste som tar utdanning i utlandet returnerer til arbeid i Norge, eller de arbeider i internasjonale selskaper med nær tilknytning til Norge. En del gradsstudenter arbeider en stund i utlandet og skaffer seg dermed internasjonal arbeidserfaring før de vender tilbake. Fire år etter eksamen har omtrent 80 prosent vendt hjem igjen. En eventuell problemstilling knyttet til brain drain synes derfor ikke å være spesielt aktuell.»4

Utdanningsstøtte til utdanning i utlandet gis for å stimulere til at studenter reiser til utlandet. Det er ikke et ønske om å begrense mulighetene til å ta utdanning i utlandet med utdanningsstøtte, men en viktig forutsetning for å oppnå den ønskede tilførselen av internasjonal kompetanse er at flertallet av de som tar utdanning i utlandet faktisk returnerer til Norge etter endt utdanning. Denne forutsetningen gjelder alle som får støtte til utdanning i utlandet, både norske statsborgere og EØS-borgere.

Andelen studenter som returnerer til Norge etter endt utdanning i utlandet er høy sett i forhold til i andre land5. Tall fra Lånekassen viser at om lag 84–85 prosent av støttemottakerne som har tatt utdanning i utlandet er bosatt i Norge fire–fem år etter at utdanningen er avsluttet. For EØS-borgere som har mottatt støtte til utdanning i utlandet, ser andelen ut til å være noe lavere, i alle fall for EØS-borgere som har tatt utdanning i sitt eget hjemland. Antallet personer er imidlertid så lavt at det ikke kan trekkes klare slutninger om nivået.

Eventuelle endringer i støtteordningen skal være målrettet mot formålet om å bidra til at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kompetent arbeidskraft. Et nivå for retur til Norge på om lag 80–85 prosent etter fem år anses som tilstrekkelig. En viss andel vil velge å bosette seg i utlandet enten for en lengre periode eller permanent. En del av disse vil arbeide for norsk næringsliv eller i internasjonale organisasjoner, og vil på denne måten gi et viktig bidrag tilbake til det norske samfunnet. En lavere returandel kan være et tegn på at støtten gis til personer som har svakere tilknytning til Norge.

Det er i hovedsak to metoder for å sikre en høy andel retur til Norge etter endt utdanning. Det kan stilles vilkår i forkant av at det blir gitt støtte, for å sikre at de personer som mottar støtte mest sannsynlig kommer til å ta arbeid i Norge etter endt utdanning. Det kan også gis fordeler til studenter som faktisk velger å komme tilbake til Norge etter endt utdanning for å arbeide her.

I dag sikres andelen retur gjennom vilkår som skal vise at søkeren før utdanningen starter, har en slik tilknytning til Norge at det er sannsynlig at han eller hun vil komme tilbake til Norge etter endt utdanning. På grunnlag av dagens høye andel studenter som faktisk kommer tilbake til Norge, kan man anta at nivået på tilknytningskravene er riktig. Samtidig er det mange andre faktorer som påvirker hvor en person bosetter seg etter endt utdanning. Blant de mest sentrale faktorene er muligheten til å få arbeid, velferdssystemet, og lønns- og arbeidsvilkår. Det er dermed usikkert i hvor stor grad insentiver gjennom utdanningsstøtteordningen vil ha effekt.

Mulige tiltak

Som omtalt over er det vilkårene om tilknytning til Norge før utdanningen starter som skal sikre at det er sannsynlig at støttemottakeren vil vende tilbake til Norge etter endt utdanning i utlandet. Vilkår om tilknytning til et land er i utgangspunktet ikke tillatt etter EØS-retten dersom de etter sin art lettere kan oppfylles av norske statsborgere enn av EØS-arbeidstakere i Norge eller deres familiemedlemmer. I så fall anses dette som en indirekte diskriminering. Slike indirekte diskriminerende vilkår kan likevel være lovlige dersom forskjellsbehandlingen er begrunnet i tvingende allmenne hensyn, tiltakene er egnet til å oppnå formålet, og de ikke går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet.

Endringene i tilknytningskravene fra undervisningsåret 2015–2016 åpner for at det kan legges vekt på flere forhold enn botid når tilknytningen til Norge skal vurderes, men styrken på tilknytningen skal være den samme som tidligere. Noen flere studenter, både norske og EØS-borgere, vil kunne få utdanningsstøtte som følge av endringene. Endringene har nylig blitt iverksatt, og de følger av våre forpliktelser etter EØS-retten. Slik EØS-retten er på det nåværende tidspunktet, anses det ikke aktuelt å foreta en innstramming av kravene om tilknytning til Norge forut for støtte til utdanning i utlandet.

Retur kan også stimuleres gjennom økonomiske insentiver i støtteordningen. Slike tiltak vil være målrettet mot å øke returandelen. I dag gis utdanningsstøtten som lån, og opp til 40 prosent av lånet gjøres om til utdanningsstipend underveis i utdanningen etter hvert som studenten består eksamen. Et eksempel på økonomisk insentiv for retur etter endt utdanning kan være at utdanningsstipendet gjøres avhengig av at studenten innen en viss periode etter avsluttet utdanning, har bosatt seg i Norge. Et annet eksempel kan være en ordning med ettergivelse av deler av lånet ved bosetting i Norge innen en viss tidsperiode etter endt utdanning. Den gjeldende ordningen med ettergivelse av lån for låntakere som er bosatt i Finnmark og deler av Nord-Troms, er sammenlignbar. Slike ordninger ville kunne virke som et insentiv for studentene til å returnere til Norge og benytte seg av sin kompetanse her.

Det er ikke en aktuell løsning å erstatte dagens tilknytningskrav med økonomiske insentiver for retur. Uten å ha tilknytningskrav til Norge før utdanningen starter, vil mange familiemedlemmer til EØS-arbeidstakere i Norge kunne få finansiert sin utdanning i utlandet ved billig lån. Det er også grunn til å tro at det ville bli utfordringer med innkreving av slik gjeld, slik at tapene på utlån ville blitt større.

Økonomiske insentiver for retur som innføres i tillegg til de gjeldende tilknytningskravene, vil også måtte tas i betraktning når man skal vurdere om vilkårene for støtte til utdanning i utlandet samlet sett er i samsvar med EØS-retten.

Dersom utdanningsstipend skal være avhengig av at studenten returnerer til Norge etter endt utdanning, vil dette bli oppfattet som en svekkelse av støtteordningen for studenter i utlandet. Med omkring 16 000–17 000 studenter i utlandet, hvorav 300–400 er EØS-borgere, vil tiltaket i hovedsak ramme norske statsborgere. Effekten er usikker, særlig fordi det også er andre sterke faktorer som påvirker mobiliteten, for eksempel arbeidsmarkedet, sosiale ordninger, familietilknytning og så videre. Ordningen vil også medføre større utgifter til administrasjon.

På bakgrunn av at andelen retur allerede er høy, mener regjeringen at det ikke er nødvendig å innføre økonomiske insentiver for retur til Norge etter endt utdanning. En slik ordning vil også skape usikkerhet rundt lovligheten av de tilknytningskravene som stilles forut for utdanningens start. Disse vilkårene er viktige for å sikre at utdanningsstøtte går til de personer som mest sannsynlig vil benytte sin kompetanse på det norske arbeidsmarkedet etter endt utdanning.

6.3.3 Særskilt om kjøpekraftsjustering av utdanningsstøtte

Frem til undervisningsåret 2002–2003 ble utdanningsstøtte til livsopphold justert etter kostnadene i det enkelte land. Fra og med 2002–2003 ble dette endret slik at det gis støtte til livsopphold til alle studenter i Norge og i utlandet med samme beløp6.

Kjøpekraftsjustering vil ikke være et tiltak som påvirker andelen studenter som returnerer til Norge etter endt utdanning i utlandet. Tiltaket vil i realiteten bety en svekkelse av støtteordningen for studenter i utlandet, og vil i hovedsak ramme norske studenter siden disse er klart størst i antall. Det er rimelig å anta at lavere støttebeløp vil medføre at færre studenter tar utdanning i utlandet. Det vil også medføre økte utgifter til administrasjon av støtteordningen. Kjøpekraftsjustering av utdanningsstøtte til studenter i utlandet foreslås ikke.

6.4 Tiltak som foreløpig ikke er ferdig utredet, men som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere

6.4.1 Innledning

I dette punktet presenteres en del mulige tiltak mot trygdeeksport, som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere, men som i tilfelle vil nødvendiggjøre ytterligere utredningsarbeid. Før det kan være aktuelt å gå videre med disse mulige tiltakene, vil det være nødvendig med blant annet en nærmere vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser og av forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser.

6.4.2 Kjøpekraftsjustering av visse eksporterte trygdeytelser

Som nevnt i kapittel 5, forstås med kjøpekraftsjustering en mekanisme for å justere beløpene på trygdeytelser som utbetales til utlandet, etter kostnadsnivået i det aktuelle landet, slik at den reelle verdien av ytelsen (kjøpekraften) blir den samme som om pengene var brukt til konsum i Norge.

Det vises til fremstillingen av EØS-avtalen i punkt 2.3.2 og til fremstillingen av utviklingen i Europa med hensyn til kjøpekraftsjustering i kapittel 5. For øvrig vises til eksportstatistikken i kapittel 4.

Regjeringen mener at det er prinsipielt riktig å foreta en kjøpekraftsjustering av barnetrygd og kontantstøtte, når disse ytelsene eksporteres til andre EØS-land. En slik løsning vil gi en rettferdig og forståelig ordning. Det fremstår som urimelig at eksporterte familieytelser skal gi de utenlandsbosatte familiene vesentlig større kjøpekraft enn de gir når de blir utbetalt til familier som bor i Norge. Kjøpekraftsjustering er derfor viktig for å opprettholde legitimiteten til disse velferdsytelsene.

Det er foretatt beregninger som viser at summen av norsk barnetrygd og kontantstøtte i 2015 utgjorde 15,8 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Norge. I Polen utgjorde summen av disse norske ytelsene imidlertid 95,8 prosent av gjennomsnittlig årslønn, og i Litauen hele 122,3 prosent7. Dette kan svekke insentivene for yrkesdeltakelse blant utenlandsbosatte ektefeller av EØS-borgere som arbeider i Norge.

Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å innføre kjøpekraftsjustering av barnetrygd og kontantstøtte. Dersom Stortinget slutter seg til dette, vil regjeringen ta kontakt med EFTAs overvåkingsorgan, ESA, for å få avklart hvilke muligheter som foreligger.

Regjeringen vil parallelt arbeide planmessig og i samarbeid med andre land som har interesse av dette, med å påvirke EUs organer og de enkelte EU-landene med sikte på å oppnå endringer i rettstilstanden, ved at berørte statsråder tar opp spørsmålet om kjøpekraftsjustering i samtaler eller møter med relevante parter.

6.4.3 Oppheve eller endre etterslepsreglene i folketrygdloven

Folketrygdloven har bestemmelser som fastslår når trygdetilknytningen for pliktige medlemmer må anses som så svak at den brytes, det vil si at medlemskapet opphører.

Medlemskapet for arbeidstakere varer inntil en måned etter at arbeidsforholdet er slutt. Denne perioden kalles etterslepsperioden. Det er i utgangspunktet et vilkår at vedkommende oppholder seg i Norge, men EØS-borgere er fortsatt medlemmer i inntil en måned etter at arbeidsforholdet er slutt også når de oppholder seg i et annet EØS-land. Medlemskapet opphører imidlertid dersom de i denne tiden kommer i arbeid.

Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på mulighetene til å oppheve eller endre folketrygdlovens bestemmelser om etterslep ved opphør av medlemskap i folketrygden basert på arbeid. En eventuell oppheving av bestemmelsene ville medføre at denne typen medlemskap opphører umiddelbart ved arbeidsforholdets slutt.

6.4.4 Mulige endringer i regelverket for dagpenger

Hovedregelen er at man må oppholde seg i Norge for å få norske dagpenger, det vil si at dagpengene i utgangspunktet ikke kan tas med ut av landet. Bare i noen helt begrensede tilfeller skal dagpenger ytes uten at det kan stilles krav om opphold i Norge, se ovenfor i punkt 2.4.1.

I 2016 ble det utbetalt 166 millioner kroner i dagpenger til om lag 3 000 arbeidsledige bosatt i utlandet8. Dette innebærer at bare om lag 1 prosent av de samlede dagpengeutbetalingene i 2016 ble utbetalt til ledige bosatt i utlandet. Dette er en nedgang i forhold til de siste 3–4 årene. Halvparten (1 509) av disse dagpengemottakerne mottok dagpenger under permittering, og utbetalingene til disse utgjorde 43 prosent av de samlede dagpengeutbetalingene til utlandet. Alle som mottok norske dagpenger i utlandet i 2016, var utenlandske statsborgere.

Antallet EØS-borgere som mottar dagpenger mens de oppholder seg i Norge, har økt etter EU-utvidelsen i 2004. De aller fleste av disse får rett til norske dagpenger fordi de har hatt arbeid i Norge av et slikt omfang at de fyller det generelle minsteinntektskravet. Dermed får de dagpenger etter de generelle reglene og ikke etter særreglene i trygdeforordningen.

Forordningen har særskilte bestemmelser for helt arbeidsløse som under siste arbeidsforhold i Norge var bosatt i annet EØS-land og reiste hjem sjeldnere enn en gang per uke9. Velger disse å vende tilbake til bostedslandet når de blir arbeidsløse fra arbeid i Norge, legger Norge til grunn at det er bostedslandet som skal utbetale dagpenger10. Med denne tolkningen har Norge allerede utnyttet et handlingsrom11.

Sammenleggingsprinsippene i forordningen innebærer at det tas hensyn til perioder med rett til arbeidsløshetsytelser i annet EØS-land når det vurderes om en arbeidstaker oppfyller inngangsvilkårene for rett til dagpenger i Norge. Denne bestemmelsen sammen med relativt liberale inngangsvilkår for rett til dagpenger etter folketrygdloven, gjør at utenlandske arbeidstakere som blir arbeidsløse her, vil få rett til dagpenger fra Norge også etter kortvarige arbeidsforhold, og etter lengre perioder med ledighet i et annet EØS-land. Som nevnt ovenfor i punkt 5, la EU-kommisjonen i desember 2016 frem forslag til endringer i trygdeforordningen, blant annet i bestemmelsene som gjelder arbeidsløshetsytelser. Ett av forslagene er å stille krav om en minste arbeidstid (tre måneder) som vilkår for overføring og sammenlegging av opptjente rettigheter. Formålet med dette endringsforslaget er nettopp å hindre slik trygdemotivert migrasjon.12

Samtidig er nivået på norske dagpenger høyt sammenlignet med nivået i mange EØS-land. I land med lavere kostnadsnivå enn Norge, vil arbeidsløse som mottar norske dagpenger, ha svake insentiver til aktiv jobbsøking. Til tross for at det er klare krav til aktivitet i dagpengeregelverket, kan det være et problem å følge opp disse når det gjelder personer som ikke oppholder seg i Norge.

Eksporten av dagpenger er begrenset. Det er likevel grunn til å vurdere tiltak som kan forebygge en mer omfattende eksport. Siden Norge er bundet av forordningen, herunder kravet om likebehandling som også er fastsatt i EØS-avtalen, må slike tiltak vurderes innenfor rammen av disse regelsettene. Plikten etter forordningen til å utbetale dagpenger til de gruppene av dagpengemottakere som bor/oppholder seg i utlandet, kan imidlertid ikke innsnevres.

Generelle innstramminger i inngangsvilkårene for dagpengene vil kunne ha effekt på eksporten ved at færre får rett til ytelsen.

Det er grunnlag for å anta at økte krav om aktivitet for å motta eller opprettholde retten til ytelser, kan være effektive. Uten at aktivitetskravene oppfylles, faller retten til ytelsen bort. Det er i dag et grunnleggende vilkår for å få rett til dagpenger at man kan anses som reell arbeidssøker. I dette ligger et krav om å være aktiv arbeidssøker og, som hovedregel, fullt geografisk og yrkesmessig disponibel i hele dagpengeperioden. I forskrift har Arbeids- og velferdsetaten hjemmel til å pålegge spesifikke aktivitetskrav som underbygger kravet om å være reell arbeidssøker.

Selv om det allerede stilles krav til aktivitet, kan det være rom for innstramminger, særlig når det gjelder praktisering og oppfølging av kravene. Dette gjelder blant annet plikten til aktivt å søke arbeid, møte på jobbintervju, til å ta imot ethvert relevant arbeid, melde seg regelmessig til myndighetene med mer. En eventuell innstramming kan ikke gå lenger enn nødvendig, og det kan derfor neppe kreves personlig oppmøte for ofte. Personlig oppmøte bare for oppmøtets skyld vil neppe tilfredsstille EØS-rettens krav.

6.4.5 Stans av ytelser til personer som blir utvist fra Norge som følge av straffbare handlinger

Det er i dag slik at personer som blir utvist fra riket som en konsekvens av at de har begått straffbare handlinger, har samme rett til å få eksportert eventuelle trygdeytelser som personer som frivillig flytter utenlands.

Trygdeeksport til utviste personer fremstår som urimelig. Selv minstenivåene i norske ytelser vil i land med helt andre prisnivåer kunne utgjøre mer enn en ordinær årslønn. At utviste kan være i stand til å leve på ytelser fra Norge som gir høy kjøpekraft i hjemlandet, er uheldig og må antas å være i strid med folks rettsoppfatning. Det kan derfor være naturlig å se nærmere på om det, innenfor rammene av Norges folkerettslige forpliktelser, er mulig å stanse eller begrense utbetalingene av trygdeytelser i slike tilfeller.

6.4.6 Innføring av enkelte generelle eksportbegrensninger, herunder vurdering av eksportforbud for barne- og ektefelletillegg (for personer utenfor EØS)

Som det fremgår av kapittel 2, er det vesentlige begrensninger i Norges handlingsrom med hensyn til å begrense eksporten av norske trygdeytelser. Til tross for disse begrensninger i handlingsrommet, vil det kunne vurderes om det er mulig og hensiktsmessig å forby utbetaling av for eksempel forsørgingstillegg til mottakere av ytelser fra folketrygden. Et slikt tiltak vil på grunn av begrensningene i handlingsrommet måtte begrenses til personer som er bosatt i land utenfor EØS, som vi ikke har bilaterale trygdeavtaler med.

Et eventuelt eksportforbud for forsørgingstillegg vil for øvrig i det vesentlige ramme norske statsborgere, da det er en klar overvekt av norske statsborgere som eksporterer de trygdeytelsene som har slike tillegg, jf. kapittel 4.

6.4.7 Større grad av vurdering av rett til uføretrygd til personer i utlandet

Folketrygdloven § 12-14 gir regler om hvilken inntekt en uføretrygdet kan ha ved siden av uføretrygden før den blir redusert, om hvordan reduksjonen i uføretrygden skal foretas og om etteroppgjør dersom det er utbetalt for lite eller for mye uføretrygd i løpet av et kalenderår. Det følger av bestemmelsen at inntekt som kan medføre reduksjon i uføretrygden er pensjonsgivende inntekt, og inntekt av samme art fra utlandet. Nærmere regler om etteroppgjør er fastsatt i forskrift 5. desember 2014 nr. 1602 om uføretrygd fra folketrygden §§ 4-1 og 4-2. Etteroppgjøret er en automatisert kontroll, som gjennomføres etter at ligningen for kalenderåret foreligger.

Arbeids- og velferdsetaten får ligningsopplysninger, herunder opplysninger om det i ettertid gjøres vedtak om endring av ligning, fra Skatteetaten. Dersom en mottaker av uføretrygd har inntekt som er skattepliktig til et annet land enn Norge, er Arbeids- og velferdsetaten imidlertid avhengig av at den uføretrygdede selv gir beskjed om inntekten. Videre vil inntektsnivået i andre land ofte være lavere enn det inntekten ville ha vært for tilsvarende arbeid i Norge, slik at inntekten ikke nødvendigvis gjenspeiler arbeidsinnsatsen.

Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på tiltak som kan sikre at Arbeids- og velferdsetaten i større grad enn i dag vurderer retten til uføretrygd til personer som er bosatt i utlandet.

6.4.8 Vurdering av retroaktivt bortfall av trygderettigheter når det er benyttet uriktig identitet

Misbruk av identitetsdokumenter og personer som opptrer med falsk identitet er en økende utfordring både internasjonalt og nasjonalt. I sin uttalelse til høringsnotatet om endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) skriver Arbeid- og velferdsdirektoratet:

«Slik regelverket i folketrygdloven og andre lovverk er i dag, er det en stor utfordring å kreve tilbake feilutbetalte trygdeytelser, dersom man i ettertid oppdager at en person har oppgitt uriktig identitet. Slik regelverket forstås i dag, må det foreligge et endelig vedtak om tilbakekall av oppholdstillatelse/norsk statsborgerskap før feilutbetalte ytelser kan kreves tilbake.»

Preventive hensyn tilsier at det bør vurderes tiltak som muliggjør en rask reaksjon i de tilfeller det i etterkant avdekkes at en person har gitt uriktige opplysninger om sin identitet for å få opphold og rettigheter i Norge. Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på tiltak som kan sikre at Arbeids- og velferdsetaten i større grad enn i dag kan kreve tilbake feilutbetalte ytelser når det er benyttet uriktig identitet ved fremsettelse av krav om ytelse fra folketrygden.

6.4.9 Styrking av oppfølgingen av stønadsmottakere i utlandet

Som det fremgår av punkt 1.2.3, er det utfordringer knyttet til oppfølging av stønadsmottakere som er bosatt i utlandet. Det er for eksempel vanskelig å få satt i gang tiltak som kan avklare restarbeidsevnen eller kvalifisere til et nytt yrke, eller å følge opp jobbsøkingsaktivitet i det aktuelle bostedslandet. Aktivitetskrav har begrenset effekt dersom de ikke følges opp. Individuell oppfølging er ressurskrevende, og erfaring viser at det er mer krevende å drive oppfølging og kontroll med personer som ikke oppholder seg i Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil derfor gjennomgå oppfølgingen av stønadsmottakere som oppholder seg i utlandet og vurdere endringer slik at oppfølgingen blir i samsvar med oppfølgingen av personer som oppholder seg i Norge.

6.4.10 Stans av ytelser til personer som har reist utenlands for å unngå strafferettslig forfølgning

Det er anledning til å stanse trygdeytelser til straffedømte personer som bryter vilkårene for prøveløslatelse ved å forlate landet, så fremt det foreligger en rettslig kjennelse for at de skal tilbake til soning.

Personer som har reist utenlands for å unndra seg strafferettslig forfølging, altså før det har falt dom i saken deres, kan imidlertid i dag fortsette å motta visse trygdeytelser, på samme måte som personer som reiser utenlands av andre grunner.

Etter straffeprosessloven kan det være noe uklart om slike ytelser kan tas under forvaltning. For å hindre at man med finansiering fra trygdesystemet kan unndra seg straffeforfølgning i Norge, utreder Justis- og beredskapsdepartementet muligheten for å fremme et forslag om en endring i straffeprosessloven for å klargjøre at siktedes løpende inntekter, herunder trygdeytelser, i slike tilfeller kan tas under forvaltning.

Fotnoter

1.

Flyktninger er i dag unntatt fra botidskravene i folketrygdloven. I Prop. 85 L (2016–2017) foreslås det imidlertid å avvikle de fleste av disse unntakene.

2.

Prop. 2007/08:91, kapittel 7

3.

St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning, kapittel 6

4.

Jannecke Wiers-Jenssen: Utbytte av utdanning fra utlandet. Overgang fra utdanning til arbeid blant nordmenn med høyere utdanning fra utlandet. NIFU STEP Rapport 3/2005

5.

Kilde: Nordic Students Abroad: https://helda.helsinki.fi/ bitstream/handle/10138/17453/Tutkimuksia110.pdf? sequenc

I Finland var andelen om lag 57 prosent, mens i Danmark ser andelen ut til å være om lag 50 prosent.

6.

St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett, punkt 12.3.3.

7.

Beregninger utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet, gjengitt i Fagtidsskriftet Arbeid og velferd nr. 1 for 2015. Det ble det lagt til grunn inntektsdata fra 2013, hvilket var de nyeste tilgjengelige tallene. Dette gjør at prosentanslagene blir noe høyere enn det reelle, men de gir likevel en god illustrasjon.

8.

Utbetalingene omfatter ikke dagpengemottakere med «tremånederseksport». Disse vil normalt være bosatt i Norge.

9.

Såkalte «uekte grensearbeidere»

10.

Tolkningen er blant annet basert på ordlyden i artikkel 65 nr. 2 andre ledd og EU-domstolens avgjørelse i sak C-443/11 Jeltes som ble avsagt etter EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-3/12 Jonsson.

11.

EFTA-domstolen kom i sak E-3/12 Jonsson til at Norge ikke kunne anvende et krav om opphold i Norge. Denne saken ble avgjort på grunnlag av forordning 1408/71 som hadde en lignende, om enn ikke identisk regulering. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har imidlertid i en konkret klagesak om forståelsen av artikkel 65 i forordning 883/2004, lagt den norske fortolkningen til grunn.

12.

De øvrige endringsforslagene som gjelder arbeidsløshetsytelser, legger i større grad enn i dag til rette for mer migrasjon. Det er uvisst om og når forslagene vedtas og trer i kraft.

Til toppen
Til dokumentets forside