6 Materialgjenvinning og forberedelse til ombruk

6.1 Materialgjenvinning

Materialgjenvinning og forberedelse til ombruk (videre omtalt sammen som materialgjenvinning) legger til rette for økt utnyttelse av ressursene i avfallet, og til å holde ressursene lenger i produksjonskretsløpet. Materialgjenvinning av avfall er derfor et sentralt bidrag til en sirkulær økonomi. Ved materialgjenvinning produseres såkalte sekundære råvarer, i stedet for primære råvarer. Disse råvarene kan i mange tilfeller erstatte primære råvarer. På denne måten bidrar materialgjenvinning av en rekke avfallstyper til en netto reduksjon i klimagassutslippene, redusert energibruk og transport og andre positive miljøeffekter. Disse miljøeffektene kommer både i Norge og andre land. Fra miljømyndighetenes side er det viktig at økt materialgjenvinning og biologisk behandling av avfall sikrer positive miljøeffekter totalt sett og ikke fører til spredning av prioriterte miljøgifter. Det er også behov for å sikre kvalitet i materialgjenvinning slik at sekundære råvarer benyttes som erstatning for primære råvarer. Her er kvalitetsstandarder, krav i offentlige anskaffelser og innblandingskrav mulige virkemidler.

Økt bruk og utvikling av klima- og miljøteknologi er en integrert del av en sirkulær økonomi. Eksempler er utvikling av sorteringsteknologi som kan skille mellom flere ulike typer avfall og som kan skille ut avfall med høyt miljøgiftinnhold, utvikling av renseteknologi for forurenset avfall og overskuddsmasser, sorterings- og materialgjenvinningsteknologi for tekstilavfall, og metoder for å materialgjenvinne sammensatte produkter.

6.2 Status og utfordringer

Det nasjonale målet for gjenvinning omfatter både materialgjenvinning og energiutnyttelse. Norge er i dag, gjennom EUs rammedirektiv om avfall, forpliktet til å oppnå 50 prosent materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende næringsavfall, og 70 prosent av bygg- og anleggsavfall innen 2020. Det gjeldende rammedirektivet sier også at landene skal sikre separat innsamling og miljømessig forsvarlig behandling av biologisk avfall, herunder våtorganisk avfall, når dette er relevant. Ifølge FNs bærekraftsmål 12.3 skal matsvinn halveres innen 2030.

I EU-kommisjonens pakke for sirkulær økonomi foreslås nye bindende materialgjenvinningsmål for 2025 og 2030 i rammedirektivet om avfall og emballasjedirektivet. I tillegg foreslås strengere mål for enkelte emballasjetyper. Kommisjonen foreslår videre et forpliktende krav om separat innsamling av biologisk avfall. Kommisjonen foreslår også å endre rapporteringskrav.

Norge rapporterte om 38 prosent materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende næringsavfall i 2015, og 56 prosent materialgjenvinning av emballasjeavfall (2014). For plastemballasjeavfall ble 36 prosent materialgjenvunnet i 2014, mens kun 8 prosent av treemballasjen ble materialgjenvunnet.

Figuren viser at andelen avfall til gjenvinning er gått ned fra 2011 til 2014 som er det siste året det i dag finnes tall for.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå (SSB) Lisens: Norsk Lisens for Offentlige Data (NLOD)

Målene for 2025 og 2030 samt andre forslag til endringer i EUs avfallsregelverk er ikke vedtatt. Det er forventet at EU vil vedta endringer i avfallsregelverket i løpet av 2017.

6.3 Husholdningsavfall og liknende avfall fra næringslivet – behov for utvikling

For å nå målet om 50 prosent materialgjenvinning er det nødvendig å øke utsortering og materialgjenvinning av ulike avfallstyper som i dag kastes som restavfall. Matavfall utgjør en stor del av avfallet fra husholdningene. Å redusere matsvinn, altså den delen av matavfallet som på et tidspunkt kunne vært spist, vil bidra til å redusere mengden avfall. Dette arbeidet er nærmere omtalt i kapittel 5.2.1.

For å legge til rette for økt utsortering og materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende avfall fra næringslivet er det særlig viktig å sortere ut våtorganisk avfall. Dette avfallet bør sorteres ut ved kilden, dvs. at husholdningene skiller ut det våtorganiske avfallet fra restavfallet og at det legges til rette for det samme i næringsvirksomhet. Økt kildesortering av våtorganisk avfall vil sikre at resterende restavfall blir renere og enklere å ettersortere. Det vil også bidra til å utløse potensialet for økt produksjon av biogass fra avfall, noe som er en målsetning i regjeringens biogasstrategi fra 2015. I tillegg kan kildesortering av husholdningsavfall løse ut potensialet for papir/papp, tekstiler, glass- og metallemballasje og for deler av plastavfallet. Økt sentralsortering av restavfall kan på kort sikt være særlig effektivt for å sortere ut plastavfall.

Regjeringen vil utrede krav om utsortering og materialgjenvinning av utvalgte typer plast og våtorganisk avfall fra husholdninger og deler av næringslivet. Dette arbeidet skal ses i sammenheng med regjeringens arbeid med å redusere matsvinn. Krav om utsortering og materialgjenvinning av avfall vurderes i lys av en ev. utvidelse av CO₂-avgiften til å omfatte forbrenning av avfall eller innføring av kvoteplikt for forbrenning av avfall. Hvilke avfallstyper som videre kan omfattes vurderes nærmere.

Myndighetene vil også gå i dialog med ulike aktører for å øke innsamling av brukte tekstiler, og vurdere om det er hensiktsmessig med et utsorteringskrav også for dette avfallet.

Det er etablert ett sentralsorteringsanlegg i Norge, og tre anlegg er under planlegging eller bygging. Miljødirektoratet forventer at disse fire anleggene kan sortere en restavfallsmengde som tilsvarer i underkant av 50 prosent av mengden restavfall fra norske husholdninger i 2015.

Det vil på sikt være behov for å etablere flere sentralsorteringsanlegg for husholdningsavfall og lignende i Norge, eventuelt kjøpe denne behandlingsløsningen i det internasjonale avfallsmarkedet.

For å bidra til å utløse nødvendige investeringer både fra private og kommunale avfallsaktører, er det viktig med forutsigbare og langsiktige rammevilkår i avfalls- og gjenvinningspolitikken.

6.4 Bygg- og anleggsavfall – behov for utvikling

Norge rapporterte 61 prosent materialgjenvinning av bygge- og anleggsavfall i 2014. Det er behov for å øke andelen for å nå målet i rammedirektivet om avfall om 70 prosent materialgjenvinning av bygg- og anleggsavfall i 2020. Regjeringen vil vurdere tiltak for å øke materialgjenvinning for bygg- og anleggsavfall i lys av gjeldende EØS-regelverk.

Tegl- og betongavfall utgjør den største delen av bygg og anleggsavfall. Deler av dette avfallet kan inneholde prioriterte miljøgifter. For å legge til rette for økt ombruk må det tydeliggjøres når dette avfallet kan ombrukes uten tillatelse fra miljømyndigheter og når det er nødvendig med tillatelse. Miljømyndighetene vil derfor videreutvikle regelverket med tanke på å øke nyttig og miljøforsvarlig bruk av avfall og lett forurensete masser. Som del av dette vurderes det å innføre et nytt kapittel om nyttig bruk av lett forurenset betong i avfallsforskriften.

Det er også behov for å vurdere utvikling og økt bruk av teknologi innen sentralsortering, sorteringsprosesser for materialgjenvinning og materialgjenvinningsprosesser. Trevirke utgjør 14 prosent av byggavfallet, hvorav 99 prosent av dette energiutnyttes og kun én prosent materialgjenvinnes. Det er en utfordring å øke materialgjenvinningsgraden for trevirke. Det er ikke realistisk å forvente en like høy materialgjenvinningsgrad for tre som for annet bygge- og anleggsavfall på kort sikt. Avveiing av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er blant årsakene til at materialgjenvinningsgraden er lavere for tre enn for en rekke andre materialer. Forbrenning av treavfall gir energi som kan erstatte fossile energikilder. Det er vanskelig å få økonomi i materialgjenvinning av trevirke da det i Norge finnes mye jomfruelig materiale – som for eksempel flis.

Nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall-nettverket jobber for å øke ombruks- og materialgjenvinningsgraden i bygg- og anleggsnæringen.

6.5 Emballasjeavfall – behov for utvikling

I dag materialgjenvinnes rundt 20 prosent av plastavfallet fra husholdninger, 38 prosent av plastavfallet fra næringer som genererer husholdningsliknende avfall og tilnærmet alt plastavfall fra landbruket som inngår i Grønt Punkt Norges returordning (landbruksfolie).

Økt kildesortering av plast-, glass- og metallemballasje og økt utsortering ved sentralsortering av restavfall fra husholdninger og næringsliv kan bidra til å nå gjeldende mål i avfallsregelverket. Plast-, glass- og metallemballasje er alle omfattet av produsentansvar. Et forslag om å forskriftsfeste dette produsentansvaret for emballasjeavfall har vært på høring. Mens dagens avtaler kun omfatter de aktørene som har inngått avtalene, vil en forskrift omfatte alle aktører som setter et produkt på markedet. Forskriftsforslaget forventes derfor å bidra til økt innsamling og materialgjenvinning av emballasjeavfall.

6.6 Kritiske råvarer

Det er stadig økt oppmerksomhet om tilgang på kritiske råvarer (edle metaller, jordartsmetaller, fosfor) og behov for bærekraftig bruk og materialgjenvinning av disse råvarene. EU har utarbeidet en liste over råvarer som av ulike årsaker regnes som kritiske.1 Det er behov for økt kunnskap om potensialet og muligheter for å hente ut kritiske råvarer fra avfall (inkludert EE-avfall) og deponier uten at det fører til spredning av prioriterte miljøgifter.

Landbruks- og matdepartementet, ved Mattilsynet, har hovedansvaret for gjennomføringen av EUs gjødselproduktregelverk (omhandler kun produktkrav, og bruken skal reguleres gjennom nasjonalt regelverk). Miljødirektoratet bidrar inn i deres arbeid. Kommisjonens forslag til endringer, fremmet i mars 2016, diskuteres nå i Rådet og Parlamentet. Forslaget utvider virkeområdet til å omfatte gjødsel av organisk opphav, og vil bidra til økt utnyttelse av bl.a. fosfor fra biologisk avfall og husdyrgjødsel. Økt krav til utnyttelse av fosfor fra ulike kilder kan gi behov for nye tiltak og virkemidler, samt tilpasninger av norsk regelverk vedrørende bruk av gjødselprodukter av organisk opphav. For å oppnå økt utnyttelse av fosfor er det behov for behandlingsteknologi som sikrer økt plantetilgjengelighet av fosfor i enkelte avfallsbaserte gjødselvarer.

Det er også behov for tiltak, herunder kildekontroll og behandlingsteknologi som bidrar til at økt ressursutnyttelse og reduserer uønsket spredning av prioriterte miljøgifter, medisinrester mv. På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet vurderer Miljødirektoratet potensialet for fosforgjenvinning fra avfall i Norge og hvilke konsekvenser dette har for miljø og samfunn. Dette arbeidet er et viktig underlag for oppfølgning av Kommisjonens arbeid siden forslaget til nytt gjødselproduktregelverk i EU åpner opp for import og eksport av gjødselvarer over landegrenser. Det er også et viktig kunnskapsgrunnlag for videre arbeid med fosforutnyttelse fra avfall og revisjon av forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav.

6.7 Styrke markedet for sekundære råvarer

Dersom etterspørselen etter sekundær råvare ikke øker samtidig som mengden øker, kan dette føre til at markedsprisen for slike råvarer går ned og at lønnsomheten for materialgjenvinning synker. Det kan også føre til et stort overskudd av sekundære råvarer. Mulige virkemidler for å styrke markedet for sekundær råvare kan bl.a. være europeiske kvalitetsstandarder som setter krav til bruk av sekundære råvarer, kravstilling om dette i offentlige anskaffelser, avgifter på råvarer og innblandingskrav for sekundær råvare i utvalgte produktgrupper. Et mer gjennomsiktig marked vil bidra til at de som håndterer og behandler avfall og de som bruker sekundær råvare har oversikt over markedet og mulige aktører.

For å sikre kvalitet på de sekundære råvarene, og på best mulig måte sikre at de utnyttes, vil utvikling og økt bruk av teknologi og tiltak som sikrer høy kvalitet på sekundær råvare ha betydning. Det er også viktig at markedsaktørene utformer klare kriterier for råvarer, og at disse formidles til de som produserer disse råvarene. I tillegg vil det bidra positivt om produkter i større grad utformes på en måte som muliggjør materialgjenvinning. Produkter er i stor grad regulert gjennom regelverk som er felles med EU. Utvikling av standarder og av produkter som i større grad legger til rette for materialgjenvinning fordrer derfor videreutvikling av ulike EU-regelverk snarere enn nasjonale tiltak. Tiltakene må innrettes slik at de ikke gir uønsket spredning av prioriterte miljøgifter.

6.8 Usikkerhet og behov knyttet til statistikk

Avfallsstatistikken baseres på en rekke kilder og forbedres stadig. Imidlertid vil EU-kommisjonens endringsforslag innebære at Statistisk Sentralbyrå (SSB) må utarbeide statistikk for husholdningsavfall og lignende som er i tråd med hvordan direktivet endelig blir lydende. Forslagene innebærer også behov for endringer av innhenting av data og rapportering til Miljødirektoratet fra returselskapene for emballasje. Det finnes i dag ikke statistikk som dekker «husholdningsavfall og liknende avfall fra andre kilder», og Miljødirektoratet har derfor måtte gjøre noen grove anslag i sine vurderinger for dette avfallet. Også for bygg- og anleggsavfall er det i dag relativt stor usikkerhet om avfallsmengder og behandling. SSB arbeider med utvikling av beregningsmetodene og datakildene for å forbedre statistikken. For emballasjeavfall er det særlig tallgrunnlaget for treemballasje som er svært mangelfullt. Dette vil bedres når produsentansvaret for emballasjeavfall, herunder treemballasje, blir forskriftsregulert.

Regjeringen vil:

• arbeide for å bedre statistikkgrunnlaget på avfallsområdet

• vurdere endring i plan- og bygningsloven for å bidra til god planlegging av avfallsinfrastruktur

• sikre god måloppnåelse og likebehandling gjennom å forskriftsfeste produsentansvaret for emballasjeavfall

• utrede konsekvensene av å supplere den nasjonale målsetningen for gjenvinning med egne mål for materialgjenvinning, som reflekterer mål i EUs avfallsregelverk

• utrede krav om utsortering og materialgjenvinning av utvalgte typer plast og våtorganisk avfall fra husholdninger og deler av næringslivet. Dette arbeidet skal ses i sammenheng med regjeringens arbeid med å redusere matsvinn

• utrede krav om utsortering av tekstiler og andre avfallsfraksjoner

• arbeide for et styrket marked for sekundære råvarer i samarbeid med industri og avfallsbransjen

• vurdere tiltak for å øke materialgjenvinning for bygg- og anleggsavfall i lys gjeldende EØS-regelverk

• øke miljømessig forsvarlig bruk av organiske og avfallsbaserte gjødselprodukter

• videreutvikle og tydeliggjøre regelverket for å øke nyttig og miljøforsvarlig bruk av avfall og lett forurensete masser, herunder innføre forskrift om nyttig bruk av lett forurenset betong

• utnytte den anskaffelsesfaglige kompetansen i Difi på miljø til veiledning og utvikling av anskaffelsesfaglig metodikk og praksis som støtter opp om avfallspolitikken og prinsippene i en sirkulær økonomi