Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Historisk arkiv

Rapport om økonomiske mislighetssaker - en oversikt

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Utenriksdepartementet

Ajourført pr. 31. august 2011

 

Innhold

Innledning

Regjeringen har som målsetting å sikre størst mulig åpenhet om hvordan fellesskapets ressurser brukes. Dette gjelder både målsettinger, hvordan pengene forvaltes for å nå disse målene og hvilke resultater som oppnås.

Innsyn er en demokratisk rettighet. Fellesskapet må kunne forsikre seg om at offentlige midler brukes best mulig og i samsvar med budsjettvedtak, lovgivning, andre politiske vedtak og gjeldende regelverk.  

Utenriksdepartementet etablerte Sentral kontrollenhet (SK) i november 2007 som et uavhengig kontrollorgan for forvaltningen av midler på departementets budsjett. SK rapporterer direkte til Utenriksråden.  I tillegg til å påse at regelverk og rutiner er på plass og anvendes i forvaltningen, følger SK opp mistanker om økonomiske misligheter knyttet til de midlene som utenrikstjenesten forvalter. Dette gjelder både drifts- og tilskuddsmidler. Sentralt i dette arbeidet er prinsippet om nulltoleranse for økonomiske misligheter, som bl.a. setter krav til reaksjon når det kan dokumenteres at misligheter har funnet sted.

Nulltoleranseprinsippet bruker et mislighetsbegrep som går lenger enn alminnelig ordbruk. Alle avvik fra gjeldende regelverk eller avtale omfattes. Dette gjelder kontraktsbrudd og feil ved anbudsrunder like mye som korrupsjon og underslag. Uaktsomme handlinger omfattes liksom forsettelige.

 

1. Omfanget

Fra opprettelsen i november 2007 til 31.august 2011 har Utenriksdepartementet registrert i alt 253 varsler om mistanke om økonomiske misligheter. Dette inkluderer ikke bare saker hvor utenrikstjenesten forvalter midlene, men også saker hvor forvaltningen er delegert til andre, det være seg offentlige institusjoner som departementets underliggende etater (Norad og Fredskorpset), Norfund, Innovasjon Norge, multilaterale organisasjoner/fond, eller frivillige organisasjoner. Alle som har fått delegert ansvar for å forvalte midler, har et selvstendig ansvar for å forebygge og håndtere økonomiske misligheter og informere SK når det oppstår mistanke om økonomiske misligheter og om utfallet av sakene. SK monitorerer dette arbeidet.

Avtalepartnere som får tildelt midler direkte fra Utenriksdepartementet eller utenriksstasjoner, er pålagt å rapportere til SK om saker hvor det er mistanke om økonomiske misligheter knyttet til disse midlene. Dette kravet gjelder også overfor multilaterale og andre ikke-norske institusjoner når de mottar støtte til konkrete prosjekter og programmer. Norske utenriksstasjoner er en viktig kilde til rapporter om mulige økonomiske misligheter. Mange saker initieres også etter at departementet er blitt informert av eksterne aktører om mulige økonomiske misligheter. Slike varsler kommer både direkte til SK og gjennom den eksterne varslingskanalen.

Utenriksdepartementet, Norad og Fredskorpset opprettet en ekstern varslingskanal i 2008. Alle som har opplevd eller blitt kjent med kritikkverdige forhold tilknyttet utenrikstjenesten, Norad eller Fredskorpset kan varsle gjennom denne kanalen. Dette kan skje med navn eller anonymt. Varslene blir så videresendt til Sentral kontrollenhet i UD, Norad eller Fredskorpset for behandling. For mer informasjon om fremgangsmåten ved varsling, se vår nettside.

 


I mange tilfelle utløser mistanke om økonomiske misligheter en varslingsplikt, men terskelen for varsling skal være lav.

Departementet ser det som positivt at antallet varslinger har økt. Dette viser en økt oppmerksomhet om problemet og økt forståelse for at kontroll virker.

 De fleste sakene varsles direkte til SK. Det er departementets håp at offentliggjøringen av denne oversikten vil være ytterligere en spore til å varsle om mulige økonomiske misligheter.

Når SK på grunnlag av varsling og innledende undersøkelser finner at saken faller innenfor dens mandat, blir det gitt instruks om at alle midler tiltenkt den aktuelle avtalen/prosjekt skal fryses inntil saken er utredet.

Deretter går saken inn i en fase med fokus på dokumentinnsamling og eventuelt feltbesøk. Ofte vil det være nødvendig å engasjere et uavhengig, internasjonalt anerkjent revisjonsfirma til å foreta en spesialrevisjon (”forensic audit”) for å få avkreftet/bekreftet mistanken om at økonomiske misligheter har funnet sted og eventuelt få dokumentert omfanget av dette. Når all tilgjengelig og nødvendig dokumentasjon er innhentet, utformer SK et notat som gir en vurdering av saksforholdet og foreslår egnede reaksjonsformer.

I alt er 123 saker avsluttet, mens 130 saker fortsatt er til behandling, enten i SK eller hos andre med slikt ansvar. Av de 123 avsluttede sakene er 86 avsluttet fordi:

  • undersøkelsene ikke har avdekket at det har forekommet økonomiske misligheter (59), eller
  • saken ligger utenfor SK mandat (27), fordi mislighetene det er varslet om ikke berører Utenriksdepartementets midler.

I 37 avsluttede saker ble det dokumentert forhold som er fulgt opp i samsvar med:

  • retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter av 2. desember 2009 (i kraft frem til 17. mars 2011),
  • retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter av 18. mars 2011 (som erstattet ovennevnte)
  • Notat datert 09.06.2010 om Nulltoleranse for korrupsjon. Utdyping av innholdet i politikken

Nulltoleranse medfører at forholdene departementet undersøker og reagerer på kan være av ulik art og alvorlighetsgrad.

Se kapittel 4 for en gjennomgang av de ulike kategoriene av misligheter som ble dokumentert i disse 37 sakene.

Fem eksempler som illustrerer forskjellige mislighold det er reagert på:

  • Ansatte i et prosjekt overfører penger fra prosjektet til egne bankkonti.
  • Samarbeidspartneren til forvalteren har mangelfull styring på økonomien.
  • Midler blir overført mellom to norskstøttede prosjekter uten forhåndsgodkjenning.
  • Samarbeidspartneren til forvalteren bryter avtalens krav ved gjennomføringen av prosjektet.
  • Anbudsprosessen blir ikke gjennomført i samsvar med gjeldende regler.

 

Andre rapporteringskanalaer

Norge gir i samarbeid med Island og Lichtenstein midler til prosjekter i land i Sentral- og Sør-Europa under EØS-finansieringsordningen. Denne ordningen administreres av Financial Mechanism Office (FMO) i Brussel (tilknyttet Efta-sekretariatet), se link. FMO administrerer i tillegg midler til prosjekter i de samme landene som kommer kun fra Norge (Den norske finansieringsordningen, Norway Grants). Det er utarbeidet egne regler for saksbehandlingen i FMO.  FMO vil offentliggjøre en oversikt over mislighetssaker den har ferdigbehandlet i løpet av kort tid.

Innovasjon Norge (IN) vil tilsvarende i løpet av kort tid offentliggjøre en liste over avsluttede mislighetssaker knyttet til samarbeidsprogrammene med Bulgaria og Romania som IN forvalter.

Innrapporterte økonomiske mislighetssaker som har forekommet i multilaterale/globale institusjoner er tatt med i oversikten der multilaterale/ globale institusjoner har mottatt norsk støtte til konkrete tiltak, prosjekter, programmer og fond. FN-organisasjonene og andre ikke-norske institusjoner som Norge samarbeider med er avtalerettslig ansvarlig for kontroll med at mottatte midler går til de formål som er forutsatt for bevilgningen. Norge, liksom andre medlemsland, arbeider gjennom styrevirksomhet og andre fora for at organisasjonene lever opp til de retningslinjer som er vedtatt for å bekjempe økonomiske misligheter. Informasjon om mislighetssaker offentliggjøres i årsrapporter og på hjemmesider. Se bl.a: FNs utviklingsprogram, Verdens­banken, ADB, Det globale fond for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria, og FNs interne kontroll­organ OIOS.

På de følgende sider finnes opplysninger om:

  • Utvikling av antallet saker over tid
  • Fordeling av saker etter programområde i budsjettet
  • Avsluttete saker fordelt etter kategori
  • Oversikt over omtvistet og tilbakebetalt beløp
  • Oversikt over avsluttede saker

2. Utviklingen av antall saker over tid

Tabellen nedenfor viser utviklingen i varslingssaker fra det tidspunkt da SK ble opprettet i Utenriksdepartementet, november 2007, og fram til 31. august 2011. Dette er saker som har blitt inn­rapportert gjennom den eksterne varslingskanalen departementet opprettet i 2008, som driftes av advokatfirmaet G-partner (heter nå BDO Integrity Services AS), og gjennom andre kilder, hovedsaklig norske utenriksstasjoner, Norad, Norfund, Fredskorpset og frivillige og multilaterale/globale organisasjoner.
 

Tabell 1: Antall saker det er varslet om økonomiske misligheter

År varslet ble mottatt

Antall saker det er mottatt varsel om

Saker som håndteres av UD

Saker som håndteres av Norad

Øvrige forvaltere

2007

4

3

1

0

2008

66

46

14

6

2009

65

51

12

2

2010

73

58

14

1

2011[1]

45

30

14

1

Totalt

253

188

55

10

1) Frem til 31. august 2011

3. Fordeling av saker etter programområde i Prop. 1 S

Tabellen nedenfor gjengir hvorledes de enkelte varsler som er mottatt av Utenriksdeparte­mentet fordeler seg på programområder i budsjettet. Programområde 00 eksisterer ikke i budsjett, men er her brukt for å samle opp alle de varsler som ikke refererer seg til Program­område 02; Utenriksforvaltningen, eller Programområde 03; Internasjonal bistand.

Eksempler på varsler under kategorien Programområde 00 kan være varsel som angår aktivitet relatert til midler som ikke er bevilget av Stortinget til Utenriksdepartementet, eller det er påstander om misligheter som ikke kan knyttes til noen spesifikk aktivitet eller hvor det ikke er mulig å gi misligheten en økonomisk verdi.

Tabell 2: Fordeling av varsler etter programområde i budsjettet

Kapittel

00

02

03

I alt

Antall varsler

39

26

188

253


 

4. Avsluttete saker fordelt etter kategori

Tabellen nedenfor viser fordelingen av de 123 saker som pr. 31. august 2011 er avsluttet. I 86 av sakene ble økonomiske misligheter ikke dokumentert. Kategorien inkluderer saker der mistanke ble avkreftet, ikke bekreftet, der det ikke var holdepunkter for mistanke, og saker som ikke berørte midler på UDs budsjett. Alle disse sakene er grundig fulgt opp, men har ikke ført til reaksjoner. 

I 37 saker er det avdekket misligheter. Både alvorlighetsgraden og reaksjonene i slike saker varierer. Reaksjonene kan dreie seg om

  • administrative tiltak som gjennomføring av risikodempende tiltak for å styrke økonomiforvaltning og kontroll, ny anbudsrunde, avvikling av samarbeidet eller arbeidsrettslige forføyninger,
  • finansielle reaksjoner som frys i utbetalinger, tilbakebetaling av midler eller erstatningskrav, men også
  • strafferettslig forfølgning.

Flere reaksjonsmåter kan kombineres. En skjematisk opplisting av disse sakene gis i tabellen under kapittel 6.

Påtalemyndigheten har vært involvert i 12 av de 37 avsluttede sakene hvor det er avdekket misligheter. Involvering av påtalemyndighetene kan strekke seg fra overlevering av informasjon om mulige økonomiske misligheter som bør etterforskes til anmeldelse av dokumenterte, straffbare forhold. Ofte vil det være ambassadens avtalepartner, i egenskap av å være den direkte fornærmede som involverer påtalemyndighetene.

Enkelte typer saker kan falle inn under norsk påtalemyndighets ansvarsområde. Når saker faller inn under andre lands påtalemyndighet, må det eventuelt foretas en nærmere vurdering, blant annet når det gjelder forholdene på stedet, lokalt rettssystem og rettssikkerhetshensyn, med hensyn til om forhold bør innberettes til lokal påtalemyndighet. Dette påvirker ikke spørsmålet om krav om tilbakebetaling, (se nedenfor), eller andre oppfølgingstiltak i samråd blant annet med andre samarbeidspartnere, givere eller myndigheter på stedet.

Tabell 3: Reaksjoner på avsluttete saker

Misligheter ikke bekreftet/ saken ligger utenfor SK mandat

Reaksjoner

Påtalemyndigheten involvert

86

37

12

5. Oversikt over omtvistede og tilbakebetalte beløp

Prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon og konsekvent oppfølging av økonomiske misligheter innebærer krav om tilbakebetaling av alle UD midler som er dokumentert misligholdt uavhengig av årsak. Fra november 2007 og frem til 31. august 2011 var det tilbakebetalt beløp i overkant av 23,9 mill NOK til staten. Tilbakeholdte og tilbakebetalte midler til multilaterale organisasjoner tilfaller disse i samsvar med internasjonal praksis.

Departementets politikk er at ved avtalebrudd av økonomisk karakter, hvor partneren ikke er villig til å gjøre opp for seg, skal departementet søke å inndrive kravet, herunder gå til sivilt søksmål med krav om tilbakebetaling og eventuelt erstatning.

Dersom det konstateres at det ikke er midler tilgjengelig for å tilbakebetale misligholdte tildelinger, er det mulig å ettergi kravet. Bestemmelser om økonomistyring i staten fastlegger prosedyren for det.  

Erfaring viser at det beløp som indikeres omfattet av mislighetene på varslingstidspunktet, det såkalte ”omtvistede beløpet”, ofte gir en dårlig indikasjon på omfanget av eventuelle økonomiske misligheter. I de fleste tilfellene er det omtvistede beløpet betydelig større enn det beløp som faktisk blir dokumentert å være omfattet av økonomiske misligheter, men det har også forekommet at undersøkelser har avdekket at det dokumenterte beløpet av økonomiske misligheter er blitt større enn det som opprinnelig ble varslet. At det er slik skyldes mange forhold.

Blant de viktigste er at omtvistet beløp svært ofte baserer seg på antagelser gjort på varslingstidspunktet. Den som varsler er heller ikke ansvarlig for riktigheten av det beløp som oppgis. Dessuten vil nærmere undersøkelser ofte avdekke at det kun er deler av et prosjekt eller tiltak som faktisk er gjenstand for økonomiske misligheter. I tillegg kommer at økonomiske misligheter i sin natur er preget av ønske om å skjule hva som faktisk foregår. Det kan derfor til tider være krevende, enkelte ganger umulig, å påvise med tilstrekkelig og nødvendig sannsynlighet omfanget av de midler som faktisk er blitt gjenstand for økonomiske misligheter.

Endelig kan det være grunner til at det oppgitte omtvistede beløpet bevist er angitt som et stort beløp bl.a. ut i fra ønske om å sikre en reaksjon.  Det kan også forekomme bevisforspillelse som gjør oppgaven med å konstatere mislighetenes omfang vanskelig. Dette understreker at det angitte omtvistede beløp i tabellen nedenfor er beheftet med betydelig usikkerhet.

Tabell 4: Omtvistet og tilbakebetalt beløp i mill. NOK.

 

Omtvistet beløp

Tilbakebetalt beløp

Sum

29,3

23,9

6. Oversikt over avsluttete saker hvor misligheter er dokumentert

Oversikten som følger viser alle saker som er avsluttet med reaksjoner siden opprettelsen av SK i november 2007. De sakene som fortsatt er til behandling er ikke tatt med i oversikten.

Når et land er oppgitt i kolonnen for land/region er dette for å illustrere den geografiske fordelingen av sakene. Det betyr ikke at myndighetene i disse landene har hatt befatning med saken. Det er bare i noen få saker at landets myndigheter har vært direkte involvert i prosjektene som er berørt av mislighetene.

Oversikten vil bli ajourført hvert kvartal.

Forklaringer:

0 : Pengebeløpet er ikke anslått, eller ikke mulig å anslå. Kan også være et generelt varsel.
- :  Pengebeløp er ikke relevant i denne saken

Avsluttet(mnd og år)

Land/region

Forvalter

Mistenkt beløp (NOK)

Tilbakebetalt beløp(NOK)

Reaksjon

03.2008

Zimbabwe

Human Rights Trust of South Africa

0

0

Påtalemyndighetene involvert

06.2008

Malawi

Kirkens Nødhjelp

271.000

271 000

Tilbakebetalt til Norad

06.2008

Sudan

Kirkens Nødhjelp

6.349.200

6 349 200

Påtalemyndighetene involvert

12.2008

Malawi

SOS-barnebyer

637.057

637 057

Påtalemyndighetene involvert

01.2009

Norge

Atlas-alliansen

226.575

0

Norad ikke krevd tilbakebetaling

01.2009

DR Kongo

Pinsebevegelsens Ytremisjon

952.016

952 016

Midlene tilbakebetalt

09.2009

Malawi

Kirkens Nødhjelp

400.000

292 061

Påtalemyndighetene involvert

11.2009

USA

Verdensbanken

25.000

25 000

Midlene tilbakebetalt

12.2009

Thailand

Innovasjon Norge

-

-

Påtalemyndighetene involvert

02.2010

Kroatia

Helsingforskomiteen

16.000

16 000

Midlene tilbakebetalt

03.2010

Nepal

Utviklingsfondet

4.700

4 700

Midlene tilbakebetalt

03.2010

Aserbajdsjan

Eurasia Partnership Foundation

77.090

64 370

Midlene tilbakebetalt

03.2010

Zambia

Legal Resources Foundation

210.000

45 481

Midlene tilbakebetalt

03.2010

Afghanistan

Norges Røde Kors

594.196

594 196

Påtalemyndighetene involvert

03.2010

Norge

Fadderbarna

-

-

Norad avviklet samarbeidet

04.2010

Kambodsja

Redd Barna

300.000

157 993

Midlene tilbakebetalt

04.2010

Tanzania

Landsorganisasjonen

109.395

109 395

Påtalemyndighetene involvert

04.2010

Uganda

Landsorganisasjonen

182 653

182 653

Midlene tilbakebetalt

07.2010

Norge

Pakistan Velferdsorganisasjon Norge

45.024

45 024

Påtalemyndighetene involvert

07.2010

Ecuador

Norsk Misjons Allianse

80.000

67 872

Midlene tilbakebetalt

07.2010

DR Kongo

Norsk Misjons Bistandsnemnd

1.237.000

480 067

Midlene tilbakebetalt

08.2010

DR Kongo

Norsk Misjons Bistandsnemnd

400.000

443 232

Midlene tilbakebetalt

08.2010

Uganda

NorSED

141.050

0

Påtalemyndighetene
involvert

08.2010

Sør-Afrika

Marine and Coastal Management

120.000

119 247

Påtalemyndighetene
involvert

08.2010

Liberia

Redd Barna

60.000

59 793

Midlene tilbakebetalt

10.2010

Thailand

UD

-

-

Administrative
tiltak

11.2010

Tanzania

Ministry of Natural Resources and Tourism

10.927.038

10 927 038

Påtalemyndighetene
involvert

11.2010

Malawi

National Statistics Office

4.517.742

872 000

Midlene tilbakebetalt

12.2010

Kirgisistan

Solidaritet Norge-Kirgisistan

309.184

9 000

Påtalemyndighetene
involvert

01.2011

DR Kongo

Pinsemenighetens Ytremisjon

99.730

99 730

Midlene tilbakebetalt

02.2011

Somalia

ADRA

119.642

88 649

Midlene tilbakebetalt

03.2011

Sri Lanka

Strømmestiftelsen

246.928

282 667

Midlene tilbakebetalt

03.2011

Tyskland

UD

45.797

45 797

Midlene tilbakebetalt

04.2011

Burma

Norsk Folkehjelp

116.271

116 271

Midlene tilbakebetalt

07.2011

Marokko

UD

472

472

Administrative tiltak

08.2011

Sudan

Norsk Folkehjelp

403.592

406 706

Tilbakebetalt

08.2011

Liberia

Flyktninghjelpen

174.104

174 104

Tilbakebetalt