NOU 1995: 11

Statsbankene under endrede rammevilkår

Til innholdsfortegnelse

9 Vurdering av modeller for nærings- og distriktsfinansiering

9.1 INNLEDNING

Av de syv statsbankene er fire engasjert innen offentlig finansiering av næringsvirksomhet. Den opprinnelige begrunnelsen for opprettelsen av disse bankene og deres funksjoner i dag er beskrevet i kapittel 5 og i særskilte vedlegg til utredningen. Mens SNDs virksomhet er begrunnet ut fra generelle nærings- og distriktspolitiske målsettinger og forvalter i hovedsak næringsnøytrale virkemidler, er Landbruksbanken, Fiskarbanken og Statens lånekasse for aviser begrunnet ut fra særlige målsettinger knyttet til de næringer de betjener. Det er i kapittel 3 redegjort for de ulike målsettinger i nærings- og distriktspolitikken. Utvalget vil vise til de drøftelser som der er foretatt angående forholdet mellom målsettinger og valg av virkemidler i den offentlige finansiering av næringsvirksomhet. I dette kapitlet vil utvalget gi nærmere vurderinger og tilrådinger om hvilke roller og funksjoner statsbankene bør ha innen finansiering av næringsvirksomhet. Vurderingene må ses på bakgrunn av de mer generelle vurderinger og tilrådinger angående statsbanksystemet i kapittel 7.

I avsnitt 9.2 gis en kort oppsummering av offentlig næringsfinansiering i Norge og de andre nordiske land. Begrunnelsene for offentlig medvirkning i næringsfinansieringen, slik dette er uttrykt i målsettingene i den økonomiske politikken, gjengis i avsnitt 9.3. I avsnitt 9.4 vurderes kostnader og spesielle egenskaper ved statlig subsidiert kredittgivning i forhold til alternative offentlige virkemidler. Her gis også mer konkrete vurderinger av hvilke formål utvalget mener statsbankene bør støtte, samt hvilke avgrensninger i statsbankenes virkeområde som bør foretas. I avsnitt 9.5 vurderes enkelte forhold vedrørende organiseringen av statsbankenes virksomhet på området for næringsfinansiering. På bakgrunn av utvalgets mer generelle tilrådinger i avsnittene 9.4 og 9.5 gis vurderinger og tilrådinger angående de enkelte statsbanker i avsnittene 9.6-9.10.

9.2 KORT OM OFFENTLIG NÆRINGSFINANSIERING I NORGE OG I DE ANDRE NORDISKE LAND

De fleste land har former for støtteordninger overfor deler av næringslivet. Det er imidlertid relativt store forskjeller både med hensyn til utforming av støtteordninger og med hensyn til omfanget av disse. Modeller for næringsfinansiering i de nordiske land er nærmere behandlet i avsnitt 6.2.

I Norge er en del av næringsstøtten kanalisert via statsbankene. Av den totale næringsstøtten i 1994 på om lag 25 milliarder kroner mottok jordbruket i overkant av 12 milliarder kroner og industrien i overkant av 6 milliarder. Av støtten til industrisektoren er anslagsvis en tredjedel gitt i støtte gjennom SND.35) 1

I alle de nordiske land eksisterer det offentlige ordninger for kapitaltilførsel til næringslivet. Offentlig kredittstøtte36) 2 kan klassifiseres etter hvilke sektorer og formål støtten er rettet mot. I 1991 utgjorde ordninger rettet direkte mot særskilte næringer tre fjerdedeler av total kredittstøtte i Norden. Av de næringsnøytrale eller horisontale støtteordninger utgjorde kredittstøtte til regionalformål, små og mellomstore bedrifter og FoU virksomhet den vesentligste andelen. Av de nordiske land har Norge det høyeste kredittstøttenivået. Danmark er det nordiske landet med lavest støttenivå.

Etter dereguleringen av kredittmarkedene i de nordiske land er det foretatt til dels betydelige endringer i de enkelte lands offentlige finansieringsordninger. Det har i alle land vært en dreining bort fra kredittyting som erstatter privat kredittilførsel. Bare i Norge og Finland er det fortsatt ordninger av et visst omfang der det ytes offentlig finansiering mot god pantesikkerhet, det vil si grunnfinansiering. I begge land er grunnfinansieringsordningen i hovedsak rettet mot næringslivet i distriktene. Den finske ordningen er for tiden til vurdering av myndighetene.

Støtte til regionformål utgjør en relativt stor andel av kredittstøtten i Norge og Finland. I Sverige og Danmark er kredittstøtten i stor grad dreiet over mot støtte til små og mellomstore bedrifter. Begrunnelsen for dette er betydningen av småbedrifter og nyetableringer for nyskapning og omstillinger i næringslivet. Det legges også vekt på at sysselsettingen i mindre og mellomstore bedrifter utgjør en stor andel av samlet sysselsetting.

Generelt kan utviklingen av kredittstøtten i Norden karakteriseres ved at offentlige grunnfinansieringsordninger er under nedbygging, mens kapitaltilførsel i form av risikolån og egenkapital, spesielt for nyetableringer og små og mellomstore bedrifter, prioriteres. Det legges for de fleste ordninger vekt på å komplettere private kapitalmarkeder. Videre er det en tendens til at lån og egenkapital foretrekkes fremfor garantier, fordi det er enklere å få oversikt over de budsjettmessige virkningene. Egenkapitalordninger er særlig rettet mot nyetableringer.

9.3 BEGRUNNELSER FOR OFFENTLIGE INNGREP I NÆRINGSFINANSIERINGEN

Målsettingene i nærings- og distriktspolitikken er nærmere behandlet i avsnitt 3.3 og 3.4. I dette avsnittet vil utvalget kort gjengi de mest sentrale begrunnelser for offentlige inngrep i markedet for finansiering av næringsvirksomhet. Det overordnede mål i næringspolitikken er å legge forholdene til rette for økonomisk vekst og høy sysselsetting. I tillegg til denne overordnede målsettingen er det i den økonomiske politikken formulert en rekke avledede mål, hvis oppnåelse vurderes som en forutsetning for å oppnå økonomisk vekst og høy sysselsetting over tid. I Langtidsprogrammet 1994-97 legges det blant annet vekt på at tilgangen av egen- og fremmedkapital til næringslivet må fungere tilfredsstillende.

Foruten de generelle målsettinger om å styrke verdiskapningen i samfunnet er det i den økonomiske politikken formulert en rekke målsettinger som er knyttet til utviklingen i spesielle næringer. Dette gjelder særlig i forhold til primærnæringene. På bakgrunn av primærnæringenes betydning for sysselsetting og bosetting i distriktene innehar disse næringer også en sentral plass i distriktspolitikken. Hensynet til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i landet har tradisjonelt vært det sentrale målet for distriktspolitikken. Det er også målsettinger som angår levevilkår og sysselsettingssituasjonen i distriktene. Offentlig støtte til næringsvirksomhet i distriktene er i hovedsak begrunnet i hensynet til å styrke sysselsettingsutviklingen på utsatte steder og å tilpasse produksjonskapasiteten i primærnæringene.

9.3.1 Markedssvikt som begrunnelse for offentlige tiltak

Det er særlig to former for svikt i de private markeder som kan innebære at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke gjennomføres i et ønskelig omfang. Den første formen for markedssvikt relaterer seg til finansieringen av lønnsomme prosjekter med relativt høy risiko. Private finansinstitusjoner vil normalt kreve sikkerhet for de lån som ytes. Usikre prosjekter der låntaker ikke kan stille tilstrekkelig sikkerhet kan ha vansker med å få kreditt selv om de har god forventet lønnsomhet. En bedrift eller en initiativtaker til et prosjekt vil normalt vite mer om prosjektets muligheter til å lykkes enn det eksterne kredittilbydere vil gjøre. Det er også slik at bedrift eller prosjektleder gjennom sine handlinger vil kunne påvirke utfallet av investeringsprosjekter, og det trenger ikke være samsvar mellom prosjektleders interesser og interessene til eksterne kredittytere. Disse forholdene som i litteraturen går under betegnelsen asymmetrisk informasjon og styrings problemet, vil eksterne investorer og kredittilbydere ta hensyn til i sine vurderinger, og de vil derfor legge stor vekt på sikkerhetsstillelse for låneopptak.

Det offentlige står overfor det samme problemet som private institusjoner når det gjelder incentivproblemene overfor låntakerne. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt kan det imidlertid være riktig å se slike investeringsprosjekter i sammenheng. Den samlede risiko kan av samfunnet vurderes som lavere enn summen av risikoen i hvert enkelt prosjekt. Risikoen for samfunnet kan dermed vurderes som lavere enn den gjør for private finansinstitusjoner. Når de private markeder ikke makter å spre risiko godt nok, kan dette være et argument for offentlige tiltak.

Den andre hovedbegrunnelsen for offentlig inngrep i næringsfinansieringen er eksistensen av positive eksterne effekter. Når en virksomhet medfører positive eksterne effekter (bevaring av kulturlandskap eller investeringer i infrastruktur som flere kan nyte godt av) er den samfunnsøkonomiske lønnsomheten høyere enn den privatøkonomiske. En ren markedstilpasning vil derfor kunne medføre et for lavt omfang av slik virksomhet. I enkelte tilfeller kan eksistensen av positive eksterne effekter innebære at privatøkonomisk ulønnsomme prosjekter likevel er samfunnsøkonomisk lønnsomme, men slike prosjekter vil overhodet ikke la seg gjennomføre uten offentlige inngrep i en eller annen form.

9.3.2 Næringsspesifikke målsettinger

Offentlig virkemiddelbruk kan også begrunnes ut fra næringsspesifikke hensyn. Hensynet til en forsvarlig disponering av naturressurser (fiskebestanden, oljeforekomster mv.) innebærer at det kan være nødvendig med tiltak for tilpasse produksjonskapasitet til ressurstilgang. Målsettingene i den økonomiske politikken for primærnæringene er ofte dels begrunnet ut fra effektivitetshensyn (effektiv utnyttelse av ressursene i næringen) og dels ut fra mer generelle distriktspolitiske hensyn (opprettholde bosettingsmønsteret).

9.3.3 Distriktspolitiske målsettinger

Målsettingene i distriktspolitikken er nærmere drøftet i avsnitt 3.4. Vi vil her trekke fram to forhold ved næringsvirksomhet i distriktene som kan berettige offentlige inngrep. For det første vil ofte fast produksjonsutsyr og bygninger ha lav alternativverdi i distriktene. Dette innebærer at bedrifter i distriktene kan ha vanskeligere for å stille sikkerhet ved låneopptak, og investeringer i distriktene kan derfor vurderes som mer risikable enn tilsvarende investeringer i mer sentrale strøk. Næringslivet i distriktene kan således bli utsatt for en strengere kredittrasjonering enn det øvrige næringsliv.

På bakgrunn av målsettingen om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i landet er det et mål å styrke arbeidsplassene i distriktene. Opprettelse eller bevaring av arbeidsplasser i distriktene kan således karakteriseres ved positive indirekte virkninger, og dette er et tradisjonelt argument for offentlige tiltak for å stimulere næringslivet i distriktene.

9.4 KOSTNADER VED STATSBANKENES VIRKEMIDLER - IMPLIKASJONER FOR VIRKEMIDDELBRUKEN

9.4.1 Innledning

Utvalget ga i forrige avsnitt en oppsummering av de viktigste forhold som kan begrunne offentlige tiltak, og der statsbankene kan være ett av flere alternative virkemidler for å nå de ulike målsettinger. I dette avsnittet vil utvalget gi en nærmere vurdering av når statsbankene bør foretrekkes fremfor andre virkemidler. I avsnitt 9.4.2 drøftes kostnadene ved statsbankenes virksomhet samt ulike argumenter i favør og disfavør av offentlige finansieringsordninger for næringsvirksomhet. I de etterfølgende avsnitt gis vurderinger med hensyn til hvilke konkrete formål utvalget mener statsbankene bør rettes inn mot (9.4.3-9.4.5), og hvilke avgrensninger av virkemiddelbruken utvalget anbefaler (9.4.6-9.4.8).

9.4.2 Kostnader ved offentlig næringsfinansiering

De samfunnsøkonomiske kostnader ved statsbankenes virksomhet er behandlet i kapittel 7. Offentlige finansieringsordninger for næringslivet innehar en del spesielle karakteristika med hensyn til effekter og kostnader sammenlignet med virksomheten i de øvrige statsbanker. En betydelig andel av virksomheten i de øvrige statsbanker er i form av lån eller tilskudd som tildeles etter relativt veldefinerte kriterier, som for eksempel Lånekassen for utdanning og Husbanken. Det legges relativt liten vekt på å vurdere lønnsomheten i det enkelte prosjekt eller kredittverdigheten til den enkelte låntaker. Ved finansiering av næringsvirksomhet er derimot prosjekt- og kredittvurderingselementet svært viktig. Dermed blir det viktig å unngå å støtte dårlige prosjekter eller prosjekter som ville blitt gjennomført uten offentlig medvirkning. Støtte til prosjekter som ikke burde mottatt støtte, betyr økte kostnader ved virkemiddelbruken.

Statsbankene forvalter et sett av selektive virkemidler for kapitaltilførsel til næringslivet, i hovedsak i form av risikolån og garantier. Statsbankene forvalter også tilskuddsordninger og utøver andre funksjoner, men det er låne- og garanti ordningene som utgjør den sentrale bankvirksomheten i statsbankene. Statsbankenes virkemidler har generelt to funksjoner. De avlaster risiko (risikolån og garantier) og de tilfører subsidier i den grad låne- og garantiordningene prises lavere enn tilsvarende ordninger i det private markedet. Generelt bør offentlig virkemiddelbruk rettes direkte inn mot de markeder der markedssvikt påvises. Det følger av dette at risikolån og garantier bør anvendes når det er kapitalmarkedet som svikter, og at subsidier bør anvendes ved positive indirekte virkninger.

Selektive virkemidler vil i større grad enn generelle kunne rettes direkte inn mot de forhold en ønsker å påvirke. I den grad det i den økonomiske politikken formuleres detaljerte målsettinger om utviklingen i enkeltnæringer eller omfanget av bestemte typer investeringer, trekker dette således i favør av selektive virkemidler. Utvalget vil imidlertid vise til at erfaringer fra norsk økonomi og internasjonalt tilsier at en må være forsiktig med å overbelaste den økonomiske politikken ved å stille opp mange detaljerte målsettinger. Særlig viktig er det å unngå konflikter mellom de ulike målsettinger i nærings- og distriktspolitikken. Langvarig økonomisk vekst oppnås mest effektivt ved å legge forholdene til rette for at markedet kanaliserer ressursene dit de gir høyest samfunnsmessig avkastning. Etter utvalgets syn kan det offentlige først og fremst bidra til dette gjennom utformingen av rammebetingelsene for næringslivet. Utvalget vil spesielt peke på viktigheten av informasjonstilgang og spredning av kunnskap, samt tiltak for å bedre funksjonsdyktigheten i de private egen- og fremmedkapitalmarkeder.

Subsidieelementet i statsbankenes låneordninger innebærer at ulike deler av næringslivet stilles overfor ulike kapitalkostnader og dermed ulike krav til avkastningen av investeringer. Ideelt sett vil dette være hensikten med å støtte enkeltbedrifter (eksempelvis ved positive eksterne virkninger), men ofte vil subsidiering ha utilsiktede vridningseffekter ved at ressursene i økonomien kanaliseres til mindre lønnsomme prosjekter. Den historiske kapitalavkastningen har for store deler av norsk næringsliv vært lav sammenlignet med de fleste andre land.37) 3 Dette henger i stor grad sammen med lave avkastningskrav for næringsinvesteringer på grunn av næringsstøtte og skattesystemets utforming. Norge har et høyt nivå for næringsstøtte sammenlignet med andre land. Utvalget viser til regjeringens uttalelse i Langtidsprogrammet 1994-97 om at den i programperioden ville legge vekt på å redusere næringsstøtten og samtidig ta vare på viktige mål i nærings- og distriktspolitikken. Behovet for å redusere det samlede omfanget av næringsstøtten bør også ha konsekvenser for statsbankenes virksomhet innen næringsfinansiering.

Anvendelse av selektive virkemidler i form av utlån fra statsbanker inneholder potensielle kostnader som følge av uheldige incentivvirkninger. Eksistensen av støtteordninger gjør det rasjonelt for næringslivet å tilpasse seg slik at de kan dra mest mulig nytte av støtteordningene (såkalt rent seeking). På bakgrunn av det mangfoldet av nærings- og distriktsrettede støtteordninger som i dag finnes, er det rimelig å anta at bedrifter anvender relativt store ressurser for å få oversikt over støtteordningene. I tillegg kommer ressurser som anvendes for å påvirke utformingen av støtteordningene (lobbyvirksomhet). Utvalget vil anta at de samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med strategisk tilpasning og forsøk på påvirkning er særlig viktige for subsidierte næringsfinansieringsordninger. Dette skyldes den relativt store usikkerhet som alltid vil være forbundet med å vurdere næringsprosjekter og bedrifter som søker om støtte.

Utvalget vil understreke at de høye kostnadene ved offentlig ressursbruk i næringsfinansieringen tilsier at virkemiddelbruken begrenses til de områder der gevinstene ved offentlige tiltak anses å være klart positive. Utvalget anbefaler at næringsnøytrale virkemidler oppvurderes i den grad en ønsker å ivareta nærings- og distriktspolitiske hensyn. Kostnadene ved selektiv virkemiddelbruk tilsier også at en oppgradering av generelle virkemidler kan være hensiktsmessig. I de neste avsnittene følger utvalgets vurderinger av hvilke konkrete formål som bør omfattes av statsbankenes virkemiddelapparat.

9.4.3 Små bedrifter og nyetableringer

Små bedrifter og nyetableringer er en viktig målgruppe for offentlige finansieringsordninger både i Norge og i andre land. Hovedbegrunnelsen for dette er nyetableringers betydning for økonomisk vekst og sysselsetting, samt markedssvikt i kapitalmarkedet.

Eksisterende små bedrifter eller nyetableringer vil i større grad enn eksisterende større bedrifter kunne være rasjonerte i egen- og fremmedkapitalmarkedet. Dette skyldes flere forhold. For det første vil mindre bedrifter av institusjonelle grunner være utestengt fra å innhente egenkapital gjennom børsen. Ofte vil bedriftenes egenkapital være begrenset til de midler ledelsen selv skyter inn i bedriften, og små bedrifter vil derfor ha mindre evne enn større bedrifter til å stille sikkerhet for låneopptak.

For det andre vil nyetablerte bedrifter være uten kundeforhold til private finansinstitusjoner, og normale forsiktighetsregler tilsier at finansinstitusjonene vil være mer restriktive til å låne ut til ukjente kunder. Mindre bedrifter vil også ha svakere forhandlingsstyrke enn større bedrifter overfor finansinstitusjonene fordi de er mindre interessante som kunder. De vil derfor kunne oppnå dårligere finansieringsbetingelser.

Alle disse forholdene trekker i retning av at nyetableringer og små bedrifter kan være rasjonerte i markedene for risikolån og egenkapital. Utvalget mener at offentlige tiltak i form av risikoavlastning vil kunne korrigere for dette. De mest hensiktsmessige virkemidlene vil være tilførsel av risikolån, garantier eller egenkapital.

Utvalget vil videre peke på ulike vurderinger og undersøkelser som de senere år er foretatt omkring betydningen av små og mellomstore bedrifter. En interdepartemental arbeidsgruppe som i 1987 vurderte industrifinansieringen i Norge mente at små bedrifter og nyetableringer burde støttes av statsbanksystemet.38) 4 Penge- og kredittutvalget mente likeledes at statsbankene burde ha en plass i finansieringen av næringsvirksomhet med forventet høy samfunnsmessig avkastning når disse har problemer med å oppnå finansiering i det private kredittmarkedet. Utvalget anbefalte at statsbankene i slike tilfeller yter toppfinansiering, og at renten på lånene bør settes slik at den reflekterer risikoen som staten påtar seg.39) 5

Utvalget vil også vise til en undersøkelse fra 1992 om små og mellomstore bedrifter i Norge. Det vises i undersøkelsen til at store deler av denne sektoren har problemer med svak lønnsomhet og svakt kapitalgrunnlag. Det fremheves at nyetableringer er en viktig faktor for økonomisk vekst og for sysselsettingsutviklingen. Det vises til at sektoren er mer arbeidskraftintensiv enn større bedrifter. For å bedre lønnsomheten i denne sektoren anbefales det å redusere arbeidsgiveravgiften. Når det gjelder offentlige finansieringsordninger legges det vekt på at det er tilgangen på kapital og ikke prisen som er viktig. Det offentlige bør derfor unngå å gi subsidierte lån.40) 6

Etter utvalgets vurderinger er det av hensyn til økonomisk vekst over tid viktig med nyetableringer. Da nyetableringer og små bedrifter vil ha en tendens til å være rasjonerte i det private kredittmarkedet, mener utvalget at offentlig tilbud av risikolån vil være et egnet virkemiddel. Utvalget legger vekt på at ordningene bør utformes slik at risikoen ved kapitaltilgangen gjenspeiles i lånebetingelsene. Dette vil bidra til å motvirke at ordningene blir unødvendig kostbare for staten, og det vil redusere de uheldige vridningseffekter som følger av subsidiert kapital. Utvalgets vurderinger angående organiseringen av virkemiddelbruken gis i avsnitt 9.5.

9.4.4 Forskning og utviklingsvirksomhet i næringslivet

FoU-virksomhet i næringslivet vil ofte ha gunstige samfunnsøkonomiske virkninger. Et vellykket FoU-prosjekt vil innebære frembringelse av kunnskap som kan nyttiggjøres også av andre bedrifter enn den som gjennomfører prosjektet. FoU-prosjekter kan derfor karakteriseres ved positive eksterne virkninger, og er således kandidater for offentlig støtte.

Før et FoU-prosjekt igangsettes vil det gjerne være betydelig usikkerhet om i hvilken grad det vil lykkes, noe som gjør det risikabelt for den enkelte bedrift å sette det i gang. Fra samfunnets synspunkt kan imidlertid det enkelte prosjekt ses i en større sammenheng og som en liten del av en omfattende prosess. Samfunnets totale avkastning av FoU-virksomhet er langt sikrere enn avkastningen av det enkelte prosjekt.

Utvalget mener på dette grunnlag at samfunnet bør stimulere til økt FoU-aktivitet i næringslivet. Dette kan skje gjennom tilskudd til FoU-aktivitet eller ved tilbud om subsidierte finansieringsordninger. Både tilskudd og subsidiert kreditt vil gjøre det mer attraktivt for næringslivet å igangsette FoU-prosjekter. Støtte gjennom subsidiert kreditt vil dessuten avlaste bedriftene for noe av risikoen ved investeringene. Spesielt kan dette være hensiktsmessig i forhold til FoU-investeringer i mindre bedrifter med svak evne til sikkerhetsstillelse. Gjennom kredittgivningen vil det offentlige også ha bedre muligheter for å kontrollere at støtten anvendes som forutsatt.

Arbeidsgruppen som vurderte statsbankenes rolle i industrifinansieringen tilrådde at industriell forskning og utvikling bør være et prioritert område for offentlig finansieringsmedvirkning.

Utvalget tilrår at FoU-virksomhet bør omfattes av statsbankenes virkemidler. Offentlig støtte til slik virksomhet kan være i form av tilskudd eller subsidiert kreditt.

9.4.5 Omstillinger

Endrede rammevilkår og markedsforhold innebærer at bedrifter vil ha behov for å foreta omstillinger for å bedre eller opprettholde lønnsomhet over tid. Utvalget vil peke på at investeringer for å gjennomføre omstillinger er en naturlig del av all næringsvirksomhet som bedriftene ut fra bedriftsøkonomiske hensyn har incentiver til å gjennomføre. Det er således fra det offentliges side ikke grunn til å subsidiere slike investeringer generelt. Offentlige ressurser bør forbeholdes investeringer der det kan påvises betydelige avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsmessig lønnsomhet.

Utvalget mener likevel at støtte til samfunnsøkonomisk lønnsomme omstillingstiltak i bedrifter som er rasjonerte i kredittmarkedet, kan være berettiget. Offentlige tiltak bør da være i form av risikolån, og prises i forhold til risiko, jf avsnitt 9.4.3.

9.4.6 Næringsmessig avgrensning

Målsettingene og virkemiddelbruken i næringspolitikken er dels rettet mot næringslivet generelt, og dels eksplisitt mot spesielle næringer. Av statsbankene er SNDs virksomhet innen visse rammer næringsnøytral41) 7, mens virksomheten til Landbruksbanken, Fiskarbanken og Lånekassen for aviser er rettet mot enkeltnæringer.

Statlig støtte bør generelt ikke øremerkes for enkelte næringer når målet er å fremme verdiskapningen i samfunnet. Det er ikke grunnlag for å anta at offentlige institusjoner er bedre i stand til å utpeke vekstnæringer enn næringslivet selv. Utvalget vil derfor understreke viktigheten av at de ulike deler av næringslivet i størst mulig grad står overfor de samme avkastningskrav på investeringer. Prismekanismene i økonomien gir verdifull informasjon, og det er kun når det er betydelige markedsimperfeksjoner at det offentlige bør søke å korrigere prismekanismene i markedet.

Før liberaliseringen av kredittmarkedet kunne statsbankene anvendes for å regulere investeringsomfanget innen primærnæringene. Ved at kredittilbudet var begrenset var det en kø av lånesøkere i statsbankene, og staten kunne derfor styre investeringsomfanget gjennom endringer i statsbankenes utlånsrammer. Reguleringen av fiskeflåten i forhold til utviklingen av fiskeressursene i havet er et eksempel på dette.

Etter at kredittmarkedet ble liberalisert er det ikke lenger mulig å styre investeringsomfanget på en effektiv måte gjennom statsbankenes utlånsrammer. Lønnsomme investeringsprosjekt vil nå som hovedregel finne finansiering i det private kredittmarked. Hensynet til å styre kapasitetsutviklingen i primærnæringene må derfor i dag ivaretas ved andre virkemidler enn statsbankene. Dette er også realiteten i dagens fiskeri- og jordbrukspolitikk. Utvalget vil likevel peke på at dagens virkemiddelbruk i statsbankene i begrenset grad er tilpasset den nye situasjonen med et liberalisert kredittmarked. Ut fra effektivitetsmessige hensyn er det i dag ikke grunnlag for å opprettholde særskilte rammer for utlån til primærnæringene. Når utvalget i avsnittene om Landbruksbanken og Fiskarbanken (avsnitt 9.7 og 9.8) anbefaler at hoveddelen av deres virksomhetsområde inkorporeres i SND-systemet, er dette fordi finansiering av investeringer i primærnæringene bør skje på samme vilkår som for andre næringer. Effektivitet i statsbankenes utlånsvirksomhet krever at midlene kanaliseres til de mest lønnsomme investeringene etter næringsnøytrale kriterier.

9.4.7 Geografisk avgrensning

Utvalget vil vurdere to forhold som er av betydning for om statsbankenes virksomhet innen næringsfinansiering bør rettes inn mot særskilte geografiske områder eller om de bør være generelle for hele landet.

For det første er det spørsmål om statsbankenes virksomhet er et egnet virkemiddel for å bidra til å oppnå distriktspolitiske målsettinger. Utvalget vil vise til diskusjonen i avsnitt 3.4 angående offentlig virkemiddelbruk for å styrke arbeidsplassene i distriktene. Utvalget pekte her på at arbeidskraftsubsidier, for eksempel gjennom differensiert arbeidsgiveravgift, er det virkemiddel som mest direkte er rettet inn mot å fremme bruk av arbeidskraft i distriktene. Hvorvidt det faktisk fører til en netto tilvekst av sysselsettingen ut over den tilvekst som i alle fall ville finne sted, er derimot ikke lett å fastslå. Effekten av subsidiert kapital er også usikker, og vil i enkelte tilfeller bidra til at arbeidskraft erstattes med maskiner. Utvalget vil vise til tilrådingene fra utvalget som vurderte bedrifts- og kapitalbeskatningen i Norge.42) 8 Utvalget uttalte:

Dersom målet er å skape eller opprettholde arbeidsplasser i en bestemt region, bør virkemidlene knyttes til bruk av arbeidskraft i regionen. En bør unngå å stimulere til næringsvirksomhet i distriktene gjennom subsidiering av kapital eller bruk av energi. I tillegg til at sysselsettingseffekten av en slik støtte er beskjeden i forhold til støtten, vil slike støtteformer åpne for mindre lønnsomme investeringer. Det reduserer avkastningen av realkapitalen og energien, ved at bedrifter i distriktene stilles overfor lavere kapital- og energikostnader enn andre bedrifter.

Utvalget mener at hovedformålet med statlige finansieringsordninger for næringslivet må være å bidra til at de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme prosjektene lar seg gjennomføre. Slik sett er hovedutfordringen den samme i distriktene som ellers i landet.

Det er imidlertid andre grunner til at næringslivet i distriktene kan prioriteres av statsbankene. Fast produksjonsutstyr og bygninger vil ofte ha få alternative anvendelsesmuligheter i distriktene, og således lav verdi i tilfelle avvikling av virksomheten. Bedrifter i distriktene vil derfor kunne ha dårligere evne til å stille sikkerhet for låneopptak sammenlignet med bedrifter i mer sentrale strøk. Dette tilsier at bedrifter i distriktene kan være sterkere rasjonerte i kredittmarkedet enn bedrifter i mer sentrale strøk.

Etter utvalgets vurderinger er tendensen til at prosjekter med lav evne til sikkerhetsstillelse rasjoneres i kredittmarkedet den viktigste grunnen til offentlig finansieringsstøtte. Lave annenhåndsverdier av fast produksjonsutstyr og bygninger i distriktene kan etter utvalgets vurderinger begrunne at statsbankene prioriterer tilbud om risikolån til næringsliv i distriktene, blant annet ved at det kan aksepteres noe høyere risiko på utlånsvirksomheten.

9.4.8 Grunnfinansiering

En betydelig del av statsbankenes utlån til næringsvirksomhet er i form av lån med god pantesikkerhet, det vil si grunnfinansiering. Liberaliseringen av kredittmarkedet innebærer at private finansinstitusjoner normalt vil tilby kreditt til lønnsomme prosjekter der låntaker kan stille tilfredstillende sikkerhet for låneopptak. I utgangspunktet bør offentlig virksomhet rettes mot forhold som ikke ivaretas tilfredsstillende i det private markedet. Offentlige ressurser bør derfor prinsipielt sett ikke anvendes for å finansiere og forvalte grunnfinansieringsordninger der det er god pantesikkerhet.

Utvalget vil vise til at av de nordiske land er det bare Norge og Finland som har offentlige grunnfinansieringsordninger av noe omfang. Den finske ordningen er en gammel ordning med distriktsrettet profil, og ordningen er for tiden til vurdering av de finske myndigheter.

Statsbankenes grunnfinansieringsordninger inneholder subsidieelementer ved at rentebetingelsene normalt er gunstigere enn for sammenlignbare lån i private finansinstitusjoner. Det må derfor antas at etterspørselen etter slik finansiering i hovedsak er motivert i subsidiebeløpet og ikke i manglende alternative finansieringskilder. Utvalget ser de relativt store førtidige innfrielser av førsteprioritetslån som blant annet SND, Fiskarbanken og Landbruksbanken erfarte i 1993 og 1994, som en indikasjon på at næringslivet i stor utstrekning har muligheter for å stille tilfredsstillende pantesikkerhet og derfor ikke er rasjonert i markedet for grunnfinansiering. Tilsvarende var etterspørselen etter nye grunnfinansieringslån lav i denne perioden der utlånsrentene i statsbankene var høyere enn rentene i private finansinstitusjoner.

Det er to argumenter i favør av en offentlig grunnfinansieringsordning som utvalget mener bør vurderes. Det blir ofte argumentert med at i enkelte geografiske områder er konkurransen mellom de private finansinstitusjoner så svak at det enten ikke finnes tilbud om grunnfinansiering eller prisen på slik finansiering blir høy. Det er også hevdet at private finansinstitusjoner under lavkonjunkturer er uforholdsmessig risikoaverse, og at dette spesielt er et problem for småbedrifter i distriktene. Det eksisterer en del informasjon om dette av mer anekdotisk karakter, men så langt utvalget kjenner til er det ingen mere omfattende undersøkelser som underbygger dette. En arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet vurderte i 1992 bedriftenes finansieringsmuligheter. Gruppen fant ikke grunnlag for å hevde at det er generell mangel på tilbud av kapital til lønnsomme prosjekter. Det grunnleggende problemet for bedriftene var manglende inntjening, og gruppen mente at det ville være både naturlig og ønskelig at mange prosjekter blir avvist som følge av manglende lønnsomhet. Gruppen pekte på at kapitaltilførsel på ikke-forretningsmessige vilkår ville kunne virke utsettende på problemene med svak inntjening.43) 9

Utvalget vil ikke utelukke at konkurransen i markedet for grunnfinansiering i enkelte geografiske områder eller i enkelte perioder kan være relativt svak. Noe stort problem kan dette likevel ikke være. Utviklingen i finansmarkedet innebærer at geografisk nærhet til finansinsitusjonene er mindre viktig enn tidligere. Utvalget vil også vise til at Postbankens tilstedeværelse over hele landet, samt at Postbanken i tiden fremover tar sikte på å engasjere seg sterkere i bedriftsmarkedet, vil bety økt konkurranse. Utvalget vil også peke på at bedrifter alltid har en bankforbindelse for utøvelse av andre typer tjenester. Dette gjelder blant annet for plassering av overskuddslikviditet, utføring av betalingstransaksjoner og driftskredittordninger. Etter utvalgets vurderinger vil lønnsomme bedrifter med god evne til sikkerhetsstillelse være i stand til å finne private grunnfinansieringstilbud. Utvalget antar derfor at manglende konkurranse i enkelte delmarkeder først og fremst gir seg utslag i høyere renter.

Det andre argumentet i favør av offentlige grunnfinansieringsordninger er knyttet til lave annenhåndsverdier av fast produksjonsutstyr og bygninger i distriktene. Grunnfinansiering kan ha karakter av risikolån dersom den reelle verdi av pante sikkerheten vurderes å være lavere enn lånesummen. I slike tilfeller vil grunnfinansiering i realiteten være risikofinansiering.

Etter utvalgets vurderinger er lave alternativverdier av fast produksjonsutstyr og bygninger i distriktene et argument for utlån fra statsbankene. Da er imidlertid lånene å betrakte som risikolån, og statsbankenes ordninger for risikolån kan benyttes.

Utvalget mener derfor at statsbankenes låneordninger må utformes slik at de i hovedsak anvendes til å delfinansiere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som på bakgrunn av manglende sikkerhetsstillelse er rasjonerte i det private markedet. For å begrense kostnadene ved statsbankenes virksomhet, blant annet ved de uheldige vridninger i økonomien som subsidierte utlån innebærer, er det viktig å begrense omfanget av ordningene.

Det relativt store omfanget av statsbankenes utlån med førsteprioritets pantesikkerhet er etter utvalgets vurderinger i for liten grad tilpasset utviklingen i finansmarkedet. Utvalget mener det er svært uheldig dersom statsbankenes tilbud om grunnfinansiering bidrar til å opprettholde en overkapasitet i finansmarkedet på dette området, jf vurderingene i Davis-rapporten om kapasiteten i det norske bankvesen. Utvalget vil også peke på det uheldige i at omfattende grunnfinansieringsordninger kan innebære uheldige incitamenter ved at ordningene kan knyttes sammen med statsbankenes øvrige låne- og tilskuddsordninger. Det kan derfor lett bli et uønsket stort omfang av offentlig grunnfinansiering av næringsvirksomhet.

Utvalget mener at utlån med god pantesikkerhet bør begrenses. Bare der konkurransen på det aktuelle kredittmarkedet er svak, kan det være grunn til at statsbankene gir tilbud om slike lån til næringsvirksomhet. Det vil særlig være aktuelt overfor mindre bedrifter i distrikter der private finansinstitusjoner er svakt representert. Tilbud om grunnfinansiering bør gis til vilkår som ikke er gunstigere enn det som normalt tilbys i det private markedet. Omfanget av tilbudet vil være sterkt begrenset, og rammene for grunnfinansieringslån kan være mye mindre enn i dag. Der private kredittinstitusjoner sammen med Postbanken gir næringslivet tilstrekkelig valgmuligheter, er det ikke naturlig at offentlige finansieringsordninger tilbyr grunnfinansiering.

En andel av det som kalles grunnfinansiering er i realiteten lån uten god pantesikkerhet. Det kan for eksempel dreie seg om lån mot pant i fast produksjons utstyr eller bygninger i distrikter der annenhåndsmarkedet for panteobjektet er tynt. Slike pant vil private kredittinstitusjoner oppfatte som usikre. Lån av denne typen har stor likhet med risikolån, og bør således falle inn under offentlige ordninger for risikolån.

9.5 ORGANISERING AV STATSBANKENES VIRKEMIDLER INNEN NÆRINGSFINANSIERING

Utvalget mener at statsbankenes virkemidler innen næringsfinansiering primært bør omfatte delfinansiering av lønnsomme prosjekter med høy risiko, det vil si virksomheter som er rasjonerte i det private kredittmarkedet. Bakgrunnen for at private finansinstitusjoner kan være tilbakeholdne med å tilby kreditt i slike tilfeller, er først og fremst knyttet til manglende evne til sikkerhetsstillelse hos låntaker. Finansinstitusjonene vil generelt ha problemer med å skaffe seg tilstrekkelig informasjon om prosjekter og låntakere, og derfor også med å skille gode låntakere fra dårlige. Ut fra normale forsiktighetsregler vil finansinstitusjonene begrense utlånene til risikoutsatte prosjekter.

Informasjonsproblemet er imidlertid et minst like stort problem for statsbankene som for private finansinstusjoner. Statsbankene vil stå overfor de samme problemene med hensyn til å skille gode låntakere fra dårlige. Utvalget vil understreke at statsbankenes virksomhet innen næringsfinansiering stiller store krav til prosjekt- og kredittvurdering. Særlig er dette tilfelle for risikolån. Effektivitet i virkemiddelbruken forutsetter blant annet at statsbankene i størst mulig grad unngår å støtte prosjekter som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og prosjekter som ville blitt gjennomført også uten offentlig støtte.

I utformingen av statsbankenes låne- og garantiordninger må det derfor legges vekt på at de gir de riktige incentiver til både mottakerne av støtten og til tilbyderne, det vil si statsbankene. Ordningene må også utformes slik at politiske beslutningstakere gis et godt grunnlag for å evaluere effektiviteten i virkemiddelbruken og for å vurdere endringer i denne.

Statsbankene forvalter i dag en rekke låne- og tilskuddsordninger som er rettet inn mot næringsfinansiering. SND forvalter i tillegg en egenkapitalordning. Det kan oppstå uheldige incentivvirkninger ved at samme institusjon forvalter ulike typer virkemidler. Tildeling av tilskudd kan isolert sett bedre sannsynligheten for at utestående lån blir tilbakebetalt, og tildeling av tilskudd eller lån kan isolert sett øke verdien av egenkapitalinvesteringer. Sammenblanding av ulike virkemidler kan dermed føre til et større omfang av ordningene enn det som er ønskelig. Det er derfor viktig at statsbankene organiserer sin virksomhet slik at det tas hensyn til de mulige interessekonfliktene i instiusjonenes roller som henholdsvis tilskuddsforvaltere, långivere og egenkapitalinvestorer. På den annen side vil et relativt bredt spekter av virkemidler være effektivt fordi ulike virkemidler egner seg for ulike formål.

Utvalgets vurderinger angående rammevilkårene for statsbankene inklusive den budsjettmessige behandlingen av statsbankenes virksomhet ble gitt i kapittel 7. I de tre neste avsnittene vil utvalget gi prinsipielle synspunkter på problemstillinger som utvalget mener er spesielt viktig i forhold til organiseringen av statlige finansieringsordninger for næringslivet. Dette gjelder samspillet mellom statsbankene og de private banker, spørsmålet om sentraliserte eller desentraliserte tildelingsbeslutninger i offentlig sektor, samt krav som bør stilles ved administrasjon av risikolån.

9.5.1 Samspillet med de private bankene

Problemet med å skille ut gode prosjekter fra dårlige, er som nevnt et hovedproblem både for private finansinstitusjoner og statsbanker. Private banker tilbyr en rekke tjenester. Mest sentralt er utlånsvirksomhet, innskuddstjenester, betalingsformidling samt ulike former for rådgivning, valutaformidling etc. Gjennom innskudds- og transaksjonsaktivitetene mottar bankene informasjon om kundene sine. Denne informasjonen kan bankene utnytte til å skille ut gode lånekunder fra dårlige. Dette er en type informasjon som andre finansinstitusjoner inklusive statsbanker ikke har tilgang til.

Private banker kan dermed sies å ha klare fortrinn når det gjelder innsamling og bearbeiding av informasjon om utlånskunder, noe som gjør dem bedre i stand til å skille ut og overvåke gode kunder.

Statsbankenes kunder vil også ha annen bankforbindelse for innskudds- og transaksjonstjenester. På bakgrunn av det store informasjonsproblemet statsbankene står overfor ved vurdering av et låneprosjekt, vil utvalget legge stor vekt på at de private bankenes fortrinn nyttiggjøres i beslutningsprosessen.

Utvalget vil peke på at det i hovedsak er manglende markeder for risikolån som er hovedproblemet for næringsvirksomhet med dårlig evne til å stille sikkerhet for låneopptak. Innen næringsfinansiering er statsbankenes primære oppgave derfor å avlaste risiko. Utvalget mener at risikolån fra statsbankene i størst mulig grad bør gis i kombinasjon med kreditt fra private banker. Videre er det uheldig dersom statsbankene overtar all risiko, ved at statsbankene yter toppfinansiering og private banker yter grunnfinansiering. Ved at også private banker tar en andel av risikofinansieringen, vil en oppnå den ønskede risikoavlastning samtidig som private banker må foreta en selvstendig kredittvurdering og en selvstendig oppfølging av de enkelte utlån.

Spesielt i forhold til finansiering av næringsvirksomhet i distriktene er det etter utvalgets vurdering viktig at regionale banker bringes inn i beslutningsprosessen, slik at lokal kunnskap om markeder og bedrifter blir ivaretatt. Et stort innslag av statsbankkreditter vil kunne fortrenge lokale banker, noe som er uheldig for effektiviteten i finansmarkedet.

Et øket krav om koordinert kredittgivning vil også kunne bidra til å øke de private bankers risikoutlån til næringsvirksomhet, og samtidig redusere behovet for offentlig medvirkning. Utvalget mener at en slik utvikling er ønskelig.

9.5.2 Sentraliserte eller desentraliserte offentlige tildelingsbeslutninger?

Statsbankene står i hovedsak overfor to typer usikkerhet ved vurdering av lånesøknader. For det første er det usikkerhet på aggregert nivå, det vil si om fremtidig markedsutvikling, konkurranseforholdene i ulike bransjer etc. Denne type usikkerhet lar seg best håndtere gjennom sentraliserte institusjoner. En felles statsbank for næringsfinansiering vil ha best muligheter for å analysere utviklingen i enkelte bransjer, og kan for eksempel begrense utlån til bransjer der det er sannsynlig med fremtidig overkapasitet.

Den andre type usikkerhet er knyttet til den enkelte låntaker eller investeringsprosjekt. Dette dreier seg om prosjektleders dyktighet og motiver, hvordan prosjektet vil virke inn på konkurranseforholdene i regionen etc. Som utvalget diskuterte i forrige avsnitt, vil en praksis der (lokale) banker trekkes inn i finansieringen være en hensiktsmessig måte å bidra til at lokal kunnskap om prosjekter og låntakere blir ivaretatt. I tillegg antar utvalget at statsbankene bør være representert i regionene for å kunne foreta en tilfredsstillende prosjekt- og kredittvurdering samt for å følge opp låntakerne.

Utvalget har ikke gått nærmere inn på lokale myndigheters rolle i tildelingsprosessen. Det vises til at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal foreta en nærmere vurdering av organiseringen av SNDs ytre apparat, det vil si regionkontorene og fylkeskommunene, jf avsnitt 9.6.3. Utvalget vil vise til de generelle vurderingene i kapittel 7 om desentralisering av beslutningsansvar.

9.5.3 Krav som bør stilles ved administrasjon av risikolån

Generelt kan det sies at det å yte risikolån har mange fellestrekk med egenkapitalinvestering, og at investor for å kunne ivareta sine interesser er avhengig av å kunne overvåke og påvirke bedriftens disposisjoner.

Når det gis risikolån har ikke långiver noen pantesikkerhet av betydning å falle tilbake på dersom kunden ikke makter sine betalingsforpliktelser. For å unngå tap på risikolån er långiver derfor avhengig av at bedriften har en inntjening og foretar kapitaldisposisjoner som gjør den i stand til å møte sine løpende forpliktelser. Dette krever en mer inngående og kvalifisert vurdering av bedriftens overlevelsesevne enn hva som er nødvendig når långiver har et godt pant å falle tilbake på. Det krever også en tettere oppfølging etter at lån er gitt.

Kreditors muligheter til å kontrollere risikoen etter at et risikolån er gitt til en bedrift, ligger i muligheten til å overvåke og påvirke bedriftens overlevelsesevne. Dette krever aktiv oppfølging av bedriftenes utvikling, blant annet for å avdekke økende risiko så tidlig som mulig, og at det iverksettes tiltak i de bedrifter hvor dette er nødvendig. I enkelte tilfeller vil dessuten en tidlig avvikling av engasjementet kunne gi lavere tap enn en utsettelse.

For å identifisere bedrifter hvor risikoen øker, kreves systemer som overvåker porteføljen og gir en tidlig varsling. Deretter må det innhentes og analyseres informasjon fra den enkelte bedrift med sikte på å identifisere de bedriftene hvor det er mest påkrevet å iverksette tiltak. Hovedpoenget med en slik systematikk vil være å avdekke de problemene som har ført til økt risiko slik at bedriften ikke vil være i stand til å møte sine forpliktelser, og kunne peke på nødvendige tiltak for å redusere denne risikoen. Aktuelle tiltak kan innebære at det stilles ulike krav til bedriften, og at det blir satt frister for gjennomføring av disse. For eksempel kan långiver motsette seg planer om ytterligere investeringer, selv om det ikke foreligger noen lånesøknad. I enkelte tilfeller kan långiver måtte yte bedriften konkret faglig bistand eller engasjere ekstern kompetanse for å løse problemene. Dette vil avhenge av de konkrete forhold i den enkelte bedrift, men forutsetter at långiver har satt lånevilkår som gjør det mulig å gripe inn på et tidlig tidspunkt i en negativ utvikling.

Ut fra dette fremgår det at admininistrasjon av risikolån setter høye krav til kredittvurdering og oppfølging.

Utvalget legger vekt på at statsbanker som yter risikolån til næringslivet bør underlegges høye krav til systemer for kredittvurderings- og engasjementsoppfølging. Dette innebærer blant annet at Kredittilsynet bør ha en lignende funksjon overfor statsbankene som de har overfor private banker på dette området.

9.6 SND - VURDERINGER OG TILRÅDINGER

9.6.1 Innledning

SND er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.3 og i vedlegg 2.

SND ble opprettet 1. januar 1993 som en sammenslutning av Industrifondet, Distriktenes Utbyggingsfond, Småbedriftsfondet og Industribanken (fra 1. mars 1993). Fondet har i hovedsak videreført funksjonene til de tidligere institusjonene, men har også utvidet sitt virkemiddelapparat noe. Fondet er organisert etter en tilpasning av statsforetaksmodellen.

SND er en relativt ny organisasjon, og det har ikke vært gjennomført noen samlet evaluering av fondet. Utvalget har heller ikke gått detaljert inn på fondets virkemåte. Våre vurderinger er i hovedsak rettet inn mot forholdet mellom de hensyn utvalget mener SND bør ivareta og de virkemidler fondet i dag har til rådighet.

9.6.2 Vurderinger av SNDs virkemidler

Etter utvalgets oppfatning bør offentlig finansieringsbistand til næringslivet først og fremst begrunnes i svikt i de private markeder for fordeling av risiko. Nyskapninger og omstillinger i næringslivet er ofte forbundet med stor risiko. Selv for prosjekter med høy forventet lønnsomhet kan høy risiko medføre at privat finansiering er vanskelig å få til. Dette kan begrunne offentlig medvirkning i finansieringen av slike prosjekter. SNDs risikolåneordning og egenkapitalordning er i hovedsak rettet inn mot dette formålet. Risikolåneordningen er først og fremst rettet inn mot FoU eller produktutvikling, nyetableringer og omstillingsprosjekter. Egenkapitalordningen er rettet inn mot investeringer i aksjer i små og mellomstore bedrifter. Etter utvalgets vurderinger tilsier hensynet til omstillinger og nyutvikling innen små og mellomstore bedrifter at det offentlige opprettholder et tilbud om risikolån eller egenkapital. Utvalget finner det hensiktsmessig at SND, som den sentrale instans for offentlig næringsfinansiering, forvalter disse ordninger. Det vises til at det også i de fleste andre land er tilsvarende offentlige finansieringsordninger for små og mellomstore bedrifter.

Ved svikt i de private kapitalmarkeder er det tilgangen på risikolån og egenkapital som er hovedproblemet. Dette tilsier at offentlige finansieringsordninger utformes slik at betingelsene gjenspeiler den antatte tapsrisiko. Subsidiert kapitaltilførsel vil i slike tilfeller ikke bedre effektiviteten i virkemiddelbruken, men innebære høyere offentlige kostnader. Ordningene bør derfor i utgangspunktet utformes etter forretningsmessige kriterier. For investeringer under SNDs egenkapitalordning er det forutsatt at disse skjer på forretningsmessige vilkår. For risikolåneordningene fastsettes bevilgninger til særskilte tapsfond sammen med utlånsrammene i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. Renten på risikolån var 10 prosent ved utgangen av 1994. Dersom risikolån i større grad ble priset etter antatt risiko ville subsidieelementet ved denne låneformen reduseres. Etter utvalgets vurderinger ville en slik omlegging kunne redusere de offentlige kostnadene ved låneformen uten at virkemiddelet ville miste sin gunstige effekt.

Subsidierte risikolån kan likevel være et aktuelt virkemiddel overfor visse typer prosjekter med særlige eksterne positive effekter. Bakgrunnen for å kanalisere offentlige subsidier gjennom kredittilførsel og ikke direkte som tilskudd rettet mot den virksomhet en ønsker å påvirke omfanget av, er hensynet til kontroll. Gjennom kredittgivningen kan subsidieringen avbrytes dersom låntaker ikke fyller sine forpliktelser. Utvalget finner det hensiktsmessig at SND forvalter en risikolåneordning som rettes mot særlige prioriterte virksomhetsområder, som for eksempel FoU, omstillinger og nyutviklinger. De høye kostnadene ved subsidiert kredittgivning tilsier im idlertid en forsiktig bruk av dette virkemiddelet.

SNDs grunnfinansieringsordning har som formål å delfinansiere bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter som bidrar til utbygging, modernisering og omstilling av norsk næringsliv. Låneordningen ligger nært opp til det kredittilbud som private banker yter. Utvalget viser til vurderingene i avsnitt 9.4.8 angående grunnfinansieringsordningene i statsbankene. Utvalget vil peke på det uheldige ved at en offentlig grunnfinansieringsordning kan bidra til å svekke effektiviteten i det private finansmarkedet ved at slike ordninger i stor grad erstatter privat kredittgivning.

Utvalget mener at SNDs utlån med god pantesikkerhet bør begrenses. Bare der konkurransen på det aktuelle kredittmarkedet er svak kan det være grunn til at SND gir tilbud om slike lån. Det vil særlig være aktuelt overfor mindre bedrifter i distrikter der private finansinstitusjoner er svakt representert. Tilbud om grunnfinansiering bør gis til vilkår som ikke er gunstigere enn det som normalt tilbys i det private markedet. Omfanget av tilbudet vil være sterkt begrenset, og rammene for grunnfinansieringslån kan være mye mindre enn i dag. Der private kredittinstitusjoner sammen med Postbanken gir bedriftene tilstrekkelige valgmuligheter, er det ikke naturlig at SND tilbyr grunnfinansiering.

En andel av det som kalles grunnfinansiering er i realiteten lån uten god pantesikkerhet. Det kan for eksempel dreie seg om lån mot pant i fast produksjonsutstyr eller bygninger i distrikter der annenhåndsmarkedet for panteobjektet er tynt. Slike pant vil private kredittinstitusjoner oppfatte som usikre. Lån av denne typen har stor likhet med risikolån, og er derfor en mer naturlig del av SNDs virksomhet.

9.6.3 Organiseringen av distriktsrettede låne- og tilskuddsordninger

SNDs virkemidler er inndelt i landsomfattende og distriktsrettede ordninger. Fylkeskommunene har ansvaret for enkelte av de distriktsrettede ordningene (en risikolåneordning, en garantiordning og en tilskuddsordning). Systemet er en videreføring av organiseringen av det tidligere Distriktenes Utbyggingsfonds virkemiddelapparat. Fra og med 1991 har fylkeskommunene også hatt tapsansvar for de midler som bevilges lokalt (lokalt tapsansvar). Fylkeskommunene har dermed også resultatansvar og ansvar for oppfølging av bedrifter som har mottatt støtte.

Fylkeskommunene kan som hovedregel innvilge enkeltsøknader på inntil 6 millioner kroner, når tilskuddsdelen er lavere enn 2,4 millioner kroner. Søknader som overstiger disse grensene behandles av SND sentralt. Når samlet kreditt til én enkelt kunde overstiger 6 millioner kroner overtar SND kreditt beslutningen.

Utvalget vil vise til at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som

skal foreta en nærmere vurdering av organiseringen av SNDs ytre apparat, dvs regionkontorene og fylkeskommunene. Med utgangspunkt i de erfaringer som foreligger for hvordan den eksisterende organisasjonsmodell har fungert, skal gruppen foreta en faglig vurdering av hva som anses som den mest effektive organiseringen av det ytre apparat, og gi tilråding til organiseringen hvor de økonomiske konsekvensene av gruppens forslag klargjøres. 4 4) 10

Arbeidsgruppen skal legge fram sin rapport innen 31. mars 1995.

Utvalget vil fremheve enkelte prinsipielle forhold som det bør legges vekt på i vurderingene om sentraliserte eller desentraliserte kredittbeslutninger. For det første er det viktig at den instans som foretar kredittbeslutningene også må ta belastningen ved tap. Ansvarsfordelingen mellom SND og fylkeskommunene må således være klar. Delegering av kredittbeslutninger til regionale instanser bidrar til at beslutningene kan fattes på grunnlag av lokal kunnskap om låntakere og investeringsprosjekters virkninger for lokale markeder. Det bidrar også til å forenkle oppfølgingen av den enkelte låntaker. Farene ved å desentralisere kredittbeslutninger er etter utvalgets vurderinger først og fremst at låne- og tilskuddsordninger vil kunne praktiseres ulikt i ulike deler av landet. Dette vil i så fall innebære en mindre effektiv ressursbruk. Det kan også anføres at bedriftene i regionene må forholde seg til flere instanser, noe som kan kreve økte ressurser for å orientere seg om finansieringsordningene.

Utvalget vil også fremheve at fylkeskommunene i dag bevilger og har tapsansvaret for en betydelig andel av de distriktsrettede risikolånene. Dette er i hovedsak små utlån, og det kreves relativt store ressurser både i kredittbeslutningsarbeidet og den senere oppfølgingen av den enkelte bedrift. Dersom disse engasjementene i fremtiden overføres til SND vil utvalget legge vekt på at kredittvurderingen og engasjementsoppfølgingen i SND, må styrkes. Det vurderes som hensiktsmessig at SND underlegges de samme krav om systemer for risikostyring og engsjementsoppfølging som private finansinstitusjoner. Dette innebærer at Kredittilsynet bør ha en lignende funksjon overfor SND som overfor private banker på dette området. Etter utvalgets vurderinger bør dette gjennomføres uavhengig av organiseringen av SNDs ytre apparat. Det vises til utvalgets vurderinger i avsnitt 9.5.3.

Medlemmet Ueland viser til sin omtale av SND i sin merknad i avsnitt 2.6

9.7 LANDBRUKSBANKEN - VURDERINGER OG TILRÅDINGER

9.7.1 Innledning

Landbruksbanken er nærmere beskrevet i avsnitt 5.5.5 og i vedlegg 4.

Statens Landbruksbank har som formål å fremme norsk landbruk, og bankens hovedoppgave er å være et sentralt kompetanseorgan i arbeidet med næringsutviklingen i landbruket, samt å forvalte statlige støtteordninger rettet mot landbruket eller mot virksomhet knyttet til landbruket (St.prp nr 1 (199495)).

Bankens finansieringsvirksomhet, i form av utlån og landbrukspolitiske støtteordninger, er fortrinnsvis rettet mot langsiktige investeringer. På bakgrunn av tendenser til overproduksjon innen det tradisjonelle landbruket, har banken de senere år redusert bevilgningene til investeringer i det tradisjonelle landbruket og økt bevilgninger til investeringer i alternativ næringsutvikling i tilknytning til landbruket. Denne omleggingen av ressursbruken er nærmere omtalt i St.prp nr 8 (1992-93) Landbruk i utvikling, og St.prp nr 1 (1994-95).

Landbruksbankens låneordninger er inndelt i to grupper. Lån til boligformål gis i all hovedsak til de samme rente- og avdragsvilkår som lån i Husbanken. Lån til næringsformål er rettet mot tradisjonelt landbruk, tilleggsnæringer og utvikling av nye næringer. Næringslånene gis oftest til formål som er dekket av støtteordninger bestemt i jordbruksavtalen. Prosjektene finansieres som regel ved en kombinasjon av lån fra privat bank, lån og tilskudd fra Landbruksbanken samt egenkapital. Regnet over de siste fem år har Landbruksbankens innvilgede utlån fordelt seg med om lag 50 prosent på boliglån og 50 prosent på næringslån.

Landbruksbanken har også som oppgave å stå for den banktekniske oppfølgingen av de midler som bevilges gjennom Landbrukets utviklingsfond på bakgrunn av de årlige jordbruksavtalene. Landbruksbanken har det administrative ansvaret og sekretariatsfunksjonen for Statens Naturskadefond og sekretariatsfunksjonen for Fond til etterutdanning og driftsøkonomiske tiltak i landbruket. Banken fører drifts- og prosjektregnskap og statistikk, og foretar utbetalinger på vegne av disse fondene og Stiftelsen Godt Norsk og Konkurransestrategien for Norsk Mat.

Landbruksbanken har også oppgaver av rådgivnings- og utredningsmessig art.

9.7.2 Vurderinger av Landbruksbankens låneordninger mm til næringsvirksomhet

Utviklingstrekkene innen landbruket og landbrukspolitikken samt endringene i finansmarkedet de senere år har endret Landbruksbankens funksjoner. Landbruksbankens tradisjonelle banktjenester i form av utlån og garantier er redusert i omfang de senere årene. Virksomheten er dreiet over mot andre oppgaver, hvorav administrasjon av støttetiltak står sentralt.

Utvalget vil spesielt peke på to forhold som bør tillegges stor vekt i vurderingen av en offentlig finansieringsordning for landbruket. For det første kan store deler av landbruket karakteriseres ved overkapasitet grunnet et høyt investeringsnivå gjennom mange år. Sektoren har således generelt en høy kapitalbeholdning. Dette trekker generelt i retning av at offentlig kreditt for finansiering av investeringer i tradisjonell landbruksektor er lite ønskelig. For det andre medfører den høye kapitalbeholdningen i landbruket at sektoren har en relativt god evne til å stille sikkerhet ved låneopptak. I lys av den generelle utviklingen i finansmarkedet tilsier dette at landbruksektoren ikke vil være rasjonert i det private kredittmarkedet. Dette trekker også i retning av at begrunnelsen for offentlig kreditt til landbruksektoren er svekket, og spesielt gjelder dette for kreditt i form av lån med god pantesikkerhet.

På bakgrunn av målsettingene i landbrukspolitikken må det vurderes om offentlige finansieringsordninger kan være et hensiktsmessig virkemiddel. Det kanskje mest sentrale målet for landbruket er knyttet til næringens betydning i distriktspolitikken. Hensynet til inntektsnivået i distriktene, bosettingsmønster og kulturlandskapet er sentralt i denne sammenheng. Utvalget har i avsnitt 9.4 vurdert offentlige finansieringsordninger for distriktspolitiske hensyn. Utvalgets konklusjon er at næringsnøytrale virkemidler bør prioriteres fremfor virkemidler rettet inn mot enkeltnæringer, og at subsidiert kreditt er et lite egnet distriktspolitisk virkemiddel. Det vises i denne sammenheng til at om lag 60 prosent av jordbrukshusholdningene i dag ikke har jordbruket som viktigste inntektskilde. Dette illustrerer at den generelle distrikts- og næringspolitikken har fått stadig større betydning for landbrukssektoren.

Utvalget mener på dette grunnlag at distriktspolitisk begrunnede finansieringsordninger ikke bør favorisere landbruket spesielt. For å få størst mulig effekt av den offentlige ressursbruken bør virkemiddelbruken utformes næringsnøytralt. Effektiviteten i ressursanvendelsen vil også avhenge av om de ulike deler av virkemiddelbruken kan ses i sammenheng og koordineres. Utvalget mener derfor at administrasjon av næringsrettede distriktspolitiske virkemidler bør samles i én institusjon. Utvalget tilrår at Landbruksbankens lån til landbruk og andre næringer overføres til SND. For brukerne av Landbruksbanken betyr dette at de får tilgang til hele SNDs sett av virkemidler. Det kan oppstå overgangsproblemer ved en slik overføring. Overføringen til SND bør derfor skje over en viss tid. Når det gjelder fylkeskommunenes og kommunenes rolle i forvaltningen av distriktspolitiske virkemidler vises til utvalgets vurderinger i avsnitt 9.6.

Landbruksbanken forvalter også virkemidler som er rettet inn mot gjennomføring av miljøtiltak og effektiviseringer i landbruket. Også her vil utvalget legge vekt på effektivitet i virkemiddelbruken. Tiltak med sikte på gjennomføring av miljøtiltak og tiltak for å bedre lønnsomheten i næringslivet bør utformes næringsnøytralt for at virkningene av de ressurser som anvendes skal bli størst mulig. Utvalget vil derfor tilrå at næringspolitiske og miljøpolitiske finansieringsordninger forvaltes av én institusjon.

I tillegg til forvaltningen av låne- og tilskuddsordninger for landbruket utøver Landbruksbanken også funksjoner innen utredning, rådgivning og kompetanseoppbygging i tilknytning til landbruket. Banken har videre administrative oppgaver i tilknytning til Landbrukets utviklingsfond, Statens Naturskadefond, Stiftelsen Godt Norsk og Konkurransestrategien for Norsk Mat. Landbruksbanken har også bygget opp kompetanse på landbruksspørsmål som er viktig for å kunne forvalte de låne- og tilskuddsordninger som banken i dag administrerer. Denne kompetansen blir også nyttiggjort av Landbruksdepartementet i deres arbeid.

Utvalget har vurdert to mulige modeller som begge ivaretar hensynet til utøvelsen av de funksjoner som er beskrevet ovenfor, og som ivaretar den landbruksfaglige kompetansen som i dag ligger i Landbruksbanken. Det kan opprettes en egen landbruksavdeling i SND, hvor særskilte landbruksspørsmål sorterer. Den landbruksfaglige kompetanse kan da overføres til SND-systemet, og Landbruksbanken kan avvikles.

Det andre alternativet er å organisere en del av de funksjoner Landbruksbanken i dag utfører i et eget organ underlagt Landbruksdepartementet. Samtidig gis landbrukssektoren adgang til SNDs ordinære ordninger, slik som beskrevet ovenfor. Den landbruksfaglige kompetanse kan da beholdes i nær tilknytning til Landbruksdepartementet og en vil oppnå en samordning av Landbruksbankens ordinære finansieringsordninger med SND-systemet.

En rekke av de funksjoner som Landbruksbanken i dag utøver, utøves i nært samarbeid med Landbruksdepartementet. Utvalget antar at Landbruksdepartementet også i fremtiden vil ha behov for et organ som kan utføre landbrukspolitiske oppgaver som ikke utføres av departementet selv. Utvalget tenker her først og fremst på de ordninger som finansieres over jordbruksavtalen og som Landbrukets utviklingsfond i dag forvalter. Av institusjonelle grunner vil det ikke være hensiktsmessig å overføre ordningene under Landbrukets utviklingsfond til SND-systemet. Utvalget mener at Landbruksdepartementets behov for å kunne forvalte et stort sett av virkemidler, som i dag i det vesentlige er knyttet til jordbruksavtalen, tilsier at Landbrukets utviklingsfond bør videreføres utenfor SDN. Den landbruksfaglige kompetanse som Landbruksbanken i dag besitter kan da for en stor del tas vare på i Landbrukets utviklingsfond.

Det er klare berøringsflater mellom de ordninger som Landbrukets utviklingsfond forvalter og SNDs finansieringsordninger. Spesielt gjelder dette med hensyn til lån og tilskudd til binæringer til landbruket. Utvalget ser det som viktig at offentlige finansieringsordninger samordnes slik at en unngår ulik behandling av næringsvirksomhet i distriktene. Det anbefales derfor at det foretas en grenseoppgang mellom SND og Landbrukets utviklingsfond og andre tilskuddsordninger.

Medlemmet Ueland viser forøvrig til omtalen av Landbruksbanken i sin merknad i avsnitt 2.6

9.7.3 Vurdering av Landbruksbankens utlån til boligformål

En betydelig andel av Landbruksbankens utlån er til boligformål. For disse lånene gjelder i hovedsak de samme betingelser som for lån i Husbanken. Landbruks banken tilbyr i tillegg til vanlige boliglån også byggelån. Dette er et finansieringstilbud Husbanken ikke har. Det er vanskelig å finne sterke argumenter for at Landbruksbankens utlånsvirksomhet bør omfatte andre formål enn rent næringsmessige. Boliger tilknyttet landbruksvirksomhet bør i denne forbindelse vurderes uavhengig av næringsvirksomheten i landbruket. Det vises også til at rene jord brukshusholdninger i dag ikke er det vanlige. Husbankens virkemidler er landsomfattende og dekker i hovedsak de samme funksjoner som Landbruksbankens boliglånsordninger.

Utvalget antar at det bør kunne oppnås effektiviseringsgevinster ved å samle de statlige boliglånsordninger i én institusjon. Utvalget kan ikke finne tungtveiende grunner til at Landbruksbanken fortsatt bør ha en særegen boliglånsordning. Utvalget vil derfor tilrå at Landbruksbankens boliglånsportefølje og bolig- og byggelånsordning overføres til Husbanken. Utvalget mener at den nåværende praksis med vikende prioritet for boliglån til landbrukseiendommer kan videreføres både for Landbruksbankens eksisterende lånemasse og i en overgangsperiode for nye lån. På sikt bør en komme over på ensartede regler for alle husbanklån, etter at en har ryddet av veien de praktiske og lovbestemte ulikhetene som i dag finnes mellom låneordningene i de to bankene.

9.8 FISKARBANKEN - VURDERINGER OG TILRÅDINGER

9.8.1 Innledning

Fiskarbanken er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.5 og i vedlegg 5.

Statens Fiskarbank ble opprettet i 1919 for å bedre kapitaltilgangen til fiskerinæringen. Før dereguleringen av kredittmarkedet var banken i store perioder dominerende i finansieringen av fiskeflåten. I denne perioden var justeringer av Fiskarbankens utlånsrammer og betingelser en relativt effektiv måte å regulere investeringsnivået og kapasiteten i fiskeflåten på. Privat finansiering av fiskefartøyer var lite vanlig, og realiseringen av fartøyprosjekter var i stor grad avhengig av at man oppnådde lån i Fiskarbanken. I perioden før dereguleringen av kredittmarkedet var således Fiskarbanken et sektorpolitisk virkemiddel rettet inn mot fiskeripolitiske målsettinger. I tillegg var banken et distriktspolitisk virkemiddel.

Etter dereguleringen av finansmarkedet har mulighetene for å regulere investeringsnivået i fiskeflåten gjennom Fiskarbanken blitt vesentlig redusert. Mulighetene for å ta opp lån i valuta og utlånsveksten fra norske finansinstitusjoner økte mulighetene for realisering av fartøyprosjekter utenfor Fiskarbankens rammer. Fiskarbankens betydning som et virkemiddel for å regulere investeringsnivå og kapasitet i fiskeflåten er dermed blitt betydelig redusert.

Fiskarbankens investeringstilskuddsordning har også fungert som et distriktspolitiske virkemiddel. Ordningen har bidratt til å fullfinansiere prosjekter i svakerestilte områder hvor tilgangen på låne- og egenkapital har vært relativt lav. Dette har gjerne vært utkantstrøk hvor fiskeriavhengigheten har vært høy. Investeringstilskuddene har dermed bidratt til å sikre bosettingen og sysselsettingen i en del utsatte strøk. På den annen side har disse ordningene bidratt til å øke flåtens kapasitet, og således opprettholdt den eksisterende overkapasiteten i flåten. De gunstige distriktspolitiske effekter har dermed sitt motstykke i uheldige effektivitetsvirkninger ved at arbeidet med å gjøre fiskerinæringen lønnsom og selvbærende er blitt vanskeliggjort.

Fiskarbankens rolle og funksjon i fiskeri- og distriktspolitikken ble vurdert i NOU 1992:7 Statens rolle i finansieringen av fiskefartøyer. Utvalget pekte på at de særskilte støtteordninger som Fiskarbanken i dag administrerer, må reduseres i tiden fremover på grunn av internasjonale forpliktelser i EFTA-avtalen fra 1989. Subsidiert utlånsvirksomhet gjennom Fiskarbanken som ikke er regionalt avgrenset, er uforenlig med EFTA-avtalen fra og med 1994. En eventuell etablering av en toppfinansieringsordning må derfor i hovedsak begrunnes i distriktspolitiske hensyn. Utvalget mente at distriktspolitiske hensyn best kan ivaretas ved virkemidler administrert av SND i samarbeid med fylkeskommunene.

Angående et offentlig tilbud om usubsidiert grunnfinansiering mente et flertall i utvalget at dette ikke lenger er et hensiktsmessig fiskeri- eller distriktspolitisk virkemiddel. Det ble fremholdt at usubsidiert grunnfinansiering i dagens deregulerte kredittmarked vil kunne ivaretas av private finansinstitusjoner. Utvalget mente at dersom det nye SND får som en av sine oppgaver å yte usubsidiert finansiering til næringsprosjekter på næringsnøytralt grunnlag, vil det være naturlig at fiskefartøyer omfattes av ordningen. I så fall mente utvalget at Fiskarbanken burde inkorporeres i SND. I tilfelle SND ikke skulle få usubsidiert grunnfinansiering som et virkemiddel, var utvalget delt i sin tilråding. Et mindretall mente Fiskarbanken burde bestå selv om annen offentlig grunnfinansiering faller bort. Utvalget tok ikke stilling til hvilken organisering av Fiskarbanken som burde velges i tilfelle grunnfinansie ringsordningen skulle videreføres utenfor SND.

I Langtidsprogrammet 1994-97 uttalte regjeringen at det er et mål at fiskerinæringen gjøres selvbærende og uavhengig av statsstøtte i løpet av kort tid. Det ble videre pekt på at det av hensyn til å tilpasse kapasiteten i næringen, og ut fra statsfinansielle årsaker og internasjonale rammevilkår, er nødvendig med en nedtrapping av støtten og en omlegging av virkemidlene til næringen.

9.8.2 Vurderinger

Utvalget viser til konklusjonen i NOU 1992:7 om at særskilte støttetiltak overfor fiskerinæringen over tid vil bli sterkt redusert. Det følger blant annet av internasjonale forpliktelser i EFTA-avtalen fra 1989 at subsidierte låneavtaler som ikke er regionalt avgrensede må trappes ned og avvikles. Det vises også til regjeringens uttalelser i siste Langtidsprogram angående utviklingen mot en selvbærende fiskerinæring med en nedtrapping av statsstøtten.

Utvalget er enig i vurderingene i NOU 1992:7 om at distriktsrettede virkemidler bør organiseres i regi av SND. Utvalget er også enig i at det i dagens liberaliserte kredittmarked er liten grunn til å opprettholde et offentlig tilbud om grunnfinansiering av fiskefartøy. Det vises til utvalgets vurderinger om grunnfinansieringsordningen i SND i avsnitt 9.6.2

Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke er grunnlag for å opprettholde Fiskarbanken som en selvstendig institusjon. Virkemiddelbruken via Fiskarbanken må uansett reduseres i tiden fremover, og hensynet til næringsnøytralitet i virkemiddelbruken tilsier at virkemidlene samles i SND.

Utvalget mener at det ikke er grunnlag for å opprettholde Fiskarbankens finansieringsordninger for fiskeflåten. Statlig kreditt til fiskeriene bør i stedet gis innenfor SNDs virkemiddelapparat, som inneholder flere tilbud enn det Fiskarbanken i dag har.

For gjennomføring av ulike fiskeripolitiske tiltak er midler over Fiskeridepartementets budsjetter til nå administrert av Fiskarbanken. Dette gjelder blant annet for struktur- og effektiviseringstiltak i fiskeflåten. Utvalget mener at de tilskuddsordninger som Fiskarbanken i dag forvalter på vegne av Fiskeridepartementet, kan overføres til SND om departementet finner det hensiktsmessig. Ved overføring til SND bør en søke å ta vare på den fiskerikompetanse som i dag finnes i Fiskarbanken. Dette kan gjøres ved at det opprettes en mindre fiskeriavdeling i SND. Fiskarbankens regionskontorer forutsettes samordnet med SND systemet.

9.8.3 Statsgaranterte fiskelån administrert av Norges Bank

Norges Bank har siden 1920-årene administrert en ordning med statsgaranterte fiskelån. Ordningen er i form av driftskreditter til fiskeindustrien etter de retningslinjer som Stortinget fastsetter. Betingelsene for å få lån er at bedriftene ikke klarer å få lån i private finansinstitusjoner, og at de må kunne drive bedriftsøkonomisk lønnsomt. Det stilles også krav om en viss sikkerhetstillelse. Det har vært relativt lave tap på låneordningen, noe som skyldes en tett bankfaglig oppfølging av de enkelte låntakere.

Renten på statsgaranterte fiskelån har historisk ligget under renten på tilsvarende lån i private finansinstitusjoner. I St.prp nr 1 (1993-94) viste Finansdepartmentet til at låneordningen ikke var forutsatt å innebære rentesubsidier. Departementet var derfor enig med Norges Bank i at renten på statsgaranterte fiskelån knyttes opp mot en markedsbestemt rente, og dette er nå gjennomført. Netto renteinntekter fra ordningen dekker lønns- og administrasjonskostnader.

Begrunnelsen for ordningen er først og fremst de relativt store sesongsvingninger i råstofftilgangen til fiskebedriftene, samt at fiskebedriftene ofte er lokalisert på mindre steder i Distrikts-Norge. Behovet for å bygge opp varelagre og dermed behovet for driftsfinansiering er, i forhold til årlig omsetning, større i fiskeindustrien enn i de fleste andre næringer.

Omfanget av driftskredittordningen begrenses ved de betingelser som er fastsatt for låneopptak, og ved at ordningen ikke er subsidiert. Ordningen kan i en viss forstand karakteriseres som selvregulerende ved at fiskebedrifter som kan oppnå driftskreditt i private banker, faller utenfor ordningen. Det er også relativt lave kostnader forbundet med ordningen som følge av at den er forutsatt å være selvfinansierende. Ordningen omfattet ved utgangen av 1994 24 engasjementer med en samlet disponert driftskreditt på 96 millioner kroner. I tillegg var det stillet garantier overfor Norsk Råfisklag for 31 millioner kroner. Av en samlet bevilget ramme fra Stortinget på 300 millioner kroner var 151 millioner kroner innvilget som kredittramme for kundene.

Det eksisterer ikke offentlige driftskredittordninger for andre næringer enn fiskebedriftene. SND og fylkeskommunene gir imidlertid i noen grad garantier for driftskreditter i private banker.

Etter utvalgets vurderinger er det ikke tungtveiende grunner til å opprettholde en egen offentlig driftskredittordning for fiskeribedrifter. Utvalget viser til at det for andre næringer ikke eksisterer slike ordninger. Utvalget tilrår derfor at ordningen med statsgaranterte fiskelån avvikles. Utvalget viser til at fiskeribedriftene i dag omfattes av SNDs ordinære virkemidler.

9.9 LÅNEKASSEN FOR AVISER - VURDERINGER OG TILRÅDINGER

Lånekassen for aviser er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.7 og i vedlegg 7.

Statens lånekasse for aviser har som formål å yte risikolån til økonomisk vanskeligstilte aviser. Primært er utlånsvirksomheten rettet mot finansiering av maskiner og annet utstyr. Lånekassen forvaltes av SND og har eget styre med avissakkyndig representasjon som vurderer og avgjør søknader om lån og garantier.

Lånekassens utlånsmasse er redusert de senere årene på grunn av ekstraordinære innfrielser av lån og lav etterspørsel etter nye lån. Lånekassens utlån er nå om lag 20 millioner kroner fordelt på 25 låntakere.

Lånekassen er begrunnet ut fra kulturpolitiske målsettinger. Hensikten med Lånekassens virkemidler er å tilføre kreditt og subsidier til avisnæringen. Administrasjonskostnadene kan bli høye ved å opprettholde en egen statsbank for å utøve en så begrenset virksomhet som det Lånekassens utlånsmasse utgjør. Det er derfor naturlig å vurdere om Lånekassens virkemidler bør overføres til SND. Ved at Lånekassens virksomhet er kulturpolitisk begrunnet faller virksomheten ikke naturlig inn under SNDs virkemiddelapparat. SND forvalter imidlertid også støtteordninger som er rettet inn mot enkeltnæringer. Den banktekniske oppfølgingen av Lånekassens utlån foretas allerede i dag av SND. En inkorporering av Lånekassens virkemidler i SND-systemet vil derfor først og fremst virke effektiviserende med hensyn til de styrende organer i Lånekassen.

Av hensyn til å forenkle statsbanksystemet tilrår utvalget at Lånekassen for aviser inkorporeres helt i SND, som eventuelt kan gjøre bruk av et sakkyndig utvalg ved behandling av lånesøknader.

9.10 SELSKAPET FOR INDUSTRIVEKST - SIVA

SIVA ble etablert i 1968 etter Lov om visse statsselskaper. I 1991 ble selskapet omdannet til statsforetak.

SIVA har som formål og bidra til økt verdiskapning og sysselsetting i distriktene. Foretakets tradisjonelle virksomhetsområde omfatter eie og forvaltning av industribygninger. Virksomheten er i den senere tid utvidet til å omfatte rollen som bedriftsutvikler overfor eksisterende og potensielle leietakere ved anleggene. I denne sammenheng yter SIVA kreditter og tilskudd samt investerer i egenkapital i bedrifter.

Utvalget har ikke foretatt noen detaljert vurdering av SIVAs virksomhet. Dette skyldes blant annet at foretaket formelt sett ikke er klassifisert som statsbank. Utvalget vil imidlertid peke på at foretakets virksomhet på mange områder funksjonelt sett er overlappende med virksomheten i SND. Det pekes spesielt på foretakets virksomhet innen finansiering av bedrifter. Utvalget ser det som uheldig dersom det de to institusjonene legger ulike kriterier til grunn ved vurderinger av tiltak rettet mot næringslivet. Manglende koordinering av virkemiddelbruken innebærer en lite effektiv anvendelse av offentlige ressurser.

Utvalget vil derfor tilrå at det foretas en vurdering av SIVAs virksomhetsområde i forhold til SNDs virksomhetsområde og av organiseringen av virkemiddelbruken i disse to institusjonene.

Fotnoter

1.

Tallene som er hentet fra Nasjonalbudsjettet 1995, side 117 og 118, omfatter ikke skjermingsstøtte og prissubsidier for matvarer.

2.

Det vises til nærmere omtale i avsnitt 6.2.1. Offentlig kredittstøtte er her definert som statsfinansielle kostnader knyttet til offentlige finansieringsordninger. Støttebeløpene omfatter rentestøtte, direkte tilskudd og bevilgninger til dekning av tap. Næringslivstøtte i Norden, Nordisk Seminar og Arbejdsrapporter, 1992:513.

3.

Avkastningen på investeringer er lav i Norge. Til tross for et høyt investeringsnivå er veksten i kapitalproduktiviteten lavere enn hos mange av våre handelspartnere, fra mandatet til rapporten om Bedrifts- og kapitalbeskatningen, NOU 1989:14. I rapporten fremgår det at bruttokapitalbeskatningen i Norge for årene 1987-90 var om lag 10 prosent, mens den for OECD-området samlet var 20 prosent (side 88-92). Utvalget pekte på de norske skattereglene, den høye norske næringsstøtten samt den høye andel investeringer i offentlig regi (spesielt investeringer i infrastruktur) som forklaring på den lave kapitalavkastningen i Norge.

4.

«Statsbankenes rolle i industrifinansieringen», fra en interdepartemental arbeidsgruppe, 1987, side 80.

5.

«Penger og kreditt i en omstillingstid», NOU 1989:1, side 229.

6.

«Små og mellomstore bedrifter i Norge - en analyse av betydning, lønnsomhetsforhold og kapitalforhold. Utfordringer. Forslag til tiltak.», SNF-rapport 87/92.

7.

Virksomhetsområdet til SND omfatter ikke alle næringer. Bank- og forsikringsvirksomhet, shipping, olje- og gassutvinning, offentlig forvaltning og forretningsvirksomhet er unntatt.

8.

«Bedrifts- og kapitalbeskatningen - en skisse til reform», NOU 1989:14, side 17.

9.

«Utredning om bedriftenes finansieringsmuligheter», Oslo 23. november 1992.

10.

St.prp nr 1 (1994-95) For budsjetterminen 1995, Nærings- og energidepartementet.

Til toppen
Til dokumentets forside