10 Vurdering av modeller for kommune finansiering

10.1 INNLEDNING

Kommunene kan etter kommuneloven bare ta opp lån med godkjenning fra fylkesmannen. Fylkesmannen skal vurdere om kommunen har evne til å betale tilbake lånet. Lån til driftsformål eller til betjening av eldre lån godkjennes som hovedregel ikke. Godkjenning skal normalt bare gis når lånet går til finansiering av kommunale investeringer. Denne godkjenningsordningen reduserer mulighetene for alvorlige gjeldsproblemer i kommunene, selv om den ikke helt forhindrer at problemer oppstår. Ordningen bidrar til å gi staten et medansvar for kommunenes gjeld, og er en del av bakgrunnen for at kommunene i kapitalmarkedene antas å ha en implisitt statsgaranti for sine låneopptak. Selv om denne garantien ikke strekker seg like langt som en eksplisitt statsgaranti, har den likevel en klar virkning på kommunenes kredittverdighet.

Kommuneforvaltningen og kommuneforetakene dekker sitt behov for kreditt fra en rekke ulike kilder, se tabell 10.1. Av den fremgår at over 30 prosent av gjelden er plassert direkte i penge- og kapitalmarkedene, mens private kredittinstitusjoner (inklusive Postbanken) er kreditor for over 40 prosent. De resterende 25 prosent er kreditt fra statsbanker. Fra SND får kommunesektoren særlig lån til kommunale industribygg for utleie. Fra Husbanken går lånene blant annet til alders- og sykehjem, trygdeboliger og barnehager. Men den viktigste av statsbankene er Kommunalbanken, som står som kreditor for omtrent 15 prosent av kommunenes gjeld.

Kommunefinansieringen i de øvrige nordiske land er beskrevet i avsnitt 6.3. Finansieringen av den norske kommunesektoren skiller seg ikke vesentlig fra det vi finner i disse landene. Både Danmark, Finland og Sverige har kommunalt eide kredittforetak med omtrent samme markedsandel som den norske Kommunalbanken. Også i de fleste andre vest-europeiske land dekkes en betydelig del av kommunesektorens lånebehov gjennom spesialiserte kommunalbanker. I enkelte land står slike kommunalbanker for en større andel av lån til kommunene enn det som er tilfelle i Norden. Som regel er kommunalbankene eiet direkte eller indirekte av kommuner, men det finnes også eksempler på privat eller statlig eierskap.

Tallene i tabellen er summer for alle norske kommuner, og viser dermed en gjennomsnittlig fordeling på kreditorsektorer. Det er imidlertid klare forskjeller mellom de store og folkerike kommunene på den ene siden, og de mindre kommunene på den andre. Mens de større kommunene i stor utstrekning låner direkte i penge- og kapitalmarkedene, er de mindre kommunene i praksis utestengt fra denne finansieringskilden. De må låne enten i private eller statlige kredittinstitusjoner. For disse kommunene er Kommunalbanken en særlig viktig finansieringskilde, selv om de fleste også har en betydelig andel av sine lån i private kredittinstitusjoner.

Kommunalbankens virksomhet er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.1. Banken er opprettet ved lov og har til formål å gi lån til kommunesektoren, inklusive kommunale foretak. Den gir også enkelte lån til private under forutsetning av at lånene er garantert av kommuner. Banken styres gjennom statlige forskrifter og innvilgningsrammer på samme måte som de øvrige statsbankene. Forskriftene gir blant annet retningslinjer for hvilke låneformål som skal prioriteres.

Men banken fungerer likevel i hovedsak på samme måte som et privat kredittforetak. Den utsteder obligasjoner og sertifikater i penge- og kapitalmarkedene, og yter kreditt på forretningsmessige vilkår til kommunene. Banken vurderer på samme måte som private kredittinstitusjoner om lånsøkerne har god nok kreditt verdighet. Kommunalbanken hevder å ha gode systemer for styring og kontroll med likviditet og renterisiko. Renterisikoen reduseres ved at det er god overensstemmelse mellom rentebindingstidene på innlån og utlån. I tillegg foretas finstyring ved kjøp av statsobligasjoner og statssertifikater, eller av futureskontrakter på slike papirer.

På innlånssiden skiller Kommunalbanken seg fra private kredittforetak ved at de sertifikater og obligasjoner den utsteder skal være statsgaranterte. Stortinget vedtar årlig rammen for garantier, som da samtidig blir innlånsrammen for Kommunalbanken. Innlånene fra penge- og kapitalmarkedene må i hvert enkelt tilfelle godkjennes av Finansdepartementet. I de senere år har Kommunalbanken ofte kjøpt tilbake egne lån før forfall og deretter foretatt nyemisjoner, i den hensikt å tøye innlånsrammen mest mulig.

Kommunalbanken skiller seg ellers fra private kredittforetak ved at den har plikt til å plassere overskuddslikviditeten som kontolån til staten. På denne foliokontoen får den en rente som omtrent svarer til renten på statssertifikater med en måneds løpetid (fra april 1995) og som reguleres hver måned. Denne ordningen er svært gunstig for Kommunalbanken og representerer en form for statlig støtte til virksomheten.

Lånene fra Kommunalbanken er vanligvis subsidiert i den forstand at de gis på noe bedre vilkår enn det de fleste kommuner kunne oppnådd fra private kredittinstitusjoner. Men subsidiegraden er meget beskjeden (0-0,5 prosentpoeng), og den stammer i hovedsak fra statsgarantien for Kommunalbankens innlån. Med statsgarantien og en aktiv markedspleie oppnår Kommunalbanken innlån som bare koster omtrent 0,1 prosentpoeng mer enn statens egne innlån. Banken mottar ingen direkte tilskudd fra statskassen, og den betaler vanlig statsobligasjonsrente på sin grunnfondskapital. På den øvrige egenkapitalen har banken i 1993 og 1994 betalt et utbytte på 170 millioner kroner til staten. Dette utgjør i hvert av årene omtrent 9 prosent av bankens egenkapital og må betraktes som et normalt utbyttenivå i forhold til sammenlignbare private kredittinstitusjoner.

I avsnitt 10.2 vil utvalget vurdere om det er ønskelig å videreføre Kommunalbanken som en stor formidler av lån til kommunesektoren. I avsnitt 10.3 vurderes berettigelsen av Kommunalbanken som statsbank. Utvalgets konkrete tilrådinger kommer i avsnitt 10.4.

10.2 KOMMUNALBANKEN SOM FORMIDLER AV LÅN

De større kommunene tar i stor utstrekning opp lån direkte i penge- og kapitalmarkedene, mens de mindre kommunene ikke kan gjøre det på egen hånd. En grunn er at deres obligasjoner ville komme i små serier, slik at utstedelseskostnadene ville være relativt mer tyngende. Utstedelse av egne obligasjoner krever dessuten at kommunene har noe egen kompetanse på hvordan kapitalmarkedene fungerer. I tillegg kommer at små serier vil være lite likvide. Investorer ville bare ønske å kjøpe obligasjonene dersom rentebetingelsene var betydelig bedre enn for andre obligasjonsserier.

Kommunalbanken er for de mindre kommunene et godt alternativ til den direkte adgangen til penge- og kapitalmarkedene. Kommunalbanken fungerer som en fellesinstitusjon hvor kommunene sammen har den nødvendige kompetanse på penge- og kapitalmarkedene, og hvor de sammen legger ut sertifikat- og obligasjonslån. Dermed sparer de utstedelseskostnader og oppnår lange obligasjonsserier med god likviditet. Gjennom en slik samordning kan de mindre kommunene oppnå lån på bedre vilkår enn de ville kunne få ved å opptre på egen hånd i kapitalmarkedene.

Slike felles kredittinstitusjoner for hele eller deler av kommunesektoren er klart ønskelig. Dersom Kommunalbanken ikke fantes, ville man vente at en eller flere tilsvarende institusjoner ble opprettet, enten på initiativ fra kommuner, eller på privat initiativ. Den funksjon som formidler av kreditt Kommunalbanken har, er jo klart lønnsom også ut fra bedriftsøkonomiske kriterier. I årene 1991-94 har Kommunalbanken ifølge sine egne beregninger hatt en avkastning på egenkapitalen som ligger 2-5 prosentpoeng over den risikofrie renten. I andre land ser vi mange eksempler både på institusjoner opprettet av grupper av kommuner, og på private kredittinstitusjoner som har spesialisert seg på kreditt til kommunesektoren. Noen av dem tar sikte på å operere over landegrensene. Også i Norge er det opprettet enkelte private institusjoner med kredittgivning til kommunesektoren som hovedformål.

Kommunalbanken driver ved siden av utlånsvirksomheten en del kursvirksomhet og en rådgivningstjeneste overfor kommunene, og den gir kommunene tilbud om plasseringer i verdipapirfond. Disse aktivitetene er selvfinansierende og kunne således vært organisert på annen måte. Det ville også fjernet faren for sammenblanding av rollene som rådgiver og som yter av kreditt. Men det er på den annen side antakelig en fordel kostnadsmessig at aktivitetene drives i tilknytning til en kredittinstitusjon som er en stor långiver til kommunene.

10.3 KOMMUNALBANKEN SOM STATSBANK

Kommunalbanken ble opprettet i en tid da mange norske kommuner var i gjeldskrise og hadde vansker med å få kreditt fra private kredittinstitusjoner. Fra omtrent 1950 ble Kommunalbanken mye brukt som et statlig instrument for å styre kreditt til spesifiserte investeringsformål innenfor kommunesektoren, og også som et instrument i stabiliseringspolitikken. Inntil 1990 fastsatte Stortinget delrammer som anga hvordan den samlede innvilgningsrammen skulle fordeles på ulike formål eller geografiske områder. Fra 1991 er delrammene erstattet med kvalitative retningslinjer for bankens utlånsvirksomhet. Etter de gjeldende retningslinjer skal banken prioritere lån til miljøformål og til sykehus og sykehjem.

Overgangen til kvalitative retningslinjer skjedde i erkjennelse av at kommunenes investeringsaktiviteter ikke lenger kan styres gjennom Kommunalbanken. I et deregulert kredittmarked har kommunesektoren tilgang på kreditt fra svært mange andre kilder, og det er ikke lenger Kommunalbankens innvilgningsrammer som avgjør hvor store lån kommunesektoren tar opp, verken til hvert enkelt formål eller samlet. I NOU 1989:1 Penger og kreditt i en omstillingstid (side 229), ble det sagt at det neppe er grunn til å tro at det er hensiktsmessig med Kommunalbanken som virkemiddel for å påvirke investeringene i kommunesektoren. Staten har i stedet betydelige påvirkningsmuligheter gjennom inntektssystemet, gjennom fylkesmannens godkjenning av kommunenes låneopptak, og gjennom de direkte pålegg kommunene får om å løse bestemte oppgaver.

I et deregulert kredittmarked kan Kommunalbanken først og fremst ha en funksjon ved at den kanaliserer statlig støtte til prioriterte kommunale formål. Støtten fremkommer ved at bankens lån gis til noe gunstigere vilkår enn det de fleste lånsøkere kunne oppnådd hos andre långivere. Retningslinjene for utlånsvirksomheten angir hvilke formål som skal gis slik støtte. Men støtten gjennom lavere rente er svært liten i forhold til de samlede statlige overføringer til kommunene. Støtten kan således lett erstattes av direkte tilskudd til de formål staten ønsker å fremme.

Kommunalbanken har forvaltet enkelte tilskuddsordninger til kommunene, men denne virksomheten er for tiden begrenset til en ordning som gjelder kommunale avløpsinvesteringer. Ordningen er lagt til Kommunalbanken fordi den normalt vil gi lån til dette formålet. Alternativt kunne ordningen vært lagt til et departement.

10.4 TILRÅDINGER

Kommunalbanken er etter utvalgets oppfatning ikke et egnet redskap verken for å styre omfanget av kommunenes investeringer, sammensetningen av investeringene, eller tidsprofilen på investeringsaktiviteten. Organiseringen av Kommunalbanken som statsbank gir mulighet til å kanalisere statlig støtte til spesielle kommunale formål. Men den implisitte støtten i de lån Kommunalbanken gir er svært liten, og den samme støtten kan enkelt gis som direkte tilskudd eller gjennom inntektssystemet for kommunene. I begge tilfeller kan det oppnås bedre styring på fordelingsvirkningene enn det staten får gjennom Kommunalbanken.

Utvalget har likevel vurdert en videreføring av Kommunalbanken uten store endringer i rammebetingelsene som et mulig alternativ. Det vil ivareta et ønske om å la en institusjon som fungerer godt fortsette uforstyrret. Utvalget vil understreke at staten da fortsatt må fastlegge rammer for Kommunalbankens utlånsvirksomhet. Ellers vil det være en fare for at statsgarantien på innlån i gitte situasjoner utnyttes til å ekspandere utlånsvolumene svært raskt. Men utvalget mener det er rimelig at rammen i fremtiden gjelder netto endring av utlånsvolumet, og ikke brutto endringer som i dag. Netto utlånsrammer vil gjøre det lettere for Kommunalbanken å bidra til refinansiering som innebærer innfrielse av gamle lån.

Utvalget ser imidlertid ikke sterke grunner til å opprettholde Kommunalbanken som statsbank. Samtidig mener utvalget at det er viktig å legge forholdene til rette for en videreføring av banken utenom statsbanksektoren. Utvalget har drøftet alternative måter en slik videreføring kan foregå på.

Omdanning til statsaksjeselskap ble foreslått av regjeringen i 1990, men forslaget ble trukket etter regjeringsskiftet senere på året. Organisering som statsaksjeselskap vil gi Kommunalbanken større selvstendighet i forhold til de politiske myndigheter, og dette vil særlig ha betydning for innlånsvirksomheten. Men det vil etter utvalgets vurdering fortsatt være nødvendig å begrense omfanget av innlånene, uavhengig av om den formelle statsgarantien videreføres eller ikke. Aktørene i kapitalmarkedene vil kunne anta at et statsaksjeselskap har en implisitt statsgaranti, og det ville være mulig for Kommunalbanken å utnytte dette til å finansiere en rask utlånsvekst. Med fortsatte rammer for innlånene ville ikke de reelle forskjellene fra dagens organisasjonsform være så store.

Kommunalbanken kunne alternativt privatiseres ved at den ble omdannet til et aksjeselskap og aksjene ble solgt etter åpen budrunde. Siden Kommunalbankens virksomhet er lønnsom ville de nye eierne ha interesse av å videreføre funksjonen som formidler av kreditt til kommunesektoren, samtidig som staten ventelig ville oppnå en rimelig pris for banken. Utvalget mener imidlertid at hensynet til stabil tilgang på kreditt til kommunesektoren tilsier at interesserte kommuner selv får anledning til å overta banken. Da vil de kommunale låntakerne få større innflytelse på bankens utvikling enn de har i dag.

Første skritt kunne fortsatt være omdanning av Kommunalbanken til aksjeselskap. Men adgangen til å gi bud på statens aksjer måtte begrenses til kommuner. Ved en slik fremgangsmåte vil eierskapet antakelig tilfalle de kommuner som er mest avhengige av Kommunalbankens formidling av kreditt. Svakheten ved denne fremgangsmåten er at staten ventelig vil få en dårlig pris for banken, fordi kretsen av akseptable kjøpere vil være liten og ha begrenset interesse av å overta eierskapet fra staten.

Utvalget vil derfor foreslå at staten omdanner Kommunalbanken til et gjensidig selskap og gradvis overdrar eierskapet til de kommuner som tar opp lån i banken. Overgangen kan skje ved at nye låneopptak forutsetter at den kommunen der låntakeren hører hjemme foretar et medlemsinnskudd som står i forhold til størrelsen på lånet. Derved tilføres Kommunalbanken ny egenkapital, slik at statens kapitalinnskudd etter hvert kan trekkes tilbake, og kommunene til slutt blir stående som eiere av banken.

Som eiere av Kommunalbanken vil de kommunene som låner der få styringsretten i banken. Samtidig får kommunene en ekstra kostnad ved låneopptak i forhold til dagens situasjon. Men denne kostnaden vil være beskjeden. Etter de vanlige kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner har lån til kommunesektoren en vekt på 20 prosent. Med et kapitaldekningskrav på 8 prosent, skulle et medlemsinnskudd på 1,6 prosent av lånebeløpet være tilstrekkelig. Fordelt over en vanlig løpetid på 20 år svarer dette til en renteøkning på i underkant av 0,1 prosentpoeng. Medlemsinnskuddet kan ikke forrentes, men det kan tilbaketales når kommunens lån i Kommunalbanken er nedbetalt.

Kommunalbanken vil med dette bli et kredittforetak med samme organisasjonsform som en del av de private kredittforetakene. Når omdanningen til gjensidig selskap gjennomføres, må særbehandlingen av Kommunalbanken i forhold til private kredittforetak samtidig oppheves. Dette gjelder statsgarantien for bankens sertifikat- og obligasjonslån, og det gjelder plikten og retten til å plassere overskuddslikviditet som kontolån til statskassen. Videre må Kommunalbanken underlegges tilsyn fra Kredittilsynet og tilpasse seg de reguleringer som til enhver tid gjelder for kredittforetak. Det siste har Kommunalbanken antakelig i stor utstrekning allerede gjort, og overgangen fra statsbank til kredittforetak vil neppe bli vanskelig.

Selv om den eksplisitte statsgarantien faller bort ved omdanningen, vil staten stadig være en stor eier de første årene, og aktørene i kapitalmarkedene vil trolig oppfatte Kommunalbankens innlån som implisitt garantert av staten. Det vil derfor fortsatt være nødvendig å ha rammer for Kommunalbankens innlån for å hindre for sterk ekspansjon i bankens virksomhet. Når statens eierandel er redusert til mindre enn 50 prosent vil det være mulig å ta bort innlånsrammene og overlate kredittvurderingene helt til aktørene i kapitalmarkedene. Når rammene faller bort vil Kommunalbanken stå friere til å imøtekomme lånebehov som en del kommuner nå søker å ivareta ved å opprette et nytt kommunalt kredittforetak.

Oppgavene med å forvalte tilskuddsordninger må overføres til andre statlige organer i løpet av overgangsperioden, men ikke nødvendigvis samtidig med omdanningen til gjensidig selskap. Siden bare en mindre tilskuddsordning for tiden forvaltes av Kommunalbanken, vil en overføring neppe skape større problemer. Kommunalbankens andre aktiviteter gjennom NKB Rådgivningstjenesten og NKB Fondsforvaltning A/S kan videreføres uavhengig av omdanningen.

Det aller meste av Kommunalbankens virksomhet vil således ikke bli berørt om banken omdannes til et gjensidig selskap. Utvalgets forslag representerer ikke noe brudd med dagens praksis, og det vil gi Kommunalbanken en ryddigere styringsstruktur enn det banken har i dag. I tillegg vil det gi de kommunale låntakerne større innflytelse over bankens utvikling.

Det vises ellers til medlemmet Uelands merknad i kapittel 2.