NOU 1995: 11

Statsbankene under endrede rammevilkår

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag av utredningen

2.1 STATSBANKENES ROLLE SOM STYRINGSINSTRUMENT

Statsbankene er primært opprettet for å tjene som instrumenter i statens økonomiske politikk, men har også visse funksjoner på andre politikkområder. Målsettingene for økonomisk politikk favner vidt, men de overordnede mål er i Langtidsprogrammet 1994-97 beskrevet slik:

Regjeringens hovedoppgave i programperioden er å legge et sikkert grunnlag for økt verdiskapning og sysselsetting. Dette er nødvendig for å kunne bevare og videreutvikle velferdsordningene.

For å nå målsettingene bruker regjeringen et bredt sett av virkemidler. Mange faller inn under de to hovedgruppene finanspolitikk og penge-, kreditt- og valutapolitikk, men også direkte reguleringer, offentlig produksjon og informasjonsvirksomhet inngår i settet av virkemidler. Statsbankene faller i hovedsak inn under kredittpolitikken, men de har også enkelte funksjoner som tradisjonelt hører inn under finanspolitikken, og de driver dessuten utstrakt informasjonsvirksomhet.

Statsbankenes virksomhet tar primært sikte på å påvirke fordelingen og omfanget av investeringer i økonomien, ved å kanalisere kreditt til bestemte formål på vilkår som vanligvis er gunstigere enn det private kredittinstitusjoner ville tilby. En rekke andre statlige virkemidler kan også brukes til å påvirke investeringsbeslutningene. Det kan blant annet være tilskuddsordninger, utformingen av skattereglene eller realinvesteringer foretatt av staten. Statsbankene inngår således i et sett av virkemidler, og deres virksomhet må ses i sammenheng med den øvrige virkemiddelbruken. Spesielt må det vurderes om statsbanker i hvert enkelt tilfelle er det best egnede virkemidlet, eller om andre virkemidler kunne ha samme funksjon til lavere kostnad.

Statsbankene spiller i dag en viktig rolle i næringspolitikken, der målsettingen generelt er å legge forholdene til rette for økt verdiskaping, blant annet ved å stimulere til forsknings- og utviklingsarbeid i bedriftene, og ved å fungere som kompetansesentra. En enda mer sentral rolle har statsbankene i distriktspolitikken, som i hovedsak tar sikte på å opprettholde og skape lønnsomme arbeidsplasser i distrikter som har et svakt næringsgrunnlag. Det er nær sammenheng mellom nærings- og distriktspolitiske målsettinger, og de virkemidler som påvirker en av målsettingene vil vanligvis også påvirke den andre. Dette gjelder for statsbankenes kredittyting, og det gjelder også for de viktigste alternative virkemidler, slik som utformingen av skattesystemet og de tilskuddsordninger som forvaltes innenfor og utenfor statsbanksystemet.

Innen boligpolitikken har tilgang på statlig kreditt vært et viktig virkemiddel i forhold til omfanget av boligbyggingen og sammensetningen av boligmassen. Gjennom rådgivningsvirksomhet og betingelser knyttet til boliglån har også utformingen av de enkelte boliger blitt påvirket. Ellers har den måten skattesystemet har vært utformet på hatt store konsekvenser for boligbyggingen og boligmarkedet.

For utdanningspolitikken har statlig kredittyting til studenter spilt en dominerende rolle for å sikre lik adgang til høyere utdanning for alle, og sikre samfunnet tilstrekkelig tilgang på utdannet arbeidskraft. Tilskuddsordninger har også spilt en viss rolle, men kredittyting har vært klart viktigst.

I miljøpolitikken har subsidierte lån fra staten vært et av virkemidlene for å redusere omfanget av forurensning fra bedrifter og husholdninger. For forurensning fra husholdningene har virkemidlet som regel vært lån til kommunale rensetiltak. Men ved siden av subsidierte lån har det også vært gitt tilskudd, og staten har dessuten gitt direkte påbud om gjennomføring av mange typer miljøtiltak.

Statsbankene kan videre spille en rolle i stabiliseringspolitikken, selv om det ikke har vært det primære formålet med opprettelsen av statsbanker. Endring i statsbankenes innvilgningsrammer er forsøkt brukt for å påvirke investeringsaktiviteten i økonomien. Det tar imidlertid tid før rammeendringer slår ut i realinvesteringer, og det er alltid usikkert om virkningen kommer på det tidspunkt en skulle ønske.

Statsbankene har i dag heller ingen stor betydning for å sikre konkurransen i kredittmarkedet generelt. Men på enkelte markedssegmenter kan statsbanker likevel bidra til å hindre at private kredittinstitusjoner setter for høye priser på grunn av manglende konkurranse. Det forutsetter at statsbankene tilbyr lån som alternativt kunne vært gitt av private institusjoner, og innebærer at staten må ta standpunkt til om de vilkår som tilbys av private er urimelige.

2.2 STATSBANKSYSTEMET I NORGE

Det norske statsbanksystemet består i dag av sju banker som har til hovedoppgave å yte kreditt til bestemte investeringsformål. Fire av bankene er næringsbanker, mens to banker gir kreditt til husholdningssektoren, og den siste gir kreditt til kommunesektoren.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ble opprettet i 1993 gjennom en sammenslutning av fire tidligere statsbanker. SND har til formål å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig. For å oppnå dette kan SND både yte lån med god pantesikkerhet og såkalte risikolån, som er usikret eller dårlig sikret kreditt. Lån kan ytes både til bedrifter og til kommuner. I tillegg kan SND bidra med egenkapital til prosjekter, og det kan gis garantier eller tilskudd. SND er den klart største av de fire statlige næringsbankene, med over 50 prosent av utlånsmassen, og over 75 prosent av innvilgningsrammen i 1995.

Statens Landbruksbank ble opprettet i 1965 gjennom en sammenslutning av tre tidligere statsbanker. Banken har til formål å fremme norsk landbruk, ved å gi lån til landbrukseiendommer og driftsmidler i landbruket. Det gis også lån til boliger på landbrukseiendommer og til etablering av tilleggsnæringer som kan supplere inntekter fra landbruket. Lån av den sistnevnte typen har de senere år utgjort en vesentlig del av utlånsvirksomheten, mens landbrukslån i snever forstand har utgjort en mindre del. Banken administrerer dessuten en del ordninger med statlige stønadslån, tilskudd og garantier.

Statens Fiskarbank ble opprettet i 1919 og fikk sitt nåværende navn i 1972. Bankens formål er å hjelpe fram norsk fiskerinæring ved å gi lån og tilskudd til nyetableringer, omstilling og modernisering av driftsmidlene. Omfanget av nye lån har de siste årene vært lite på grunn av overkapasiteten i fiskeflåten.

Statens lånekasse for aviser ble opprettet i 1972 og administreres av SND. Lånekassens formål er å yte risikolån og stille garantier til vanskeligstilte aviser. Utlånsvolumet har på 1980-tallet ligget over 100 millioner kroner, men i de siste årene har etterspørselen etter nye lån vært lav. Ved utgangen av 1993 var utlånene redusert til 36 millioner kroner.

Den Norske Stats Husbank ble opprettet i 1946 og har til formål å formidle offentlig støtte til boligbygging og andre boligformål. Det gis lån til oppføring av boliger uten behovsprøving, men det stilles krav til størrelse og standard for boligen. Oppføringslån gis også til barnehager, sykehjem og andre lokaler for omsorgstiltak. Etter behovsprøving gis det utbedringslån til heving av standarden på eldre boliger og etableringslån til særlig vanskeligstilte boligsøkere. Husbanken forvalter dessuten en rekke tilskuddsordninger. Regnet i utlånsmasse er Husbanken den største av statsbankene. Den har omtrent en fjerdedel av alle utlån til boligformål i Norge, og den finansierer for tiden omtrent tre fjerdedeler av nybyggingsvirksomheten.

Statens lånekasse for utdanning ble opprettet i 1947 og fikk sitt nåværende navn i 1969. Lånekassen har til formål å støtte videregående og høyere utdanning for å sikre lik adgang for alle studiesøkere, og for å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft. Støtten gis som lån og stipend, og alle søkere som tilfredsstiller visse krav har rett til støtte. For søkere over 19 år foretas ingen behovsprøving i forhold til foreldrenes inntekt, men det skjer en prøving i forhold til søkerens egen inntekt. Regnet i utlånsmasse er Lånekassen den nest største av statsbankene, og den er nesten enerådende for lån til utdanningsformål.

De to bankene som primært yter lån til husholdningssektoren, har til sammen nesten ti ganger så store utlån som de fire næringsbankene.

Norges Kommunalbank ble opprettet i 1926 og har til formål å yte lån til kommunesektoren. Banken skiller seg fra de seks andre statsbankene ved at den ikke mottar innlån fra statskassen, og ved at den heller ikke mottar rentestøtte over statsbudsjettet. Staten har siden 1993 mottatt utbytte av sin egenkapital i banken. Den viktigste statlige støtten er i form av garanti for de innlån banken foretar i penge- og kapitalmarkedene. Kommunalbanken har dessuten rett (og plikt) til å foreta innskudd i statskassen på vilkår som er meget gunstige for banken. Banken forvalter en mindre tilskuddsordning på vegne av staten. Regnet i utlånsmasse er banken mindre enn de to bankene som betjener husholdningssektoren, men betydelig større enn SND og de andre næringsbankene. Siden Kommunalbanken i hovedsak bare formidler lån, har den relativt få ansatte.

2.3 STATSBANKENE I ET DEREGULERT KREDITTMARKED

Alle de syv statsbankene, eller forløperne til dem, ble opprettet i en tid da det private kredittmarkedet fungerte annerledes enn det gjør i dag. De opprinnelige begrunnelser for statsbankene var som regel ønsker om å tilfredsstille kredittbehov som det private markedet ikke dekket. I tiden etter 1945 og fram til tidlig på 1980-tallet var det norske kredittmarkedet strengt regulert. Rentenivået ble holdt så lavt at det alltid var overskuddsetterspørsel etter kreditt. De årlige kredittbudsjettene inneholdt planer for hvor stor samlet kredittilgang skulle være, og for hvordan kreditten skulle kanaliseres til de ulike formål. Statsbankene spilte en viktig rolle for å sikre at kreditten kom fram til særlig prioriterte formål. Men reguleringene ble etter hvert undergravet ved at stadig større kredittvolumer fant veien utenom de regulerte kanalene.

Etter dereguleringen av kredittmarkedet midt på 1980-tallet er kredittetterspørselen mer effektivt begrenset av rentenivået, og kredittinstitusjonene vil nå normalt yte kreditt til de lånsøkere som er villige til å betale lånekostnadene og som kan stille tilfredsstillende sikkerhet. De lånesøkere som har lønnsomme eller privatøkonomisk nyttige prosjekter med god sikkerhet oppnår kreditt, mens det ikke vil bli gitt lån til prosjekter som ikke er lønnsomme nok til å betale låne kostnadene. Kredittmarkedet sørger dermed for at de mest lønnsomme prosjektene, eller de som investor betrakter som særlig nyttige på annen måte, er de som faktisk blir gjennomført. Et vel fungerende kredittmarked foretar en sortering av investeringsprosjekter som i de fleste tilfeller faller sammen med det som er samfunnsøkonomisk ønskelig.

Statsbankene har begrensede innvilgningsrammer, og de yter i stor grad kreditt som også kunne vært gitt av andre kredittinstitusjoner. De spiller derfor ikke noen vesentlig rolle for det samlede omfang av kredittilførselen til publikum. I stedet kan statsbankene i et deregulert kredittmarked ha andre funksjoner som det er ønskelig å ivareta.

De private kredittinstitusjonene vil normalt kreve sikkerhet for de lån som ytes. Det er samfunnsøkonomisk ønskelig at de gjør det, både for å styrke låntakers incentiver til å gjøre fornuftig bruk av lånet, og av hensyn til stabiliteten i det finansielle system. Men det har også den virkning at usikre prosjekter, eller prosjekter der investor ikke kan stille sidesikkerhet, kan ha vansker med å få kreditt selv om de har god forventet lønnsomhet. Dette gjelder generelt, og virkningen forsterkes for prosjekter der lønnsomheten avhenger sterkt av investors egeninnsats. Tilgang på usikret kreditt kan imidlertid svekke incentivene til egeninnsats. I slike tilfeller vil heller ikke forsikringsmarkedene være til hjelp for å oppnå spredning av risikoen.

Statsbankene er neppe bedre kvalifisert til å vurdere risiko enn private kredittinstitusjoner, og de er heller ikke bedre i stand til å løse incentivproblemer overfor investorene. Men ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering vil prosjekter ofte fortone seg som mindre risikable enn de gjør for de private kredittinstitusjonene. Dette skyldes at risikoen ved summen av mange prosjekter teller mindre enn summen av risikoen ved de enkelte prosjekter. Ved å se mange prosjekter i sammenheng oppnås en diversifiseringsgevinst. Denne gevinsten er større fra et samfunnsøkonomisk synspunkt enn fra et bedriftsøkonomisk, fordi det private markedet ikke sprer risikoen ved prosjektene godt nok.

Dette betyr ikke at staten bør sørge for kreditt til alle prosjekter med positiv forventet lønnsomhet. Men det betyr at det vil være ønskelig å sikre kreditt til en del prosjekter som private kredittinstitusjoner finner for risikable. De klareste eksemplene er utviklingsprosjekter i bedrifter der det i beste fall kan ta lang tid før prosjektene blir lønnsomme, og der privat finansiering derfor er vanskelig å få. Mange utviklingsprosjekter mislykkes og gir tap. Men lønnsomheten i de prosjekter som lykkes kan være svært god. En kredittinstitusjon vil få sin fulle del av tapene, men vil ikke kunne få tilsvarende gevinster når prosjekter går godt. Det vil derfor være en tendens til at private kredittinstitusjoner yter kreditt til for få slike prosjekter.

Et annet eksempel er utdanning, der avkastningen er usikker og ligger langt inne i framtiden, og der den som tar utdanning sjelden vil ha mulighet til å stille sikkerhet for et lån til finansiering av utdanningen. Private kredittinstitusjoner vil ut fra vanlige forsiktighetsregler gi svært få utdanningslån, og de vil primært velge de låntakere som kan stille sidesikkerhet. I forhold til det som er samfunnsøkonomisk ønskelig vil lånevolumet være for lite og fordelingen på lånesøkere vil være skjev.

Statsbanker kan altså ha en viktig funksjon selv når det private kredittmarkedet fungerer så godt som en med rimelighet kan vente. Statsbankenes funksjon vil ut fra resonnementene ovenfor være å gi risikolån i større utstrekning enn det private kredittinstitusjoner vil gi. Det er imidlertid vanskelig å si noe presist om hva som er samfunnsøkonomisk ønskelig kredittvolum til slike formål, og siden tapsmulighetene er store bør ordninger med statlige risikolån brukes med forsiktighet.

Det kan også være andre grunner enn fordeling av risiko som taler for at private kredittinstitusjoner gir for lite kreditt til enkelte formål. Generelt vil det gjelde når den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved et prosjekt er høyere enn den privatøkonomiske lønnsomheten for investor. Problemet er som regel ikke at investor nektes kreditt, men at han ikke er villig eller i stand til å betale lånekostnadene. Statsbanker kan da ha den funksjon at de gir kreditt på gunstigere vilkår enn private tilbydere av kreditt. En slik støtte kan betraktes som en subsidie til investeringen. Men denne subsidien kunne i stedet vært gitt som et direkte tilskudd.

Valget mellom tilskudd til en investering og subsidiert kreditt er først og fremst et valg mellom ulike tidsprofiler på støtten. Et tilskudd vil vanligvis bli gitt samtidig som investeringen blir gjennomført, mens støtten gjennom subsidiert kreditt vil bli fordelt over lenger tid. Investor vil normalt tillegge støtten større vekt jo tidligere den kommer, og staten kan derfor oppnå en større virkning av et gitt støttevolum ved å gi støtten som tilskudd. Men hensynet til kontroll med hvordan prosjektet utvikler seg etter at investeringen er gjennomført, kan likevel tale for å fordele støtten mer over tid. Det er jo lettere å stanse utbetaling av rentestøtte enn å kreve direkte tilskudd tilbakebetalt.

Ofte er det imidlertid ikke investeringen i realkapital i seg selv som er samfunnsøkonomisk ønskelig, men andre virkninger som følger med investeringsprosjektet. I distriktspolitikken vil det som regel være et ønske om å skape arbeidsplasser. Hvis formålet er å skape flest mulig arbeidsplasser for et gitt omfang på støtte, er lønnssubsidier isolert sett et mer effektivt virkemiddel enn subsidier til realkapital. Det gjelder enten kapitalsubsidiene gis som rentestøtte eller som direkte tilskudd. Generelt bør en være forsiktig med å bruke subsidiert kreditt som virkemiddel når det en egentlig ønsker å oppnå er noe annet enn investeringer i realkapital.

De fleste statsbankene driver ved siden av kredittgivningen også utstrakt rådgivningsvirksomhet overfor sine kunder. Dersom dette er rådgivning som primært tilfører kundene en merverdi, og som ikke har samfunnsmessig interesse ut over det, kan rådgivningstjenestene som regel skilles fra kredittytingen. Lånekundene vil likevel etterspørre rådgivningstjenestene der de er å finne. Men rådgivningstjenestene kan også ha en samfunnsmessig verdi ved at låntakerne påvirkes til å gjennomføre prosjektene sine på en måte som er i bedre samsvar med det samfunnsmessig ønskelige. Da kan adgangen til å få lånekundene inn i en rådgivningssituasjon i enkelte sammenhenger være verdt kostnadene ved å tilby kreditt til gunstigere vilkår enn det private kredittinstitusjoner ville gjøre. En slik begrunnelse for statsbanker må imidlertid brukes med forsiktighet.

Statsbankene forvalter videre diverse tilskuddsordninger, som i hovedsak har de samme målgrupper som bankenes låneordninger. Men tilskuddsordningene vil nok målgruppene finne fram til selv om de ikke ble forvaltet av en statsbank, og disse ordningene er derfor ikke noe selvstendig argument for å opprettholde statlig kredittyting.

Samlet mener utvalget at statlig kredittyting kan ha tre hovedbegrunnelser. For det første kan det være ønskelig å gi risikolån til en del formål som ikke ville fått kreditt i det private markedet. For det andre kan det være ønskelig å gi kreditt på særlig rimelige vilkår til prosjekter der det offentliges interesse er knyttet til selve investeringen. For det tredje kan hensynet til å bringe lånekunder inn i en situasjon der offentlige organer kan påvirke gjennomføringen av prosjektene, berettige et tilbud om gunstig kreditt. Disse tre hovedbegrunnelsene er her nevnt i rekkefølge etter den betydning utvalget vil tillegge dem.

2.4 KOSTNADER VED STATSBANKSYSTEMET

Den samfunnsmessige nytte som oppnås ved å drive statsbanker, må veies opp mot de kostnader samfunnet påføres. Disse kostnadene er av mange slag, og de kan i sum være betydelige for enkelte statlige låneordninger.

De direkte kostnadene omfatter først og fremst administrasjonskostnadene ved å drive statsbankene. I tillegg kan det komme betydelige beslutningskostnader ved at andre institusjoner enn statsbanken og låntaker blir sterkt involvert i beslutningsprosessen. Det kan for eksempel være regionale politiske myndigheter som gir tilrådinger om prosjektet. Både administrasjonskostnadene og det meste av beslutningskostnadene må finansieres ved skattlegging.

Forskjellen mellom den innlånsrente staten betaler og den pris låntakerne betaler for de statlige lånene utgjør en rentestøtte som også må skattefinansieres. Det samme gjelder bevilgninger til å dekke statsbankenes tap på utlån.

Skattefinansiering har i seg selv samfunnsmessige kostnader ved at skattlegging virker forstyrrende på den informasjon prisene på varer og tjenester inneholder om produksjonskostnader på tilbudssiden og om nyttevurderinger på etterspørselssiden. For etterspørrerne kan varer det koster lite å framstille bli dyrere enn varer som koster mye i framstilling, og sammensetningen av etterspørselen kan derved bli skjev. Det fører til et effektivitetstap i økonomien som kan tenkes å være av betydelig omfang. Et slikt effektivitetstap er en kostnad ved alle tiltak som krever skattefinansiering, og er således ikke spesielt for statsbankfinansiering. Kostnaden vil avhenge av hvor høyt skattenivået er i utgangspunktet, og av hvilke skatter som endres. De anslag som finnes er svært usikre, men estimater på mellom 15 og 50 prosent av skattebeløpet i effektivitetstap er blant de laveste. Det innebærer at staten må regne med en kostnad på opp til en krone og femti øre for hver krone den bruker. Dersom driften av statsbankene øker behovet for skattefinansiering må det tas hensyn til denne kostnaden.

Statsbankene får sine innlån gjennom statskassen eller ved at staten garanterer for innlån fra kapitalmarkedene. Staten gjør derved bruk av sin kredittverdighet for å skaffe utlånsmidler. Dette vil neppe innebære større problemer dersom statens finansielle stilling er god og det er rolig på valutamarkedene. Men i mer urolige tider kan statsbankenes behov for innlån både svekke statens kredittverdighet og føre til økt rentenivå i penge- og kapitalmarkedene. Store utlån fra statsbankene øker således statens og økonomiens sårbarhet overfor for eksempel oljeprissjokk eller andre store endringer i verdensøkonomien.

Utvalget mener at statsbanker dessuten kan medføre en del kostnader som det vil være umulig å finne direkte mål for, men som likevel bør tillegges vekt. Private investorer vil selvsagt være tjent med at deres prosjekter kommer inn under statsbankenes låneordninger. Enkelte investorer kan derfor komme til å bruke tid på å tilpasse virksomheten til de kriterier som gir rett til statlig kreditt, eller på å påvirke utformingen av kriteriene. Dette vil være privatøkonomisk mer lønnsomt jo høyere støtten knyttet til kreditten er, men samfunnsøkonomisk vil denne innsatsen være bortkastet.

Statsbanksystemet representerer også et styringsproblem for de politiske myndigheter. Hver statsbank har ansatte som skal arbeide for å nå de mål som ligger bak den politiske beslutningen om å ha banken. Den daglige ledelsen og de øvrige ansatte vil kjenne sitt arbeidsområde bedre enn de politiske myndigheter, og det vil være rimelig at de gir råd om hvordan virksomheten skal utvikles. Men i denne prosessen kan virksomheten lett få større omfang og en litt annen innretning enn det de politiske myndigheter ville valgt om de hadde like god informasjon som ledelsen og de ansatte. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt representerer dette en kostnad som må telle med ved vurderinger av hvor hensiktsmessig det er å ha statsbanker.

Disse kostnadene representerer til sammen bruttokostnadene ved å ha et statsbanksystem. Når den statlige kreditten erstatter kreditt som ellers ville blitt gitt av private kredittinstitusjoner, kommer noen av kostnadene i stedet for private kredittformidlingskostnader. Nettokostnadene ved statsbanksystemet er de kostnader som overstiger kostnadene ved alternativ privat kredittyting.

2.5 UTVALGETS TILRÅDINGER

Ut fra de rammebetingelser som i dag gjelder, burde det private kredittmarkedet i Norge fungere godt, og utvalget antar at det normalt vil fordele kreditt på en måte som er i samsvar med det som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomt eller ønskelig. Samtidig vil drift av statlige låneordninger medføre kostnader av ulike slag, slik at den fordeling av kreditt som det private marked leder til, må avvike tydelig fra det samfunnsmessig ønskelige før statsbanker bør brukes som virkemiddel til å korrigere fordelingen. Utvalget finner likevel at det på en del områder vil være ønskelig å ha statsbanker for å oppnå en annen fordeling av kreditten enn det private kredittinstitusjoner ville velge.

2.5.1 Statens nærings- og distriktutviklingsfond

Innen nærings- og distriktspolitikken mener utvalget at det er ønskelig å ha en statlig låneordning for utvikling, nyetablering og omstillingsprosjekter. En slik risikolåneordning tilbys i dag av SND, og den er supplert med en egenkapitalordning som er rettet inn mot små og mellomstore bedrifter. Utvalget mener at disse ordningene bør videreføres. Siden SND er en ny institusjon, må en regne med at det vil ta noe tid før den har funnet sin varige form. Det er viktig at denne tilpasningen fører til stadig mer effektiv oppfølging av de mål som er satt for ordningene. Hensikten må være å tilføre risikokapital, og det kan skje på tilnærmet forretningsmessige vilkår. Utlånsrenten bør dekke mer enn statens innlånskostnader og administrasjonskostnadene, og hensynet til bedriftenes incentiver til egeninnsats tilsier at kapitalen bør prises i samsvar med den risiko prosjektet innebærer. Det må likevel være rom for tap ut over det som kan dekkes av renteinntektene.

Tildeling av risikokapital krever en inngående vurdering av de personer og selskaper som søker om kapitaltilførsel, og av de prosjekter det søkes om kapital til. SND vil vanligvis ha gode forutsetninger for å vurdere markedsutvikling og konkurranseforhold for prosjektene, og på det lokale plan vil det som regel være god kunnskap om initiativtakerne til prosjektene og om andre forhold som er av betydning for sjansene til å lykkes. Hensynet til likhet i vurderingene over hele landet tilsier at beslutningsmyndigheten normalt bør ligge hos SND. Men utvalget har ikke foretatt noen nærmere vurdering av dette spørsmålet, og viser til at organiseringen av SNDs ytre apparat for tiden vurderes av en interdepartemental arbeidsgruppe.

Et samarbeid med lokale private kredittinstitusjoner og Postbanken er også viktig for å få et best mulig informasjonsgrunnlag. Særlig de banker der initiativtakerne til prosjekter er kunder, vil sitte med relevant informasjon som ikke uten videre er tilgjengelig for andre. Det vil derfor være en klar fordel om disse bankene bidrar med delfinansiering av prosjekter der SND står for toppfinansieringen. Bankene skal ut fra hensikten med SNDs risikokapitalordninger normalt ha bedre prioritet for sine fordringer enn SND. Men bankenes fordringer må på den annen side ikke være så godt sikret at de ikke har sterk interesse av oppfølging av prosjektene.

Utvalget vil understreke betydningen av at også SND har gode systemer for risikostyring og for oppfølging av sine engasjementer. Selv om ansvaret for prosjektene i noen sammenhenger kan deles med private kredittinstitusjoner, må SND selv bære hovedansvaret for sin låneportefølje.

SND har en grunnfinansieringsordning for delfinansiering av bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Ordet grunnfinansiering brukes i praksis på ulike måter. Utvalget vil med grunnfinansiering forstå finansiering som har god pantesikkerhet, og som ofte vil være langsiktig. Slik grunnfinansiering kunne i de fleste tilfeller ha kommet fra private. I valget mellom lån fra SND og lån fra private kredittinstitusjoner har SND den fordel at institusjonen forvalter tilskuddsordninger som de aktuelle låntakere kan ønske å bruke.

På bakgrunn av dette mener utvalget at SNDs utlån med god pantesikkerhet bør begrenses. Bare der konkurransen på det aktuelle kredittmarkedet er svak kan det være grunn til at SND gir tilbud om slike lån. Det vil særlig være aktuelt overfor mindre bedrifter i distrikter der private kredittinstitusjoner er svakt representert. Tilbud om slik grunnfinansiering bør gis til vilkår som ikke er gunstigere enn det som normalt tilbys i det private markedet. Omfanget av tilbudet vil være sterkt begrenset, og rammene for grunnfinansieringslån kan være mye mindre enn i dag. Der private kredittinstitusjoner sammen med Postbanken gir bedriftene tilstrekkelige valgmuligheter, er det ikke naturlig at SND tilbyr grunnfinansiering.

Mye av det som kalles grunnfinansiering, viser seg ved nærmere ettersyn å være lån uten god pantesikkerhet. Det kan for eksempel dreie seg om lån mot pant i fast produksjonsutstyr eller bygninger i distrikter der annenhåndsmarkedet for panteobjektene er tynt. Slike pant vil private kredittinstitusjoner oppfatte som usikre. Lån av denne typen har stor likhet med risikolån, og er derfor en mer naturlig del av SNDs virksomhet.

2.5.2 Statens Landbruksbank

De øvrige tre næringsbankene er spesialbanker for enkeltnæringer. Landbruksbanken har imidlertid en stadig større del av virksomheten rettet mot binæringer til landbruket i stedet for mot landbruk i snever forstand. Banken gir i mange tilfeller lån til formål som også kunne falle inn under SNDs virksomhetsområde. Utvalget mener det er behov for samordning av statlige kredittordninger rettet mot de samme formålene, og tilrår at Landbruksbankens lån til landbruk og andre næringer overføres til SND. For brukerne av Landbruksbanken betyr det at de får tilgang til hele SNDs sett av virkemidler. Det kan imidlertid bli overgangsproblemer, og overføringen til SND bør derfor skje over en viss tid.

Landbruksbanken forvalter gjennom Landbrukets utviklingsfond en rekke tilskuddsordninger for landbrukssektoren, og har bygget opp en kompetanse på landbruksspørsmål som det bør tas vare på. Dette kan gjøres ved at det opprettes en mindre landbruksavdeling i SND, eller ved at Landbrukets utviklingsfond videreføres utenfor SND. Utvalget har kommet til at den sistnevnte løsningen er mest hensiktsmessig. Den vil tilfredsstille de behov Landbruksdepartementet har for å kunne forvalte et stort sett av virkemidler, som i dag i det vesentlige er knyttet til jordbruksavtalen. Utvalget anbefaler at det foretas en grenseoppgang mellom SND og Landbrukets utviklingsfond og andre tilskuddsordninger.

En betydelig del av Landbruksbankens utlån er til boligformål. Disse er i hovedsak gitt på de samme vilkår som gjelder for Husbanken. Utvalget antar at en kan oppnå effektiviseringsgevinster ved å samle de statlige boliglånsordningene i én institusjon. Utvalget tilrår derfor at Landbruksbankens bolig- og byggelånsordning overføres til Husbanken. Fordi boliger på landbrukseiendommer ikke tillates utskilt, har det vært vanlig at Landbruksbanken viker prioritet for nye lån i større grad enn det Husbanken gjør. Utvalget mener at denne praksis kan videreføres både for Landbruksbankens eksisterende lånemasse, og i en overgangsperiode også for nye lån til boliger på landbrukseiendommer. Men på sikt bør en komme over på ensartede regler for alle husbanklån, etter at en har ryddet av veien de praktiske og lovbestemte ulikhetene som i dag finnes mellom låneordningene i de to bankene. Utvalget viser for øvrig til sine tilrådinger om Husbanken, som så langt de passer, også vil gjelde for Landbruksbankens boliglån.

2.5.3 Statens Fiskarbank

De generelle støttetiltakene overfor fiskerinæringen er de senere år blitt sterkt redusert, og det meste av næringen er i dag lønnsom uten slik støtte. Det følger videre av internasjonale forpliktelser at subsidierte låneavtaler som ikke er regionalt avgrenset, etter hvert må avvikles. Utvalget mener på bakgrunn av dette at det ikke er grunn til å opprettholde Fiskarbanken med egne låneordninger for næringen. Statlig kreditt til fiskeriene bør i stedet gis innenfor SNDs virkemiddel apparat, som inneholder langt flere tilbud enn det Fiskarbanken har. Også de tilskuddsordninger som Fiskarbanken i dag forvalter på vegne av Fiskeridepartementet, kan etter utvalgets vurdering overføres til SND om departementet finner det hensiktsmessig. Ved en overføring til SND bør en søke å ta vare på den fiskerikompetanse som i dag finnes i Fiskarbanken. Dette kan gjøres ved at det opprettes en mindre fiskeriavdeling i SND. Fiskarbankens regionkontorer forutsettes samordnet med SNDs lokale apparat.

2.5.4 Statens lånekasse for aviser

Lånekassen for aviser administreres i dag av SND. Lånekassens utlånsvolum er sterkt redusert de siste årene, og utvalget tilrår at lånekassen inkorporeres helt i SND, som eventuelt kan gjøre bruk av et sakkyndig utvalg ved behandlingen av lånesøknader.

2.5.5 Andre ordninger

Norges Bank har siden 1920-tallet administrert en ordning med statsgaranterte driftskreditter til fiskeribedrifter. Av de samme grunner som er anført for Fiskarbanken, mener utvalget at denne ordningen bør avvikles. Fiskeribedrifter omfattes i dag av SNDs ordinære virkemidler, og dette virkemiddelapparatet omfatter muligheter til å gi garantier for slike kreditter også i framtiden.

Selskapet for industrivekst (SIVA) har en virksomhet som dekker mange av de samme områder som SND. Utvalget har ikke foretatt noen detaljert vurdering av SIVAs virksomhet i forhold til SND, men vil peke på at virkemiddelbruken i de to institusjonene bør ses i sammenheng.

Utvalget tilrår altså at de statlige låneordninger som er rettet mot næringsvirksomhet, samles i SND. Det kan for det første gi samordningsgevinster i driften. Men viktigere er det at statsbanksystemet derved blir enklere og mer oversiktlig. Tallet på låneordninger vil bli redusert ved en samordning, og det vil derved bli lettere å finne fram for de som ønsker å søke om støtte. Dette vil være av særlig betydning for mindre bedrifter.

2.5.6 Den Norske Stats Husbank

Husbanken har siden den ble opprettet spilt en sentral rolle i boligpolitikken, ved å yte subsidierte boliglån og ved å forvalte ulike tilskuddsordninger. Den generelle rentestøtten til boliglån var opprinnelig begrunnet med ønsket om å heve boligstandarden for folk flest. I dag er den generelle boligstandarden i Norge så god at det etter utvalgets mening ikke er nødvendig å bruke statlige midler for å heve standarden ytterligere. Boliger representerer videre i de fleste tilfeller en god sikkerhet for lånene, og det private kredittmarkedet fungerer så godt at de fleste byggherrer ikke har problemer med å få lån.

Det finnes imidlertid grupper som faller utenfor det vanlige boligmarkedet, og som vil trenge støtte for å kunne skaffe seg en passende bolig. Husbanken forvalter allerede i dag en rekke låne- og tilskuddsordninger som særlig tar sikte på å fange opp de svakeste gruppene. Bostøtteordningene og ulike former for låneordninger og investeringstilskudd kan brukes til å sørge for at svake grupper oppnår en akseptabel boligstandard.

Husbanken er den største av statsbankene og virksomheten medfører behov for store statlige innlån fra kapitalmarkedene. Selv om norsk økonomi for tiden er sterk, kan innlånsbehovet i gitte situasjoner svekke statens kredittverdighet, og gjøre norsk økonomi mer sårbar overfor oljeprissjokk eller andre ytre påvirkninger.

Husbankens driver også en omfattende rådgivningsvirksomhet rettet mot de som bygger med lån fra banken.

Utvalget har på bakgrunn av disse forholdene vurdert fire ulike modeller for boligfinansiering, med ulike roller for Husbanken.

Modell 1

En videreføring av Husbanken slik den er i dag vil selvsagt best ivareta ønsker om kontinuitet, med låne- og tilskuddsordninger som er vel kjente for både myndigheter og forbrukere. De fleste byggherrer vil da fortsatt ha oppføringslån i Husbanken, og vil fanges opp av Husbankens rådgivningstjeneste. Men modellen vil innebære en fortsatt høy generell støtte til boligbyggingen, mens bare en mindre del av støtten vil gå til grupper som har særlige behov for hjelp til å skaffe seg en høvelig bolig. Husbankens utlånsvolum vil fortsatt være stort.

Modell 2

En annen modell for videreføring av Husbanken kan være at låneordningene i hovedsak opprettholdes som i dag, men uten noen generell rentestøtte over statsbudsjettet. Husbankens generelle lån vil likevel kunne være billigere enn lån fra private kredittinstitusjoner fordi statens innlånskostnader ligger lavere, og mange byggherrer ville fortsatt se seg tjent med et samarbeid med Husbankens rådgivere. Den eksplisitte statlige støtten vil i en slik modell konsentreres til grupper som uten slik støtte ville få for dårlige boligforhold. Etter modellen vil Husbankens utlånsvolum og belastningen på statens kredittverdighet fortsatt være betydelig.

Renten på generelle lån kan i denne modellen settes slik at renteinntektene dekker statens innlånskostnader og Husbankens administrasjons- og tapskostnader. Lånekundene bør kunne velge mellom lån med ulike rentebindingstider. Ved hver regulering settes da lånerenten i et bestemt forhold til renten på statspapirer med en løpetid som svarer til rentebindingstiden.

En betydelig reduksjon i utlånsvolumet kan i denne modellen oppnås ved at Husbanken etter å ha gitt oppføringslånene bare sitter med dem i en begrenset periode, for eksempel i tre år. Dette vil isolert sett og over tid redusere Husbankens utlånsvolum til mindre enn en fjerdedel. Etter de tre årene kan lånene selges. Salget kan enten være til private kredittinstitusjoner eller Postbanken, eller i form av obligasjoner med sikkerhet i boliglånene. Slike spesielle obligasjoner er i dag vanlige i USA, og enkelte kredittinstitusjoner har vurdert mulighetene for å innføre dem også her i landet. Ved salget av boliglånene kan Husbanken eventuelt legge bindinger på de vilkår låntakerne skal ha i resten av lånenes løpetid. Jo mer omfattende bindingene er, jo lavere pris vil Husbanken få for lånene, og jo større er den implisitte statsstøtten til låntakerne.

En ytterligere variant av modell 2 er at den delen av Husbanken som skal yte lån til nye boliger, skilles ut som et selvstendig kredittforetak i statlig eie. Dermed oppnås et klart skille mellom de boligpolitiske formål som skal motta eksplisitte subsidier, og de som bare skal dra nytte av statens kredittverdighet. Et slikt kredittforetak kan foreta innlån i kapitalmarkedene til bedre vilkår enn private kredittinstitusjoner, og vil derfor kunne gi rimeligere oppføringslån. Myndighetene ville dermed fortsatt kunne påvirke utformingen av boligmassen gjennom rådgivning overfor byggherrene. Men siden kredittforetakets innlån i alle fall implisitt ville være garantert av staten, vil belastningen på statens kredittverdighet ikke bli vesentlig redusert i denne modellvarianten.

Modell 3

En tredje modell kunne være å avgrense Husbankens låneordninger til bare å omfatte de gruppene som er svake i boligmarkedet, og bare til de tilfeller der lånesøkerne ikke får lån i private kredittinstitusjoner selv om betalingsevnen er i orden. I denne modellen gir Husbanken ikke nye oppførings- og utbedringslån uten behovsprøving, og etter en overgangsperiode overføres eksisterende oppføringslån til det private lånemarked i den grad lånekontraktene tillater det. Lån som gis fra Husbanken med behovsprøving, subsidieres ikke ut over den fordel som følger av statens kredittverdighet, men de kan kombineres med kontanttilskudd når det er ønskelig av fordelingshensyn. Tilskudd kan også gis uten kobling til lån, og kan brukes til å nå både fordelingspolitiske og boligpolitiske mål.

De fleste oppføringslån ville i denne modellen bli gitt av private kredittinstitusjoner, som dermed ville få et stort tilsig av solide lånekunder. Behovet for statlige innlån fra kapitalmarkedene ville bli kraftig redusert. En slik avlastning av statens kredittverdighet ville minske norsk økonomis sårbarhet overfor sterke ytre påvirkninger. Siden en bolig i de fleste områder av landet må anses som et sikkert panteobjekt, vil private kredittinstitusjoners rasjonering av kreditt til lånsøkere med god betalingsevne neppe få stort omfang. Statens rådgivningstjeneste overfor byggherrene kunne fortsatt ligge hos Husbanken, og tilskuddsordninger kunne brukes til å påvirke utformingen av boligmassen.

Modell 4

I en fjerde modell kunne Husbankens låneordninger helt bortfalle, men Husbanken kunne bestå som et boligpolitisk organ og forvalte ulike tilskudds ordninger på samme måte som ovenfor. Lånebehovene til svake grupper kunne tilfredsstilles ved at Husbanken garanterte for låneopptak i private kredittinstitusjoner etter behovsprøving. Behovsprøvingen skulle sikre at garantier bare gis til lånesøkere som på grunn av manglende mulighet til sikkerhetsstillelse ikke får lån i det private markedet, til tross for at de har betalingsevne. Men dermed skaper modellen nye kontroll- og styringsproblemer for myndighetene. Den gir dessuten uheldige incentiver til private kredittinstitusjoner, som gjerne vil ha garantier for flest mulig av sine låntakere.

Tilrådinger

Utvalgets medlemmer er enige om at modell 4 ikke bør velges. I forhold til modell 2 og 3 oppnås bare en overflytting av lån til privat sektor, mens kredittrisikoen fortsatt blir liggende hos staten. Utvalgets medlemmer er også enige om at modell 1 ikke bør velges. Modellen innebærer en unødvendig høy generell støtte til boligbyggingen. Utvalgets tilråding er at den fordelingspolitiske målsettingen i boligpolitikken styrkes. Utvalget går derfor inn for at støtten over statsbudsjettet kanaliseres til de grupper som uten støtte ville få for dårlige boligforhold. Innretningen av boligsubsidiene bør dreies fra generelle ordninger for nybygging av boliger til mer selektive ordninger rettet mot grupper med særlig dårlig boligstandard og bomiljø. Denne støtten bør i større grad enn i dag få form av tilskudd.

Både modell 2 og modell 3 innebærer en vektforskyvning av boligstøtten. Innenfor begge modeller vil rentestøtten til generelle lån uten behovsprøving falle bort. Den viktigste forskjellen mellom de to modellene gjelder hvem som skal gi generelle oppførings- og utbedringslån. I modell 2 er det Husbanken, og det åpner for den implisitte støtten som ligger i bruk av statens kredittverdighet. I modell 3 gis de generelle lånene av kredittinstitusjoner utenom statsbanksystemet, og da vil de bli gitt til markedsvilkår.

Utvalgets flertall, medlemmene Klemetsen, Rattsø og Rømo, legger vekt på de hovedprinsipper utvalget har lagt til grunn: at subsidier konsentreres til vanskeligstilte grupper og gis som tilskudd framfor subsidierte lån, og at statsbankenes virksomhet i det ordinære lånemarked begrenses. Flertallet vil derfor tilrå at den offentlige boligfinansieringen organiseres etter modell 3. Modellen innebærer at Husbanken ikke lenger skal yte ikke behovsprøvede oppføringslån og utbedringslån, men kun lån til vanskeligstilte grupper. Etter flertallets forslag vil det ikke bli bevilget rentestøtte over statsbudsjettet, og dagens rentetrapp blir fjernet. Gamle ikke behovsprøvde lån bør etter en overgangsperiode søkes overført til det private lånemarked.

Disse medlemmer mener at Husbanken i dag fungerer fordelingspolitisk uheldig, ved at betydelige subsidier fordeles til grupper som ikke behøver støtte, og ved en uheldig kobling av kontantstøtte og lån. Det beste fordelingspolitiske resultat oppnås om boligstøtten brukes selektivt og gis som kontantstøtte. I enkelte tilfeller kan bruk av usubsidierte lån være hensiktsmessig for å løse sosialpolitiske eller regionalpolitiske oppgaver, spesielt i områder med svakt utbygd annenhåndsmarked for boliger.

Forslaget om begrensning av Husbankens rolle i det ordinære lånemarked vil styrke de private kredittinstitusjoners adgang til pantesikrede fordringer. Den anbefalte løsning er derfor gunstig for finansmarkedets struktur og virkemåte. Forslaget vil videre redusere de samfunnsøkonomiske kostnader ved statsbankene, og vil styrke statens kredittverdighet. I dagens kredittmarked kan Husbanken bare brukes i stabiliseringspolitikken dersom det fortsatt blir knyttet subsidier til Husbanklånene. Hvis man ønsker å bruke nybygging av boliger som virkemiddel i stabiliseringspolitikken, mener utvalgets flertall at det mest effektivt kan gjøres gjennom kontantstøtte eller momsrefusjon. Opprettholdelse av Husbankens utlånsvirksomhet er unødvendig for å oppnå økonomisk stabilisering.

I dagens kredittmarked vil den boligpolitiske effekten av Husbanken i all hovedsak være knyttet til de subsidier og stønadsordninger banken forvalter. Husbanken vil derfor fortsatt være et sentralt boligpolitisk instrument selv om de store låneordningene overdras til det private kredittmarked. Flertallet legger vekt på at boligstandarden for de aller fleste er god. Husbanken søker å oppnå en høyere byggestandard enn det byggeforskriftene krever. Flertallet mener at det er uheldig med denne formen for dobbeltregulering, og at minstestandarden bør reguleres gjennom byggeforskriftene og håndheves av de kommunale bygningsetater. Det forutsettes at informasjonsvirksomhet og rådgivning overfor grupper som fortsatt ønsker det, kan ivaretas av Husbanken.

Utvalgets medlemmer Kleppe og Ueland går inn for at modell 2 legges til grunn, slik at Husbanken fortsatt både kan fordele subsidier etter behovsprøving og gi ikke-behovsprøvde oppførings- og utbedringslån. Til de sistnevnte bør det ikke gis subsidier over statsbudsjettet og utlånsrenten bør settes høyt nok til å dekke kostnadene ved administrasjon av ordningen og tap på utlån. Husbanken bør få større frihet til å fastsette utlånsrenter, som bør kunne variere etter rentebindings tid, etter låntakernes ønsker. Innlånsrenten bør bindes til statspapirer med samme løpetid som utlånene. Selv om Norges økonomi for tiden er meget sterk, kan man ikke se bort fra at det i framtiden kan oppstå situasjoner hvor statens kredittverdighet bør avlastes. Dette kan, som beskrevet i kapittel 8, skje ved at Husbanken etter en tid selger boliglån i markedet.

Dette alternativet vil ikke koste statskassen noe og behøver ikke bety noen vesentlig belastning på statens kredittverdighet. Husbanken vil fortsatt kunne være en sentral aktør i boligfinansieringen, med en markedsandel som Stortinget kan regulere ved de utlånsrammer som fastsettes. Det vil gi Husbanken en mulighet til å påvirke konkurransen i markedet, til fordel for konsumentene. Siden Husbankens markedsandel normalt vil bli klart mindre enn i dag, vil alternativet gi private kredittinstitusjoner større adgang til pantesikrede fordringer, men ikke i samme grad som etter modell 3.

Det viktigste ved disse medlemmenes alternativ er at Husbanken fortsatt vil være et sentralt instrument for alle sider av statens boligpolitikk, ikke bare for fordeling av subsidier, slik modell 3 går inn for. Det har i første rekke vært Husbankens fortjeneste at Norge, i motsetning til mange andre land, i liten grad har et segregert boligmarked. Selv om boligstandarden i dag generelt er god, er det behov for også i framtiden å ha virkemidler for å sikre at flest mulig får en tilfredstillende bolig. Å overlate den ikke-subsidierte boligfinansieringen helt til det private marked, slik modell 3 gjør, øker risikoen for et mer segregert boligmarked. Generelle ikke-subsidierte utlån fra Husbanken vil dekke mange boligbehov som ellers ville kreve selektive løsninger. I tillegg vil slike lån gi Husbanken fortsatt mulighet til å delta, sammen med andre, i arbeidet for å finne gode og økonomiske løsninger for ulike boligproblemer. Dette er en oppgave som byggeforskriftene ikke kan overta. Informasjon og rådgivning i byggesaker må, for å nå dem som har mest behov for den, knyttes til långivingen.

Modell 2 er også en forutsetning for at staten skal kunne sikre en viss boligbygging i situasjoner som den vi har hatt de siste årene, da boligbyggingen uten bruken av Husbanken ville ha falt til nesten ingenting. En slik innsats kan gjentas om Husbanken fortsatt opererer på det alminnelige boligmarked, om nødvendig med bruk av tidsbegrensede subsidier. Å forsøke det samme med subsidier overfor private kredittinstitusjoner, ville både være langt dyrere og vesentlig mer usikkert.

Husbanken bør, som hittil, være en støttespiller for kommunene både i den alminnelige boligreising, ved byfornyelse og rehabilitering og ved bygging av spesielle boliger. Dette forutsetter at Husbanken også kan gi generelle ikkesubsidierte lån. Det samme kreves for at det nære samarbeidet mellom Husbanken og boligsamvirket skal kunne fortsette som nå. Boligsamvirket har gjort det mulig for mange, som ellers ikke ville greid det, å skaffe seg egen bolig. En kombinasjon av generell låneadgang i Husbanken og bankens samarbeid med boligsamvirket vil fortsatt kunne bidra til å sikre en god boligstandard for mange som, uten å tilhøre så svake grupper at de burde få tilskott, ikke ville greie å løse sitt boligproblem så lett om de bare skulle forholde seg til private banker.

2.5.7 Statens lånekasse for utdanning

Låne- og stipendordningene i Lånekassen for utdanning fyller etter utvalgets vurdering et behov som det private kredittmarkedet ikke kan dekke. Utdanningslån innebærer en betydelig risiko for långiver, slik at private långivere ville være tilbakeholdne. Samtidig har utdanning en samfunnsmessig avkastning ut over det som tilfaller den som tar utdanningen. Det finnes derfor argumenter både for å tilby statlig kreditt og for å gi statlig støtte. Støtten kan i prinsippet gis i form av stipend eller som rentestøtte.

Utvalget tilrår at Lånekassens virksomhet videreføres. Utvalget har ikke vurdert hvor omfattende støtten til utdanning bør være, men vil anbefale at støtten i hovedsak gis i form av stipender, fordi det vil gjøre det lettere å se hvor stor støtten er. Det vil dessuten føre til at hoveddelen av støtten gis i studietiden, slik Stortinget allerede har gått inn for. Norge er forøvrig det eneste land i Norden der studielån ikke belastes med renter i studietiden.

Også låntakerne i Lånekassen bør få anledning til å velge rentebindingstid for lånene sine. Men utvalget antar at årlige justeringer av renten fortsatt vil være det vanlige. Utvalget tilrår at rentejusteringene bør være automatiske, ved at renten fastsettes som et påslag på renten på statspapirer med løpetid lik rentebindings tiden. Påslaget skal dekke administrasjonskostnadene ved låneordningen.

2.5.8 Norges Kommunalbank

Kommunesektorens behov for kreditt blir dekket fra en rekke ulike kilder. Kommunalbanken står for omtrent en femtedel av kredittvolumet. Den fungerer som en formidler av lån fra penge- og kapitalmarkedene til kommuner som er for små til at direkte låneopptak i disse markedene er hensiktsmessig. Overfor disse kommunene har Kommunalbanken dessuten en omfattende rådgivningsvirksomhet. Kommunalbankens låneopptak garanteres av staten, og er begrenset av rammer som Stortinget fastsetter hvert år. Ut over dette driver Kommunalbanken i hovedsak på forretningsmessig basis og på omtrent samme måte som private kredittforetak. Den har siden 1993 betalt utbytte til staten som eier. Utvalget finner at banken driver en lønnsom virksomhet som er av stor verdi for kommunesektoren, og som det er ønskelig å videreføre.

Utvalget mener imidlertid at Kommunalbanken ikke er et egnet statlig styringsredskap overfor kommunesektoren. Verken omfanget av kommunenes investeringer, sammensetningen av dem, eller tidsprofilen på investeringene kan påvirkes vesentlig gjennom Kommunalbanken. Dette tilsier isolert sett at banken videreføres utenfor statsbanksystemet. Lønnsomheten er god nok til at det vil la seg gjøre.

Utvalget har diskutert privatisering av Kommunalbanken, men finner at det ikke vil ivareta låntakernes behov for innflytelse på bankens drift. Utvalget har videre vurdert omdanning til aksjeselskap med ulike eierkonstellasjoner, men finner at dette vil være lite hensiktsmessig.

Utvalget ser to modeller for videreføring av Kommunalbanken som særlig aktuelle. Den første modellen innebærer en videreføring uten større endringer i forhold til dagens rammebetingelser. Det vil ivareta ønsket om kontinuitet i en bank som fungerer godt. Innenfor denne modellen må staten fortsatt fastsette rammer for bankens utlånsvirksomhet. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å fastsette rammer som gjelder netto endring i utlånsvolumet, og ikke brutto endring som i dag. Finansdepartementet har gitt uttrykk for at overgang til nettorammer vil bli gjennomført fra 1996.

På den annen side har Kommunalbanken ikke lenger noen funksjon som statlig styringsinstrument. Det vil derfor være ryddigere at de kommuner som er låntakere i banken overtar ansvaret for bankens framtid. En overdragelse av banken til disse kommunene kan oppnås ved at Kommunalbanken omdannes til et gjensidig selskap og underlegges de reguleringer som gjelder for kredittforetak. Eierskapet og styringsretten overføres gradvis til de kommunale låntakerne ved at hver kommune innbetaler et medlemsinnskudd i forbindelse med nye låneopptak til kommunen eller til kommuneforetak som hører hjemme i kommunen. Medlemsinnskuddet vil være i størrelsesorden 1,6 prosent av lånesummen, og kan tilbaketales når lånet er nedbetalt. Samtidig som banken på denne måten tilføres ny kapital, kan staten gradvis trekke sin egenkapital ut av banken. Den eksplisitte statsgarantien for bankens låneopptak fjernes, men rammen for låneopptak bør etter utvalgets vurdering beholdes inntil statens eierandel er redusert til under 50 prosent.

Utvalget tilrår å velge den sistnevnte modellen, der de kommuner som er mest interessert i en videreføring av Kommunalbanken gradvis overtar eierskapet og styringsretten. Etter den modellen som er skissert ovenfor vil det kunne gjøres uten at lånene fra Kommunalbanken blir særlig dyrere enn med dagens ordning.

2.6 TILLEGGSMERKNADER

2.6.1 Merknad frå utvalgets medlem Ueland

2.6.1.1 Generelt

Utvalget, som har vore leia av Per Kleppe, har hatt ein svært stram tidsfrist i høve til den store saksmengda som skulle utgreiast og takast stilling til. Dette går også tydeleg fram av omfanget av innstillinga.

Stort sett er eg nøgd med dei kapitla i innstillinga som forklarar kvifor dei ulike statlege bankane og finansinstitusjonane i si tid vart oppretta, og korleis desse har fungert og påverka utviklinga innan dei ulike saksfelta som ein av politiske grunnar fann det både ynskjeleg og naudsynt å påverka.

Det er likevel også klart for meg at dei store omleggingane i den økonomiske politikken som vart gjennomført i 1980-åra, og då særleg overgangen frå ein rasjonert og rentestyrt kredittpolitikk til ein langt friare og marknadsorientert økonomi, kan gjera det ynskjeleg nå å vurdera dei ulike statsbankordningane nærare.

Etter mi vurdering har likevel innstillinga fått ei slagside i retning av at direkte statlege inngrep eller påverknad anten det gjeld einskilde utsette næringar, utjamning mellom ulike distrikt, incitament for å skaffa nye arbeidsplassar eller å gje støtte til svakstilte grupper, bør nedprioriterast. Omsynet til statsfinansane og eit godt utvalg av meir eller mindre tungtvegande argument som talar mot statlege inngrep har fått ei markert overvekt i innstillinga, sjølv om det er klare politiske målsetningar og vedtak både frå Storting og regjering som klart skulle tala for offentlig medverknad.

2.6.1.2 Om dei ulike statsbankane

Norges Kommunalbank

Det er særleg viktig at denne banken vert dreven utan utgifter for staten, og då spesielt vert nytta som rådgjevar og bank av mindre kommunar. Eg har ingen særlege innvendingar imot om kommunane frivillig og over tid på samvirkebasis tek over eigedomsretten til banken.

Norske Stats Husbank

Utvalget er delt i synet på korleis Husbanken skal organiserast og fungera i framtida. Eg er stort sett samd med utvalgsleiaren Per Kleppe sitt syn på dette spørsmålet og syner til mindretalet sin merknad i innstillinga.

Det viktigaste er etter mi vurdering at Husbanken framleis vil kunna gje lån til husbygging utan behovsprøving, og at finansieringa av banken kan skje frå statskassa.

Sammenlikning med til dømes andre nordiske land viser at det her i landet er fleire som sjølv eig sin eigen bustad, at vi etter måten har lite sosial bustadbygging og at utgiftene for det offentlege på bustadsektoren i det heile ikkje er spesielt høge.

Det samarbeidet Husbanken har med boligsamvirket, kommunar, private bankar, om fastsetting av husstandarder, byfornying og arbeid for betre bumiljø, er etter mi vurdering så verdifull at dei endringane som bør gjerast må vera grundig gjennomtenkte og skje i eit vel planlagd tempo.

Statens næring og distriktsutviklingsfond (SND)

SND har med sitt nåverande lovgrunnlag, sin nåverande organisasjon og samansetning av tilgjengelege verkemidlar, fungert i altfor kort tid til at til dømes grunnfinansieringsordninga nå bør takast opp til revisjon. Det er vel kjent at planar om vesentlege endringar vil kunna verka negativt på effektiviteten og planar for framtidig arbeid.

Det er difor mi meining at SND må få tid til å finna sin arbeidsform før ein har grunnlag for å evaluera SND og eventuelt korrigera svake sider ved systemet.

På noko sikt har eg ingen sterke motførestillingar til at reine banktenester til dømes innan Statens Fiskarbank og Landbruksbanken kan leggjast til SND. Etter mi vurdering må det vera ein føresetnad om SND vert tillagd desse oppgåvene, så må same verkemidla kunna nyttast til næringsdrift innan fiske og jordbruk som for anna næringsdrift.

Statens Landbruksbank

(Eg syner her til merknader under Husbanken vedkomande Landbruksbanken).

Utvalget er gjort kjent med at Landbruksbanken alt på mange område har endra hovudvekta i sitt arbeid vesentlig i høve til den tida då finansieringa av tradisjonell jordbruksdrift og bygging av millom anna hus- og driftsbygningar på gardsbruk var ei hovudoppgåve.

Ein må så langt det er praktisk mogeleg ta vare på den kunnskap og kompetanse ein idag har i Landbruksbanken. Det er etter mitt syn også grunn til å peika på at den låge kapitalinvesteringstakten ein har i landbruket for tida er situasjonsprega, og vil måtta auka om vanleg vedlikehald av bygningar og anna skal kunna utførast.

2.6.2 Merknad fra de øvrige medlemmer i utvalget

De øvrige medlemmer i utvalget, alle unntatt Ueland, vil ikke gå inn på enkeltheter i Uelands merknad. Ueland har imidlertid en karakteristikk av en slagside i innstillingen, som de øvrige medlemmer ikke vil vedkjenne seg. De øvrige medlemmer vil påpeke at en hovedintensjon ved utvalgets forslag er å konsentrere statens innsats slik at utsatte næringer, distrikter og svakstilte grupper tilgodeses, og nye arbeidsplasser kan etableres.

Til toppen
Til dokumentets forside