2 Innledning og bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for myndighetenes arbeid med elektromagnetiske felt og helse

Miljøvernministeren tok bl.a. på bakgrunn av et innslag i NRK 19. mars 1992 opp spørsmålet om helseskader pga elektromagnetiske kraftfelt i et notat av 20. mars 1992 til olje- og energiministeren, sosialministeren og kommunalministeren. Det var enighet mellom disse statsrådene om at dette burde utredes nærmere.

På et møte i Miljøverndepartementet 11. juni 1992 ble de be­rørte departementene enige om at det burde oppnevnes et tverrdepartementalt utvalg på embetsplan for å vurdere helsefare knyttet til lavfrekvente elektriske og magnetiske felt. Siden det var tale om helsefare, var det videre enighet om at Sosial- og helsedepartementet burde ha ansvaret for arbeidet. Etter ytterligere drøftinger og møter mellom de berørte fagdepartementer og i samråd med Finansdepartementet om hvordan en best skulle gå fram for å få utformet en mer konkret varsomhetsstrategi i Norge, ble det våren 1993 besluttet å oppnevne både en tverrdepartemental embetsgruppe og en ekspertgruppe bestående av forskere fra ulike fagdisipliner.

Sentrale myndigheter vurderte det mao slik at det var behov for å samle mer kunnskap om problemområdet, og å få en faglig ekspertvurdering av den kunnskapen som foreligger før det på embetsplan ble utarbeidet et forslag til en offentlig varsomhetsstrategi som var mer konkret enn det sentrale helse- og strålevernmyndigheter hittil hadde gått ut med. Det vises ellers til omtalen av embetsgruppen og ekspertutvalget i avsnittene 2.2 og 2.3 nedenfor.

I januar 1993 tok stortingsrepresentanten Per Aunet (SV) opp resultatene fra en svensk undersøkelse om sammenhengen mellom leukemi hos barn og magnetfelt fra høytspentledninger i Stortingets spørretime og rettet følgende spørsmål til helseministeren:

«En svensk undersøkelse viser en sammenheng mellom leukemi blant barn og magnetfelt fra høyspentledninger. Det har også tidligere blitt pekt på mulige sammenhenger mellom høyspentledninger og miljø- og helseproblemer.

Hva gjøres for å kartlegge en eventuell slik sammenheng her i landet, og hvilke tiltak er satt i verk for å stoppe planlagte utbyggingsprosjekter inntil sammenhengen er nærmere avklart?»

Helseminister Werner Christie svarte bl.a.:

«Internasjonalt er det en betydelig forsk­ningsaktivitet på dette feltet, og resultatene gir fremdeles ingen sikkerhet med hensyn til spørsmålet om en slik sammenheng finnes.

Som representanten Aunet nevnte i sitt spørsmål, har det svenske Institutet for Miljömedicin høsten 1992 lagt fram en rapport som konkluderer med at man har funnet en viss sammenheng mellom styrken på magnetfeltet som høyspentledninger har gitt opphav til i boliger, og leukemi hos barn. En tilsvarende dansk undersøkelse, som ble offentliggjort umiddelbart etter den svenske, viser ingen overhyppighet av leukemi, men en mindre klar overhyppighet av lymfom. Begge undersøkelsene bygger på svært små og derfor usikre tall.

I alt er det ca. 120 nye tilfeller av kreft hos barn pr. år her i landet, herav snaut 30 tilfeller av leukemi. Ut fra den svenske undersøkelsen vil det være bare en svært liten andel av disse tilfellene som eventuelt kan assosieres med høyspentledninger.

Det ble i 1989 startet opp en tilsvarende landsomfattende undersøkelse ved det norske Kreftregisteret. Denne undersøkelsen forventes avsluttet i løpet av 1994.

Helsedirektoratet har fra 1990 anbefalt at nye kraftledninger inntil sikrere viten om disse forholdene foreligger, ikke legges i nærheten av boligområder. Statens strålevern har i flere konkrete saker ut fra det samme varsomhetsprinsippet frarådet utbygging av nye boligfelter og barnehager i nærheten av eksisterende kraftledninger.»

Helseministeren viste deretter til det initiativet som miljøvernministeren tok i mars 1992 om å opprettet en arbeidsgruppe som skulle utrede nærmere hvilke konsekvenser vi skal trekke av den viten vi har idag om helsefare og elektromagnetiske felt. Statsråden avsluttet med å si at han inntil denne gruppen har lagt fram sine resultater, ville innskjerpe den varsomhetsstrategien man allerede har slått inn på. (Stortingets spørretime 20. januar 1993.)

Stortinget har også ved senere anledninger drøftet spørsmålet om elektromagnetiske felt og helse- og miljøeffekter. I forbindelse med en konkret kraftledningssak, jf omtalen i kapittel 3, drøftet Stortinget 24. mars 1994 to Dokument nr. 8-forslag som bl.a. gikk ut på kabling av kraftledninger samt at myndighetene burde ta større miljømessige, helsemessige og estetiske hensyn i denne type saker (se omtalen i kapittel 3 av Dok.nr. 8:2 og Dok.nr. 8:6 knyttet til Fana-Kollsnessaken, jf også Innst.S. nr. 96 og Innst.S. nr. 97 (1993-94)).

2.2 Oppnevning av embetsgruppen til å legge fram forslag til en forvaltningsstrategi om elektromagnetiske felt og helse

På det møtet i Miljøverndepartementet som er nevnt i forrige avsnitt drøftet de berørte departementene behovet for å opprette en tverrdepartemental embetsgruppe til å utrede spørsmålet om eventuelle helseskader pga elektromagnetiske kraftfelt. En forberedende arbeidsgruppe hadde deretter en rekke møter hvor en bl.a. drøftet hvordan arbeidet med problemstillingen burde legges opp. Under dette arbeidet ble det besluttet å oppnevne både en embetsgruppe og et utvalg bestående av eksperter innen en rekke fagfelt på området. Ekspertutvalget skulle bistå embetsgruppen med en uavhengig, faglig vurdering som grunnlag for det videre arbeidet på embetsplan i de berørte departementene. Det var først i et møte i Sosial- og helsedepartementet 6. juli 1993 at embetsgruppen ble formelt etablert. Embetsgruppen fikk slikt mandat:

• Embetsgruppen skal vurdere mulighetene for konkrete tiltak med tanke på reduksjon av eventuelle helseskadelige påvirkninger fra elektromagnetiske felt.

• Embetsgruppen skal utrede de helsemessige konsekvenser av slike regulerende tiltak i videste forstand.

• Embetsgruppen skal foreslå hensiktsmessige tiltak med sikte på adekvat informasjon til publikum om de konklusjoner som trekkes om eventuell helsefare.

• Embetsgruppen skal foreslå kostnadseffektive reguleringer, tilsyns- og forsk­ningsstrategi.

• De økonomiske og administrative konsekvensene av embetsgruppens forslag forutsettes klarlagt.

• Embetsgruppen gis fullmakt til å oppnevne en arbeidsgruppe som kan bistå utvalget med en del oppgaver knyttet til vurderingen av den helsemessige betydningen av eksponering for lavfrekvente elektriske og magnetiske felt. Som medlemmer av arbeidsgruppen kan bl.a. oppnevnes personer fra forskermiljøene på Statens strålevern og Kreftregisteret.

• Embetsgruppens arbeid skal være ferdig ved årsskiftet 1993-94.

De departementene som er mest direkte berørt av sakskomplekset, og som har deltatt i embetsgruppen, er:

Sosial- og helsedepartementet

• som ansvarlig departement for forebyggende og helsefremmende arbeid med formål å ta vare på og bedre folkehelsen i Norge, særlig i forhold til kommunehelse­tjenesteloven og miljørettet helsevern,

• som overordnet myndighet for bl.a. Kreft­registeret, Statens helsetilsyn, Statens institutt for folkehelse og Statens strålevern.

Kommunal- og arbeidsdepartementet

• som ansvarlig departement for elektrisitetstilsynsloven, arbeidsmiljøloven og byggesaksdelen av plan- og bygningsloven,

• som overordnet myndighet for Direktoratet for arbeidstilsynet, Produkt- og elektrisitetstilsynet og Statens bygningstekniske etat,

• som fag- og samordningsdepartementet overfor kommunesektoren.

Miljøverndepartementet

• som overordnet myndighet med ansvar for den miljømessige vurdering av kraftledninger i hht plan- og bygningsloven, og hvordan kraftutbygging virker inn på det ytre miljø.

Nærings- og energidepartementet

• som ansvarlig departement for energiloven og konsesjonslovgivningen,

• som ansvarlig departement for behandling av søknader om konsesjon for bygging og drift av elektriske anlegg.

• som overordnet myndighet for Norges vassdrags- og energiverk

Finansdepartementet

• som skal sørge for at det skjer en samfunns­økonomisk riktig avveining av eventuelle tiltak i forhold til de helsemessige problemene en her står overfor.

I tillegg til disse departementene har embetsgruppen trukket på kompetansen og ekspertisen i underliggende faginstanser under sitt arbeid. Disse har vært:

• Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeidstilsynet)

• Elektrisitetstilsynet (nå Produkt- og elektrisitetstilsynet)

• Norges vassdrags- og energiverk (NVE)

• Statens strålevern (Strålevernet)

• Statens institutt for folkehelse (Folkehelsa)

• Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

• Laboratorium for miljø og yrkesbetinget kreft ved Radiumhospitalet (LAMYK)

Embetsgruppen har bestått av:

• Hans Ånstad, Sosial- og helsedepartementet ­(leder)

• Elisabeth Classon, Kommunal- og arbeidsdepartementet fram til 1.5.94

• Tone Kjeldsberg, Kommunal- og arbeidsdepartementet fra 1.7.94

• Wilhelm Pedersen, Miljøverndepartementet

• Geir Uglum, Nærings- og energidepartementet

• Odd Rune Heggheim, Finansdepartementet

Eldri Naadland, Statens strålevern, fungerte som sekretær fram til 31. desember1993. Der­etter har Siri P. Hole, Sosial- og helsedepartementet vært hovedsekretær. Anne Sofie von Düring og Kjetil Tveitan, også fra Sosial- og helsedepartementet, har bistått i vurderingen av de juridiske spørsmål som reiser seg.

Finansdepartementets representant har deltatt på enkelte av møtene.

Embetsgruppen har hatt 32 møter, hvorav 10 heldagsmøter. De fleste møtene har vært avholdt etter at ekspertutvalgets rapport ble avgitt i mai 1994. Ekspertutvalgets leder var til stede på et av møtene. Etter at ekspertutvalgets rapport var framlagt, har de to gruppene avholdt et fellesmøte. Flere av de underliggende fagorganene har deltatt under mange av møtene og har bidratt med utredninger og problemnotater underveis. I den siste fasen har bare embetsgruppens medlemmer og sekretærer vært til stede på møtene. Embetsgruppens arbeid er blitt en del forsinket. Det er flere årsaker til dette. For det første har saksområdet vist seg å være mer omfattende og komplisert enn forutsatt da mandat og timeplan for arbeidet ble bestemt. Det har for det andre vært nødvendig for embetsgruppen å avvente både det norske og det svenske ekspertutvalgets utredninger og konklusjoner. For det tredje pågår det stadig forsknings- og utredningsarbeid i vårt eget og i andre land om elektromagnetiske felt og mulige helseeffekter, og som det har vært viktig for embetsgruppen å forholde seg til.

På et av sine møter har embetsgruppen invitert cand. scient. Morten Bremer Mærli (Institutt for media og kommunikasjon v/Universitetet i Oslo) til å orientere om en undersøkelse om befolkningens risikoopplevelse av elektromagnetiske felt, cand. med. Tore Tynes (Kreft­registeret) om kopling av kreftdata og kraftledningseksposisjon og cand. med. Knut Skyberg (Statens arbeidsmiljøinstitutt) om elektromagnetiske felt kan være genotoksiske. Informasjonsrådgiver Hans Anderssen og informasjonsleder Wenche Rasch fra Informasjonskontoret i Sosial- og helsedepartementet har vært til stede på flere av møtene for å gi råd om informasjonstiltak. På ett møte deltok også informasjonsrådgivere fra de øvrige fagdepartementene.

I forbindelse med arbeidet i embetsgruppen, har Sosial- og helsedepartementet mottatt en rekke henvendelser fra ulike hold. Ikke minst har problemet knyttet til el-overfølsomhet eller allmenn uhelse og eksponering for elektromagnetiske felt blitt tatt opp av mange enkeltpersoner og interessegruppen for el-overfølsomme.

Sosial- og helsedepartementet har på bakgrunn av dette arrangert et møte med representanter for Foreningen for el-overfølsomme for å bli orientert om de problemstillingene denne interesseorganisasjonen har tatt opp med departementet. Videre har embetsgruppens leder, hovedsekretær og informasjonslederen i Sosial- og helsedepartementet hatt et møte med representanter for Socialstyrelsen i Sverige for å få informasjon om el-overfølsomhet og informasjonsstrategi. En representant for Statens helsetilsyn var også tilstede på dette møtet.

2.3 Oppnevning av ekspertutvalget til å vurdere mulig helsefare knyttet til lavfrekvente elektriske og magnetiske felt

Etter at den interdepartementale arbeidsgruppen hadde hatt en del forberedende møter fra sommeren 1992 til våren 1993, ble det i samråd med ledelsen i de berørte fagdepartementene og Finansdepartementet besluttet å oppnevne et ekspertutvalg bestående av forskere fra en rekke ulike fagdisipliner til å vurdere helsefare knyttet til lavfrekvente elektriske og magnetiske felt. Ekspertutvalget ble oppnevnt i brev av 1. september 1993 og har bestått av:

• Professor, dr. med. Morten Harboe, leder

• Institutt for generell og revmatologisk immunologi, Universitetet i Oslo

• Instituttoverlege Frøydis Langmark

• Kreftregisteret, Oslo

• Forsker, dr. philos. Rolv Terje Lie

• Medisinsk fødselsregister, Universitetet i Bergen

• Professor, dr. med. Odd Lingjærde

• Gaustad sykehus, Oslo

• Forskningsleder, dr. med. Bente Moen

• Institutt for arbeidsmedisin, Universitetet i Bergen

• Overlege, dr.med. Randi Nygaard

• Den Norske Kreftforening v/ Barneklinikken, Regionsykehuset i Trondheim

• Forsker, dr. philos. Georg Thommesen

• Statens Strålevern

• Førsteamanuensis, dr. philos. Arnt Inge Vistnes, sekretær

• Avd. for biofysikk, Fysisk institutt, Universitetet i Oslo

Etter 1. mars 1994 ble ekspertutvalget utvidet med stipendiat, cand. med. Tore Tynes, Kreft­registeret.

Ekspertutvalget fikk følgende mandat:

«Det oppnevnes et faglig utvalg som skal vurdere mulig helsefare knyttet til lavfrekvente elektriske og magnetiske felt.

Utvalget skal gi en oversikt over dagens kunnskap vedrørende den helsemessige betydning av eksponering for lavfrekvente, hovedsakelig nettfrekvente elektriske og magnetiske felt, yrkesmessig såvel som i boligmiljø, herunder evaluere relevante forskningsarbeider.

Dersom foreliggende forskningsresultater gir grunnlag for å trekke konklusjoner med rimelig grad av sikkerhet, bør arbeidet munne ut i et svar på følgende spørsmål:

Er det sannsynlig at elektriske og/eller mangetiske felt i det aktuelle frekvensområdet og de feltstyrker som man kan bli utsatt for i dagligliv og yrkesliv, har vesentlige helseskadelige effekter?

Gruppens arbeid forutsettes å være avsluttet innen 1. mars 1994.»

Fristen ble senere utsatt til 1. mai 1994. Ekspertutvalgets rapport Har lavfrekvente elektriske og magnetiske felt noen helsemessig betydning? ble offentliggjort på et bredt anlagt presseseminar 18. mai 1994. Rapportens konklusjoner er enstemmige. Rapporten har fra da av vært tilgjengelig ved henvendelse til Sosial- og helsedepartementet, Forebyggings- og utviklingsavdelingen. Vi vil også nevne at enkeltpersoner og organisasjoner m.v. som det siste året har henvendt seg til departementet om dette problemområdet, har fått tilsendt rapporten uoppfordret. Videre bestilte Sosial- og helsedepartementet ARGUS-klipp de 2-3 første ukene etter presseseminaret for å få informasjon om medias og innsenderes behandling og synspunkter på både tema og rapporten.

Rapporten følger som trykt vedlegg (vedlegg 4).

2.4 Embetsgruppens arbeids­grunnlag

Embetsgruppen har i stor utstrekning lagt rapporten Har lavfrekvente elektriske og magnetiske felt noen helsemessig betydning? til grunn og bygget mye av sitt arbeid på de resultater, vurderinger og konklusjoner som kommer fram i denne rapporten.

Videre har embetsgruppen bygget på tilsvarende arbeid og de offentlige anbefalinger og tiltak som er kommet fram i våre naboland: Danmark og Sverige og andre vestlige land. Embetsgruppen vil spesielt nevne en ny svensk utredning Elektriska och magnetiska fält och hälsoeffekter som ble avgitt i januar 1995 av en ekspertgruppe som ble nedsatt av den svenske Socialstyrelsen i september 1993. Den svenske ekspertgruppen har vurdert de samme problemstillingene som det norske ekspertutvalget. I tillegg har den i en egen undergruppe drøftet mer inngående spørsmål som knytter seg til elektromagnetiske felt og el-overfølsomhet/allmenn uhelse. Det vises til omtalen av denne rapporten i kapittel 4 og kapittel 5.

Embetsgruppen har også fått nyttig tilfang fra rapporten Statiske og lavfrekvente elek­triske og magnetiske felt. Biologiske effekter og yrkeshygienisk betydning. (Georg Thommesen og Tore Tynes, StrålevernRapport 1994:1).

Opplysninger innhentet i forbindelse med enkelte konkrete utbyggingssaker har vært til stor nytte i arbeidet. Det vises spesielt til Stortingets behandling av to Dok.8:-forslag i mars 1994, jf omtalen i kapittel 3. Embetsgruppen har i tillegg fått informasjon via henvendelser fra enkeltpersoner og organisasjoner som har engasjert seg i problemfeltet. Vi viser ellers til litteraturlisten som følger som vedlegg 3. Embetsgruppen har holdt seg orientert om annet internasjonalt arbeid, herunder standarder og anbefalinger fra en rekke internasjonale organisasjoner m.v. Embetsgruppen har også bestilt flere utredninger og vurderinger fra underliggende fagorganer, jf de vurderingene som er referert i kapittel 5 ( avsnitt 5.3 og 5.4 og i vedlegg 2).

Embetsgruppen vil også vise til en nylig publisert undersøkelse om folks opplevelse av risiko i forbindelse med elektromagnetiske felt (Morten Bremer Mærli: Opplevelse av risiko i forbindelse med elektromagnetiske felt, IMK-rapport nr. 15). Hovedfunnene i rapporten er at bevissthetsnivået og bekymringen i befolkningen i forhold til elektromagnetiske felt er høyt, mens det generelle kunnskapsnivået er lavt. Undersøkelsen viser også at befolkningen vurderer informasjonskildene ulikt. Kilder som har kompetanse på området, og som ikke har særinteresser, foretrekkes av et klart flertall i befolkningen. Bremer Mærli tolker dette slik at forskere og eksperter, herunder strålevernmyndigheter, kommer særlig godt ut når ulike informasjonskilder vurderes opp mot hverandre. Dette er etter embetsgruppens vurdering, synspunkter det er viktig å ta med seg i det videre informasjonsarbeidet på dette feltet.