Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1995: 26

Barneombud og barndom i Norge

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Oversikt

1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

1.1 UTVALGETS OPPNEVNING OG MANDAT

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 (1993-1994), ba Stortingets forbruker- og administrasjonskomite i Budsjettinnstilling S. nr 2 - 1993-1994 departementet om å ta initiativ til en evaluering av Barneombudet 11. Dette ønsket var blant annet begrunnet i at barneombudsordningen da hadde eksistert i nærmere tolv år uten at det var gjennomført formåls- eller konsekvensutredninger.

Et utvalg for å evaluere ordningen med Barneombud samt organiseringen for barn og ungdom, ble oppnevnt av Barne- og familieminister Grete Berget i september 1994.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

  • Professor Edvard Befring, Universitetet i Oslo (utvalgets leder)

  • Rektor Lucy Smith, Universitetet i Oslo

  • Professor Arne Vikan, Universitetet i Trondheim

  • Fylkesmann Mona Røkke, Fylkesmannen i Vestfold

  • Forskningskoordinator Trond Waage, Childwatch International

Førstekonsulent i Barne- og ungdomsavdelingen, Barne- og familiedepartementet, Birgitte Lange var sekretær for utvalget til 1. mai 1995. Fra 1. mai 1995 overtok førstekonsulent Elisabeth Gording Stang som utvalgets sekretær. Birgitte Lange fungerte som ekstern konsulent for utvalget i perioden 1. september til 25. november.

Utvalget fikk følgende mandat:

A) Vurdere Barneombudets funksjon, rolle og kompetanse som samfunnsinstitusjon og foreta en evaluering av Barneombudets virkemiddelbruk i arbeidet for barn og unge, herunder vurdere hvilke konkrete endringer som barneombudets initiativ har ført til for barn. B) Fremme forslag til å styrke organiseringsformer og tiltak som ivaretar barn og unges interesser, deriblant barneombudsinstitusjonens rolle i denne sammenheng.

1.1.1 Presisering av mandatet

Utvalget vil i dette avsnittet foreta enkelte presiseringer av mandatet. I følge mandatets punkt A skal utvalget «vurdere Barneombudets funksjon, rolle og kompetanse som samfunnsinstitusjon». Med funksjonforstår utvalget virksomhet, herunder arbeidsområde, arbeidsoppgaver, saksfelt, organisasjon, misjon, arbeidsform og relasjoner til andre instanser. Aktuelle spørsmål til vurdering under dette punktet i mandatet, omfatter blant annet hvilke oppgaver i samfunnet Barneombudet var tiltenkt, hvilke oppgaver Barneombudet faktisk har utøvet og hvilke oppgaver Barneombudet bør ha i framtiden. Videre vil spørsmål om Barneombudets forhold til andre aktører på den barnepolitiske arena være en aktuell innfallsvinkel for vurdering.

Med rolleforstår utvalget forventninger eller normer som knytter seg til en bestemt oppgave eller funksjon. Forventningene kan være uttrykt i lover eller forskrifter, eller ligge i det sosiale trykk som skapes. En rolle kan være formell eller uformell. Når Barneombudets rolle skal vurderes, vil utvalget derfor både se på den formelle rollen som kommer til uttrykk i lov og instruks, og den uformelle rollen Barneombudet selv påtar seg eller velger i sin praksis. Barneombudets formelle roller kan (ut fra lovens forarbeider) beskrives på følgende måte: Rollen som talerør, høringsinstans, rådgiver, forslagsstiller, formidler, informant, tilsynsmann og kontrollør. Barneombudets uformelle roller kan (ut fra praksis) på en tilsvarende måte skisseres slik: Rollen som pådriver, refser, lobbyist, aktivist, «helt», medieaktør og provokatør.

Med kompetanseforstås evne, - faglig forutsetning og rettighet til myndighetsutøvelse eller fullmakt til å utføre en handling. Når det gjelder vurderingen av Barneombudets kompetanse, vil utvalget både se på den faktiske og den rettslige kompetansen. Aktuelle spørsmål vil her blant annet være hvilke avgjørelser Barneombudet etter lov og instruks har kompetanse til å treffe, hvilke oppgaver Barneombudet har fullmakt til å utføre og hvilke initiativer Barneombudet har myndighet til å ta.

Utvalget skal videre etter mandatets punkt A gjennomføre en «evaluering av Barneombudets virkemiddelbruk». Med evalueringforstås en vurdering av virksomhet og resultat i forhold til virksomhetens mål, jfr. nedenfor under pkt. 1.2.2 (om evaluering). Med virkemiddelforstår utvalget i denne sammenheng de metoder, strategier og tiltak Barneombudet benytter i arbeidet. Begrepet virkemiddelmå ses i sammenheng med de ulike roller i utøvelsen av ombudsvirksomheten. Sentrale spørsmål under dette punktet vil være hvilke virkemidler Barneombudet har tatt i bruk i sitt arbeid, i hvilken grad disse virkemidlene er egnet til å fremme Barneombudets oppgaver og om Barneombudet kan eller bør bruke andre virkemidler for å ivareta sine funksjoner.

Utvalget skal videre «vurdere hvilke konkrete endringer Barneombudets initiativ har ført til for barn». 22 Utvalget tolker dette punktet slik at det her er effektene eller resultatene av Barneombudets virke som skal vurderes. Videre vil utvalget også under dette punktet vurdere Barneombudets eventuelle påvirkning på samfunnsutviklingen på det barne- og ungdomspolitiske området.

Utvalget skal etter mandatets punkt B; «fremme forslag til å styrke organiseringsformer og tiltak som ivaretar barn og unges interesser». Utvalget tolker dette slik at både den offentlige organiseringen for barn og av barns hverdag, og organiseringen av det offentlige og frivillige barne- og ungdomsarbeidet er inkludert i mandatet. Som en av de aller viktigste organiseringsformer for barn og unge, har utvalget funnet at blant annet skolen bør få en sentral plass under dette punktet. Viktige spørsmål under mandatets punkt B vil være knyttet til helheteni barne- og ungdomsarbeidet. Dette reiser spørsmål om hvordan den statlige og kommunale organiseringen av barnepolitikken bør være i framtiden, hvordan barnehagen og skolen kan organiseres for bedre å ivareta barns og unges interesser og hvilke organiseringsformer og tiltak det er særlig viktig å styrke. I denne sammenheng vil også familiens stilling representere et grunnleggende spørsmål. Videre må helsestasjonsvirksomheten, barnevernet, fritidstiltakene og de generelle rammevilkår for barn og ungdom anses som nødvendige faktorer i den samlede kontekst det her er tale om.

Utvalget skal under mandatets punkt B også vurdere «Barneombudets rolle i denne sammenheng». Utvalget tolker mandatet slik at også spørsmålet om barneombudsinstitusjonens eksistens forventes vurdert under dette punktet, selv om dette ikke eksplisitt framgår av mandatets tekst. Det grunnleggende spørsmålet vil her være om Norge fortsatt skal ha en statlig barneombudinstitusjon og i så fall hvordan et framtidig ombud skal organiseres og hvilke oppgaver og roller et Barneombud skal ha, blant annet i relasjon til andre instanser og aktører på barne- og ungdomsområdet.

1.2 UTVALGETS ARBEID

1.2.1 Arbeidet i utvalget

Utvalget har inndelt arbeidet i tre faser. For det første en mandatdefinerende, oppgaveidentifiserende og planleggende fase (fram til februar 1995). Dernest en informasjonsinnhentende og prosjektdefinerende fase (fram til september 1995). Til sist en analyserende og konkluderende fase (fram til desember 1995).

I løpet av det året utvalget har vært i virksomhet, er det avholdt ti møter hvorav tre har strukket seg over to dager. I tillegg har utvalgets leder og sekretær samt enkelte av utvalgsmedlemmene foretatt reiser til Tromsø, Trondheim og Porsgrunn og avholdt møter med enkeltpersoner og institusjoner underveis i evalueringen. De fleste av disse møtene og reisene har vært direkte knyttet til igangsetting og gjennomføring av delprosjekter innen utvalgets mandatområde.

Under den informasjonsinnhentende fasen har utvalget hatt høringssamtaler med følgende personer:

  • Målfrid Grude Flekkøy (barneombud fra 1981 til 1989)

  • Trond Viggo Torgersen (barneombud fra 1989 til 1995)

  • Marika Kolbenstvedt (kontorsjef hos Barneombudet 1981 til 1985)

  • Marianne Borgen (kontorsjef hos Barneombudet 1985 til 1995)

  • Kjell Lillestøl (oppvekstkoordinator, Porsgrunn kommune)

  • Anne Kari Lande Hasle (departementsråd, Barne- og familiedepartementetet)

  • Haktor Helland, (ekspedisjonssjef, Barne- og ungdomsavdelingen, Barne- og familiedepartementet)

  • Arne Fliflet (Sivilombudsmann)

  • Anders Bratholm (professor, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo)

  • Andreas Hompland (sosiolog/journalist som også har levert et notat)

  • Sissel Rønbeck (Forbruker- og administrasjonsminister fra 1979 til 1981)

  • Einfrid Halvorsen (Forbruker- og administrasjonsminister fra 1988 til 1989)

Saksordførere og andre sentrale personer fra partiene på Stortinget har også vært invitert til en samtale med utvalget.

Utvalget har engasjert følgende enkeltpersoner og institusjoner for å gjennomføre delundersøkinger og/eller utarbeide faglige notater: Agenda Utredning og Utvikling, Universitetet i Tromsø ved UNIKOM, Universitetet i Oslo ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo; Institutt for sosiologi ved Ivar Frønes, Danmarks lærerhøjskole ved professor Per Schultz-Jørgensen, Justisdepartementet; Lovavdelingen ved Torunn Kvisberg, Norsk senter for barneforskning (NOSEB) og Statens Institutt for folkehelse. Konklusjonene og vurderingene fra disse arbeidene er integrert i utvalgets rapport, jfr. oversikt over underutredningene i vedlegg III.

Utvalget har også foretatt egne kartlegginger og undersøkinger, herunder en skriftlig «høring» blant frivillige organisasjoner og profesjonsorganisasjoner om oppfatninger av et fremtidens barneombud. Dette ble gjennomført i samråd med Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner. I samarbeid med Kommunenes Sentralforbund har også utvalget gjennomført en kartlegging av barne- og ungdomsarbeidet i en del kommuner. De utvalgte kommunene ble spurt om de viktigste endringene i barne- og ungdomspolitikken i deres kommune de siste femten år, og hvordan organiseringsformer og tiltak for barn og unge kan styrkes i framtiden. På oppdrag fra utvalget, har Per Arne Stavnås ved Universitetet i Trondheim reanalysert et materiale fra en tidligere undersøking i regi av Kommunenes Sentralforbund, for å kartlegge hvordan kommunene tilrettelegger barne- og ungdomsarbeidet. Videre har utvalget invitert Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) til å komme med uttalelser.

Det relativt rikholdige og allsidige informasjonsgrunnlaget har vært viktig både for den faglige og perspektiverende siden av utvalgets arbeid.

Utvalgets utredning er forøvrig den første offentlige og helhetlige evalueringen som er foretatt av den norske barneombudsinstitusjonen. Samtidig er dette en utredning som tar sikte på å vise noen veier for å utvikle en helhetlig organisering av barne- og ungdomsområdet.

1.2.2 Utvalgets metode

1.2.2.1 Hva er evaluering?

Generelt sagt er evaluering en systematisk vurdering av en virksomhet hvor virkemidler og resultater konfronteres med formulerte mål og investeringer, på bakgrunn av mest mulig objektivt erfaringsmateriale. Evaluering handler dermed om forholdet mellom mål og resultater; mellom ideal og realitet. I denne utredningen omfatter begrepet evaluering også en klargjøring av målsettinger, premisser og kjennetegn ved virksomheten (Barneombudet), såvel fra en empirisk som fra en juridisk synsvinkel.

Hensikten med en evaluering er tosidig. For det første skal den være et hjelpemiddel for å forbedre et tiltak, en form for tilbakemelding man kan lære noe av, og som dermed inkluderer et utviklingspotensiale. For det andre har oppdragsgiver et behov for korrekt informasjon som bakgrunnsmateriale for å kunne forvalte den aktuelle virksomheten på en målrettet og resultatorientert måte.

1.2.2.2 Målevaluering i et helhetsperspektiv

I utvalgets evaluering er det foretatt en inngående analyse og vurdering av de mål og intensjoner som er satt for Barneombudets arbeid. Barneombudets hovedmål kommer til uttrykk i lov og instruks samt virksomhetsplaner og i Regjeringens forslag til statsbudsjett (årlig vedlegg til Stortingsproposisjon nr. 1). I den forbindelse har utvalget blant annet analysert hva som kan være begrunnelsen for at målene er utformet som de er. I den sammenheng har grunnlagsdokumenter for opprettingen av Barneombudet, og deres mulige påvirkning av den endelige utformingen av Barneombudets lov og instruks gitt et viktig utgangspunkt for vurdering.

Når vi skal se på måloppnåelse er det også viktig å være klar over at tiltak og virkemidler kan ha ikke-intenderte konsekvenser. Utvalget har således vurdert både intenderte og mulige ikke-intenderte virkninger av Barneombudets arbeid.

En målevaluering kan relateres både til det politiske vedtaksnivået, til praktikernivået og til målgruppenivået. For utvalgets evaluering har dette medført innhenting av opplysninger og vurderinger fra politikere som var sentrale ved opprettingen av Barneombudet og som forholder seg til Barneombudet i dag, innhenting av informasjon fra Barneombudets kontor, samt innsamling av data fra etater, organisasjoner, media, barn og unge som vil være aktuelle medaktører og brukere av Barneombudet.

1.2.2.3 Oppsummering

Utvalget har hatt en relativt bred metodisk tilnærming til sitt arbeid. I tillegg til å initiere flere delprosjekter i relevante fagmiljøer, har utvalget foretatt egne undersøkinger og informasjonsinnsamlinger. Tidligere undersøkinger er vurdert og kommentert, bakgrunnsdokumenter er gjennomgått og analysert og det er avholdt omfattende høringssamtaler med sentrale aktører.

Etter utvalgets vurdering, er dette et evalueringsopplegg som best kan ivareta kravene om objektivitet, relevant tverrfaglig tilnærming og kritisk distanse til evalueringsobjektet Barneombudet. Samtidig vil det allsidige informasjonsspekteret som er lagt til grunn, kunne gi en god faglig basis for organisatoriske endringsforslag. Det siste har i seg selv vært et viktig formål for utvalgets arbeid, noe som også har vært retningsgivende for utvalgets helhetlige metodiske tilnærminger.

1.3 SAMMENDRAG AV UTREDNINGEN OG UTVALGETS KONKLUSJONER

1.3.1 Utredningens oppbygning

Utvalgets utredning er inndelt i fire hoveddeler. Del I «Oversikt» gir en orientering om utvalgets arbeid og metoder, samt en innføring i den norske barneombudsinstitusjonens forhistorie, organisering og oppgaver. Utvalget har hatt en relativt bred metodisk tilnærming til sitt arbeid. I tillegg til å initiere ulike delprosjekter i flere fagmiljøer, har utvalget avholdt omfattende høringssamtaler med sentrale aktører og foretatt egne mindre kartlegginger og undersøkinger. Tidligere undersøkinger av Barneombudet er analysert og kommentert, og forarbeidene til opprettelsen av Barneombudet er gjennomgått, jfr. pkt. 2.1 og 2.3.

Videre gis en oversikt over liknende ordninger i de andre nordiske land, en sammenlikning mellom den norske ordningen med barneombud, og den danske ordningen med «Børneråd». Avslutningsvis i del I gis en betraktning om Barneombudet i et internasjonalt perspektiv.

I del II «Barneombudet som samfunnsinstitusjon» er det særlig problemstillinger under punkt A i utvalgets mandat som omhandles. I del II har utvalget utredet Barneombudets funksjon, rolle og virkemiddelbruk som forvaltningsorgan, herunder det rettslige grunnlaget for Barneombudet, Barneombudets saksbehandling og forholdet til den øvrige forvaltningen og domstolene. Når det gjelder Barneombudets relasjon til forvaltningen, er det først og fremst forholdet til statsforvaltningen utvalget har lagt vekt på, det vil si Stortinget, Barne- og familiedepartementet og Sivilombudsmannen. Problemstillinger i tilknytning til Barneombudets forhold til kommunalforvaltningen vil bli berørt i utredningens del IV «Utvalgets vurderinger og konklusjoner».

Videre har utvalget i del II under kapitlet «Barneombudet om omverdenen» valgt å legge vekt på forholdet mellom Barneombudet og mediene, da det først og fremst er gjennom bruk av medier at Barneombudet kommuniserer med omverdenen.

Som den viktigste målgruppen for Barneombudets virksomhet, har barnasrelasjon til Barneombudet fått en sentral plass under kapitlet «Barneombudet og omverdenen». Herunder blir kommunikasjonskanalen «Klar Melding» analysert.

Utvalget har også utredet Barneombudets forhold til andre sentrale aktører på den barnepolitiske arena. Utvalget har her valgt å vektlegge forholdet mellom Barneombudet og noen av de frivillige organisasjonene Barneombudet har en tilknytning til. Både arbeidsområder, arbeidsmåter og samarbeidsrelasjoner blir vurdert.

I utredningens del III «Barn og samfunn» er det særlig problemstillinger i tilknytning til mandatets punkt B som blir utredet. Utvalget gir her innledningsvis en oversikt over noen utviklingstrekk i forholdet mellom barn og samfunn, herunder endringer i barnebildet, endringer i familiemønsteret og utviklingen av barns oppvekstvilkår sett i en samfunnsmessig sammenheng. Videre vurderes barns stilling i dagens samfunn, og det rettes en særlig oppmerksomhet mot de hovedarenaer barn opptrer på; nemlig familien og skolen. Ettersom det er i kommunene barna vokser opp, har utvalget også tatt for seg den kommunale organiseringen av barne- og ungdomsarbeidet. Herunder blir barne- og ungdomsarbeidet i Porsgrunn kommune særlig omtalt. Avslutningsvis i del III tar utvalget opp enkelte problemstillinger når det gjelder forebyggende helsearbeid blant barn og unge, da helse må anses å være den viktigste grunnforutsetningen for barn og unges velferd.

Utredningens del IV omhandler utvalgets vurderinger og konklusjoner som vil bli referert nedenfor.

1.3.2 Vurderinger og konklusjoner

1.3.2.1 Barneombudets funksjon som samfunnsinstitusjon

Mange trekk i samfunnsutviklingen har skapt økt positiv fokus på barns og unges situasjon. FNs barnekonvensjon er et internasjonalt uttrykk for dette. I norsk offentlig liv viser dette seg ved etablering av et eget Barne- og familiedepartement, gjennom tilsynsordninger på fylkesnivå og gjennom helhetlige oppveksetater i mange kommuner. Det samme gjelder økt generell oppmerksomhet i forvaltningen med styrket familiefokusering og en positiv utvikling når det gjelder frivillige organisasjoners arbeid for barns behov, interesser og rettigheter. Alt i alt er det mange instanser som i dag ønsker å profilere seg som ivaretakere av barns interesser.

Etter utvalgets vurdering er det derfor flere faktorer som tilsier at den opprinnelige barneombudsinstitusjonen bør revurderes. Vi finner imidlertid ikke at tiden er inne til å foreslå en avskaffelse av institusjonen, selv om det er argumenter som taler for at en institusjon som Barneombudet primært har hatt funksjon som igangsetter og oppmerksomhetsskapende aktør på samfunnsarenaen.

Utvalget finner at Barneombudet ved sine utspill, blant annet i mediene, har bidratt til å sette det politiske søkelyset på barn og barns situasjon. Barna har derigjennom kommet på den politiske dagsorden. Vi kan samtidig registrere en større alminnelig aksept av at barn har krav på å bli hørt og at de har egne rettigheter. Barneombudet har etter utvalgets oppfatning bidratt til denne utviklingen. I denne sammenhengen vil utvalget blant annet framheve Barneombudets innsats for å bedre rettssikkerheten til barn i institusjoner, flyktninge- og asylsøkerbarn og skoleelever, samt arbeidet for å styrke barnevernet.

Barneombudets opplysningsarbeid har vist seg å bli langt viktigere enn det som var forutsatt i forarbeidene. Barneombudets arbeid med informasjon om barns rettigheter i ulike sammenhenger, har etter utvalgets oppfatning bidratt til å gjøre rettsreglene mer effektive. Generelt vil utvalget således trekke den slutning at Barneombudet gjennom sin virksomhet har bidratt til å bedre barns rettstilling.

Internasjonalt har Barneombudet hatt betydning - som en relevant «eksportartikkel» og som en praktisk modell. En rekke land har etablert liknende ordninger, og opprettelse av ombuds-funksjoner vurderes av flere andre land. Barneombudet har dermed bidratt til å sette barn også på den internasjonale dagdorden.

Utvalget konkluderer med at Barneombudet langt på vei har oppfylt de intensjonene som lå til grunn for ombudet. Utvalget vurderer det slik at Barneombudet i framtiden kan ha en viktig funksjon som koordinator og igangsetter av faglige og politiske prosesser og bidra til å skape en helhet på det barne- og ungdomspolitiske området. Det er fortsatt slik at dettte området er sektorpreget. Barneombuet bør derfor opprettholdes som uavhengig nasjonal instans for å ivareta barns og ungdoms interesser.

Ut fra utvalgets vurdering står Barneombudet foran et veivalg i forhold til hvilke roller og funksjoner ombudet skal ha i framtiden.

Barneombudet har benyttet forskjellige virkemidler og metoder, og noen av disse har utvilsomt vist seg å være både positive og effektive. Det gjelder blant annet høringer, høringsuttalelser, konferanser, utgivelse av faktasamlinger og prosjekter. Det siste har vært et virkemiddel for bevisstgjøring, engasjement og forandring, der prosessen har vært like viktig som selve sluttproduktet. Prosjektmetoden har vist seg å være en suksess for flere av Barneombudets initiativ, og utvalget ser dette som et relevant virkemiddel også for framtiden, særlig for å «bygge broer» og involvere ulike instanser.

Utviklingen av barneombuds-rollen har siden 1989 gått i retning av en sterkere medie-orientering. Dette har i denne perioden vært et av Barneombudets viktigste og mest brukte virkemidler. Medienes plass i samfunnsbildet kan ikke underkjennes. De har en betydelig makt og nærmest monopol på nyhetsformidlingen. Det må derfor anses som vesentlig for et barneombud å kunne håndtere mediene på en forsvarlig måte, og være i stand til å bruke mediene for å fremme sine oppgaver.

Et spissformulerende ombud som kritiserer og «refser», synes å passe inn i et språk som gir oppmerksomhet i mediene. I en fase i ombudets historie hvor det har vært viktig å etablere Barneombudet som samfunnsinstitusjon, har det sannsynligvis vært riktig å bruke slike medievennlige strategier. Dette har medvirket til å synliggjøre ombudet, og samtidig vært et tjenlig instrument for å påvirke opinion, forvaltning og beslutningstakere. Den sterke personfokuseringen i Barneombudets siste periode har utvilsomt hatt en positiv effekt ved det at Barneombudet fikk «et ansikt» utad. Medie-rollen har dermed bidratt til å skape tillit til Barneombudet som en talsmann for barn.

Utvalget er imidlertid av den oppfatning at Barneombudet framover kan begrense medierollen noe, da behovet for å synliggjøre Barneombudet gjennom en høy medieprofil og en sterk personfokusering ikke er tilstede i samme grad som tidligere. En begrensning av medierollen vil også være naturlig ut fra utvalgets vurdering om at Barneombudets rolle som talerør, høringsinstans og pådriver for fremming av barns interesser bør være av større betydning framover, enn rollen som «refser» og aktivist.

Utvalget mener generelt at Barneombudet bør konsentrere sin virksomhet om generelle saker og prinsippspørsmål, og i mindre grad arbeide med enkeltsaker. Barneombudet bør derfor fortsette å henvise til og opplyse om det allerede eksisterende hjelpe- og forvaltningsapparatet når ombudet mottar henvendelser om individuelle spørsmål. Barneombudet skal etter utvalgets oppfatning hverken fungere som behandlingsinstans eller konflikløsningsorgan i enkeltsaker.

I Barneombudets tilsyn med at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, mener utvalget at FNs barnekonvensjon kan være et nyttig (men ikke tilstrekkelig) arbeidsredskap.

Barneombudet er et sted barna kan henvende seg. De to barneombudene synes å ha tilnærmet seg barna på relativt ulike vis. Det første barneombudet svarte på telefoniske henvendelser fra barn, og la dessuten opp til en omfattende reisevirksomhet for blant annet å treffe barn i lokalmiljøet. Det andre barneombudet har i hovedsak søkt å styre kontakten med barna via fjernsyn, spesielt ved bruk av et system hvor barna ringer inn sine spørsmål eller kommentarer, og Barneombudet gir generelle svar i et fjernsynsprogram (Klar Melding-systemet).

Norske barn synes å ha god kjennskap til Barneombudet. Dette kan man kanskje i noen grad se på som et resultat av disse tilnærmingsmåtene. Det viser seg blant annet ved det store antall henvendelser fra barn som etterhvert er registrert hos Barneombudet. Til tross for at Barneombudet har profilert Klar Melding-systemet i forhold til barns hverdagsproblemer, er det imidlertid en stor andel henvendelser som ikke synes å innebære forventninger om at Barneombudet skal «løse» bestemte problemer. Barna ser ut til å være innstilt på kommunikasjon med voksne som sier seg interessert i dem, i vel så stor grad som finne å en problemløser. Når barna først kommer med konkrete problemer, er Barneombudets svar holdt på et generelt nivå. Barneombudet kan på denne måten invitere barna til en kommunikasjon som ombudet ikke helt følger opp. (Nærmere om dette i pkt. 4.3).

Utvalget understreker at Barneombudets lojalitet først og fremst bør knyttes til barna. Barneombudet må samtidig utvise den nødvendige samhandlings- og samarbeidsvilje til sin administrativt overordnede instans, Barne- og familiedepartementet. Når det gjelder Barneombudets forhold til Barne- og familiedepartementet, finner utvalget forøvrig ikke grunn til å foreslå endringer i dagens organisering med Barne- og familiedepartementet som økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet.

Utvalget peker på behovet for en økt oppmerksomhetsfokusering på barns stilling i kommunene. Det må anses viktig at Barneombudet utvikler gode samarbeidsrelasjoner både med kommunale og sentrale samfunnsinstanser. For å ivareta det første hensynet vil utvalget foreslå at man vurderer å gi Barneombudet en sterkere tilknytning til kommunene (oppvekstetater eller oppvekstkoordinatorer). Dette vil kunne innebære en utvikling av Barneombudets funksjonsmåte i retning av å være et «nettverksombud». Barneombudet vil dermed komme nærmere de politiske og faglige prosesser som skaper barns hverdag.

Utvalget vil videre peke på at barns situasjon vil være avhengig av en helhet der de forskjellige aktørene fungerer innenfor en positiv referanseramme preget av ansvarsfølelse, evne til konstruktiv handling og samhandling. Spørsmålet er hva man kan bidra med utfra et fellesforstått ansvar, for å formidle grunnleggende verdier, skape gode idealer og bidra til en positiv læring. I en skolemessig sammenheng vil det for eksempel ikke være tilstrekkelig å øve kontroll for å hindre vold og mobbing m.m. Det avgjørende vil være å skape en positiv tankegang, og en forpliktelse å ivareta hvert enkelt barns krav på trygghet og allsidig læring.

1.3.2.2 Organisering for å ivareta barn og unge

En av utvalgets hovedkonklusjoner knytter seg til behovet for en styrking av de helhetlige perspektivene når det gjelder oppvekstvilkår for barn og unge. Barn er i særlig grad i behov av troverdige omsorgspersoner. Det å yte omsorg innebærer å beskytte, men det betyr også å fungere adekvat som forbilde, hjelper, rådgiver og inspirator ut fra den bestemte lærings- og utviklingssituasjonen barn og unge befinner seg i.

Utvalget vil foreslå at de faglige aktørene innen barne- og ungdomsområdet utfordres til å finne nye profesjonelle tilnærminger og profileringer. Problemdiagnostiseringen, i sær i barnehage og skole, bør langt på vei erstattes med en støtte-, stimulerings- og læringstankegang. Her er det snakk om å fremme et inkluderende samfunn, og som legger grunnlaget for en barne- og ungdomspolitikk som avviser «to-tredjedels-samfunnet» som en akseptabel visjon. Med «to-tredjedels-samfunnet» siktes det til et samfunn som man allerede ser konturene av i mange land, hvor to tredjedeler av ungdomsgenerasjonen vinner innpass i arbeids- og samfunnsliv, mens en tredjedel faller utenfor og «marginaliseres». Her framstår det som viktig å arbeide ut fra en samhandlende, støttende og tillitsfremmende tankegang.

Utvalget har også tatt for seg familiens betydning, og understreket behovet for å gi foreldre både tillit og praktisk-økonomiske rammevilkår slik at de makter å fremme barns oppvekst, læring og utvikling. Gjennom denne innstillingen er det beskrevet en utviklingstendens gjennom de siste par ti-år; fra husmorfamilien til to-karrierefamilien. Dette avspeiler store og raske endringer for både barn og voksne. Det essensielle ved denne utviklingen er at den moderne familien i økende grad er blitt ressursbase både for foreldres karriereutvikling og barns oppvekst og læring. Samtidig har vi også pekt på den sterke vekt moderne foreldre synes å legge på barnas læring, velferd, på deres skolegang og utviklingsmuligheter generelt.

Utvalget vil poengtere at samfunnets primære oppgave må være å støtte familien både økonomisk, praktisk, organisatorisk og psykologisk. Hovedansvaret skal ligge på begge foreldrene, men ut fra den klare forutsetning at samfunnet på ulike måter skal bidra til at denne ansvarsoppgaven kan ivaretas på en god måte.

Den moderne familien lever et strevsomt liv. Utvalget påpeker den generelle viktigheten av å gi familien nødvendige tillitserklæringer, blant annet ved å informere og ta familien med på råd og dermed gi familien mulighet til innflytelse. Her ligger det også en viktig oppgave og utfordring for de instanser som utgjør familiens støtteappatat (helsestasjoner, barnehage, skole, barnevern m.m.).

Når de alvorlige problemene melder seg, vil barnevernet være en mulig hjelpeinstans. Barnevernet kan komme i en dobbelstilling, ved å både være potensiell hjelper og intervensjonsinstans. Det bør vurderes om barnevernet kan videreutvikles til å bli en mer systeminnsiktet institusjon, som også kan føre tilsyn med offentlige og private tiltak og tilbud, for derigjennom å ivareta barns interesser i et beskyttende, forebyggende og lærende perspektiv.

Det bør også vurderes å følge opp «foreldreskolen» og «barnestasjonene» som Barne- og familiedepartementet har tatt initiativ til. Her vil utvalget peke på helsestasjonen som en relevant arena, hvor man også kan trekke inn pedagogisk og psykologisk fagkompetanse. Men også foreldre til eldre barn kan ha behov for både opplysning og oppmuntring. Utvalget tenker her spesielt på de problemstillinger som ofte gjør seg gjeldende i forbindelse med puberteten. Her vil det være behov for nye initiativ, kanskje i regi av lokale oppvekstkoordinatorer eller av skoleverket, som bør nærmere vurderes.

Det bør også være en viktig oppgave å utvikle barnehagen på en slik måte at den gir et godt tilbud både til de enkelte barn og til de enkelte familier. Arbeidet med å skape helhetlige nærmiljø må gis høy prioritet. Etter utvalgets vurdering bør barnehagetilbudet videreutvikles som et fleksibelt og trygt miljø for alle barn, som skal fungere på familiens og barnas premisser. Dette skal være et avlastningsmiljø for foreldre og samtidig, og primært, skal barnehagen være et stimulerende og trygt miljø for lek og læring.

Når det gjelder den obligatoriske skolen, foreslår utvalget at det overveies i sterkere grad å inkludere denne institusjonen i en helhetlig barne- og ungdomspolitisk kontekst. Utvalget finner at skolen framstår som en nokså lukket institusjon. På samme måten som barnehagen, bør grunnskolen i sterkere grad knyttes opp mot familien og nærmiljøet, og utvikles til et åpent oppvekstmiljø hvor barns og unges allsidige læring står i fokus. Det bør videre overveies å knytte grunnskolen nærmere sammen med barne- og familieforvaltningen på det statlige nivå.

Skolen framstår som en bærende kultur- og kunnskapsforvalter i vårt samfunn. En skole som makter å være et godt lærings- og oppvekstmiljø, og dermed møte det enkelte barns behov, vil være et slagkraftig virkemiddel mot «to-tredjedelssamfunnet». I arbeidet for å utvikle en slik skole vil det nære samarbeidet med foreldrene være en avgjørende forutsetning. Det er vesentlig at familien opplever skolen som en alliert i arbeidet for å gi barna de best mulige oppvekstbetingelser. Skolen har som oppgave å stimulere, veilede og oppmuntre i denne prosessen, og bidra til å utvikle interesse, selvtillit, selvinnsikt og evne til initiativ.

Det må anses ønskelig at skolen bestreber seg på å legge til rette et opplegg for hvert enkelt barn. Den sterke variasjonen i elevflokken må oppfattes som en positiv mulighet snarere enn som et problem. Hvert enkelt barn bør få anledning til å utvikle et positivt forhold til egen læringsprosess, og det må være vesentlig at alle barn og unge gjennom grunnskolen får mulighet til å oppleve mestring, engasjement og interesse på minst ett område. Det er viktig at skolen arbeider for å skape læring og opplæring både i nærkontakt med lokalmiljøet, ulike organisasjoner og yrkeslivet.

Ingen ønsker å havne på skråplanet. Når dette likevel skjer i altfor stor grad, må dette forstås ved at barn kan havne i prekære valg mellom flere onder. Mange ungdommer blir rekruttert til kriminelle subkulturer, ikke fordi dette er et ønske, men fordi de ikke lenger holder ut i sin normale tilværelse i skole og hjem. Her dreier det seg om «utstøtningsprosesser» som det må være en fundamental oppgave å gjøre noe med. Den individuelle tilnærmingen for ivaretakelse av hvert enkelt barns læring, gir en anvisning på den retning utviklingen bør gå.

Det er viktig at barns læring gis en positiv retning. Mulighetene for det motsatte er imidlertid til stede, og de «læringsagenter» som vil medvirke til dette har fått et økt antall. Dette henger sammen med den åpne mediesituasjonen, hvor tilgangen til mulige identifikasjonsmodeller etc., er nærmest ubegrenset. Det må være en viktig oppgave for barnepolitikken å arbeide i nærkontakt med den teknologiske og kommersielle utviklingen, slik at disse kreftene i størst mulig grad kan samvirke, og i minst mulig grad motvirke en positiv lærings- og utviklingsprosess. Ved siden av samfunnets kontrolltiltak igjennom lovgivningen o.l., må det her være vesentlig å bidra til en ansvarliggjøring av de sterke aktørene på dette området. Her viser utvalget blant annet til den faglige debatten om mulige internasjonale avtaler når det gjelder formidling igjennom fjernsyn, video og dataspill. I alle tilfeller vil det være ønskelig å inngå samarbeidsavtaler, der de tunge aktørene, i det minste på det nasjonale nivå, oppfordres til å «spille på lag» med de instanser, aktører og krefter i samfunnet som arbeider for å skape best mulige oppvekstvilkår for barn og ungdom.

Når det gjelder konflikter og konfliktløsning, vil utvalget peke på muligheten av å etablere en kameratstøtteordning («jevnaldringsrådgivning») for skolebarn. Elevene identifiserer seg med hverandre, og slike opplegg kan gå inn i støtteordninger for å bygge opp under familiene. En kameratstøtteordning vil etter utvalgets oppfatning kunne virke positivt blant annet ved å utvikle ansvar for hverandre, og for å forebygge vold og mobbing i skolesammenheng. Utvalget understreker videre betydningen av elevenes egen innflytelse og medvirkning, og foreslår at elevrådene får en utvidet funksjon som høringsinstans i saker som involverer dem.

Utvalget vil også peke på kontinuiteten i overgangen fra ungdoms- til voksenstadiet, og understreke ønskeligheten av at det ikke bygges opp unødige stengsler for unge mennesker som skal inn i arbeidslivet. Den høye arbeidsledigheten blant ungdom må etter utvalgets vurdering sees på som et uttrykk for at innsats er nødvendig på flere plan. Det er viktig at kunnskapen om arbeidslivet blir bedre, for å motvirke at yrkesvalget blir basert på et for dårlig grunnlag.

Utvalget vil understreke at det å gjøre voksen- og arbeidslivet tilgjengelig, er et viktig mål i seg selv. Utdanningssystemet kan (paradoksalt nok) ha medvirket til å vankeliggjøre den formelle kvalifiseringen, og gjort denne veien uframkommelig for mange. Arbeidlivet bør vurdere, sammen med de store organisasjonene, å utvikle alternative sertifiseringopplegg, der arbeid og utdanning kan gå «hånd i hånd». Her kan også ulike former for nettverksbaserte utdanningsopplegg komme til anvendelse. Men hovedsaken er at de unge gis muligheter til å få et yrkessertifikat, og at de ønskes velkommen til arbeid- og samfunnsliv. I denne samenhengen kan blant annet ordningen med utdanningsvikariater for ungdom, som kombinerer redusert lønn med opplæringstilbud, være en god organiseringsform. Ordningen har i praksis vist seg å føre med seg positive resultater. Utvalget vil derfor anbefale at denne ordningen utvikles videre, og at det arbeides for å utvikle nye og utradisjonelle veier og virkemidler, både kort- og langsiktige, som kan føre ungdom inn i arbeidslivet.

Fokuseringen på arbeidsledighet er viktig ikke bare i forhold til ungdomsledigheten og forberedelsen til yrkeslivet gjennom skolesystemet, men også fordi foreldres arbeidssituasjon eller mangel på arbeid, har stor betydning for barna og deres oppvekstsituasjon. Utvalget vil derfor understreke betydningen av at barne- og ungdomspolitisk planlegging og organisering inkluderer næringslivs- og arbeidslivsperspektivet i sterkere grad enn hittil.

Utvalget vil påpeke betydningen av at det utredes et evalueringssystem som både kan ta vare på helheten, objektiviteten og rettssikkerheten på en forsvarlig måte, og som også kan dokumentere kompetanse for de elevene som ikke ønsker eller makter å gjennomføre en fullstendig formell utdanning. Videre vil utvalget foreslå at lærlingeordningen utvides, og at bedrifter som på denne måter mottar unge mennesker til yrkesopplæring, blir verdsatt for en kvalifisert innsats. Det må oppfates som en «æressak» å få ansvar for lærlinger og andre elever, og det bør knyttes et kvalitetsstempel til arbeidsplasser som har denne tillitsfunksjonen.

Konkret foreslår utvalget at det vurderes et felles «Oppvekst- og familiedepartement». I denne vurderingen vil det være naturlig også å trekke inn skolen. En slik organisering gir mulighet til å planlegge og gjennomføre en mer helhetlig oppvekstpolitikk.

Organisering løser ikke alt, men det er allment anerkjent at organisasjonsformen påvirker hvilke saksområder som blir betraktet som overordnede og viktige, og hvilke som har en tendens til å bli skjøvet i bakgrunnen. Organisering sier noe om problemoppfatning, prioritering og forståelse av sammenhenger.

En departemental koordinering og samordning av de sentrale oppvekstaktørene, vil gi den nødvendige stimulans og motivering til å gjennomføre en mer helhetlig oppvekstpolitikk på kommunalt plan.

Utvalget vil anbefale at flere kommuner oppmuntres til å opprette en oppvekstkoordinator som har myndighet til å drive lokal tverretatelig og tverrfaglig utviklingsarbeid. På sikt bør det utredes stimuleringstiltak for at kommunene skal finne det formålstjenlig å opprette egne oppvekstsetater, etter samme modell som utvalget har foreslått utredet på det departementale og nasjonale plan.

I den nasjonale og kommunale satsingen for å etablere en mer helhetlig og kvalitativ oppvekstpolitikk, vil det være et stort behov for et barneombud som kan være inspirator og veileder for nasjonal og lokal forvaltning, og for politikere, profesjoner og barn.

Utvalget har med dette pekt på noe av de perspektivene som bør ligge til grunn for den framtidige organiseringen for barn og ungdom. Utvalget vil i den forbindelse også vise til den generelle oppfatning at uansett hvor godt man organiserer tiltakene innenfor et bestemt område, vil dette bare være en forutsetning, men et utilstrekkelig grunnlag for å skape de gode vilkårene. For å lykkes vil det alltid være nødvendig med personer som virkelig vil «det gode». Her dreier det seg om personer som både vet, kan og vil og som har en utvetydig integritet.

2 Barneombudsordningen

2.1 BAKGRUNNEN FOR OPPRETTELSEN AV ET BARNEOMBUD I NORGE

2.1.1 Idébakgrunnen

Allerede i 1969 lanserte Anders Bratholm i boken «Umyndige personer» tanken om et Barneombud i Norge. Begrunnelsen for et ombud for barn var at barn utgjør en stor, men svak gruppe, uten noen organisasjon eller annet effektivt talerør bak seg, slik de fleste andre grupper har. Konklusjonen var at barn og unge har et behov for et offentlig ombud som kan tale deres sak (Bratholm 1991). Bratholm var aktiv i debatten senere i syttiårene også, blant annet gjennom en leder «Barneombud og offensivt barnevern» i Lov og rett 1975 (s.49-50). I forskjellige sammenhenger i samfunnsdebatten i syttiårene, også i den politiske debatten, var det en sterk fokusering på barns situasjon. Barns rettigheter i et moderne samfunn var ett aktuelt tema.

På Arbeiderpartiets kvinnekonferanse i 1975 ble det fattet et vedtak om å arbeide for et Barneombud i Norge. På landskvinnekonferansen gikk man inn for at det ble opprettet et barneombudsembete med blant annet følgende oppgaver: «Å gi informasjon om barns rettsstilling, å fremme barns interesser og rettigheter, å løse rettstvister angående barn, å styrke barns rettssikkerhet i hjem og institusjoner, å sikre og fremme barns interesser ved planlegging av bomiljøer og boligområder, å fremme samarbeid, likeverd og respekt mellom barn og andre aldersgrupper, uansett kjønn eller andre ulikheter samt å tjene som offentlig appellinstans ved mistanke om barnemishandling» («Barnas plass i dagens samfunn», side 7 og 8 i Handlingsprogram for DNA).

Dette forslaget var inspirert av det svenske Redd Barnas ombud for. Samme år ble Barnelovuvalget nedsatt. Leder av utvalget ble Frederik Beichmann.

2.1.2 Ungdomsutvalgets innstilling

Forut for dette, ble det i 1971 oppnevnt et ungdomsutvalg (Nordland-utvalget) med mandat til å vurdere den offentlige politikken på oppvekstområdet. Utvalget skulle blant annet fremme forslag til tiltak som kunne bidra til en mer samlet offentlig politikk der ungdommens situasjon i utdanning, arbeid og fritid kunne vurderes i sammenheng, herunder skolens arbeidsformer og innhold i relasjon til mulighetene for et meningsfullt fritidsmiljø for unge mennesker. Videre skulle utvalget fremme forslag til tiltak som kunne svekke forbrukerpresset på denne aldersgruppen, bedre våre bomiljøer med utgangspunkt i de unges situasjon, motvirke rusgifter og bedre ungdomsorganisasjonenes arbeidsmuligheter.

Innstillingen fra dette utvalget ble lagt fram i 1977. Utredningen som var Tilråding 1 fra Nordland-utvalget, listet opp de instanser som utvalget mente burde ha et hovedansvar for det samlede oppvekstmiljøet. Utvalget foreslo at det på statlig sentralt hold skulle opprettes en egen avdeling i Forbruker- og administrasjonsdepartementet som skulle ha ansvaret for det samlede oppvekstmiljøet.

Det ble også fremmet forslag om hvilke oppgaver en slik avdeling i departementet skulle arbeide med. Avdelingen skulle ha ansvaret for at lover som gjelder oppvekstmiljøet fungerer i praksis, kartlegge og utrede spørsmål om oppvekstvilkårene for barn og ungdom og finne praktiske virkemidler for å løse problemer i barne- og ungdomsmiljøet. Videre skulle avdelingen arbeide med å samle informasjon om utviklingsarbeid som har tilknytning til oppvekstsituasjonen for barn og unge i ulike lokalmiljø, samordne det statlige ungdomsarbeidet og ta initiativ til samarbeidstiltak mellom det offentlige, barne- og ungdomsorganisasjonene og det kommunale ungdomsarbeidet, og vurdere økonomiske og sosiale vilkår for oppvekstfamilien utfra behovene hos barn og unge. Avdelingen skulle også finne fram til metoder og tiltak som bedre kunne integrere skole, arbeid og fritid, og til miljøtiltak som kunne bedre levevilkårene for barn, tiltak som kunne styrke sosiale nettverk i lokalmiljøet, tiltak som kunne styrke fellesskapet mellom generasjonene. Dernest skulle det være avdelingens ansvarsområde å arbeide for å finne fram til tiltak som kunne bedre vilkårene for sosial integrasjon, opplæring, fritidsaktiviteter og arbeids- og bostedsforhold for funksjonshemmede, tiltak som kunne bedre oppvekstforholdene for barn og ungdom fra innvandrerfamilier og minoritetsgrupper, samt tiltak som kunne redusere pendling og flytting. Avdelingen skulle videre arbeide med spørsmål som gjaldt unge innflyttere i byer og tettsteder og finne fram til tiltak som kunne gjøre oppvekstmiljøet mindre kommersialisert og minske kjøpepresset på barn og ungdom (NOU 1977:6, side 52).

På fylkesplanet ble det foreslått at et fylkeskommunalt utvalg for oppvekstmiljøet, en egen konsulent hos fylkesrådmannen i tillegg til et fast samarbeid mellom fylkeskommunale og statlige etater. Utvalget foreslo dessuten at det på kommunenivået burde være et politisk utvalg for oppvekstmiljøet, en egen konsulent for oppvekstmiljøet og et fast samarbeid mellom flere kommunale etater som burde ha hovedansvaret for det samlede oppvekstmiljøet. I forlengelsen av forslaget om en slik ansvarsdeling foreslo utvalget at det på sentralt hold ble etablert et Statens Ungdomsråd der medlemmer av rådet også ble utpekt av Regjering og Storting. I tillegg til ungdomsorganisasjonenes deltakelse, ble det også foreslått at Regjering og Storting skulle velge medlemmer av rådet.

2.1.3 Forarbeidene

Her skal vi følge veien gjennom de formelle kanalene, fram til Lov om Barneombud.

2.1.3.1 Innstillingen fra Barnelovutvalget

I NOU 1977:35 fra Barnelovutvalget, ble så ordningen med et eget Barneombud foreslått. Barnelovutvalget som ble oppnevnt i 1975 hadde i tillegg til å fremme forslag om en felles lov om forholdet mellom barn og foreldre også i oppdrag å utrede spørsmålet om etablering av et Barneombud. Mandatet sa følgende om et Barneombud:

«Videre bør utvalget vurdere om det er grunn til å opprette et særskilt organ til å løse konflikter mellom barn og foreldre og mellom barn og personale i institusjoner, eller om slike oppgaver eventuelt kan ivaretas ved å styrke barnevernsnemndene eller overformynderiene. Tanken om et særskilt organ er skissert av Anders Bratholm i boken Umyndige personer, Universitetsforlaget 1969, s. 103, 104. Eventuelt bør det overveies om et slikt organ også bør ha til oppgave å arbeide mer generelt for å fremme barns rettigheter» (1977:35, side 11).

Dette utvalget var av den oppfatning at det ikke var tilstrekkelig med de folkevalgte og administrative organer som ble foreslått av Ungdomsutvalget (Nordland-utvalget) og argumenterte for et uavhengig og frittstående organ; et Barneombud.

Utvalget trakk frem følgende områder som spesielt viktige for et slikt ombud:

1. Oppgaver i tilknytning til planlegging og utredning.

Arealplanlegging og lokalisering av industribedrifter ble trukket frem som eksempler på områder der et Barneombud kunne uttale seg ut fra barns interesser og behov. Det var fra utvalgets side ikke foreslått at et Barneombud skulle uttale seg i for eksempel alle typer av reguleringssaker.

2. Oppgaver som konfliktløsende organ.

Barnelovutvalget ville i utgangspunktet at et Barneombud kunne fungere som et alternativt konfliktløsningstilbud i saker som angår barns forhold til omgivelsene. Utvalget så for seg at en for eksempel ved hjelp av barnepsykologisk ekspertise kunne få foreldre og barn til bedre å forstå innbyrdes konflikter, og få dem til å snakke sammen og selv bli enige om en løsning. Utvalget pekte på at en forutsetning for at et ombud skulle ha en slik oppgave var at det ble bygget ut lokale Barneombud i hele landet. Utvalget mente dette ikke ville være en hensiktsmessig løsning, og konkluderte med at i denne typen saker burde et ombud kun ha som oppgave å henvise partene til eksisterende rådgivningstilbud. Imidlertid kunne en oppgave for et Barneombud være å arbeide på generell basis for å forebygge konflikter mellom barn og samfunnet.

3. Informasjon

På dette feltet så utvalget for seg at Barneombudet burde ha som oppgave å drive opplysningsarbeid overfor offentlige instanser og foreldre om barns behov på ulike områder.

4. Kontroll, rettssikkerhet

Utvalget mente videre at en viktig oppgave for Barneombudet ville være å føre aktiv kontroll med at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt. Det ble også påpekt at det kunne være behov for et organ som særskilt skulle søke å fremme rettssikkerheten for barn, ikke minst for barn i institusjoner.

For å løse disse oppgavene vurderte utvalget om de eksisterende organer var tilstrekkelige.

Ulempene med barnevernsnemndene var, slik utvalget så det, at nemndene var sammensatt på politisk grunnlag og at de bestod av legpersoner. I tillegg mente utvalget at nemndene fungerte svakt når det gjaldt de oppgaver som ikke konkret var fastlagt i loven. Et annet argument var at barnevernsnemnder bare eksisterte på kommunenivået. Familievern- og familierådgivningskontorene ble også vurdert. Svakheten ved disse kontorene var at de i liten grad var opinionspåvirkere. I tillegg fungerte kontorene mest som organer for ekteskapskonflikter og dermed mest ble oppfattet som et organ for voksne. Helsestasjonenes ulempe var at de først og fremst hadde kontakt med barn under skolepliktig alder. Videre var det en mulighet for at de oppgaver en tenkte at et Barneombud skulle ha, lett kunne komme i konflikt med det tillits- og samarbeidsforhold helsestasjonene hadde opparbeidet seg i forhold til familiene. Dette siste argumentet ble også anført mot å benytte sosialkontorene til denne typen oppgaver. Videre ble det understreket at både helsestasjonene og sosialkontorene allerede hadde mange arbeidsoppgaver.

Barnelovutvalget vurderte videre om barnevernkonsulenten hos fylkesmennene kunne ha de oppgaver en ønsket at et Barneombud skulle befatte seg med. Imidlertid mente utvalget at fylkesmennenes mangeartede oppgaver gjorde det vanskelig å tenke seg fylkesmannen som et organ som spesielt skulle fremme barns interesser. Når et gjaldt bygningsrådet var argumentene fra utvalget at disse organene var sammensatt med personer som ikke primært hadde innsyn i eller interesse for barnespørsmål. I forhold til de sentrale, offentlige organer, mente utvalget at det antakelig også var behov for et uavhengig organ som sto fritt til å øve kritikk mot andre myndigheter. En departementsavdeling ville være nødt til å innordne sin virksomhet etter politiske målsettinger.

På bakgrunn av disse argumentene gikk utvalget nærmere inn på organisasjon og virkemåte for et Barneombud. Utvalget gikk for det første inn for et sentralt Barneombud. Argumentene for dette var flere. Det kunne være vanskelig å få nok kvalifiserte personer til lokale ombud, videre ville et sentralt ombud lettere oppnå den nødvendige prestisje for at barns interesser skulle få større gjennomslagskraft. I tillegg ble det argumentert for at en løsning med et sentralt Barneombud ville være billigere. Utvalget mente videre at et ombud måtte være opptatt av hvordan barns og unges interesser ble fremmet på en mest mulig effektiv måte overfor myndighetene. Utvalget var dessuten opptatt av at ombudet ble organisert på en måte som gjorde at det ble hørt og fikk den nødvendige innflytelse og gjennomslagskraft.

Utvalget ønsket at ombudet bare skulle ha myndighet til å avgi uttalelser, ikke til å treffe avgjørelser, da en slik løsning ville bryte med forvaltningssystemet forøvrig. Videre var det ønskelig at Barneombudet ble bredt, tverrfaglig sammensatt. Utvalget ønsket ikke et hierarkisk organ og skisserte tanken om et kollegialt organ i stedet for den vanlige ordningen med en ombudsmann og et fagkyndig sekretariat. Det var også argumenter mot en slik ordning ettersom et slikt organ kunne bli mer tungrodd og fordi Barneombudet da ikke ville tale med en stemme utad. Utvalget så videre ikke behov for at et Barneombud ble supplert med et råd ettersom ombudet ikke var tenkt å ha en myndighetsfunksjon. Barnelovutvalget mente at et ombud til å begynne med kunne bestå av anslagsvis seks personer.

2.1.3.2 Lovproposisjonen

På bakgrunn av Barnelovutvalgets arbeid, fremmet Forbruker- og administrasjonsdepartementet Ot.prp. nr. 2 (1980-81) Om lov om barneombud 15. august 1980. Det var to studenter ved det juridiske fakultet som utarbeidet utkastet til proposisjonen og instruksen for Barneombudet, blant annet fordi departementet ikke hadde tilstrekkelige ressurser til å sette inn.

Forut for denne proposisjonen hadde en arbeidsgruppe med representanter fra flere departementer (Justisdepartementet, Forbruker- og administrasjonsdepartementet, Miljøverndepartementet, Sosialdepartementet, Kirke-, og undervisningsdepartementet, og Kommunal- og arbeidsdepartementet) arbeidet videre med spørsmålet om etablering av et Barneombud på bakgrunn av Barnelovutvalgets forslag. Arbeidsgruppen var enig i behovet for et Barneombud, og skilte mellom offentlige myndigheters ansvar for å arbeide mer effektivt med sine respektive forvaltningsoppgaver og behovet for et frittstående organ som kunne fremme barns interesser. Dette behovet ble begrunnet med at barn ikke selv kunne tale sin egen sak overfor myndigheter eller opinion. Arbeidsgruppen var imidlertid uenig om hvilke oppgaver et Barneombud burde ha. En del av gruppen mente at et Barneombud, i likhet med Barnelovutvalgets forslag, burde være et rettsikkerhets- og interesseorgan for barn. Den andre delen av gruppen foreslo at det ble opprettet et frittstående råd - Statens barneråd - som skulle følge med i utviklingen av barns levekår og fremme barns interesser overfor private og offentlige instanser. Spørsmål som omhandlet barns rettssikkerhet burde ligge inn under Sivilombudsmannen.

I departementets oppsummering i lovproposisjonen av høringsuttalelsene til NOU 1977:35 går det fram at et flertall av dem som har uttalt seg om et forslag om å etablere et Barneombud, var tvilende eller uenig i å opprette et slikt ombud. Argumentene mot å etablere et eget ombud for barn var at det allerede eksisterte flere organer som kunne ivareta de oppgavene det var foreslått at et Barneombud skulle ha. Enkelte mente videre at et nytt organ kunne føre til et mer tungrodd og byråkratisk apparat. Flere av høringsinstansene fryktet også at et sentralt Barneombud kunne svekke foreldre og lokale instansers ansvar. Det var videre en utbredt oppfatning at dersom det skulle bli aktuelt med et sentralt Barneombud, burde dette knyttes til Sivilombudsmannen.

I tillegg begrunnet departementet behovet for et eget Barneombud i proposisjonen ved å framheve at barn mangler muligheter for selv å ivareta sine interesser gjennom deltakelse i politisk virksomhet, i interesseorganisasjoner og lignende og at hensynet til barns behov kan stå i motsetningsforhold til andre samfunnshensyn, for eksempel i reguleringssaker. Videre ble det påpekt at barn står svakere enn voksne når det gjelder å ta vare på de rettigheter de har i følge lovverket, at barn ikke har stemmerett og at de organer innenfor det offentlige forvaltningsapparatet som skal ivareta barns interesser er generelt svake. De mangler i tillegg i stor grad lovhjemmel til å gripe inn mot planer eller vedtak som er i strid med barns interesser.

Departementet konkluderte med at et Barneombud ville være den mest effektive løsningen. Departementet mente at et ombud ville ha større autoritet og gjennomslagskraft enn et råd eller utvalg. Et ombud ville dessuten ha større muligheter til å følge kontinuerlig med i planer og utredninger som forberedes av offentlige myndigheter og private og offentlige institusjoner. Videre ville et ombud kunne reagere langt raskere enn et råd som bare ville ha et begrenset antall møter i året. Det var også viktig for departementet at Barneombudet ville bli en synlig institusjon for barn og andre. For å ivareta allsidigheten i ombudets beslutninger, gikk departementet i motsetning til Barnelovutvalget, inn for å etablere et råd i tilknytning til Barneombudet. Rådets oppgave skulle være å bistå ombudet i dets arbeid ved å drøfte de mer prinsipielle sidene ved ombudets virksomhet.

Departementet var opptatt av at Barneombudet skulle være et ombud for alle barn opp til atten år, selv om ungdom i større grad enn mindre barn er i stand til selv å hevde sine interesser.

Begrepet ombud ble også diskutert. Departementet mente at ombudsbegrepet ikke er knyttet til spesielle oppgaver eller arbeidsmåter, men at betegnelsen først og fremst er knyttet til organ som er forholdsvis uavhengig av forvaltning, domstoler, politiske myndigheter og lignende.

Når det gjaldt Barneombudets myndighet og oppgaver, skulle ikke ombudet ha kompetanse til å avgjøre saker eller omstøte vedtak i forvaltningen. Departementet ønsket at ombudet i utgangspunktet skulle kunne uttale seg om alle typer saker, men at ombudet ikke skulle uttale seg om konkrete enkeltkonflikter mellom barn og dets foreldre, mellom foreldre innbyrdes og i lignende saker. I andre enkeltsaker mente departementet at ombudet skulle kunne uttale seg. Barneombudet skulle være en representant for barns interesser i forholdet til avgjørelsesprosesser i forvaltningen og i private instanser.

Departementet gikk videre grundig inn på forholdet mellom Barneombudet og Sivilombudsmannen og mente det ikke ville oppstå vesentlige problemer i kompetanseforholdet dem i mellom. Heller ikke forholdet til de andre ombudsinstitusjonene og rådene mente departementet ville medføre noen store betenkeligheter. Ettersom Barneombudet i motsetning til Sivilombudsmannen ville komme til å få mer karakter av interesseorgan, antok departementet at det ikke var nødvendig å gi ombudets uttalelser noen beskyttelse mot mortifikasjon.

Når det gjaldt forholdet til departement, Regjering, Stortinget og domstoler, mente departementet at Barneombudets kompetanse ikke skulle være begrenset av hensynet til de avgjørelser som er truffet av de nevnte organer. Bakgrunnen for at departementet ikke ville begrense ombudets kompetanse i forholdet til disse institusjonene, var ombudets funksjon. Ombudet skulle først og fremst styrke barns samfunnsmessige funksjon og Barneombudet ville etter departementets mening vanskelig kunne utføre sine oppgaver tilfredsstillende dersom dets kompetanse skulle være begrenset i forhold til disse organene.

Departementet gikk inn for at barneombudet skulle ansettes for fire år av gangen og at intet barneombud skulle ha en funksjonstid på mer enn åtte år. Når det gjaldt barneombudets faglige bakgrunn, ønsket ikke departementet å stille noen krav til bestemte formelle kvalifikasjoner. I forhold til saksbehandlingen så departementet det som ønskelig at ombudet la vekt på å etablere kontakt- og informasjonskanaler for å få best mulig oversikt over og innsikt i barns levekår. Videre skulle ombudet holde offentligheten orientert om sitt arbeid, blant annet gjennom årlige rapporter til departementet, og ombudet skulle utføre en betydelig utredningsvirksomhet.

2.1.3.3 Innstillingen fra fagkomiteen

I Innst. O. nr. 26 (1980-81), fra sosialkomiteen i Stortinget, delte komiteen seg i to fraksjoner. Komiteens flertall, som besto av Arbeiderpartiets åtte medlemmer, støttet departementets forslag om å opprette et Barneombud. Mindretallet, Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, til sammen sju medlemmer, gikk i mot forslaget.

Flertallet la vekt på at barn har små muligheter til selv å fremme sine interesser. Videre mente flertallet at et Barneombud kunne bidra til at foreldre får et bedre samfunn å være foreldre i. Arbeiderpartiets representanter pekte også på at det fremdeles var flere problemer knyttet til barn og unges oppvekstvilkår i Norge og at ansvaret for barns skjebne var spredt på forskjellige organer i forvaltningen. Flertallet viste i innstillingen til en rekke andre tiltak som var igangsatt for å bedre barns stilling og understreket at opprettingen av et Barneombud bare var en av flere reformer.

Flertallet i sosialkomiteen var ellers enig i departementets merknader til lovforslaget, men understreket blant annet at ombudet ikke skulle uttale seg om konkrete enkeltkonfliktermellom barn og dets foreldre. Det ble presisert at ombudet ikke skulle redusere foreldreansvaret. Det ble også understreket at Barneombudet i uttalelse om vedtak truffet av domstolene, ikke skullekunne uttale seg om avgjørelsens juridiske holdbarhet, men om den faktiske og rettslige tilstanden som et domsvedtak avdekker. Til sist ønsket flertallet å understreke at ombudets råd ikke skulle ha noen utadrettet funksjon, men fungere som et rådgivende, konsultativt organ for Barneombudet.

Mindretallet anførte flere argumenter mot etableringen av Barneombudet. Familiens betydning ble understreket og det ble lagt vekt på at det er foreldrene som har hovedansvaret for barna. Hjem og familie er barns nærmeste og viktigste oppvekstmiljø. Foreldrene trenger opplysning og veiledning om barns grunnleggende behov. Det offentlige må gjennom sin familiepolitikk legge forholdene til rette for at foreldrene får reelle muligheter til å skjøtte ansvaret og imøtekomme barns behov i hjem og familie. Det må dermed etableres muligheter for deltidsarbeid, fleksible arbeidstidsordninger, og omsorgsarbeid må kompenseres ved omsorgslønn, økt barnetrygd eller ved skatte- og trygdeordninger som i større grad tilgodeser barnefamiliene.

Mindretallet var videre enig i de synspunkter som hadde kommet frem i høringsuttalelsene om at de eksisterende organer som skal ivareta barns interesser må styrkes fremfor å etablere et nytt organ. Særlig la mindretallet vekt å at barnevernsnemndene måtte få en styrket stilling. Mindretallet mente barnevernsnemndene kunne bli en synlig institusjon slik departementet ønsket at et Barneombud skulle være. Mindretallet mente at nemndene i større grad måtte fremstå som den sentrale og koordinerende instans i alle saker som gjelder barns behov, rettigheter og interesser og ønsket i den forbindelse å endre barnevernloven på flere punkter. Mindretallet så blant annet for seg at barnevernsnemndene burde ha lovhjemlet plikt til å uttale seg i reguleringssaker, trafikksaker og lignende. Barnevernsnemndene kunne videre, etter mindretallets oppfatning, også fungere som et konfliktløsende organ. Nemndene måtte få tilført flere ressurser slik at de ble i stand til sammen med andre lokale krefter, å legge forholdene til rette for et godt oppvekstmiljø for barn.

På regionalt nivå mente mindretallet at fylkesmannens tilsyn med barnevernet måtte styrkes. Fylkesmannen kunne få den samme innsynsretten i private og offentlige institusjoner som et Barneombud var tenkt tillagt. På sentralt nivå mente mindretallet at Statens Barnevernråd burde tre i funksjon igjen, men i en ny skikkelse. Rådet burde bli et frittstående organ med en bred sammensetning med et utvidet mandat til å ta opp saker av eget initiativ. Mandatet burde utformes slik at rådet generelt kunne fremme barns interesser overfor det offentlige og på annen måte og følge med i utviklingen av barns oppvekstvilkår. Oppgaver som gjelder tilsyn med barns rettssikkerhet mente mindretallet burde bli lagt til Sivilombudsmannen.

2.1.4 Debatten i Odelstinget

Debatten i Odelstinget fant sted 17. februar 1981. I alt 24 talere hadde ordet, et flertall av dem kvinner.

Saksordfører Astrid Murberg Martinsen fra Arbeiderpartiet la vekt på at barn trenger hjelp til å få ivaretatt sine interesser i samfunnet og argumenterte ellers i tråd med departementets begrunnelser i proposisjonen. Hun understreket videre at Barneombudet ikke var tiltenkt konfliktløsende oppgaver, men skulle ha som hovedoppgave å arbeide for at barns behov, rettigheter og interesser blir behørig ivaretatt og tatt hensyn til på alle samfunnsområder. Saksordfører presiserte også at et Barneombud ikke skulle redusere foreldreansvaret- og heller ikke frata foreldrene deres rettigheter og plikter, dette var det heller ingen uenighet om i komiteen understreket hun. Martinsen la videre vekt på at etableringen av et Barneombud bare var en av flere reformer som hadde som siktemål å bedre barns stilling i samfunnet. Saksordfører avsluttet sitt innlegg med å si at Barneombudet skulle fungere som en årvåken «vaktbikkje» for barns interesser i samfunnet. Hun understreket i et senere innlegg at barneombudet ville bli en personifisering av krefter som virker for barn. «Det er et menneske som barn kan vende seg til når de føler seg tråkket på av voksensamfunnet eller systemet».

Inger Louise Valle, Arbeiderpartiet, var opptatt av to hovedtemaer. For det første måtte man ta stilling til om barn har det vanskeligere i dag enn tidligere og av den grunn har behov for et slikt særtiltak. Dernest måtte man ta stilling til om et Barneombud ville være det mest hensiktsmessige organet til å ivareta barns interesser. Valle mente at det ikke var noen uenighet mellom flertallet og mindretallet om at det var et behov for å ha et sentralt apparat til å tale barns interesser, men at Arbeiderpartiet ville ha et ombud og de ikke-sosialistiske partiene et råd (Statens barnevernråd). Valle mente et ombud ville være friere og mer fleksibelt enn et råd. Dette argumentet ble også understreket av Åge Hovengen, som også mente at et Barneombud ville være betraktelig mer funksjonsdyktig.

Stein Ørnhøi, Sosialistisk Venstreparti, mente opprettingen av et eget Barneombud var et godt forslag, men understreket at det som var avgjørende for at barn og unge har gode oppvekstvilkår var beslutninger om bevilgninger til barnetrygd, til trafikksikring, til undervisning i skolen etc., og ikke beslutningen om å etablere et Barneombud. Ørnhøi mente forøvrig at mindretallet nærmest hadde gitt et inntrykk av at en med opprettingen av et Barneombud sto overfor «den endelige statliggjøring av privatlivet her i landet».

Uten selv å være til stede i Stortinget den dagen, spilte Mona Røkke, leder av Høyrekvinnene, en viktig rolle i debatten. Hennes innlegg i Aftenposten 13. september 1980 ble brukt av flere talere fra Arbeiderpartiet for å vise at «ombudets argeste motstandere» var på ville veier. Gunn Vigdis Olsen, Arbeiderpartiet, siterte henne slik:

«Ved opprettelsen av et eget Barneombud får vi en synlig institusjon med uttalerett på barns vegne overfor samfunnet i vid forstand. Det dreier seg ikke om opprettelsen av en klageinstans for barn som er misfornøyde med sine foreldre - det dreier seg ikke om å løse enkeltstående konflikter på det personlige plan - slike saker skal henvises til det eksisterende hjelpeapparat. Det det dreier seg om er en kontroll med at barns interesser ivaretas ved samfunnsplanleggingen og at det gis informasjon om barns rettigheter, at det gis innsyn i offentlige og private institusjoner for barn, at en instans kort og godt får myndighet til å fremme konkrete forslag med sikte på å bedre barns situasjon».

Gunn Vigdis Olsen-Hagen kommenterte dette slik:

«Dette er helt korrekt forstått av representanten Mona Røkke, og jeg tror at om noen år vil sannsynligvis også resten av Høyre, og også Kristelig Folkeparti og Senterpartiet forstå det».

Gunn Vigdis Olsen-Hagen understreket forøvrig at det ikke lå noen motsetning i å ville ruste opp barnevernsnemdene og samtidig gå inn for opprettingen av et eget Barneombud. Olsen-Hagen la videre vekt på at Barneombudet skulle være en støttespiller for foreldre og barn og ikke en motstander av foreldrenes viktige rolle. Et ombud skulle bidra til å bistå foreldrene i deres arbeid for å fremme barnas interesser i forhold til storsamfunnet.

Forbruker- og administrasjonsminister Sissel Rønbeck, Arbeiderpartiet, understreket at Barneombudet ikke skulle uttale seg om enkeltsaker. Hun sa også at med opprettelsen av et Barneombud ønsket Arbeiderpartiet og regjeringen å gi et «klart signal om vilje til en innsats som både barns og foreldre kan forstå. I denne innsatsen er det behov for et nytt redskap som både barn og voksne kan bruke. Et eget Barneombud er et slikt signal og redskap».

Liv Aasen, Arbeiderpartiet mente det var en viss dobbelhet i de borgerliges motstand mot ombudet: «De borgerlige har tatt avstand fra et Barneombud de selv har laget et skremmebilde av, men samtidig som de har laget et skremmebilde av ombudet, har de beskrevet det som meningsløst».

Odd Einar Dørum, Venstre, pekte på en del problemer knyttet til å la barnevernsnemndene få økt innflytelse. Barnevernsnemndene var underordnet fylkesmannen og Sosialdepartementet. Departementets instruksjonsrett overfor nemndene i barnepolitiske spørsmål innebar at nemndene ikke ville kunne kritisere avgjørelser fattet av fylkesmann og departement. Dørum mente videre at «når det gjelder barns rettigheter, er det forvaltningsapparat vi har for svakt utbygd».

Flertallets argumenter var altså i hovedsak de samme som i departementets proposisjon: Det var et behov for et uavhengig organ som kunne tale barn og unges interesser, som skulle være en støttespiller i forhold til barn og deres familier og som kunne fungere som en aktiv pådriver overfor regjeringen og andre myndigheter for å få satt barn og unges interesser på den politiske dagsorden.

Gerd Kirste, Høyre, la vekt på at det ikke var noen uenighet mellom flertallet og mindretallet om de problemer barn og unge har i samfunnet. Uenigheten dreiet seg om forslaget om å opprette et Barneombud var et egnet middel til å løse disse problemene. Etter Kirstes mening var forslaget et «typisk 'syns'-forslag, som vil ha liten eller ingen effekt, men som kan være politisk hensiktsmessig fordi det tilsynelatende gjør noe positivt for å løse problemer som alle kan se er tilstede». Hun hevdet at et Barneombud ikke kunne få noen som helst mulighet til effektivt å påvirke disposisjoner som vil influere på barns oppvekstmiljø og la i den forbindelse blant annet vekt på at ombudet kun skulle være besatt med fire personer. Kirste mente videre at et Barneombud i beste fall ville være overflødig, i verste fall ville det bli et tiltak som kunne bidra til å kamuflere de reelle problemer. Dersom et Barneombud skulle få reell innflytelse måtte det ha et nettverk av organer å samarbeide med, og det ville etter hennes mening, bety et stort nytt byråkrati.

Etter Kirstes oppfatning var de problemer barn og unge står overfor ikke først og fremst knyttet til politiske beslutninger som reguleringsplaner og lignende, men atmosfæren det enkelte barn vokser opp i. Det er foreldrene som spiller den helt avgjørende rolle i barns liv. Kirste la også vekt på å styrke de lokale barnevernsnemndene rolle.

Sosialkomiteens formann, Odd With, Kristelig Folkeparti, understreket i sitt innlegg betydningen av å styrke familien som institusjon og gi foreldre hjelp til å ivareta sitt foreldreansvar best mulig. Også With understreket barnevernnemndenes rolle. Han hadde ellers inntrykk av at Regjeringen ville gjøre Barneombudet til en merkesak, «en slags politisk vimpel». Han mente også at nettopp fordi ingen andre land hadde etablert barneombudsordninger, kunne dette tyde på at disse landene ikke hadde ment at et slikt ombud var noen god løsning, i likhet med et flertall av høringsinstansene i Norge.

Ambjørg Sælthun, Senterpartiet, stilte spørsmål om departementet hadde tenkt nøye nok igjennom hva det egentlig ønsket at et Barneombud skulle være og mente at begrunnelsene og forslagene til oppgaver var for vage og altomfattende. I likhet med andre representanter for mindretallet understreket Sælthun betydningen av å styrke barnefamilienes kår og å legge flere oppgaver til de lokale barnevernsnemndene, samt at spørsmål som omhandlet barns rettssikkerhet skulle legges til Sivilombudsmannen.

Hans E. Strand, Høyre, mente at opprettelsen av Barneombudet ville medføre at arbeidet med å bedre barns levekår ville foregå langt unna de steder der problemene er. Strand understreket nærmiljøets betydning for barn og unge. Han var videre betenkt over at et ombud skulle kunne kritisere det politiske skjønn som utføres av folkevalgte organer og synes begrunnelsen for dette var svakt begrunnet i proposisjonen. Strand mente videre at avgrensningen for hva ombudet skule gjøre var svakt begrunnet i departementets forslag. Han mente videre at begrepet ombud var en uheldig betegnelse sett utfra de foreslåtte oppgavene til Barneombudet i forhold til andre ombuds oppgaver. Et annet argument for Strand var at Barneombudet skulle være et statlig, frittstående organ: «Det er vanskelig å tenke seg et statlig organ som opptrer fullstendig uavhengig og frittstående». I forlengelsen av dette stilte Strand spørsmålet om det var tjenlig at en interesseorganisasjon var statlig: «Interesseorganisasjoner skal etter sin natur fremme særinteresser, mens det er en av statens fremste oppgaver å samordne særinteresser og avveie dem mot hverandre». Han stilte avslutningsvis spørsmål ved om det var riktig at barns og unges interesser i liten grad hadde gjennomslagskraft i politiske organer - han mente at de fleste politikere blant annet gjennom foreldrerollen hadde god kunnskap om nettopp barns behov og interesser i motsetning til mange andre områder hvor beslutninger skulle fattes av politikere.

Ole Gabriel Ueland, Senterpartiet, hadde mer sans for etablering av en praktisk foreldreskole heller enn et sentralt Barneombud. Også Ueland la vekt på nærmiljøet betydning for barn og unge.

Anne-Olaug Ingeborgrud, Kristelig Folkeparti, mente de avgjørende tiltakene for å bedre barn og unges oppvekstvilkår var tiltak som bedret økonomien for barnefamiliene, og at nærmiljøet ble forbedret til det bedre for barn og unge på alle områder.

Kristin Lønningdal, Høyre, hevdet at det var lokalmiljøet som hadde best kjennskap til barns problemer og at eksisterende organer må ivareta dette området. Hun var videre opptatt av at ved å få flere kvinner inn i politikken ville prioriteringene i forhold til barn og unge bli mer markerte. En annen hovedinnsats for å bedre barns oppvekstkår, var etter hennes mening, utbygging av barnehager og bedre muligheter for deltidsarbeid for kvinner.

Mindretallet anførte altså flere typer argumenter mot opprettingen av et eget ombud for barn. Et statlig, sentralt ombud ville virke byråkratiserende, ombudet ville ikke ha noen selvstendig myndighet og det ville virke ansvarsfraskrivende for de organer som hadde et ansvar for barn og unge. Videre ville et ombud svekke foreldremyndigheten. Alternativet var å satse på en styrking av nærmiljøer til barn og unge, styrke barnefamilienes økonomi, og å arbeide for at eksisterende organer med ansvar for barn og unge fikk mer innflytelse, for eksempel barnevernsnemdene.

Både representanter fra mindretallet og flertallet syntes debatten hadde vært god. Odd With syntes det hadde vært en saklig og rolig debatt mens Sissel Rønbeck mente det hadde vært en debatt preget av ro og nøkternhet. Hun mente det ikke hadde framkommet noen nye synspunkter eller argumenter.

Ved alternativ votering mellom komiteens innstilling og mindretallets forslag, ble innstillingen ble bifalt med 45 mot 41 stemmer. Deretter var det votering over lovens overskrift og loven i sin helhet, og Lov om barneombud ble vedtatt med 46 mot 41 stemmer.

Etter behandling i Lagtinget 6. mars 1981 var Lov om barneombud vedtatt av Stortinget med virkning fra 1. september 1981.

2.1.5 Noen konklusjoner

Etableringen av et Barneombud var preget av motstand mot forslaget hele veien fra Barnelovutvalget ble nedsatt i 1975 til loven ble vedtatt i 1981. Et flertall av høringsinstansene til Barnelovutvalget gikk imot forslaget, den interdepartementale arbeidsgruppen delte seg i to i forhold til hvilke oppgaver et eventuelt Barneombud skulle ha, og sosialkomiteen og Stortinget delte seg omtrent på midten.

Tross motstanden mot å opprette et eget ombud for barn, var det ingen uenighet om barns grunnleggende situasjon og behovet for å styrke barns rettigheter. Uenigheten dreide seg med andre ord ikke om virkelighetsoppfatningen av barns hverdag, men hvilke virkemidler som var best egnet til å gjøre noe med de nødvendige utfordringene. Det var tverrpolitisk enighet om at barn og unges interesser i sterkere grad måtte inn på den politiske dagsorden. Forståelsen av barn som en utsatt og marginal gruppe i samfunnsdebatten var det også bred enighet om.

Uenigheten mellom motstandere og tilhengere av et Barneombud dreide seg om flere problemstillinger. Det var ulik oppfatning om det var mest hensiktsmessig å etablere et sentralt organ eller satse på lokale krefter og instanser, det var uenighet om det var mest fornuftig å bygge opp et nyttorgan eller videreutvikle eksisterende strukturer. Det var også en debatt om offentlige institusjoners evne til å løse viktige samfunnsspørsmål for barn generelt versus familiens avgjørende rolle for barn og unges oppvekstkår.

Som disse skillelinjene viser, var debatten også et klassisk eksempel på en debatt mellom sosialdemokratiske og borgerlige verdier i den forstand at uenigheten dreide seg om byråkrati og nye, statlige, sentrale institusjoner på den ene siden som motpart til vektlegging av familien og nærmiljøet og en desentralisert stat på den andre siden.

Den offentlige debatten om Barneombudet var altså sterkt politisert. Slik måtte det muligens bli ettersom initiativet og pådrivet til å opprette Barneombudet kom fra Arbeiderpartiet. For Arbeiderpartiets kvinner var dette en viktig merkesak som markerte at en prioriterte barne- og familiepolitikk høyt, at barn og familie ikke kom i skyggen av likestilling mellom kjønnene. Saken var viktig også for de borgerlige partiene, da dette hadde vært et politisk felt som på mange måter hadde vært en borgerlig viktig sak under slagordet «vern om familien». Striden om etableringen av barneombudsinstitusjonen falt også sammen med en tidvis tilspisset kamp om regjeringsmakt foran Stortingsvalget 1981. De tre største borgerlige partiene hadde en felles holdning, men de hadde nok likevel hver sin prinsipielle begrunnelse for motstanden mot ombudet; Høyre var i mot et nytt offentlig og byråkratisk organ, Senterpartiet mente et sentralt ombud ville svekke de kommunale organene, men Kristelig folkeparti var bekymret for familien og foreldreretten. De borgerlige partiene samlet seg om en vitalisering av Statens Barneråd og en styrking av barnevernsnemndene, både i arbeidsmuligheter og ansvarsområde.

FNs internasjonale Barneår i 1979 var også en viktig faktor for å få etablert et Barneombud i Norge. Diskusjonen dette året avslørte mangler og behov knyttet til barneomsorg generelt i Norge. Debattene i Barneåret var nok også en viktig forutsetning for å oppnå et politisk flertall i Stortinget.

Det Barneombudet som så dagens lys i 1981 var altså noe annet enn det Anders Bratholm etterlyste i 1969. Barneombudet ble etablert som et organ som skulle fremme barns interesser i samfunnet, men som ikkekunne gripe inn i konkrete konflikter mellom barn og deres foreldre.

2.2 BARNEOMBUDETS MANDAT, ORGANISERING OG OPPGAVER

Barneombudet er et uavhengig, selvstendig og partipolitisk nøytralt organ, og sorterer formelt under Barne- og familiedepartementet. Hverken storting eller regjering har instruksjonsmyndighet over Barneombudet. Barneombudets kontor er tverrfaglig sammensatt, og har i dag et kollegium på ti personer. Kollegiet består av sju fast ansatte, to prosjektstillinger og en sivilarbeider. Fagstaben har ansvaret for blant annet følgende områder: Informasjon, jus, medisin, sosiologi, utdanning og barnevern/ungdom. Tre av fagstillingene er faste stillinger.

Barneombudet oppnevnes i statsråd, for fire år ad gangen. En person kan ikke sitte lengre i stillingen enn åtte år. Det første barneombudet, Målfrid Grude Flekkøy, fungerte fra 1981 til 1989, og det andre barneombudet, Trond-Viggo Torgersen, har fungert fra 1989 til 1995. Trond-Viggo Torgersen har høsten 1995 sagt opp sin stilling. Barneombudets kontorsjef skal være fast stedfortreder for ombudet.

Ifølge lov om barneombud (6. mars 1981 nr. 5) er Barneombudets hovedoppgave å fremme barns interesser i samfunnet, og følge med i utviklingen av barns oppvekstvilkår. Ombudet skal særlig av eget tiltak eller som høringsinstans ivareta barns interesser i samband med planlegging og utredning på alle felter. Videre skal ombudet følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, og foreslå tiltak som kan styrke barns rettssikkerhet. Ombudet skal også fremme forslag til tiltak som kan løse eller forebygge konflikter mellom barn og samfunn, samt følge med i at det gis tilstrekkelig informasjon til det offentlige og private om barns rettigheter og tiltak de har behov for.

Barneombudet kan virke av eget tiltak eller etter henvendelser fra andre. Ombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til behandling. Barneombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under arbeidsområdet. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsen skal rettes til.

Barneombudet skal ha fri adgang til alle offentlige og private institusjoner for barn. Offentlige myndigheter og offentlige og private institusjoner for barn skal uten hinder av taushetsplikt gi Barneombudet de opplysninger som trengs for å utføre ombudets oppgaver etter loven. Opplysninger som Barneombudet trenger for å kunne følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, kan uten hinder av taushetsplikt også kreves fra andre.

Ifølge Barneombudets instruks skal Barneombudet arbeide for at barns behov, rettigheter og interesser blir tatt tilbørlig hensyn til på alle samfunnsområder.

Barneombudet har ikke myndighet til å avgjøre saker eller omstøte vedtak i forvaltningen. Barneombudet kan ikke behandle henvendelser om konkrete enkeltkonflikter mellom et barn og dets foresatte, mellom foresatte innbyrdes om utøvelse av foreldreansvar og lignende saker. I slike tilfeller skal saken avvises fra Barneombudet. Barneombudet kan ikke uttale seg om lovligheten av et forhold når spørsmålet enten er avgjort av domstolene eller saken er brakt inn for domstolene til avgjørelse. Ombudet kan likevel kritisere den faktiske og rettslige tilstand som domstolenes avgjørelse eller Sivilombudsmannen uttalelse avdekker.

Henvendelser om forhold som i det vesentlige gjelder lovanvendelses- eller saksbehandlingsspørsmål, skal i utgangspunktet henvises til Sivilombudsmannen. Barneombudet kan ikke uttale seg om lovligheten av et forhold når Sivilombudsmannen har avgitt uttalelse i saken.

Når Barneombudet finner at det forhold en henvendelse gjelder, ikke gir grunn til kritikk eller annen oppfølging, kan saken henlegges. Barneombudet bør likevel søke å behandle et representativt utvalg av saker.

Barneombudet skal personlig ta standpunkt til alle saker som det har tatt opp til behandling og som ikke er blitt henlagt. Som hovedregel skal ombudets standpunkt formes som en skriftlig uttalelse med begrunnelse. Barneombudet bestemmer selv hvem uttalelsen skal rettes til. Uttalelsen kan også rettes til presse og kringkasting eller andre, i den utstrekning ombudet finner det hensiktsmessig.

Barneombudet skal avgi en årlig rapport (årsmelding) til departementet om sin virksomhet i det foregående kalenderår. Rapporten skal være offentlig tilgjengelig. Barneombudet utarbeider i tillegg en faktasamling om barn og unge. Denne samlingen inneholder oppdaterte data om barn og unge på en rekke samfunnsområder. Den siste faktasamlingen er utarbeidet i samarbeid med Statistisk Sentralbyrå, og utkom i 1995 i filofax-format.

Barneombudets arbeidsmetoder er varierte. I tillegg til å behandle enkeltsaker og ta opp prinsipielle spørsmål samt avgi høringsuttalelser, benyttes blant annet rundebordskonferanser, fagmøter, prosjektarbeid og høringer som arbeidsform. Barn og unge kan komme i kontakt med Barneombudet blant annet gjennom Klar Melding Inn-systemet som ble etablert i 1989. Barn kan ringe inn til Barneombudet og lese inn beskjeder på en telefonsvarer. Svarene blir så skrevet ned, og behandlet som enkeltsaker. En del av henvendelsene er også blitt tatt opp i et ukentlig radioprogram. Barneombudet har inngått et samarbeid med NRK om formidling av Klar Melding Inn på tekst-tv, slik at barn og unge som ringer inn kan få raske tilbakemeldinger. Tekst-tv-sidene vil også kunne benyttes til generell og aktuell informasjon til barn og unge.

Barneombudet kan ta opp spørsmål på ethvert område i samfunnet som angår barn og unge. Barneombudet har enkelte prioriterte områder, som arbeidet for å utvikle foreldrekompetanse og arbeidet for å bedre barns situasjon ved samlivsbrudd. Videre har Barneombudet prioritert arbeidet for å øke mulighetene for foreldre til å være sammen med barnet gjennom bedre permisjonsordninger. Barneombudet har også vært opptatt av barns medbestemmelsesrett og arbeidet for innføringen av ordningen med barnetalsperson i plan- og byggesaker. Av andre prioriterte områder kan nevnes arbeid for å fremme barns behov i barnehager og skoler, arbeid for barn og unges egen kultur og arbeidet for å samle og videreformidle kunnskap fra og om barn og unge. Mange instanser og enkeltpersoner henvender seg til Barneombudet for å få kunnskap og barn og unges situasjon på forskjellige områder. Barneombudet arbeider med å gi generell informasjon om barns rettigheter.

Barneombudet prioriterer også arbeidet med å bedre barn og unges rettssikkerhet, særlig for barn og unge i overgrepssaker, barn og unge som flyktninger og asylsøkere og barn og unge som barnevernsklienter. Arbeidet for å sikre barn og unge et kompetent barnevern har stått sentralt hos Barneombudet.

I sin virksomhet samarbeider Barneombudet med ulike departementer, organisasjoner og etater om bedring av barn og unges vilkår i samfunnet. Barneombudet har også kontakt med forskningsmiljøer. Barneombudet har dessuten utstrakt kontakt med pressen.

I november 1994 ble «Forum for Barnekonvensjonen» etablert. Tanken bak opprettelsen av Forum, var å skape et sted å diskutere og koordinere arbeidet for å implementere Barnekonvensjonen i Norge. Barneombudet fungerer her som sekretariat. Forum består av forskjellige frivillige organisasjoner og offentlige etater.

2.3 TIDLIGERE UNDERSØKINGER AV BARNEOMBUDSINSTITUSJONEN

I tillegg til å redegjøre for de mest omfattende analysene som tidligere er vært foretatt om barneombudsinstitusjonen, oppsummerer også kapittelet hovedtrekkene i noen mindre arbeider som er gjennomført.

2.3.1 Barneombudet etter åtte år

Per Miljeteig-Olssens notat A Review after 8 Years ble opprinnelig skrevet på oppdrag av Forbruker og administrasjonsdepartementet i 1989. Det engelske memoet ble deretter, med godkjenning fra departementet, noe justert før oversetting til internt bruk i UNICEF. Innholdet står for Miljeteig-Olssens regning.

Formålet var å analysere positive og negative erfaringer, dilemmaer og fallgruver forbundet med selve Barneombudsordningen. Det er Barneombudet under Målfrid Grude Flekkøys ledelse som her blir vurdert.

Miljeteig-Olssen gjennomgikk årsmeldingene for å kunne oppsummere erfaringene fra Barneombudets første åtte år. Han brukte også noe avisstoff som bakgrunnsmateriale.

Han delte sakene ombudet arbeidet med i fire områder: Enkeltsaker, prinsippsaker, høringsuttalelser samt informasjon.

I de første årene ble det brukt mest tid på enkeltsaker. Målfrid Grude Flekkøy brukte videre i hele sin periode mye tid på høringsuttalelser. Informasjonsområdet var også et prioritert område i hele perioden.

Når det gjaldt Barneombudets prioritering av høringsuttalelser, stilte Miljeteig-Olssen spørsmål om ombudet ved en så omfattende vektlegging kunne risikere at hovedpoengene ble borte i den store sammenhengen. Han mente videre at Barneombudet i enkelte sammenhenger var blitt kritisert for å fremme politiske standpunkter gjennom høringsuttalelsene. Dette «minefeltet» måtte Barneombudet, etter hans oppfatning, manøvrere svært forsiktig i. Miljeteig-Olssen mente likevel det var en fornuftig strategi å legge mye vekt på høringsuttalelser.

Han påpekte også at ombudet i større grad måtte prioritere mellom ulike saksfelt. Ett område som særlig tok opp mye tid, var saker som strengt tatt hørte inn under andre institusjoners arbeidsområder. Etter hans oppfatning var det påkrevd med en ytterligere diskusjon av tidsbruken på dette området.

Miljeteig-Olssen viste også til tre saker hvor Barneombudet har lagt ned mye arbeid og hvor virksomheten ikke hadde ført til noen konkrete resultater; flytting av dagsrevyens sendetidspunkt, lov om barns oppvekstomgivelser og eget departement for saker vedrørende barns interesser. Han stilte spørsmål om ombudet muligens risikerte å bli svekket ved å fortsette sin kamp på områder der det ikke oppnådde endring. Etter hans oppfatning, burde et ombud utøve mer realisme i sine vurderinger enn tradisjonelle interesseorganisasjoner hvis livsgrunnlag nettopp ligger i å kjempe for et par hovedsaker. På den annen side mente Miljeteig-Olssen at en slik strategi kunne ha noe for seg i den forstand at man fikk belyst områder hvor det norske samfunnet ikke var klar for reformer.

Spørsmål vedrørende familieforhold utgjorde det største antallet saker, og dette var også det mest tidkrevende området. Saker vedrørende barn og planlegging var et annet stort arbeidsområde. Miljeteig-Olssen nevnte også noen enkeltområder hvor Barneombudet hadde lagt ned mye arbeid og pekte spesielt på arbeidet med å nedfelle i lov forbud mot fysisk avstraffelse av barn.

Når det gjelder spørsmålet om bruk av mediene, konkluderte Miljeteig-Olssen at Barneombudet hadde fått omfattende mediadekning, både knyttet til Målfrid Grude Flekkøy personlig og relatert til sakene ombudet har arbeidet med. Dekningen hadde i hovedsak vært svært positiv.

Han påpekte ellers at innholdet i de sakene Barneombudet har til behandling i stor grad er preget av «...problems, failures or deficiencies»(1989:6) og mente det var viktig at Barneombudet også blir informert om de positive aspekter vedrørende barns forhold i Norge.

Et annet problem, som også Barneombudet selv påpekte i sine rapporter, var at ombudet sjelden mottar informasjon om det endelige utfallet av saker det har vært borte i. På den bakgrunn, mente Miljeteig-Olssen at det var vanskelig å si noe om på hvilken måte Barneombudets initiativ har vært effektivt.

Han mente at Barneombudet må kunne sies å ha vært et ombud for hele landet med utstrakt reisevirksomhet og mye arbeid med prinsippsaker som gjelder barn i hele Norge.

Til spørsmålet om Barneombudet har vært et ombud for barn, konkluderte han med et klart ja. Både gjennom telefonkontakt, reisevirksomhet, egne brosjyrer for barn og unge og deltakelse i radio- og fjernsynsprogrammet har ombudet vært i omfattende kontakt med barn. Svar på brev fra barn har også vært høyt prioritert i ombudets arbeid. I følge Miljeteig-Olssen har dette vært en klok strategi. Som ivaretager av barns interesser, var det viktig for ombudet å kommunisere direkte med denne gruppen.

Han drøftet også rollen til Barneombudets råd og foreslo at rådet enten ble nedlagt eller at det fikk form av et styre for ombudet, eller at det ble opprettet et mer uavhengig barneråd med egne oppgaver.

Til sist drøftet Miljeteig-Olssen hvilke typer kvalifikasjoner et barneombud burde ha. Etter hans mening var det avgjørende at ombudet la stor vekt på forholdet til media. Videre mente han at det var svært viktig at ombudet hadde stor grad av personlig integritet og at ombudet ble assosiert 100 % med barn og ikke hadde tilknytning til andre interesseorganisasjoner. Barneombudet burde heller ikke være tilknyttet byråkrati eller partipolitikk, men Miljeteig-Olssen mente samtidig at det var viktig at ombudet nettopp hadde erfaring fra administrasjon eller politikk. Andre viktige egenskaper var evnen til direkte kontakt med barn og evne til å skape engasjement.

Hans oppsummering rettet seg mot to åpenbare dilemmaer i ombudsrollen; på den ene siden balansegangen mellom å delta så mye som mulig i utformingen av offentlig politikk og lovgivning samtidig med å bevare ombudets integritet. Et annet dilemma var spørsmålet om bruken av tid, sted og virkemidler for Barneombudets initiativ i forhold til «kvoten» med offentlig oppmerksomhet og muligheter for suksess.

2.3.2 Opinionsundersøking for Barneombudet, 1989

MMI gjennomførte i november 1989 en opinionsundersøking for Barneombudet. Rapporten er imidlertid ikke lenger tilgjengelig hverken hos Barneombudet eller hos MMI. MMI har derimot kjørt ut alle tabeller på nytt og utvalget har selv tolket tabellene, og gjengir noen av disse her. Kartleggingen tar for seg spørsmål knyttet til kunnskap om og holdninger til Barneombudet og forhold knyttet til barn og unges oppvekstkår, blant den voksne befolkning over femten år. Informasjonsinnhentingen ble foretatt med telefonintervju med et representativt utvalg av befolkningen over femten år.

Det kan bemerkes at det på de aller fleste spørsmålene var relativt små forskjeller mellom kjønn, aldersgrupper, i relasjon til partitilhørighet, mellom husholdninger med ulik inntekt og husholdninger med ulikt antall barn.

På spørsmål om det blir tatt nok hensyn til barns interesser og oppvekstvilkår i vårt samfunn, syntes den største andelen, 44 % det ble tatt nok hensyn på noen områder, og for lite på andre. I alt 63 % av de spurte oppga Barneombudet som et nasjonalt organ som har som oppgave å ivareta barns interesser i Norge. Barneombudet som nasjonal institusjon, var med andre ord godt kjent i befolkningen. Hele 83 % av de spurte kjente navnet til det nye barneombudet, Trond-Viggo Torgersen, mens 38 % kjente navnet til Målfrid Grude Flekkøy.

Til spørsmålet om respondentene kunne huske noen spesielle spørsmål som Barneombudet hadde arbeidet med, oppga 51 % ingen saker. Dette tyder på at selv om de fleste visste hvem Barneombudet er, var det et mindretall som hadde kunnskap om hva Barneombudet faktisk arbeidet med. Hele 75 % av respondentene mente det ikke var noen sakstyper Barneombudet ikke hadde lov til å behandle. Også svarene på dette spørsmålet tyder på manglende kunnskap om hva Barneombudsrollen innebærer.

I alt 92 % av respondentene hadde ikke selv og kjente heller ingen som hadde hatt kontakt med Barneombudet. 83 % syntes Barneombudet var nyttig, og bare 2 % mente det kunne nedlegges. Denne kartleggingen gir en indikasjon på at holdningen til Barneombudet var svært positiv blant befolkningen. Kunnskapen om ombudets virksomhet er derimot temmelig begrenset.

2.3.3 Gary B. Melton: «Lessons From Norway: The Children's Ombudsman as a Voice for Children»

Gary Meltons artikkel ble skrevet i løpet av hans opphold som Fulbrightstipendiat ved Norsk Senter for Barneforskning i Trondheim på begynnelsen av 1990-tallet.

Barneombudets vide lov og instruks var et av Meltons utgangspunkter for å analysere om en slik «lett» institusjon kunne være et effektivt instrument for å hevde barns interesser overfor myndighetene. Videre ønsket Melton å analysere nærmere hvordan de to barneombudenes ulike personligheter og bakgrunn påvirket valg av strategier når det gjaldt å sette barn og unges interesser på dagsorden.

For å vurdere Barneombudets påvirkningskraft og rolle i formelle beslutningsprosesser overfor myndighetene, valgte Melton ut ni såkalte «prinsippsaker» som Barneombudet hadde arbeidet med. De ni sakene var omsorg for barn på sykehus, barn som asylsøkere, beskyttelse av barn i det fysiske miljøet, barns plass i sentralforvaltningen, manglende foreldreveiledning om fjernsynsprogram, manglende kontakt/tilgjengelighet for enkelte barn til fedre de ikke bodde sammen med, reklame og salg av krigsleketøy, desentralisering av beslutningsmyndighet for barnehager og ungdom i fengsel.

Disse sakene ble undersøkt gjennom personlige intervjuer. Nøkkelaktørene i hver sak ble valgt ut ved hjelp av de ansatte hos Barneombudet, dokumentlesing og samarbeid med informanter for hele kartleggingen (i særlig grad ansatte ved Norsk Senter for Barneforskning, og Barneombudet). Nøkkelaktørene, som i hovedsak var byråkrater i sentralforvaltningen og forskere, ble intervjuet om deres oppfatning av de beslutningene som ble fattet i de aktuelle sakene, og Barneombudets og andres rolle i beslutningsprosessen. I tillegg ble sentrale dokumenter i hver sak gjennomgått og analysert. Melton intervjuet også sentrale aktører (byråkrater, forskere, barneombudene og andre) om deres oppfatning av Barneombudet på et mer generelt grunnlag. For sammenligningens del ble også foretatt intervjuer med sentrale personer i tilsvarende svenske institusjoner. I alt ble noe mer enn femti personer intervjuet.

For å sammenligne de to ombudenes strategier valgte Melton fire dimensjoner som Målfrid Grude Flekkøy og Trond-Viggo Torgersen ble vurdert og sammenlignet ut fra; Barneombudets valg, autonomi og skjønnsutøvelse, forståelsen av begrepet «barns interesser» og tilgjengelighet.

Melton pekte på at med en såpass vag lovutforming og instruks og uten et organisert medlemsgrunnlag, måtte selve ombudet være en sterk og spesiell person; karismatisk, ukonvensjonell og reforminnsiktet: «By its nature, the ombudsman presumes a 'great person' theory of social change- that one person sufficiently talented and motivated really can make a difference» (1991:207).

Melton redegjorde for Torgersens og Flekkøys ulike oppfatninger av selve ombudsrollen. Han hevdet at for Målfrid Grunde Flekkøy var ombudets makt fundert i kunnskap og ideer og syntetisiering av dette («power of ideas»), mens det for Trond-Viggo Torgersens del var hans egen personlighet som er basis for ombudets autoritet («the power of his own personality»). I tillegg til tiltro til betydningen av egen personlighet, hadde Torgersen i følge Melton også sterk tillit til folks holdninger som det eneste egnede redskapet for endring og satser dermed på å bruke media som et hovedinstrument for sitt arbeid. Melton oppsummerte ulikhetene mellom de to ombudene som vektlegging på henholdsvis rasjonalitet og massetiltrekning. Hypotesen var at de to strategiene vil fungere best under ulike forutsetninger og regimer; Flekkøys metode når ombudet arbeidet mot et «vennligsinnet» system, Torgersen når Barneombudet forholdt seg til myndigheter som i mindre grad er motivert for å sette barn og unges interesser på dagsorden. Ulikhetene ble understreket ytterligere, ved Flekkøys tilsynelatende oppfatning av beslutningstakerne uvitenhet som den viktigste hindringen for å styrke barn og unges interesser versus Torgersens tilsynelatende oppfatning om folksuvillighet som hinder for det samme.

Melton modifiserte sine hypoteser ved å slå fast at begge ombudene hadde brukt flere strategier, at begge tilhører den sosialdemokratiske siden i norsk politikk og at sakene ombudene arbeidet med i hovedtrekk har vært de samme under begge ombud.

I følge intervjuene var det ingen som sådde tvil om Barneombudets uavhengighet. Denne uavhengigheten har gjort det mulig for Barneombudet å ta opp saker som for eksempel kan være vanskelig for et embetsverk å gjøre i visse politiske situasjoner. Barneombudet brukte også sin uavhengighet til å etablere et aktivt forhold til media, og denne kontakten hadde akselerert voldsomt i følge Melton, i løpet av Torgersens barneombudsperiode.

Denne uavhengige rollen forsterket de to ombudene i hovedsak på to måter. De har lagt vekt på å fremstå som uavhengige instanser i media, og de har unngått å havne i konflikter om sin egen habilitet og rolle ved å være svært bevisst på sine funksjoner.

Melton argumenterte for at ombudet muligens kan være uavhengig nettopp fordi det er såpass svakt med hensyn til budsjettrammer «Whatever the reason, one could reasonably argue that the Storting has chosen to support a weak barneombud» (1991:215).

Melton mente at en av årsakene til Barneombudets autoritet er at ombudene har unngått å bruke barns interesser som unnskyldning og brekkstang for å fremme generelle politiske saker. For at barneombudene skulle unngå slike beskyldninger, la han vekt på særlig Flekkøys omfattende bruk av forskningsresultater for å fremme sine standpunkter. En annen årsak til at Barneombudet ikke har blitt beskyldt for å misbruke begrepet «barns interesser» er nettopp det at ombudene har konsentrert seg om barnebegrepet og ikke familiebegrepet. Ombudene har dermed unngått å havne i politisk kontroversielle diskusjoner om familiepolitikk.

Melton mente at Barneombudet har klart å fremstå som en svært tilgjengelig institusjon tross begrensede budsjetter. I tillegg til en synlig mediaprofil, har ombudet utgitt egne publikasjoner. I 1985 ble Barneombudets telefonnummer plassert foran i alle telefonkataloger i Norge, noe som økte ombudets tilgjengelighet overfor barn. Melton viste også til Flekkøys svært utadrettede profil, med foredrag gjennomsnittlig en gang pr uke og en omfattende reisevirksomhet i hele landet.

En del faktorer han mente var sentrale for at en ombudsmodell som den norske skal kunne fungere ble drøftet. En faktor var antall innbyggere i landet. Melton mente dette var viktig på den måten at ombudet personlig vil ha større anledning til å gå inn i de sakene ombudet behandler til enhver tid, og at det er viktig at ombudet gjør nettopp det i stor grad, siden institusjonen er en personifisert institusjon. Barneombudet passer videre godt inn i en norsk tradisjon med bruk av forskere og eksperter som viktige premissleverandører i politikkutformingen. Han definerte den norske beslutningsprosessen som «a process of exercise of 'rational legal authority'» (1991:221).

En tredje viktig faktor, var barn i Norges spesielle behov. Under dette punktet ble mangelen på sterke organisasjoner som taler barns sak i Norge i forhold til i resten av Skandinavia, samt fraværet av godt fungerende frivillige nettverk som kan ivareta barns interesser på flere områder trukket fram. Melton mente at Barneombudet på mange måter «entered a near-vacuum in social and political structures for support for children and families» (1991:226). Han mente videre i den forbindelse at opprettelsen av Barneombudet reflekterer en erkjennelse blant myndighetene at forholdene for barn og unge på mange måter er blitt vanskeligere i Norge. Manglende fokusering på barns behov i sentraladministrasjonen ved Barneombudets opprettelse var et annet trekk. Når det gjaldt punktet om barn i Norges spesielle behov oppsummerte Melton det på følgende måte «The general picture that is presented is one of a nation whose children may be at a historic point of special vulnerability related to changes in economic and demographic structure» (1991:232) og videre: «In such a social context, the Barneombudet fits into the political culture not only because of the traditional receptivity to experts by policymakers in Norway, but also beacuse other voices for children are essentially absent» (1991:232).

Hovedinntrykket var at Barneombudet i løpet av kort tid har blitt en etablert institusjon og at de to ombudene nyter stor personlig respekt fra motstandere og tilhengere av selv ombudsinstitusjonen. Han konkluderte videre, på bakgrunn av andre undersøkelser, at ombudet synes å ha stor tillit i befolkningen. Til spørsmålet om Barneombudet taler barns sak og om barn bruker ombudet, refererte Melton i stor grad til tidligere surveyundersøkelser som er kommentert andre steder i dette kapittelet.

Melton reiste spørsmålet om hvilken effekt Barneombudets medvirkning har hatt på løsningen av forskjellige saker. Ingen av informantene mente at Barneombudet hadde endret den overordnede tilnærmingen på nasjonalt nivå til saker og områder som omhandlet barn, men at saker i enkelte tilfeller ble behandlet annerledes fordi ombudet hadde vært involvert. Mange la stor vekt på Barneombudets detaljerte høringsuttalelser.

I tillegg til de områdene Målfrid Grude Flekkøy selv har referert til i sin bok, nevnte Melton ytterligere noen områder der han mente det er allment akseptert at Barneombudet har spilt en viktig rolle, selv om det ikke nødvendigvis var oppnådd store resultater på området ennå. Et slikt område er velferden til barn som søker asyl i Norge. Et annet område hvor Barneombudets innsats har ført til konkrete endringer, er Flekkøys innsats for å bedre barns forhold mens de er på sykehus. Melton viste også til arbeidet med å sikre barnerepresentasjon i planleggingssaker i kommunene som et område der Barneombudet har spilt en avgjørende rolle.

Melton stilte spørsmål ved om Barneombudet blir en billig måte for myndighetene å vise at de tar barn på alvor og høste internasjonal anerkjennelse samtidig som ombudet tilføres relativt begrensede ressurser. Han kommenterte imidlertid selv at ved å ansette en profilert person som Trond-Viggo Torgersen, tydet det på at myndighetene fremdeles ønsket et synlig og uavhengig ombud.

Avslutningsvis fremmet han forslag på flere områder som han mente vil styrke Barneombudet og barnepolitikken i Norge. Han foreslo at Barneombudets lov og instruks burde utvides slik at ombudet blir ansvarlig for å håndheve FNs rapport om barns rettigheter. Videre foreslo Melton at utarbeidelse en lov analog til plan- og bygningsloven, for å sikre barns interesser i nasjonale policy-beslutninger bør vurderes, og forslag om at antall ansatte hos Barneombudet bør økes slik at det kan opprettes fylkesvise barneombud og at et forskningsmiljø bør tilknyttes barneombudet med tanke på å generere data relevant for barn og ungdoms levekår, samt at Barneombudets lov og instruks bør utvides slik at Barneombudet får myndighet til å fremme saker på vegne av grupper av barn som har fått krenket sine rettigheter. Dernest foreslo Melton at tradisjonelle grasrotkampanjer bør nedprioriteres som strategier for Barneombudet og at Barneombudets frie innsynsrett bør brukes regelmessig og strategisk som redskap for å innhente data om barns velferd. For nærmere begrunnelser til forslagene henvises det til Meltons artikkel.

2.3.4 Målfrid Grude Flekkøy: «A Voice for Children. Speaking Out as Their Ombudsman»

I hovedsak vil det her bli lagt vekt på å redegjøre for Målfrid Grude Flekkøys viktigste erfaringer. Innenfor rammen av utvalgets mandat ytes derfor Målfrid Grude Flekkøys bok på langt nær full rettferdighet. Boken er delvis en gjennomgang, analyse og evaluering av den norske ordningen med Barneombud og delvis en innholdsanalyse av de viktigste temaområdene ombudet har arbeidet med. Boken er bredt anlagt, men først og fremst er dette en personlig evaluering av hennes egne opplevelser i de første åtte årene ombudet eksisterte: «This book is a personal commentary, perhaps 'opinionated' at times. That, I feel, is how it should be» (1991:21).

Fra å fokusere på enkeltsaker i ombudsinstitusjonens første år, ble arbeidet gradvis forskjøvet mot forebyggende arbeid. Barneombudet rettet etterhvert også mer oppmerksomhet mot foreldrerollen. En annen forskyvning i løpet av Målfrid Grude Flekkøys periode som barneombud, var forskyvningen fra å konsentrere seg om barns behov til å sette søkelyset på barns rettigheter. Hennes oppfatning var at barns rettigheter ofte er indirekte, ved at rettigheten er gitt til en voksen på vegne av barnet. En slik indirekte rett innebærer at barnet bare har rettigheten i den grad den voksne er villig til å informere barnet og samarbeide med barnet. Videre hevdet Målfrid Grude Flekkøy at barns rettigheter ofte er betingede, ved at rettigheten bare er gyldig under bestemte forutsetninger, for eksempel at det er tilstrekkelige ressurser, mens tilsvarende rettigheter for voksne i mindre grad er betingede. Videre må barns rettigheter i mange sammenhenger anses som ikke-eksisterende, selv i sammenhenger hvor voksne under ellers like forhold har klart stadfestede rettigheter og hvor det ikke er noen spesiell grunn til at barn ikke skulle være likestillet.

Målfrid Grude Flekkøy mente helselovgivningen er et godt eksempel på et område der barns rettigheter er betingede og indirekte, mens skolelovgivningen er et godt eksempel på et område der barns rettigheter i stor grad er ikke-eksisterende.

I sin oppsummering av ombudets resultater ble særlig tre områder trukket fram; ombudets rolle som en kanal for barn, ombudets rolle som nettverksbygger, og ombudets bidrag til endringer i lover og regelverk. Når det gjaldt å være en kanal for barn, mente hun at en av de viktigste effektene ved opprettelsen av et Barneombud var muligheten barn fikk til å uttrykke sine meninger direkte til en instans som skulle ivareta deres behov. Målfrid Grude Flekkøy var uenig med dem som mente at en slik kanal er en måte å «lure» barn til å tro at de har noen reell innflytelse på sin egen hverdag. For det første er barn fornuftige mennesker som skjønner at enkelte spørsmål er vanskelige og at det kan ta tid å løse dem, dernest hadde barn etter hennes mening en reell innflytelse. Flere av de sakene ombudet satte på dagsorden, var opprinnelig fremmet av barn. Nettverk definerte Målfrid Grude Flekkøy som arbeid som brobygging mellom organisasjoner, mellom organisasjoner og administrasjonen og mellom lokale og sentrale deler av forvaltningen. Ettersom ombudet har en uavhengig rolle, er det mulig for ombudet å etablere kontakter mellom sektorer og enkeltpersoner som kan være problematiske for andre. Den viktigste brobygger-funksjonen, var imidlertid den ombudet maktet å etablere mellom barn og de viktigste beslutningstakerne. Når det gjaldt endringer i lover og regelverk uttrykte hun: «The ultimate, but unrealistic, goal of the Office was, of course, to change attitude all over the country in such a way that the Office was no longer necessary» (1991:180). I Målfrid Grude Flekkøys vurdering av hvilke områder hvor ombudet hadde spilt en viktig rolle i endringer av lover og regelverk, ble følgende områder nevnt: Lovgivning som forbyr fysisk avstraffelse av barn, restriksjoner vedrørende distribusjon av videokassetter, nye reguleringer om barns rettigheter på sykehus, heving av den kriminelle lavalderen fra fjorten til femten år, reguleringer for trygge boforhold og ulykkeforbyggende tiltak i hjemmet, reguleringer for barns sikkerhet i bil, nasjonale, departementale retningslinjer for å ta barns behov med i alle plansaker i kommunene samt aksept i lovgivningen for barns rett til å kjenne begge foreldrene uavhengig av ekteskapelig status, eller om foreldrene har bodd sammen etter at barnet var født. Arbeidet med alle disse sakene er utførlig beskrevet i boken.

Bortsett fra disse sakene og noen andre, mente hun at at det er umulig å slå fast om Barneombudet har hatt en overordnet effekt på barns forhold.

I sin oppsummering av hvilke faktorer som har bidratt til å befeste ombudsordningen i Norge, trakk Målfrid Grude Flekkøy fram noen faktorer hun mente er spesielt viktige:

1. Barneombudets selvstendighet

Utarbeidelsen av en egen lov om Barneombud førte til en sterk uavhengighet for ombudet som gjør det mindre sårbart for skiftende politiske koalisjoner. Hun mente at loven representerer en kontinuitet i arbeidet for barns rettigheter og at mindre barnevennlige regjeringer ved loven blir minnet om barns behov. Et annet forhold som bidrar til ombudets selvstendighet er ombudets fritakelse for instruksjon fra Stortinget. Intet annet organ enn ombudet selv kan bestemme hva eller hvordan ombudet skal utføre sine oppgaver. Målfrid Grude Flekkøy pekte også på at selvstendighet og uavhengighet lett kan bety isolasjon dersom ombudet ikke pleier gode forbindelser med de nødvendige instansene ombudet forholder seg til.

2. Barneombudets formål

Barneombudets eneste formål er å beskytte og bedre barns interesser. Alle ombudets forslag til tiltak må være begrunnet barnas beste og deres interesser. Med et slikt utgangspunkt, mente Målfrid Grude Flekkøy at det er lettere å unngå å støtte saker der barn blir brukt som unnskyldning for voksnes interesser, og konflikter som lett oppstår i interessekonflikter mellom voksne. Hennes oppfatning var at det er helt sentralt at ombudet ikke blir mistenkt for å ha en skjult agenda.

3. Barneombudets tilgjengelighet

For at Barneombudet skal fungere som en tilgjengelig institusjon, må befolkningen ha kunnskap om ombudets oppgaver. I følge Målfrid Grude Flekkøy var det særlig viktig at barn oppfatter ombudet som tilgjengelig, og at kanaler som sikrer tilgjengeligheten til barn, burde prioriteres høyt.

4. Betydningen av diskresjon

Barneombudets rett til å beskytte sine kilder kombinert med ombudets innsynsrett, var viktig for ombudets mulighet til å gå grundig inn i de sakene det ønsket. Diskresjon innebar videre at alle brev og telefoner fra barn til ombudet var konfidensielle. En slik praksis hadde særlig betydning i forholdet til pressen.

5. Den absolutte regel om å ikke involvere seg i individuelle saker eller familiekonflikter

I følge Målfrid Grude Flekkøy var det en lettelse for ombudet å ikke skulle fungere som en megler eller rettsinstans for ulike typer familiekonflikter. Ombudet må derimot bruke den informasjon det mottar av slike saker som grunnlagsmateriale for mer prinsipielle standpunkter.

2.3.5 Statskonsult «Vurdering av Barneombudets organisasjon og rutiner»

Rapporten ble skrevet på oppdrag fra Barneombudet våren 1991. Det er altså Barneombudet Trond-Viggo Torgersen som er blitt evaluert. Statskonsult evaluerte Barneombudets organisasjon, ledelse, mål og strategier. Evalueringen baserte seg på foreliggende dokumentasjon, intervjuer med alle ansatte hos ombudet og et medlem av rådet. Det ble videre foretatt observasjoner av arbeidsdelingen ved kontoret. Saker og telefonregistreringer samt relevante dokumenter om driften ble gjennomgått.

Statskonsult mente at Barneombudet strever med å forene arbeidet i enkeltsaker og arbeidet i å sette barn og unges interesser på dagsorden generelt. Ut fra Statskonsults vurderinger er dette arbeidsmåter «som til en viss grad er i konkurranse med hverandre og som stiller ulike og til dels motstridende krav til strategier, ledelse og organisering» (1991:6).

Når det gjelder planlegging og strategier, mente Statskonsult at dette skjer tilfeldig og usystematisk. Valg av mål skjer som en prosess. Statskonsult mente at Barneombudet trengte en avklaring på spørsmål som hva de ansatte skal jobbe med, om inndelingen i arbeidsområder og sakstyper var hensiktsmessig, mål for arbeidet, prioritering av brukergrupper, aktuelle strategier, samt nedprioritering av noen områder. Videre måtte ledelsens standpunkt formidles mer systematisk. På bakgrunn av dette, foreslo Statkonsult at det ble laget en virksomhetsplan for kontoret.

Når det gjaldt ledelsen av kontoret, var det Statkonsults inntrykk at det var en uklar rolleavklaring mellom kontorsjef og barneombudet og de foreslo at det ble avsatt tid til morgenmøter daglig, og at det skjedde en avklaring knyttet til teambygging og arbeidsdeling.

På området organisering og oppgaveløsning, var det Statkonsults inntrykk at organiseringen var lite fleksibel, svært saksbehandlingsorientert og lite prosjektrettet. Medarbeiderne var for mye spesialiserte og for lite generalister. Videre mente Statkonsult at Rådet fungerte lite tilfredsstillende. Statkonsult foreslo derfor større grad av prosjektarbeid, generalister i de faste stillingene og bruk av spesialister til kortvarige prosjektarbeid samt at Rådet ble vurdert med tanke på avvikling.

2.3.6 Opinionsundersøking 1994

Markeds- og Mediainstituttet gjennomførte våren 1994 en landsrepresentativ kartlegging blant barn i alderen 8 til 24 år. Fra dette materialet ble det laget en egen rapport for Barneombudet basert på aldersgruppen åtte til sytten år. Det ble stilt to spørsmål til respondentene: «Hva tror du Barneombudet arbeider mest med?» og «Hva synes du Barneombudet bør arbeide mest med?». Det ble foretatt 722 telefonintervjuer med barn og ungdom i alderen åtte til sytten år. Det ble stilt åpne spørsmål der intervjuerne noterte ned de svarene som kom. Det ble lagt press på respondentene for å få fram svar, for eksempel ved å repetere spørsmålet.

I alt 33 % av de spurte trodde at Barneombudet arbeider mest med «å hjelpe barn som har det vondt». Den nest største svargruppen var «arbeid med barns rettigheter. Tilsammen 67 % av de spurte svarte på spørsmålet om hva de trodde ombudet arbeidet med. MMI konkluderte på dette grunnlaget at barn og ungdom synes å ha et riktig inntrykk av Barneombudets funksjon, og at de synes å ha et høyt kjennskap til ombudet.

Til spørsmålet om hva barn og ungdom syntes Barneombudet bør arbeide mest med, svarte 23 % »hjelpe barn som har det vondt«. I alt 63 % av de spurte svarte på dette spørsmålet. Kun 9 % syntes Barneombudet burde arbeide mest med barns sikkerhet. MMI konkluderte med at barn og unge syntes Barneombudet arbeidet med de riktige sakene.

En slik kartlegging har selvsagt begrenset verdi, men gir likevel en pekepinn om det bildet som eksisterer av barneombudet i barn og unges bevissthet.

2.4 BARNEOMBUDSLIKNENDE ORDNINGER I ANDRE NORDISKE LAND

2.4.1 Sverige

Spørsmålet om opprettelse av et Barneombud ble diskutert i den svenske riksdagen fra midten av 1980-tallet, og det norske barneombudet ble ofte fremholdt som forbilde. Det som ble avgjørende for om Sverige skulle opprette en barneombudsinstitusjon, var at landet i 1990 ratifiserte FNs barnekonvensjon.

Ombudsmannen för barn och ungdomar - Barnombudsmannen - ble innsatt den 1. juli 1993, etter en enstemmig beslutning fra Riksdagen. Louise Sylwander ble utnevnt som Barnombudsmann for en periode på seks år. Barnombudsmannen har et kollegium på fjorten personer. Organisatorisk ble barneombudsembedet plassert hos Barnmiljörådet som dermed ble inkorporert i Barnombudsmannens virksomhet. Institusjonens virksomhet er inndelt i følgende fire hovedområder: Barns oppvekstvilkår og lekemiljø, unges oppvekstvilkår og fritid, barns og unges sikkerhet og rolle i samfunnsplanleggingen og psykologiske spørsmål.

Sverige har etablert ombudsordninger på flere områder (blant annet for tilsyn med forvaltningen, for forbruksspørsmål, likestilling, etnisk diskriminering og handikappede). Barnombudsmannen har fått et videre arbeidsområde og en mer opinionsbyggende rolle enn de andre ombudene. Lov om Barnombudsmann av 13. mai 1993 er en rammelov. Barneombudsmannen utformer for en stor del selv sin arbeidsmåte, innenfor disse rammene.

Barnombudsmannen skal overvåke at barns og unges rettigheter og interesser ivaretas. Barnombudsmannen skal innenfor sitt virkeområde ta initiativ til tiltak som bidrar til å hevde barns og unges rettigheter og interesser. Videre skal Barnombudsmannen være talsmann for barn og unge i den offentlige debatten. Barnombudsmannen skal også foreslå lovendringer eller andre tiltak som trengs for å styrke barns og unges rettigheter og interesser.

Barnombudsmannen skal ikke behandle enkeltsaker, eller opptre til støtte for barn i slike sammenhenger, da dette arbeidet ivaretas av andre instanser. Regjeringen anså det viktig å holde funksjonen til Barnombudsmannen atskilt fra andre myndigheter og frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge, for å unngå en uheldig sammenblanding av roller. Gode grunner talte også for at Barneombudsmannens ressurser best ble utnyttet ved at institusjonen heller søkte å påvirke og forandre myndigheters og andre organers holdninger til ulike spørsmål på barne- og ungdomsområdet. Barneombudsmannen skal arbeide på et overordnet plan, men tar likevel ofte opp spørsmål med utgangspunkt i enkeltsaker.

Barnombudsmannen skal særlig overvåke implementeringen i svensk rett av FNs barnekonvensjon. Barnekonvensjonen danner derfor hovedgrunnlaget for Barnombudsmannens virksomhet. Barnombudsmannen skal videre spre kunnskap om konvensjonens barneperspektiv på ulike nivåer i samfunnet, delta i den offentlige debatt, vekke opinionen for barne- og ungdomsspørsmål og påvirke samfunnets holdninger til slike spørsmål.

Barnombudsmannen skal i sin virksomhet opprettholde kontakten med barn og ungdom og med ideelle organisasjoner og myndigheter, samt aktivt følge forsknings- og utviklingsarbeid som berører barn og unge. Barnombudsmannen har fått ansvaret for å samordne ulike oppfølgingsstudier om barns og unges vilkår i samfunnet. I dette arbeidet inngår en rekke forskjellige instanser. I samarbeid med andre myndigheter og organisasjoner, skal institusjonen videre samordne statistiske opplysninger og utarbeide en publikasjon om barn og unge. Barnombudsmannen koordinerer også sikkerhetsarbeid som gjelder barn og unge. Barnombudsmannen skal særlig være oppmerksom på spørsmål som angår utsatte barn og unge.

Av prioriterte områder, arbeider Barneombudsmannen særlig med overvåking av og informasjon om Barnekonvensjonen, spørsmål knyttet til utsatte barn og unge, og unges rett til medinnflytelse.

I følge den nåværende Barnombudsmannen, er den beste måten å være talsmann for barn og unge, å arbeide for at de selv kan komme til orde og få gehør og respekt for sine ønsker og behov. Barnombudsmannen prioriterer videre spørsmål om mobbing i skolen og på fritiden, det kommunale barneperspektivet og flyktningebarns situasjon.

Fra 1. september 1994, har Barnombudsmannen hatt en særskilt telefonlinje for barn og unge opp til atten år - «BO direkt». Telefonlinjen er åpen noen timer hver dag. Når telefonen er stengt, meddeles tidene på telefonsvarer. Dette er i første omgang en informasjonstelefon. Barn og unge ringer for å si sin mening om ulike spørsmål, og hva de ønsker institusjonen skal ta opp. De kan få informasjon om sine rettigheter, om Barnekonvensjonen og om hvordan Barnombudsmannen arbeider. Videre kan de få råd om hvor de skal henvende seg i ulike situasjoner dersom de trenger å snakke med noen utenfor familien.

Barnombudsmannen skal senest den 1. oktober hvert år levere en rapport til regjeringen om sin virksomhet. Rapporten benyttes også som et verktøy for opinionspåvirkning, gjennom også å forsøke å feste massemedias oppmerksomhet på de spørsmål rapporten tar opp. Rapporten skal blant annet redegjøre for institusjonens syn på hvordan Barnekonvensjonen etterleves i Sverige. Rapporten utgjør grunnlaget for regjeringens rapporter til FN-komiteen for barns rettigheter i Geneve. Sammenlagt blir rapportene en beskrivelse av hvordan konvensjonen etterleves fra år til år. Rapporten inneholder også synspunkter og forslag som Barnombudsmannen ønsker at regjeringen skal ta stilling til.

Barnombudsmannen samarbeider med media for å fremme barns interesser og vekke opinionen. Barnombudsmannens mediestrategi bygger på hensynet til langsiktig troverdighet kombinert med en beredskap til raskt å kommentere aktuelle spørsmål og delta i den offentlige debatten. Saklighet er et grunnkrav til Ombudsmannens opinionspåvirkning. Barnombudsmannen avholder seg fra å ta stilling til detaljer i håndteringen av enkeltsaker. Under den første tiden ble medienes oppmerksomhet særlig rettet mot Barnombudsmannens person. Men i takt med at virksomheten kom i gang og kontoret aktivt bragte ut Barnombudsmannens standpunkt, har sakenkommet mer i sentrum.

Barneombudsmannen bistås av et konsultativt råd. Rådets ordfører er barnombudsmannen selv. Rådet består av tolv medlemmer. Barnombudsmannen og rådets medlemmer utnevnes av regjeringen for en bestemt periode (Barnombudsmannen for seks, og rådet for tre år). Rådet har ingen formelt styrende rolle, men fungerer som en ressurs og et kontaktnett for institusjonen. I rådet finnes blant annet jurister, forskere, en økonom, en forfatter, en lærer, en sosionom, en journalist, en student og en barnepsykolog. Rådet samles et par ganger i året, men de enkelte rådsmedlemmene konsulteres også ellers om ulike spørsmål ved behov.

2.4.2 Finland

Finland har en barneombudsordning som avviker fra ordningen i de andre nordiske landene. Arbeidet for å etablere en barneombudsordning i Finland, startet på initiativ fra Mannerheims Barnskyddsförbund RF i 1981 - samme år som Norge fikk Barneombudet. Mannerheimforbundet er en åpen, frivillig organisasjon som ble stiftet i 1920 og som arbeider for å fremme barns rettigheter og stilling i samfunnet generelt. Barnskyddsförbundet har hovedkontor i Helsinki, og elleve distriktskontorer rundt i landet. Hovedkontoret har 35 medarbeidere.

Bakgrunnen for opprettelsen av den finske Barnombudsmannen var debatten i FNs Barneår 1979, opprettelse av en egen kontakttelefon for barn og unge ved Mannerheims Barnskyddsförbund i 1980, og en økning i henvendelser til Barnskyddsförbundet om barns individuelle rettigheter. Det ble ansett å være behov for en jurist som kunne arbeide for barn og unges interesser - en barnombudsmann.

Barnombudsmannen startet sitt arbeid i november 1981. Det arbeidet som utføres inngår som en del av Barnskyddsförbundets totale virksomhet. Styret i Barnskyddsförbundet fungerer også spesifikt som støtte for barnombudsmannen. Styret består av fjorten medlemmer som er eksperter på ulike områder - skole, helse, sosiale velferdsordninger, jus og politikk. Barnombudsmannen fikk i utgangspunktet helt frie hender til å utforme og utvikle arbeidet og arbeidsmetodene. Senere vedtok styret i Barnskyddsförbundet instrukser for barnombudsmannen. I hele den tiden Barnombudsmannen har eksistert, har ombudsmannsposisjonen vært besatt av samme person, Helena Molander, som er advokat.

Barnombudsmannen er et uavhengig organ i forhold til myndighetene. Ombudsmannen arbeider med barns rettigheter i praksis, og fungerer som et juridisk rådgivningskontor (barnerettighetskontor). Barnombudsmannen har kompetanse til å behandle enkeltsaker, i motsetning til ordningen i de øvrige nordiske landene. Barnombudsmannen gir gratis juridisk rådgivning eller henviser vedkommende til rett instans. Barnombudsmannens tjenester kan benyttes både av barn og unge, foreldre og andre privatpersoner, og av offentlige myndigheter.

Barnombudsmannen kan behandle saker på alle områder som vedrører barn og arbeider blant annet på følgende områder: Vold mot og mishandling av barn og unge, seksuelle overgrep (det behandles ca. 100 incestsaker årlig), barns stilling i skolen og på institusjon, på sykehus og i fosterhjem, samt barn i skilsmissesituasjoner. Alvorlige overgrep mot barn (mishandling og seksuelle overgrep) er barnombudsmannens hovedarbeidsområder.

Det ledende prinsipp for Barnombudsmannen er hensynet til barnets beste. Ombudsmannen behandler ca. 300 enkeltsaker i året og rapporterer til myndighetene, på bakgrunn av enkeltsaker, om brudd på barns rettigheter.

Ved behandling av enkeltsaker, undersøker Barnombudsmannen om barnet er blitt hørt i samsvar med FNs barnekonvensjon som ble tiltrådt av Finland i 1991. Videre undersøkes det om det i den tidligere saksbehandlingen er tatt tilstrekkelig hensyn til barnets beste, og om relevante bestemmelser i Barnekonvensjonen er vurdert. I behandling av saker om mishandling og seksuelle overgrep, undersøker Barnombudsmannen blant annet om barnet er blitt beskyttet mot fremtidig mishandling og om barnet har fått adekvat behandling og omsorg.

Rundt ti av Barnombudsmannens saker blir årlig referert eller omtalt i media. Barnombudsmannen er forsiktig med å kommentere sakene offentlig. Barnombudsmannen samarbeider ellers med pressen for å spre informasjon, blant annet om Barnekonvensjonen.

Barnombudsmannen samarbeider med de ulike fagdepartementene, og har ved behov en aktiv kontakt med parlamentsmedlemmer. Institusjonen gir også informasjon om barns rettigheter til parlamentsmedlemmene.

Barnombudsmannen opptrer via enkeltsaker også som en talsmann for barn generelt, og søker å fremme barneperspektivet i de saker som tas til behandling. Barnombudsmannen driver utstrakt reisevirksomhet for å kunne møte barna direkte.

Videre arbeider barnombudsmannen for å øke bevisstheten om barns rettigheter i samfunnet og setter søkelyset på svakheter i lovgivningen, blant annet ved informasjonsvirksomhet. Barnombudsmannen holder foredrag og foreleser over emner knyttet til barns rettigheter. Barnombudsmannen driver dessuten opplæring av nye barnerettsadvokater, blant annet for på sikt å etablere et nasjonalt nettverk av juridiske rådgivere for barn. Videre tar Barnombudsmannen initiativ til handlinger som kan influere på beslutningstakere og lovgivning, og er også høringsinstans. Barnombudsmannen samarbeider med Mannerheims Barnskyddsförbund om en kontakttelefonen for barn og unge.

Ved alvorlige brudd på menneskerettighetene, har Barnombudsmannen ved tre anledninger klaget saken inn for Den europeiske menneskerettighetskommisjon.

Barnombudsmannen kan også assistere under rettssaker og opptre som sakkyndig og som vitne i retten.

Den finske Barnombudsmannen kan etter dette sies å ha en omfattende kontroll- og overvåkerfunksjon i forhold til det nasjonale og internasjonale regelverk på det barnerettslige området, og i forhold til forvaltningspraksis og annen praksis.

2.4.3 Island

Forslag til lov om barneombud ble fremmet og vedtatt av Alltinget i 1994. Loven er langt på vei bygget opp etter norsk mønster.

Barneombudet oppnevnes av presidenten etter innstilling fra statsministeren, for en periode på fem år. Det er et krav til stillingen som barneombud at vedkommende har fullført universitetseksamen. Dersom ombudet ikke selv er jurist, skal det ved kontoret arbeide en jurist. Barneombudet har ikke adgang til å ha annet lønnet arbeid, eller påta seg oppgaver som ikke harmonerer med arbeidet som barneombud.

Barneombudet er et forvaltningsorgan, og sorterer under statsministerens kontor som blant annet har tilsyn med Barneombudets økonomi. Barneombudet skal årlig avgi en rapport om sin virksomhet til statsministeren. Men ombudet har en selvstendig stilling i forhold til myndighetene, og er ikke underlagt noen instruksjonsmyndighet.

Barneombudet skal generelt arbeide for å bedre barns stilling i samfunnet. Men «barn» menes personer under atten år som utgjør en fjerdedel av Islands befolkning. Barneombudet skal arbeide for at myndigheter, enkeltpersoner, foreninger og andre tar fullt hensyn til barns rettigheter, behov og interesser. I sitt arbeid skal Barneombudet framsette forslag om forbedringer som angår barns oppvekst på alle samfunnsområder. Barneombudet skal særlig ta initiativ til retningsgivende offentlig debatt om barns forhold, og fremme forslag om endringer i lover og forskrifter som særlig angår barn. Videre skal Barneombudet medvirke til at folkerettslige traktater som vedrører barns rettigheter og velferd og som er ratifisert av Island, blir respektert. Dette får særlig betydning for FNs barnekonvensjon som trådte i kraft på Island i 1992.

Dersom Barneombudet mener det skjer brudd på barns rettigheter og dersom deres behov og interesser i samfunnet overses, skal Ombudet reagere ved å utarbeide en grunngitt henvendelse til vedkommende myndighet eller person. Barneombudet skal videre medvirke til å gjøre offentligheten kjent med lovgivning og andre rettsregler som angår barn og unge, samt å ta initiativ til kartlegginger på dette området.

Alle har adgang til å henvende seg til Barneombudet og institusjonen tar opp saker på eget initiativ eller etter begrunnede anbefalinger eller henstillinger.

Barneombudet behandler ikke tvister mellom enkeltpersoner, men bør henvise saken videre til rett instans og ellers drive veiledning om prosessuelle spørsmål. Barneombudet skal heller ikke behandle enkeltsaker som andre instanser etter loven har ansvaret for.

Barneombudet har innsynsrett hos offentlige myndigheter, enkeltpersoner, foreninger og andre, i taushetsbelagte dokumenter, dersom slikt innsyn er nødvendig for at institusjonen skal kunne fylle sin oppgave. Barneombudet har også uhindret adgang til institusjoner som anviser plass til barn, eller på annen måte tar seg av barn i sitt arbeid.

2.4.4 Danmark

I løpet av 1980 - årene ble det i Danmark gjort flere forsøk på å etablere et Barneombud, men det ble aldri flertall for dette i Folketinget. I 1992 samlet Børnesagens Fællesråd en rekke organisasjoner og privatpersoner seg om et initiativ for etablering av et barneråd. Det danske Børnerådet ble deretter nedsatt av Regjeringen i mai 1994, for en treårig forsøksperiode - fra 1. juli 1994 til 1. juli 1997. Rådet startet sitt arbeid i oktober 1994. Leder for Børnerådet er journalist Frode Muldkjær.

Børnerådet er tverrfaglig sammensatt, en uavhengig instans og kan handle selvstendig. Rådet består av sju medlemmer. Lederen og to medlemmer utpekes av sosialministeren. Fire medlemmer utpekes av en valgkomite bestående av organisasjoner med oppgaver på barneområdet. Ved utpekingen av medlemmer skal det sikres at medlemmene til sammen representerer bred innsikt på følgende områder: Barns rettigheter, barns utvikling, barns skole-, kultur- og fritidsliv, barns helse og barn med særlige behov. Det er videre opprettet et sekretariat bestående av en sekretariatsleder og tre medarbeidere, til å ivareta rådets administrative funksjoner.

Børnerådet består i dag av en journalist, en byrettsdommer, en professor, en stipendiat, en fritidskonsulent, en psykolog og en forstander. Sekretariatet omfattes av en sosiolog, en jurist, en psykolog og en kontorassistent.

Børnerådet skal fremme barns rettigheter og interesser i samfunnet, blant annet med utgangspunkt i FNs barnekonvensjon. Barnekonvensjonen er et viktig grunnlag for Børnerådets arbeid.

Børnerådet skal følge og synliggjøre utviklingen i barns oppvekstvilkår, herunder særlig være oppmerksom på situasjoner hvor barns behov og rettigheter ikke i tilstrekkelig grad tilgodeses eller direkte tilsidesettes i forhold til samfunnets krav og behov. Børnerådet skal videre tale barnas sak overfor lovgivere og planleggere, samt formidle informasjon om barn og ta opp aktuelle spørsmål til debatt. Børnerådet skal også medvirke til at barn får mulighet til å delta i samfunnsdebatten og bli hørt.

Børnerådet skal arbeide på tvers av fag- og sektorgrenser. Rådet kan ta opp alle spørsmål om barns forhold, på eget initiativ eller på grunnlag av konkrete henvendelser, men kan derimot ikke behandle konkrete klagesaker.

Børnerådet kan påpeke og synliggjøre forhold i lovgivningen og administrativ praksis som krenker barns rettigheter eller er uhensiktsmessige i forhold til sikring av gode oppvekstvilkår, og kan på bakgrunn av dette fremsette forslag til endring av lovgivning eller administrativ praksis. Rådet kan også ta initiativ til ny forskning.

Rådet skal sørge for å bringe viten om barn og barns liv direkte fram til politikere, planleggere og mediefolk. Sentrale myndigheter kan bruke Børnerådet som høringsinstans i forbindelse med lovgivningsinitiativer og andre initiativer, som vil kunne påvirke barns oppvekstvilkår.

Børnerådet er ikkeen ombudsinstitusjon og har ikke innsynsrett i enkeltsaker angående barn. Rådets viktigste roller betegnes som «vakthund», talsmann for barn og «mikrofonholder».

Børnerådet har egne undergrupper av barn - «Børnegrupper» - hvor spørsmål fra rådet, som utspringer fra Børnerådets arbeidsplan, blir drøftet og besvart av barna selv. Disse barnegruppene er Børnerådets primære kilde i barneverdenen. Fra barnegruppene henter rådet barns mening om de spørsmål som står på dagsorden. Spørsmål sendes ut til barnegruppene fire ganger i året.

Det er etablert åtte barnegrupper fordelt på land, provins og storby. Aldersmessig spenner barnegruppenes barn fra tre til tretten år. Disse gruppene tilsvarer sju skoleklasser samt en barnehagegruppe. Til sammen 150 barn tar på denne måten aktivt del i Børnerådets arbeid. Hver barnegruppe har kontakt med en dagsavis (et «dagblad») som får mulighet til å viderebringe hva som skjer i barnegruppene. Det er et tett samarbeid mellom gruppene, mediene og Børnerådet.

Børnerådet åpnet i mars 1995 en telefonlinje for barn - «Ren Besked - sig hvad du mener». Her kan barn ringe inn og lese beskjeden inn på en telefonsvarer. Alt barna sier blir skrevet ned til bruk i Børnerådets arbeid.

Børnerådet har prioriterte områder det særlig ønsker å arbeide med framover. Rådet vil arbeide med å sette fokus på barns rett til medbestemmelse og til å si sin mening i alle spørsmål som er viktige for dem. Børnerådet ønsker derfor å forbedre barns muligheter til å bli tatt med på råd, ved å søke å endre voksnes holdninger til det å lytte til barn, og ved å ta initiativ til regler som kan bidra til dette formål.

Børnerådet vil videre arbeide for at bruk av vold i oppdragelsesøyemed blir forbudt, det vil si å avskaffe av all form for legemlig avstraffelse. Børnerådet vil endre voksnes holdninger til vold mot barn.

Rådet vil også arbeide for å forbedre barns muligheter for å snakke fortrolig med offentlig ansatte og andre, når de har problemer i hjemmet og på skolen, ved å sikre mot at fortrolig materiale bringes videre.

Rådet vil sette i gang arbeid for å skape debatt om barn og medier. Børnerådet vil samle kunnskap og informasjon om dette tema. Videre arbeider Børnerådet for å synliggjøre barns syn på skilsmisse.

2.5 EN SAMMENLIKNING AV DEN NORSKE OG DEN DANSKE ORDNINGEN

Norge fikk i 1981 som det første land i verden en ombudsmannsinstitusjon for barn. Nærmere ti år etter kom de fleste av de andre nordiske landene med på dette området. Sverige fikk som nevnt en Barneombudsmann i 1993 og Island i 1994. Danmark valgte en litt annen vei og fikk i 1994 et barneråd for en treårig forsøksperiode. Hva er bakgrunnen for dette valget i Danmark? Hvorfor overtok man ikke «den norske modellen», når det foreligger mer enn ti års erfaringer fra et land Danmark i kultur og samfunnsutvikling deler vilkår med? Utvalget har funnet det relevant å utrede disse spørsmålene nærmere.

2.5.1 Sammenlikning mellom Børnerådet og Barneombudet

2.5.1.1 Offisielle begrunnelser

Begrunnelsene i Norge for å opprette et Barneombud er som vi har sett, framlagt både i utredningen fra Barnelovsutvalget (i 1977) og i innstillingen fra Sosialkomiteen (i 1981). Sistnevnte kilde oppsummerer begrunnelsene i flere punkter. De dreier seg om barns manglende muligheter for å ivareta egne interesser. Det vil si at barn som samfunnsborgere mangler forutsetninger for å utfylle denne rollen uten støtte. Eksempelvis kan de ikke vurdere planer og offisielle vedtak på samme måte som voksne. Det nevnes også at barns behov kan stå i et motsetningsforhold til samfunnsmessige perspektiver, de organer i administrasjonen og forvaltningen som skal tale på barns vegne, generelt er dårlig koordinert og svake. Derfor var det behov for et samlet instrument som kunne fungere på barns vegne og formulere krav om en mer barnevennlig politikk. Begrunnelsene er med andre ord hovedsakelig psykologiske: Barns spesielle behov og deres svake forutsetninger, samt det sosialpolitiske ønsket om en mere sammenhengende barnepolitikk.

Begrunnelsene i Danmark er i offisiell sammenheng framlagt i forslaget til såkalt kommisorium(mandat eller retningslinjer) for Børnerådet, som er utarbeidet av Sosialministeren i oktober 1993. Her snakkes det om de samfunnsmessige forholdene som gjennom de senere år har medført omfattende endringer av barns oppvekst (travle og oppløste familier, arbeidsledighet m.m.). Derfor stilles det i dag store krav til barns omstillingsevne og til foreldrene om å skape helhet i barns tilværelse. Men også samfunnet skal sikre best mulige rammer for barns oppvekst. Dette gjelder ikke minst fordi barn er individer med selvstendige rettigheter, meninger og holdninger. Derfor skal barn sikres plass i samfunnsdebatten, og det skal tas hensyn til deres behov i beslutninger både sentralt og lokalt. Begrunnelsene er hovedsakelig av sosiologisktilsnitt og går på barns endrede samfunnsmessige rolle.

De to argumentsettene (det norske og det danske) har til felles at de har fått øynene opp for barn plassert i en ny og mere direkte rolle i samfunnet. Barn er ikke bare et «vedheng» til familien, de har egne meninger og holdninger - og samfunnet har et ansvar for å inkludere dem. Her legger de norske begrunnelsene mer vekt på en individsynsvinkel og en etisk dimensjon og dermed på ønsket om å støtte barnets svakere sosiale og psykologiske forutsetninger for å utfylle denne rollen, mens de danske begrunnelsene i høyere grad fokuserer på samfunnsplanet og ønsket om å tilgodese barn i samfunnsdebatten.

2.5.1.2 Forberedelse

Det interessante i forbindelse med den norske forberedelsen fram til vedtak av lov om barneombud er spesielt to forhold. Det ene er at forberedelsen forgår i statlig regi. Det andre er at den ble ledsaget av en utstrakt offentlig debatt. Den statlige forberedelsen fant sted på flere nivåer: Offentlige utvalg og en politisk saksgang. Her lå antakelig en optimalisering av gjennomførbarheten av de forberedte forslagene. Men det lå også et viktig signal i regiforankringen: Tankene får fra starten en politisk eller offisiell legitimitet. Derfor var debattantene enige om det grunnleggende synspunktet, nemlig at barn trenger større oppmerksomhet fra samfunnets side.

Den offentlige debatten avspeiler en folkelig bevissthet om en rekke uløste spørsmål på barneområdet. Derfor er det aktuelt å drøfte et Barneombud, som kanskje ses som en mulighet for å endre ved noen vilkår på dette området.

Forholdene kan uttrykkes på den måten at samfunnsutviklingen i Norge er gått raskt med hensyn til for eksempel kvinner og mødre på arbeidsmarkedet, nye familiemønstre og behov for en offentlig ordning med dagpass av barn. Derfor er barn brakt i en utsatt posisjon, et forhold som Melton (1991) uttrykker på den måten at Norge er et samfunn, «... hvor barna befinner seg på et historisk punkt preget av en særlig sårbarhet over for økonomiske og demografiske forhold».

I Danmark har forberedelsen hatt en helt annen karakter - og kom i gang på et langt senere tidspunkt, nemlig et tiår etter starten på forberedelsene i Norge. Forberedelsene fikk i Danmark ikke på noe tidspunkt en statlig ramme, men ble knyttet delvis til initiativer i Sosialdemokratiet, delvis et utvalgsarbeid i et privat barneorganisatorisk regi.

De sosialdemokratiske initiativene utfoldet seg i en politisk periode hvor Sosialdemokratiet var uten regjeringsmakt, og i et tiår hvor det ble nedsatt en rekke utvalg og kommisjoner på barneområdet (1981-1988). I Børnekommisionens Betænkning fra 1981 diskuteres behovet for et organ for å styrke barns innflytelse på den overordnede planleggingen. Med henvisning til Familie- og likestillingsavdelingen, som under Forbruker- og administrasjonsdepartementet, ble etablert i Norge i 1977, foreslås et tilsvarende administrativt organ i Danmark. Oppgavene skal blant annet være høring i forbindelse med lovforslag. Organet skal etter flertallets oppfatning ha «... en egentlig kompetence og beføjelser under ministeransvar...».Men, sier man videre : «Kommitionene har ikke ment at kunne anbefale nedsættelse af et Børneråd eller af en særlig børneombudsmann».Dermed er denne saken ikke ytterligere framme i statlige utredninger og betenkninger i åttiårenes Danmark. Ingen av disse utvalgene har direkte hatt som mandat å overveie spørsmålet om en dansk barneombudsmann.

Initiativene i sosialdemokratiet sprang ut av de tilbakevendende drøftinger av barnepolitikken som fant sted i Danmark i 1980-årene. Drøftingene omfattet også spørsmålet om en barneombudsinstitusjon etter norsk forbilde. I oktober - november 1986 ble det utformet et forslag til folketingsbeslutning om opprettelse av et selvstendig og uavhengig Barneombud. Forslaget innledes med ordene: «Folketinget oppfordrer regjeringen til inden den 1. januar 1987 at fremsætte forslag til en selvstændig og uafhængig børneombudsmandsinstitution». For øvrig er forslaget og dets begrunnelse utformet etter den norske modellen, men er i sine bemerkninger mer omfattende ved å inkludere rådgivningssenter og småbarnsforskning (i overensstemmelse med et tidligere opplegg fra landsforeningen Børns Vilkår). Med den daværende politiske konstellasjonen i Folketinget, var det ikke flertall for tanken om et Barneombud. Derfor ble forsøket heller ikke vedtatt.

Tankene var imidlertid ikke oppgitt i Sosialdemokratiet. I februar 1991 framsettes et nytt forslag til folketingsbeslutning av en gruppe sosialdemokratiske folketingsmedlemmer, nemlig et forslag om «et Børnekontor under Folketingets Ombudsmand». Et vesentlig argument mot forslagene har vært en uttalt frykt for at rettsgrunnlaget for ombudsmannsinstitusjonen skulle bli uthulet og dermed devaluert. Det har ikke vært forslagsstillerenes hensikt. Forslagene møtte motstand og ble ikke vedtatt.

Dermed var initiativene fra Sosialdemokratiet på dette området uttømt. Et medlem av Folketinget, nåværende arbeidsminister Jytte Andersen, var i åttiårene barnepolitisk ordfører for Sosialdemokratiet og var den som tegnet partiets linje i denne saken. Jytte Andersen opplyser at det også i Sosialdemokratiet var visse betenkeligheter ved en mulig uthuling av ombudsmannsinstitusjonen. Når Sosialdemokratiet deretter oppga ombudsmodellen hang det både sammen med de politiske muligheter og de signalene som ble utsendt fra initiativgruppen vedrørende Børnerådet. Også Sosialdemokratiet anså koblingen til de frivillige organisasjoner for konstruktiv. Etter Jytte Andersens oppfatning burde en styrking av Børnerådet skje ved en konsolidering både lovmessig og administrativt, tilsvarende Likestillingsrådet. For fullstendighetens skyld skal det legges til at partiet «Enhetslisten» i folketingsamlingen 1994-95 framsatte et nytt lovforslag om en barneombudsmann. Forslaget ble trukket tilbake etter første behandling da det ikke var utsikt for vedtak. Men partiet er såvidt det er opplyst, innstilt på å komme tilbake til forslaget.

Som et delvis resultat av disse mislykkede forsøkene på å komme igjennom med en politisk beslutning om en barneombudsmann, ble det i 1989 igangsatt et initiativ under private rammer med henblikk på å fremme saken. De private initiativene hadde utgangspunkt i foreninger på barneomsorgsområdet (foreninger samlet under den overordnede organisasjon Børnesagens Fællesråd), organisasjoner innen barneområdet (f.eks. Børns vilkår, Ungbo og Red Barnet) og fond (Egmont Fonden), politikere og andre interesserte. På bakgrunn av utredninger i en mindre arbeidsgruppe, ble det i 1990 framsatt et forslag om opprettelse av et privat barneråd, som kunne «... fremme iværksættelsen af et Børneombud....». På et stort møte om saken i juni 1990 uttrykkes formålet slik: «Børnerådet skal i løbet af de tre år pege på så mange ting, at man bliver nødt til at indse, at man må have en børneombudsmand». I møtet deltok også det norske barneombudet Trond-Viggo Torgersen. Dette Børnerådet skulle støttes av en bred interessegruppe som skulle fungere som en valgforsamling ved Børnerådets opprettelse.

Børnerådet ble etter en valgprosedyre opprettet i 1991. Det fikk seks medlemmer og hadde blant i oppgave «... at skabe en indholdsmæssig baggrund, der kan begrunde opprettelsen af en børneombudsmandsinstitution».

I sitt første notat fra september 1991 ramser rådet opp en rekke modeller for et Barneombud eller et barneråd. Det er modeller som varierer med hensyn til tilknytning (fagministerium, Statsministerium, Folketing eller private foreninger) og med hensyn til rettslig grunnlag (særlig lovgivning eller FN-konvensjonen om barns rettigheter). Børnerådet vedtok imidlertid også på sitt første møte å arbeide for modellen: «Børneråd under Statsministeriet på linje med Ligestillingsrådet». Begrunnelsen var å «... sikre bredde og åbenhed i arbejdet og samtidig sikre den rette balance mellem et offentligt og privat ansvar». Dette rådets oppgaver skulle være (1) synliggjøring av barns og unges behov, (2) ivaretakelse av en helhetsvurdering, (3) sikring av FN-konvensjonens rettsposisjoner, (4) reise saker for myndighetene.

Fire forhold er interessante i den danske forberedelsen. For det første at det gjennom flere år forsøkes etablert et dansk Barneombud etter norsk forbilde uten at det lykkes å oppnå tilslutning til dette, særlig fra de borgerlige partiene som hadde regjeringsflertall i Danmark i åttiårene. For det andre: Den manglende tilslutningen til ideen om et Barneombud kan ha ført til en viss mobilisering innenfor den «private» krets på barneområdet, fra foreninger til organisasjoner. For det tredje er det sannsynlig at det nettopp er denne bredden i forberedelsen - den oppnådde balanse mellom privat og offentlig interesse - som fører fram til forslaget om et barneråd framfor en ombudsmann. I et notat fra januar 1992 sies det blant annet således: «Vedtægter og forretningsorden skal afspejle denne bredde som et samvirke mellem myndigheder og folkelige kredse». For det fjerde er det ikke snakk om noen større offentlig debatt i den danske forberedelsen; tvertimot: Debatten er stort sett fraværende. Dette kan kanskje henge sammen med, at samfunnsutviklingen i Danmark på en rekke sosiale områder er gått raskere enn i Norge: Kvinner og mødre var allerede fra midten av sekstiårene i stort omfang på vei ut på arbeidsmarkedet, familiemønstrene var i samme periode i raskt oppbrudd og den offentlige dagpassordningen av barn ble i sytti- og åttiårene femdoblet når det gjaldt antall plasser. Derfor er det kanskje ikke i dagens Danmark noen offentlig bevissthet og opinion som til stadighet påpeker store og generelle mangler i barns vilkår. Det er heller foreninger, organisasjoner og forskningsrapporter, som påpeker spesifikke misforhold som bør rettes opp, eller gjør oppmerksom på særlig utsatte grupper av barn og barnefamilier. Det hører med til bildet at det i 1988 ble nedsatt et såkalt Tverrministrielt Børneudvalg med henblikk på å koordinere og forbedre innsatsen på barne- og barnefamiliområdet, ikke minst når det gjelder statlige tiltak og arbeidsmarkedsforhold. Nettopp småbarnsfamilien var i fokus i Danmark i siste halvdel av åttiårene og nøt medienes og forskerenes oppmerksomhet.

2.5.1.3 Lovgrunnlag

Noe av det mest interessante ved lovgrunnlaget i Norge sett fra en samfunnsmessig vinkel, er den autoriteten som loven utstyrer Barneombudet og dermed embetet med. Her ligger en eksplisitt formulert statlig legitimitet. Det er tale om en institusjon som forenes med høy status, men gis et formål som er bredt og vagt definert.

I Danmarkble det ikke utformet noe lovgrunnlag for Børnerådet. I stedet ble det utarbeidet et såkalt aktstykke, som bygger på og refererer til en regjeringsbeslutning: «Regjeringen har besluttet, at der for en tre-årig forøgsperiode skal nedsættes et uafhengig og tværfagligt sammensat Børneråd....». Aktstykket er et dokument med anmodning fra Sosialministeriet til Finansutvalget om tilslutning til å opprette et Børneråd for en treårig forsøksperiode, hvor utgiftene i forsøksperioden i alt vil beløpe seg til 7,3 millioner (danske) kroner. Det redegjøres videre i aktstykket kort for rådets formål, sammensetning, oppgaver samt sekretariatsbetjening og budsjett. Finansutvalget sluttet seg til søknaden (med unntakelse av Fremskrittspartiets medlem) 11. mai 1994.

Dette aktstykket ble fulgt opp av forskjellige dokumenter fra Sosialministeriet: Et kommisorium for Børnerådet, vedtekter for representantskapet og diverse notater vedrørende valforsamling og utpeking av organisasjoner til valgforsamling.

I Danmark er det er altså en ytterst svak legalitetsmessig autoritet knyttet til den opprettede institusjonen. Man valgte ikke å utforme en egen lov tilsvarende det som var tilfellet for Likestillingsrådet. Dette kan ha flere årsaker. For det første er det for Børnerådet ikke tale om å administrere et lovgrunnlag som hos Likestillingsrådet. For det andre er det snakk om en forsøksperiode på tre år, som skal avsluttes med en evaluering. Deretter kan det skje en permanentgjøring av institusjonen, som i gitt fall kan være basert på et lovgrunnlag. For det tredje er det med det svake legale grunnlaget kanskje være snakk om en tilkjennegivelse av det som var politisk oppnåelige i Danmark på det tidspunktet Børnerådet ble opprettet.

Innholdet i de danske bestemmelsene er brede og med karakter av hensiktserklæringer, noenlunde tilsvarende de norske bestemmelsene.

Kommisoriet presiserer begrunnelsen for rådet og de oppgaver som kan tas opp, samt rådets sammensetting. Vedtektene for Børnerådet utaler seg generelt om formål, medlemmer, årsmøte, økonomi, sekretariat og valgforsamling.

Sammenligner man det lovgivningsmessige grunnlaget for den norske og den danske institusjonen er det likhetstrekk når det gjelder den åpne utforming av formålet. I begge tilfeller «mangler» det en konkret lovgivning som institusjonen blir pålagt å overvåke. Derfor er det i begge tilfeller institusjoner med karakter av «interesseorgan».

Men Norge blir dette organet tillagt betydelig status i kraft av en egen lov om Barneombudet. I Danmark er det legale grunnlag den omtrent svakeste tenkelige og rådet dermed også uten den status som måtte følge av dette.

2.5.1.4 Formål

I Norge formuleres formålet i loven om Barneombud slik at det handler om å «fremme barns interesser i samfunnet». Det vil si «ivareta barns interesser» i forbindelse med planlegging og utredning, «følge med i lovgivning», «foreslå tiltak», «fremme forslag» og til slutt; informere. Men andre ord formålsformuleringer som legger opp til uavhengige, kritiske og koordinerende funksjoner som ikke minst er viktige på barneområdet, hvor det i høy grad er snakk om oppdeling mellom sektorer, forvaltningen og lovgivningskomplekser.

Som formålsformulering betraktet er det tilsynelatende snakk om temmelig uforpliktende erklæringer. Samtidig gis det imidlertid også plass til institusjonenes egen utforming av innhold i sin virksomhet, og når det, som i det norske tilfellet, er snakk om et ombud med høy legal status, er det åpent for store forventninger med hensyn til en konkretisering og presisering.

I Danmarker formuleringene av formålet beskrevet med litt større presisjon, selv om karakteren av hensiktserklæring minner om de norske formuleringene. Det snakkes i aktstykket om at rådet skal «følge og synliggøre» utviklingen i barns oppvekstvilkår, være «oppmærksom på » situasjoner, hvor barns behov og rettigheter ikke tilgodeses. Rådet «skal tale børnenes sak», formidle informasjon, «sætte spørgsmål til debat» og til slutt «arbejde for at give børn bedre mulighed for at deltage i debatten og påvirke samfundsudviklingen».

Også her har man den uavhengige og kritiske monitorfunksjonen: Rådet skal peke på kritiske trekk og debattere. Man kan mene at dette er litt uforpliktende fordi det er en rolle som også utfylles av mange andre innenfor dette området. Her må man håpe at Børnerådet har mulighet for å oppnå en viss gjennomslagskraft og trenge gjennom formidlingsbarrierene.

Sammenlikningen mellom formålsformuleringene for de to institusjoner i Norge og Danmark atskiller seg kun på detaljplanet. Det er i begge tilfelle brede og åpne formuleringer av hensikt og mulighet.

2.5.1.5 Struktur

I Norgeer det valgt en personorientert modell: En ombudsmann med sin person skal utfylle rollen. Dermed følges en viss tradisjon i Norge for å utpeke ombud.

Bak en slik struktur ligger kanskje det som Gary Melton kaller en «great person theory of social change», nemlig en tro på, at «... en person med tilstrekkelig talent og engasjement virkelig gjør en forskjell». Synspunktet presiseres således ytterligere: «Without a clear, statuorily defined jurisdiction, and without an organized constituency driving his work, the barneombud may no need merely to be charismatic, but may also need to be activist and unconventional. the barneombud must define the job and then find a means of fulfilling it» (Melton 1991:207). Personforankringen legger opp til at det med valget av ombudsmann foretas en delegering av institusjonenes innhold og form.

Dette er også det som har vært omtalt i forskjellige av forarbeidene til loven om barneombudet. I Ot. prp. nr. 2 fra 1980 sies det, at et ombud «... vil kunne reagere langt raskere enn et råd, som tross alt bare vil ha et begrenset antall møter i året». I innstillingen fra sosialkomiteen oppgis fire grunner for valg av ombud framfor råd, nemlig at et ombud vil ha større autoritet, større kontinuitet i forhold til de løpende saker, hurtigere reaksjoner og til slutt større synlighet offentlig, herunder også i forhold til barn. Departementet er ikke avvisende til den «større allsidighet», som kan være knyttet til et råd, for eksempel. med hensyn til vurderinger. Dette ble søkt tilgodesett ved etableringen av det konsultative rådgivningsorganet til ombudet.

Styrken i den personorienterte modellen er innlysende: Her ligger det en betydelig mulighet for gjennomslagskraft overfor både offentligheten og politisk-administrative myndigheter. Denne mulighet forsterkes ved valget av et ombud, som i forveien er kjent gjennom mediene. Svakheten ved personorientering er at det kan være risiko for en viss selektivitet forbundet med denne personforankringen, slik at den brede oppmerksomhet overfor feltet og dets problemstillinger ikke tilgodeses fullt ut - eller blir henlagt til et sekretariat.

I Danmarkble det et valgt en rådsmodell, som er kjennetegnet ved spesielt to forhold. Det ene handler om sammensetningen av sakskunnskapen, som skal være representert i rådet. Det andre dreier seg om utvelging av medlemmer. Når det gjelder sammensetningen av rådet søkes tilgodesett en allsidighet med hensyn til faglige forutsetninger hos medlemmene. I aktstykket sies det, at det skal være et «tværrfagligt sammensat børneråd», samt at man ved utvelging av medlemmer skal sikre, at de «... repræsenterer en bred insigt i følgende områder: børns rettigheter, børns udvikling, børns skole-, kultur- og fritidsliv, børns sundhed og børn med særlige behov». Med andre ord områder som i praksis erfaringsmessig er de tradisjonelle oppdelinger av beslutningsområder i administrasjon og kulturell sammenheng. Rådet skal kunne agere i forhold til motakersystemts kanaler.

Når det gjelder utvelging av rådets medlemmer er det snakk om en spesiell konstruksjon, hvor det frivillige elementet tilgodeses i betydelig utstrekning. Det frivillige og idébetonte arbeidet blant barn og unge spiller en ganske betydelig rolle i Danmark. Det gjelder i spørsmålet om barns fritidsaktiviteter og med hensyn til barneomsorgsområdet. En lang rekke av institusjonene drives således av foreninger med et holdningspreget grunnlag. Tradisjonen på dette området går tilbake til slutten av forrige århundre. Av de seks medlemmene utpekes dermed fire ut fra en valgforsamling med bakgrunn i de frivillige organisasjoner. De øvrige to medlemmeene samt lederen utpekes av sosialministeren. Alle utnevnes for tre år av gangen.

Den danske modellen legger vekt på bredden, på institusjonell forankring og på faglighet. Den rommer et element av demokratisk utvelgelse, men målet er ikke folkelig åpenhet, men organisatorisk representativitet. Rådsmodellen forutsetter kontinuitet og hurtig oppfølging i et sekretariat.

Den danske konstruksjonen er systemintern i sitt mål, selv om den personlige utvelging av spesielt lederen for Børnerådet gir en viss mulighet for å prioritere blant annet «autoritet» og «synlighet». Her det en klar motsetning til den norske modellen hvor vekten legges på en frittstående person, som nettopp er i stand til å profilere og tiltrekke seg «positiv oppmerksomhet» fram for å dekke alle faglige felter.

2.5.1.6 Oppgaver

I Norgefremheves blant annet følgende oppgaver for Barneombudet: Høringsuttalelser, vurdering av lovforslag og «tilsyn» med lovgivning, planforslag og utredninger. I tillegg kommer personlige henvendelser til ombudet, og de er mange og stigende i antall. Ombudet arbeider på denne måte med «saker», enten basert på henvendelser eller som er tatt opp på eget initiativ.

I Danmarkpresiseres oppgavene også som høringer og stillingstagen til lovgivning, herunder forslag til endringer. «Påpegningen og synliggørelsen» av forhold i lovgivning og administrativ praksis må også antas å omfatte uttalelser rettet til pågjeldende myndigheter eller formidlet via mediene. Rådet kan i den forbindelse reagere på henvendelser eller på eget initiativ. Det understrekes imidlertid direkte i kommisoriet at «... rådet ikke skal behandle konkrete klagesager, i det sådanne sager fortsat skal behandles i det almindelige klagesystem. Men rådet kan med udgangspunkt i konkrete henvendelser tage generelle spørgsmål op til behandling». Altså en eksplisitt fremhevelse av det ikke-saksorienterte. I forbindelse med forberedelsene av Børnerådet hadde initiativkretsen et møte med sosialministeren 18. mars 1993. På dette møtet ble det blant annet drøftet spørsmål om rådets mulighet for å behandle enkeltsaker. I referat fra møtet er drøftelsene på dette punktet beskrevet slik: «Det udspandt sig herefter en diskussion af rådets kompetence i forhold til enkeltsager. Fra initiativtagernes side ønskede man, at rådet fik kompetence til at rejse spørgsmål overfor offentlige myndigheder med udganspunkt i konkrete enkeltsager. Ministeren fastholdt, at enkeltsager fortsat skal behandles af Folketingets Ombudsmands. Rådet kan på baggrund af en konkret sag/henvendelse tage mer principielle spørgsmål op. Men rådet bør ikke som eksempelvis børneombudesmanden i Norge få kompetence til at undersøge offentlige/private myndigheders forhold». Initiativkretsen hadde videre et ønske om at det direkte ble framhevet blant oppgavene, at Børnerådet også skulle inndra planlegging og arbeidsmarkedsforhold. Dette ønsket ble ikke imøtekommet.

Det er her en forskjell mellom Børnerådet og Barneombudet med hensyn til den konkrete saksbehandlingen. Sett i lys av andre sider ved de to konstruksjonene er det også tydelig at det er en viss sammenheng eller indre logikk, også på dette området. Det norske ombud er plassert eksternt i forhold til systemet, og kan via enkeltsaker uttale seg og dermed kritisere. Det danske Børneråd er i høyere grad systeminternt og forventes neppe konkret å gå inn som kritikere av det system, det selv er plassert som en del av.

2.5.2 Samlende vurdering

Sammenligner man de to konstruksjonene «Barneombud» og «Børneråd» på grunnlag av de aspekter som her er trukket frem, er det noen iøynefallende forskjeller. Det norske Barneombudet har som formulert begrunnelse en vekt på barnet som individ, herunder barnets svakere forutsetninger for å inngå i dette samfunnet, forberedelsen foregår i statlig regi, lovgrunnlaget tillegger institusjonen høy status selv om det er bredt og vagt formulert, formålsformuleringen er åpen og bred, strukturen er personorientert og oppgavene omfatter det konkrete og saksorienterte nivå.

Det danske Børneråd har som formulert begrunnelse lagt større vekt på samfunnsplanet og barns mulig deltakelse på dette nivået, forberedelsen foregår i et privat forenings- og organisasjonsmessig regi, det legale grunnlag er svakest mulig, formålsformuleringen er åpen og bred, strukturen systemorientert og oppgavene innskrenket til et generelt plan.

De to modellene er utformet på forskjellig tidspunkt i to forskjellige samfunnsmessige sammenhenger. Den norske modellen ble planlagt i syttiårene i et samfunn, som på mange måter var preget av oppbrudd og tydelige sosiale og institusjonelle problemer forbundet med tilpasning til endringene i samfunnet. Derfor talte man om sårbare grupper som for eksempel barn.

Den danske modellen ble utformet i begynnelsen av nittiårene, i et samfunn hvor man hadde vært i gjennom de mest åpenbare problemer som følge av oppbrudd og samfunnsmessige endringer, og hvor man på forskjellig måte har forsøkt å bygge inn administrative organer til løsning av problemer blant særlig sårbare grupper som for eksempel barn.

Det er for tidlig å konkludere med hensyn til Børnerådets mulige gjennomslagskraft. Det har lykkes Børnerådet å oppnå en viss oppmerksomhet i mediene, hvor ikke minst lederens erfaringsbakgrunn som journalist kan anvendes. Det har også lykkes å etablere en rekke barnegrupper rundt om i landet, som skal fungere som samspillere til Børnerådet. Men ser vi på samspillet med det system, som Børnerådet med en bevisst valgt policy er gjort til en integrert del av, så må man antakelig på nåværende tidspunkt stille seg selv spørsmålet, om det ikke i Børnerådets arbeidsmåte allerede nå bør satses mere bevisst på en utnyttelse av systemeksterne virkemidler. Med andre ord: Om Børnerådet som en bevist valgt strategi skal forsøke å komme både i forkant av utviklingen og dermed i en aktiv rolle fram for en reaktiv - og oppnå en viss oppmykning av den system-interne rolle, det tidligere er tillagt.

Det frivillige element i barnearbeidet har historisk spilt en rolle i Danmark siden forrige århundre. I begynnelsen av dette århundre ble så det lovgivningsmessige grunnlaget for samarbeid innen for barneomsorgen utformet. Men i dag er både det idébetonte, det idrettslige og det politiske barnearbeidet avhengig av frivillig innsats. Her en arv fra den brede grundtvigske folkeligheten, som også handler om «vekkelse» og «engasjement», og dermed også om å videreføre en sosial og kulturell arv.

Med Børnerådet som et konstruktivt uttrykk for denne koblingen mellom det statlige og det folkelige, kan man hevde at det administrative systemet dermed tilføres ytterligere innovativ kraft.

2.6 DET NORSKE BARNEOMBUDET I INTERNASJONALT PERSPEKTIV

2.6.1 Barneombudet som eksportartikkel

Da Barneombudet ble opprettet i 1981 var det det første og eneste i verden. Ettersom det ikke fantes liknende institusjoner det var naturlig å sammenlikne Barneombudet med, og fordi ombudets lov og instruks fikk en såvidt vid utforming, ble utviklingen av barneombudsinstitusjonen i stor grad preget av de to personene som hittil har hatt stillingen som barneombud.

Ordningen med det norske Barneombudet er internasjonalt kjent. Barneombudet har selv arbeidet aktivt for å spre informasjon om virksomheten. Opprettelsen av et eget ombud for barn og ungdom i Norge har bidratt til å inspirere flere andre land til å etablere liknende ordninger. Foruten i Norge, er det opprettet barneombudsliknende ordninger i Sverige, Finland, Island, Østerrike, Israel, Guatemala, Peru, El Salvador, Syd-Australia, samt på New Zeeland og Costa Rica. Den danske ordningen med Børneråd er ikke en ombudsinstitusjon, men har flere av de samme funksjonene, jfr ovenfor i pkt. 2.5.

I sin tale ved Barneombudets ti-års jubileum uttalte statsminister Gro Harlem Brundtland at Barneombudet var blitt en av Norges viktigste eksportartikler. Uttalelsen var basert på at stadig flere land i verden syntes å være interessert i den norske barneombudsordningen. Allerede fra opprettelsen fikk Barneombudet en rekke internasjonale henvendelser vedrørende ombudets organisering, arbeidsfelt og erfaringer med tanke på at den norske modellen også kunne benyttes i andre land for å bedre barns interesser.

Når Barneombud skal være en eksportartikkel, er det først og fremst for å sette barn i fokus og gi barns interesser høy prioritet. Det er ikke den organisatoriske modellen som eksporteres. Barneombudsordningen må kunne ha ulik karakter og organisering i de forskjellige land og stater. Nasjonaleombud for barn og unge er, foruten i Norge, etablert av regjeringene i Sverige og på Island. Land som Guatemala har et barneombud tilknyttet menneskerettighetskommisjonen. Det britiske arbeiderpartiet har programfestet et Barneombud etter modell av det norske, og det pågår en diskusjon om hvorvidt det bør opprettes ett ombud for Skottland, ett for Irland, ett for England og kanskje ett for Wales, eventuelt med en «nasjonal paraplyinstitusjon».

Et av fellestrekkene for de land som nå har nasjonale barneombud, er et relativt lavt folketall. I større nasjoner har det vært naturlig å opprette lignende institusjoner for landsdeler. Delstaten Syd-Australia fikk et kontor som ligner mye på det norske ombudet allerede i 1983. I de øvrige australske delstatene fortsetter arbeidet med å få i gang liknende ombudsordninger. I Østerrike finnes nå Barneombud for barn og unge i alle de ni delstatene, og det arbeides med å opprette en nasjonal «paraplyinstitusjon». I Israel, hvor det i noen år fantes en prøveordning med et by-barneombud for Jerusalem, har en nasjonal organisasjon fått seg tillagt barneombudsfunksjonen for hele Israel. Finland har som tidligere beskrevet en barneombudsfunksjon tilknyttet Mannerheimforbundet.

I enkelte land finnes det Barneombud for mer avgrensede saksområder, for eksempel barnevernombudi delstaten Maine i USA.

Europarådet har anbefalt alle medlemslandene å opprette et ombud for barn og unge. UNICEF har også vist stor interesse for barneombudsordningen, blant annet ved å engasjere Norges første barneombud til å skrive om erfaringene som senere har blitt publisert internasjonalt av UNICEF (Målfrid Grude Flekkøy: «A Voice for Children»). I den forbindelsen organiserte UNICEF i 1991 et internasjonalt møte for alle daværende ombud og deltakere fra utviklingsland, for å analysere erfaringene fra de eksisterende Barneombudene. Den økende interessen for barneombudsordningen kan blant annet begrunnes i at FNs konvensjon for barns rettigheter. Etterhvert som flere og flere land ratifiserer konvensjonen, øker behovet for å finne relevante instrumenter, metoder og tiltak som kan ivareta barns rettigheter.

Gjennom deltagelse på internasjonale møter og kongresser har Barneombudet formidlet sine erfaringer, og dermed bidratt til økende internasjonal interesse for den norske modellen. Likevel er det viktig å påpeke at utformingen av et Barneombud er avhengig av det rådende politiske, sosiale og juridiske klima i den aktuelle kulturen. Det innebærer at de barneombudsordningene som i dag eksisterer, er lokalt tilpasset.

Det norske Barneombudet skiller seg fra andre ombudsordninger på flere måter. For det første er Barneombudet er skapt i og fungerer innenfor en sosialdemokratisk tradisjon. I dette ligger enkelte forutsetninger for ombudsordningen som kan være vanskelig å forstå for andre kulturer. Dette gjelder særlig Barneombudets uavhengige status i forhold til Stortinget, regjeringen og den øvrige forvaltningen, herunder at Barneombudet fritt kan ta opp problemstillinger og komme med kritikk mot myndighetenes politikk. Ombudets uttalelser kan distribueres fritt, uten hensyn til politisk godkjenning og selv om det innebærer kritikk av Regjeringen. Dette ville være vanskelig en nokså utenkelig ordning, i hvert fall på kort sikt, i land med mindre velutviklede demokratiske tradisjoner.

I kraft av sitt mandat og kontakt med Stortingets medlemmer, departementer og kommuner, er det norske Barneombudet en «åpen kanal», en interaktiv kommunikasjonsmulighet mellom for eksempel norske barn og de lovgivende myndigheter. Denne tosidige tilgjengeligheten er en annen av de vesentlige forskjellene mellom det norske Barneombudet og andre modeller, som for eksempel private organisasjoner som oppretter «tilknyttede ombudsfunksjoner» for barn, eller «byråkrater» med ombudsfunksjoner, underlagt et departement eller en kommunal ledelse.

2.6.2 Barneombudet og FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barns rettigheter har aktualisert behovet for å styrke den nasjonale beredskap og bevisstgjøring i forhold til barns rettigheter. Barnekonvensjonen gjør det derfor aktuelt for flere land å vurdere hva slags nasjonal instans som skal føre tilsyn med at konvensjonen blir fulgt. Opprettelsen av «The Committee of Ten» som skal føre tilsyn med Barnekonvensjonen, ble på mange måter inspirert av dokumentasjonen av Barneombudets funksjon. I sitt arbeid med å påpeke brudd på Barnekonvensjonen og forslag til bedringer i de enkelte land, har komiteen arbeidet for å få en instans de kan kommunisere med. Her har barneombudsordningen hyppig blitt foreslått. Den norske modellen med et frittstående overvåkningsorgan som har til oppgave å bedre barns vilkår, både ved å fremme positive reformer og ved å komme med kritiske utspill, er dermed blitt en vital komponent i den internasjonale strategi for å realisere Barnekonvensjonen.

Med den brede kontaktflaten Barneombudet har, den spesielle kontakten ombudet forutsettes å ha med barn og ungdom, samt ansvaret ombudet har for å følge med i utviklingen av barns oppvekstvilkår, kan Barneombudet på mange måter anses å ha særlige forutsetninger for å følge med og si fra om mangler eller svakheter ved barns (retts)stilling i Norge i forhold til Barnekonvensjonen. Arbeidet med oppfølgingen av Barnekonvensjonen er nå koordinert mellom Barneombudet og lokale organisasjoner gjennom opprettelsen «Forum for barnekonvensjonen», som Barneombudet er sekretariat for.

Også i andre land ser man muligheten for at et Barneombud i denne sammenheng kan fungere som en overvåkningsinstans. Faren ved en slik tilnærming kan imidlertid være at ombudet først og fremst vil fungere som en «kontrollør» og «refser», en rolle som kan virke mot sin hensikt i kulturer som trenger motivasjon og et positivt engasjement for å styrke barns totale livssituasjon. Utfra dette perspektivet kan det derfor også argumenteres mot at Norge «eksporterer» eller stimulerer en barneombudsrolle som skal fungere som et kontrollorgan for barnekonvensjonen.

Konvensjonen omfatter de fleste aspekter av barns oppvekst og livsforhold. Utfordringen framover kan knyttes til spørsmålet om hvordan konvensjonen kan brukes som et redskapfor politisk endring og praktisk arbeid for å bedre barns stilling i samfunnet, spesielt med tanke på barn i utviklingsland.

2.6.3 Oppsummering

Barneombudet har vakt stor oppmerksomhet internasjonalt, og opprettelsen av det norske Barneombudet er blitt diskutert og brukt som inspirasjon for ulike grupper som ønsker å gi høyere prioritet til barns interesser og rettigheter i sine hjemland. Konkrete resultater i form av faktisk etablerte barneombudsordninger er kanskje ikke så omfattende sett i globalt perspektiv. På den annen side har prinsippet om å etablere en talsmann for barn eller en forsvarer av barns interesser utvilsomt påvirket prosessen med å etablere nasjonale overvåkingsmekanismer for Barnekonvensjonen. Diskusjonen har resultert i en rekke publikasjoner og internasjonale konferanser om Barneombud og «ombudsarbeid» for barn.

Det å være først ute, forplikter på flere måter. En av forpliktelsene som påhviler Norge i denne sammenhengen, vil være å følge med i den videre utviklingen og lære av egne og andre lands erfaringer. En aktuell videreføring av evalueringen av Barneombudet kunne være en internasjonal studie av hvordan barneombudsidéen har slått rot og blitt videreutviklet i andre land. Gjennom en slik studie vil man kunne få en forståelse av hvordan det på mange måter «særnorske» fenomenet Barneombud kan omplantes i andre kulturer, eller idéen bak det videreformidles. Dette vil kunne innebære en vurdering av hvordan funksjonene til et Barneombud kan innføres og institusjonaliseres i forskjellige kulturer og under forskjellige politiske og juridiske systemer. For det andre kan en slik studie bringe lærdom tilbake til Norge om hvordan barneombudsideen kan videreutvikles og fornyes.

Fotnoter

1.

Betegnelsen «Barneombudet» benyttes i det følgende som betegnelse på institusjonen/kontoret, mens «barneombudet» benyttes der det er tale om den person som innehar stillingen. Betegnelsen «barneombud» brukes der barneombudsinstitusjonen omtales i ubestemt form.

2.

Med «barn» menes i det følgende personer under atten år, dersom ikke annet er sagt.

Til dokumentets forside