10 Medielov
10.1 Behov for en ny lov
Utvalget foreslår:
Det bør innføres en medielov som skal sikre ytringsfriheten, den redaksjonelle friheten og et allsidig medietilbud.
Utvalget har fremmet forslag om å lovfeste redaksjonell frihet, innsyn i eierforhold i media og regler som setter grenser for hvor dominerende posisjon en aktør kan inneha i mediemarkedet, samt i det enkelte kringkastingsselskap.
Utvalget kan vanskelig se at eksisterende lover kan ivareta bestemmelser med en slik begrunnelse og formål.
Spørsmålet om forslagene bør gjennomføres i en ny lov eller ved eventuell inkorporering i eksisterende lovgivning må knyttes opp til tradisjonelle vurderinger av hva som gir en hensiktsmessig lovstruktur.
Et utgangspunkt for vurderingen i forhold til lovstrukturen vil være hvilket tema eller emne en ønsker å sortere etter. I denne forbindelse vil det være relevant å undersøke om det finnes en inndelingssystematikk fra før, og hvor eventuelle nye regler kan innordnes. Videre kan det være hensiktsmessig å se på hvem som vil være lovens målgruppe.
Når det gjelder de generelle lovtekniske vurderinger, antar eierskapsutvalget at de synspunkter som legges til grunn i NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket er retningsgivende. I denne utredningen tas det til orde for at en sektororientert tilnærming til lovstrukturen gir det beste utgangspunkt for å skape et helhetlig og oversiktlig regelverk. Samling av normene innenfor en sektor antas å gjøre det lettere å se alle relevante forhold i sammenheng når man skal løse et problem som oppstår innenfor sektoren. I tillegg vil en i større grad sikre klarhet i målsettingene, enhetlig språkbruk og et samstemt sanksjonsystem.
På bakgrunn av at de forslag som utvalget har fremmet til dels er sektorovergripende (lovfesting av redaktørinstituttet og rett til innsyn i eierforhold), og også innebærer regulering innenfor tidligere uregulerte områder (presse) mener utvalget at ovennevnte prinsipper tilsier at det foreslås fremmet en ny medielov i overensstemmelse med de retningslinjer som er skissert i utvalgets rapport.
I tillegg til lovstrukturelle betraktninger vil det også være relevant å vurdere den signaleffekt som en eventuell ny medielov vil gi. Utvalget legger i denne forbindelse til grunn at det må antas at en særlov om media vil skape økt oppmerksomhet om problemstillinger tilknyttet eierskap og ytringsfrihet m.v., og således fungere som en selvstendig bidragsyter til samfunnsdebatten. Dette kan i seg selv være et argument for en egen lov. I tillegg vil forslag som krever inngrep i eksisterende eierposisjoner kreve hjemmel i lov.
Det fremgår for øvrig av utvalgets sammensetning, mandat og sekretariat at et lovforslag ikke forventes utarbeidet. Utvalget vil imidlertid nedenfor gi en skisse over hvilke forhold som synes særlig relevant å regulere i lovs form.
10.2 Innledende bestemmelser
Lovens formål
Utvalget foreslår følgende formålsbestemmelse for loven:
Lovens formål er å sikre ytringsfrihet, redaksjonell frihet i massemedia og et allsidig medietilbud.
Utvalget har vurdert hvordan forvaltningen av en medielov bør være og kommet til at med et overordnet formål som skal sikre ytringsfrihet og kultur bør loven legges til Kulturdepartementet eller et organ som er underlagt dette departementets instruksjonsmyndighet.
Lovens virkeområde
Når det gjelder forslagene om en lovfesting av redaksjonell frihet og innsyn i eierforhold bør loven omfatte alle virksomheter innen massemedia. Utvalget har valgt å begrense forslagene om eierbegrensning til meningsbærende medier som dagspresse, fjernsyn og radio.
Forholdet til annen lovgivning
Utvalget foreslår at dagens kringkastingslov inkorporeres i en ny medielov etter en vurdering av om mindre sentrale bestemmelser kan overføres til forskrifter. I tillegg kan det vurderes om de tekniske bestemmelsene vedrørende kringkasting kan overføres til annet lovverk, jf. også NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket side 227. Straffelovens paragrafer om redaktøransvar og ytringsfrihet bør også inkorporeres i medieloven. Formålet må være å samle gjeldende lovbestemmelser som omhandler redaksjonell frihet og eierregulering innen media.
Utvalget vil også peke på at forholdene til blant annet Grunnloven, film- og videogramloven, åndverksloven, fotoloven og konkurranseloven må avklares før et endelig lovforslag kan utarbeides. Utvalget viser for øvrig til den lovoversikt som Joachim Benno (1994) har gitt i sin bok om ytringsfrihet. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å foreta en bred vurdering av dette.
10.3 Redaksjonell frihet
Utvalget viser til forslaget om å lovfeste et prinsipp om redaksjonell frihet, kombinert med et redaksjonelt ansvar og vern i alle medievirksomheter, se kapittel 9.12. Utvalget viser også til kapittel 9.19.1, hvor det pekes på at det bør vurderes å stille krav om at redaktøren i sentrale allmennkringkastere må være norsk og bosatt i Norge.
Utvalget foreslår at lovfestingen bygger på følgende prinsipper:
Alle medievirksomheter innen dagspresse, ukepresse, tidsskrifter, fagpresse, forlag og kringkasting skal ha en redaktør som er ansvarlig for innholdet i mediet.
Det skal være en avtale mellom eier og redaktør der partene forplikter seg til å følge Redaktørplakaten.
10.4 Innsyn i eierforhold
Utvalget viser til forslaget i kapittel 9.13 om at det lovfestes en plikt for alle medievirksomheter om å offentliggjøre eierforholdene i egen virksomhet, samt å kunngjøre når enkeltaktører passerer visse grenser for eierandel i virksomheten (flagging).
Alle medievirksomheter som har en redaktør skal aktivt informere om sine eierforhold. Informasjonen bør omfatte følgende krav:
Det skal kontinuerlig offentliggjøres i eget medium hvem som eier medievirksomheten. Offentliggjøringen må tilpasses mediets karakter slik at for eksempel aviser, ukeblad og tidsskrifter har en fast rubrikk i hver utgave, bøker kan ha opplysninger på kolofonsiden, mens kringkasting har en rulletekst eller annen kunngjøring en gang i døgnet.
Offentliggjøringen skal minimum omfatte de fem største aksjonærene i virksomheten.
Det skal skje en offentliggjøring (flagging) når en aktør får kontroll over henholdsvis 10, 25, 50 og 75 prosent av aksjene eller andelene i virksomheten. Offentliggjøringen skal skje når endelig avtale har funnet sted.
Alle medievirksomheter skal på oppfordring gi en fullstendig oversikt over virksomhetens eiere til de som ønsker det. Alle medievirksomheter som er tilknyttet et konsern (jf. aksje- eller selskapslovens definisjon), skal i tillegg kunne gi en oversikt over hvilke andre medievirksomheter som også er tilknyttet konsernet. Informasjon om at slike oversikter er tilgjengelige, skal gis sammen med den kontinuerlige offentliggjøringen av eierforholdene i eget medium.
10.5 Pliktig melding av eierforhold
For at forvaltningen av loven skal fungere og være effektiv er det nødvendig å pålegge medievirksomhetene å melde fra til forvaltningsorganet om eierforholdene i virksomhetene og endringer som skjer.
Meldingene bør bygge på de bestemmelser som utvalget har foreslått med hensyn til innsyn og offentliggjøring av eierskap. Dette vil forenkle arbeidet for selskapene.
Virksomhetene innen dagspresse, fjernsyn og radio pålegges å melde fra om:
Hvem som eier medievirksomheten pr. 1. januar. Meldingen skal inneholde en oversikt over alle aksjonærer og andelshavere og hvor store eierandeler disse har. Medievirksomheter som er tilknyttet et konsern (jf. aksjelovens definisjon) skal melde fra hvilke andre medievirksomheter som også er tilknyttet konsernet. Meldingen skal være sendt innen utgangen av januar.
Det skal fortløpende, dog senest innen 7 dager, sendes en melding (flagging) når en aktør får kontroll over henholdsvis 10, 25, 50 og 75 prosent av aksjene eller andelene i virksomheten.
Alle medievirksomheter skal på oppfordring gi en fullstendig oversikt over virksomhetens eiere til forvaltningsorganet. Oversikten skal ikke være eldre enn 3 måneder.
10.6 Begrensning av eierskap i media
Dagspresse
Det settes en øvre grense på 30 prosent av et gjennomsnittlig nasjonalt dagsopplag. Ingen kan ved erverv eller nyetablering av avisvirksomheter overskride denne grensen. I virksomheter hvor en aktør eier over 50 prosent av aksjekapitalen legges det totale opplaget til grunn. De avisvirksomheter som blir definert til å regnes med i en aktør, skal regnes inn med hele sitt siste godkjente opplagstall på årsbasis. Forholdsvise andeler av avisopplaget regnes inn for tilknyttede selskaper. Selskaper hvor aktøren har mindre enn 20 prosent av aksjekapitalen regnes ikke med.
Det nasjonale markedet for dagspressen defineres som NALs totalopplag for hverdager.
(Det er to mindretallsforslag, se kapittel 9.6.1 og kapittel 9.16).
Fjernsyn
En aktør kan eie opp til en tredel av stemmene eller aksjekapitalen i et riksdekkende fjernsynsselskap. Norske fjernsynsselskap med konsesjon bør kunne heleie en tilleggskanal.
(Det er ett mindretallsforslag, se kapittel 9.8.1).
Radio
En aktør kan eie opp til en tredel av stemmene eller aksjekapitalen i et riksdekkende radioselskap.
Nærkringkasting
Ingen enkelt aktør kan kontrollere mer enn 30 prosent av det totale nærkringkastingsmarkedet på nasjonalt plan, for henholdsvis lokalfjernsyn og nærradio, målt i lytter- eller seerpotensial.
Ingen enkelt aktør kan disponere mer enn en frekvens i et konsesjonsområde.
En avis kan ikke ha bestemmende innflytelse i mer enn ett av de lokale kringkastingsmedia, der det bare finnes en frekvens tilgjengelig for henholdsvis lokalfjernsyn og nærradio.
(Det er ett mindretallsforslag, se kapittel 9.10.1).
Krysseierskap mellom dominerende aktører innen dagspressen
En aktør som eier aviser som til sammen har mer enn 10 prosent av det nasjonale avisopplaget på hverdager kan ikke ha eierandeler i morselskapet til en annen aktør som eier aviser som til sammen har mer enn 10 prosent av det nasjonale avisopplaget. Slike aktører kan heller ikke være representert i styrende organer i de øvrige aktørenes morselskaper. (Det er ett mindretallsforslag, se kapittel 9.11). (Se også mindretallsforslag om krysseierskap kapittel 9.16).
10.7 Andre former for kontroll og innflytelse i media
Utvalget har vurdert om det kan være aktuelt med begrensninger i andre former for kontroll og innflytelse i media enn formelt eierskap. Utvalget har ikke tatt stilling til om eller i hvilken grad slike forhold bør inngå i begrensninger av hvor store andeler en aktør kan kontrollere. Det vises til Eivind Smiths påpeking av at forbud mot visse former for konsentrasjon må utformes slik at ulike kanaler for mulig innflytelse blir mest mulig likestilt (se kapittel 9.3 og vedlegg 6). Utvalget viser også til et notat som advokat Gudmund Knudsen har skrevet for utvalget om Konsentrasjon av innflytelse gjennom annet enn formelle eierposisjoner (Knudsen 1994). Notatet er gjengitt i vedlegg 5. Dette kan være et grunnlag for vurderinger i forbindelse med utarbeidelse av endelig lovtekst. Det vises også til et notat om konsolideringsbestemmelser som er utarbeidet av utvalgets medlem Mona Søyland (vedlegg 2)
10.8 Sanksjoner
Utvalget forutsetter at nødvendige og hensiktsmessige former for sanksjoner fastsettes for at lovbestemmelsene skal bli etterlevd og være effektive.