Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1997: 27

Nytte-kostnadsanalyser— Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Til innholdsfortegnelse

4 Samfunnsøkonomiske velferds- og lønnsomhetsmål

4.1 Innledning

I dette kapitlet skal vi drøfte det velferdsøkonomiske grunnlaget for samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. Vi starter i avsnitt 4.2 med en omtale av individuelle preferanser og valg. Deretter drøfter vi i avsnitt 4.3 om det er mulig å aggregere individuelle preferanser slik at vi kan beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av en reform eller et prosjekt. I avsnitt 4.4 kommer vi inn på hvordan vi kan operasjonalisere det samfunnsøkonomiske lønnsomhetsbegrepet ved hjelp av kalkulasjonspriser (skyggepriser) som viser ressursenes verdi i beste alternative anvendelse. Avsnitt 4.5 omhandler behovet for å trekke inn fordelingspolitiske vurderinger i nytte-kostnadsanalysen.

4.2 Individuelle preferanser og valg

Offentlige prosjekter eller reformer berører ofte et stort antall individer på måter som det kan være vanskelig å få oversikt over. I dette avsnittet skal vi gi en kort drøfting av de atferdsantakelsene som økonomisk teori bygger på når det gjelder enkeltindividers vurdering og rangering av ulike økonomiske konsekvenser av offentlige tiltak. Slike konsekvenser vil materialisere seg i endret tilgang på offentlige goder - varer og tjenester - som er relevante for individets velferd.

Den grunnleggende atferdsforutsetningen i økonomisk teori er at individet er rasjonell i sin økonomiske tilpasning. Rasjonalitetsforutsetningen innebærer bl.a. at individet treffer det valget som det anser gir størst velferd, eller nytte, innenfor de valgmulighetene det har. Når det gjelder goder som omsettes i markeder, vil valgmulighetene være bestemt av bl.a. vareprisene og individets inntekt.

Rasjonelle valg forutsetter videre visse konsistenskrav for individets grunnleggende preferanser. Det viktigste er kravet om transitivitet. Sett at individet står overfor valgmulighetene A, B og C, og anta at det ved parvise sammenlikninger kommer fram til at A er å foretrekke framfor B, mens B på sin side er å foretrekke framfor C. Transitivitet krever da at også A foretrekkes framfor C.

Under rimelige forutsetninger kan konsistente preferanser sammenfattes i en nyttefunksjon. Nyttefunksjonen er å oppfatte som en nytteindeks definert over valgmulighetene slik at A er bedre enn B hvis og bare hvis nytteindeksen knyttet til A er høyere enn nytteindeksen til B. Rasjonalitetshypotesen impliserer da at individet i sin økonomiske atferd velger den vare- og tjenestekombinasjonen innenfor sine budsjettmuligheter som gir høyest resultat på nytteindeksen. Nyttefunksjonen ordner valgmulighetene i tråd med individets preferenser. Nyttefunksjoner som ordner valgmulighetene på samme måte, representerer de samme preferansene og vil derfor implisere den samme atferden.

4.3 Aggregering av individuelle preferanser

Det økonomiske valgproblemet for et land kan sammenliknes med valgsituasjonen for et enkelt individ. Et individ vil søke å oppnå størst mulig nytte gitt de ressursene individet disponerer. Innenfor den ressursrammen og teknologien som landet rår over, gjelder det på samme måte å komme fram til en sammensetning av produksjon og forbruk som gir størst mulig samfunnsøkonomisk velferd. Samfunnets velferd vil imidlertid ikke bare avhenge av totale kvanta av varer og tjenester, men også av hvordan de er fordelt. Fordelingsspørsmålet gir derfor det samfunnsøkonomiske beslutningsproblemet en ekstra dimensjon i forhold til det individuelle valgproblemet.

En mulig tilnærming til det samfunnsøkonomiske valgproblemet er å aggregere individuelle preferanser til samfunnspreferanser. Også når det gjelder samfunnspreferansene er det naturlig å kreve at de oppfyller visse konsistenskrav. For det første bør de bygge på individuelle preferanser. En annen viktig restriksjon er at samfunnets preferanser tilfredsstiller Pareto-antakelsen: Dersom situasjon A skiller seg fra situasjon B ved at minst ett individ er bedre stilt i A enn i B, så krever vi at A skal rangere høyere enn B i samfunnets preferanseordning. Begrepene «bedre» og «dårligere» refererer seg her til individets egen oppfatning, noe som understreker at samfunnspreferansene bygger på et individualistisk velferdsbegrep. For det tredje er det naturlig å kreve at samfunnets valg blant et sett av alternativer bare avhenger av individenes preferanser over disse alternativer, og ikke av preferansene over utenforliggende (irrelevante) alternativer. Endelig er det naturlig å kreve at samfunnspreferansene ikke alltid skal være sammenfallende med preferansene til et bestemt individ (diktator) uavhengig av hva andre individer foretrekker.

Det er et sentralt resultat fra teorien om sosiale valg at det ikke finnes noen måte å aggregere individuelle preferanser til en samfunnspreferanse på som tilfredsstiller konsistenskravene som det er gjort rede for ovenfor, når denne aggregeringen skal gjelde for ethvert tenkelig sett av individuelle preferanser. Dette ble først vist av Arrow (1951), og kalles Arrows umulighetsteorem. Teoremet er gjort nærmere rede for i boks 4.1. Anvendt på nytte-kostnadsanalyser viser teoremet at det i alminnelighet ikke vil være mulig å rangere offentlige prosjekter ved kun å basere seg på befolkningens individuelle rangeringer av disse.

Boks 4.1 Boks 4.1 Arrows umulighetsteorem

Arrows umulighetsteorem (Arrow (1951)) innebærer at det ikke finnes noen beslutningsregel eller politisk mekanisme som samtidig tilfredsstiller følgende krav:

  1. Mekanismen må fungere for alle mulige sammensetninger av konsistente, individuelle preferanser.

  2. Hvis alle individer foretrekker x fremfor y, må samfunnet også foretrekke x fremfor y (det svake Pareto-prinsippet).

  3. Valget mellom en mengde av alternativer må bare avhenge av hvordan individene rangerer disse alternativene, og ikke av hvordan individene rangerer irrelevante alternativer.

  4. Det skal ikke være noe individ som er slik at når vedkommende foretrekker x fremfor y, vil samfunnet også foretrekke x fremfor y uavhengig av alle andres preferanser (ingen diktator).

Vi skal illustrere Arrows teorem med et par eksempler hentet fra Atkinson og Stiglitz (1980). Betrakt først flertallsavstemming, og anta at det er tre like store grupper (rike, gjennomsnittlige og fattige) som skal stemme over nivået på offentlige utgifter til utdanning (H = høyt, M = middels og L = lavt). De rike foretrekker L fremfor M, og M fremfor H. De fattige derimot antas å foretrekke M fremfor H, og H fremfor L. De gjennomsnittlige antas å foretrekke H fremfor L, og L fremfor M. Det er nå klart at resultatet vil avhenge av avstemmingsrekkefølgen, slik at krav 1 ovenfor ikke er tilfredsstilt: I avstemming mellom L og M vinner L, i avstemming mellom L og H vinner H og i avstemming mellom H og M vinner M. Preferansene er illustrert i figur 4.1. Det kan vises at problemet med avstemmingsrekkefølge oppstår fordi preferansene til den gjennomsnittlige gruppen ikke er «entoppede» («single-peaked»).

Figur 4.1 

Figur 4.1

Et alternativ til flertallsavstemming er å rangere de ulike alternativene for hver gruppe, og så legge sammen rangeringstallene for ulike grupper slik at alternativet med lavest sum vinner. Denne fremgangsmåten vil tilfredsstille krav 1. Derimot er det lett å vise at summen av rangeringstall er påvirket av irrelevante alternativer, og dermed bryter med krav 4. Betrakt følgende tabell med preferansene ovenfor:

«Fattige» «Gj.snitt» «Rike» Sum rangering
Lavt 3 (3) 2 1 6 (6)
Middels 1 (2) 3 2 6 (7)
Høyt 2 (1) 1 3 6 (5)

Utfallet er i utgangspunktet uavgjort. La så de fattige skifte preferanser slik at H foretrekkes fremfor M. Rangeringen mellom L og M er uendret, men summen av rangeringstall tilsier nå at L velges fremfor M. Dette bryter med krav 4.

Et sentralt begrep i velferdsteorien er Pareto-effektivitet. En situasjon er Pareto-effektiv dersom det ikke er mulig å gjøre det bedre for minst ett individ uten å gjøre det verre for andre. På samme måte sies et prosjekt å føre til en Pareto-forbedring dersom det fører til en forbedring for minst én person uten å gjøre det verre for andre. En mulig beslutningsregel kan da være å gjennomføre alle de prosjektene som medfører Pareto-forbedringer.

Denne beslutningsregelen vil for de fleste virke grei og ukontroversiell, i det minste dersom vi har all den informasjonen som regelen krever. En må likevel være klar over at det i praksis er få prosjekter som uten videre representerer Pareto-forbedringer. Når alle Pareto-forbedrende prosjekter er uttømt, vil valget stå mellom prosjekter som hver for seg fører til at noen får det bedre mens andre får det verre. Pareto-kriteriet gir imidlertid ingen rettesnor for valg mellom slike beslutninger. Ved samfunnets rangering mellom slike prosjekter kommer en ikke utenom å ta stilling til de fordelingsmessige implikasjonene som valgene innebærer. Pareto-kriteriet er prinsipielt «fordelingsfritt» og vil derfor ikke rangere beslutninger som innebærer inntektsomfordelinger.

For å vurdere prosjekter som innebærer omfordeling av inntekt, kan vi konstruere en såkalt velferdsfunksjon. Velferdsfunksjonen er å forstå slik at samfunnet foretrekker situasjon A framfor situasjon B, hvis velferdsfunksjonen har en høyere verdi for A enn for B. Velferdsfunksjonen vil ha klare fordelingsmessige implikasjoner ved at den rangerer situasjonen også avhengig av hvordan godene fordeles mellom individene. Dette krever at individuelle nyttenivåer kan sammenliknes.

Velferdsfunksjonen kan ikke uten videre utledes fra underliggende individuelle preferanser ( jf. umulighetsteoremet). Det er imidlertid viktig å være klar over at valg av velferdsfunksjon har klare fordelingspolitiske implikasjoner. Ressursbruk bestemt ut fra maksimering av velferdsfunksjoner vil gi løsninger som er Pareto-effektive, og samtidig representere et fordelingsmessig optimum, gitt de fordelingsmessige preferansene som ligger i den valgte velferdsfunksjonen.

La oss for eksempel betrakte et miljøtiltak som innebærer lavere utslipp og svekket bedriftsøkonomisk lønnsomhet ved et smelteverk. Lavere utslipp kan føre til reduserte helseskader blant barn og eldre, men svekket lønnsomhet kan føre til oppsigelser i et område med få alternative sysselsettingsmuligheter. Det er derfor klart at et slikt tiltak ikke isolert sett kan representere en Pareto-forbedring. Hvorvidt dette prosjektet bør realiseres, vil imidlertid avhenge av hvordan en veier nyttegevinstene for dem som vinner på prosjektet, opp mot nyttetapene for dem som taper. I prinsippet kan en her tenke seg at valg av velferdsfunksjon er avgjørende for om dette miljøtiltaket vil gi en netto samfunnsøkonomisk velferdsgevinst. Eksempler på velferdsfunksjoner er vist i boks 4.2.

Boks 4.2 Boks 4.2 Velferdsfunksjoner

Vi tar utgangspunkt i en økonomi med H individer. Velferdsfunksjonen kan da generelt skrives på følgende form, der Uh er nyttenivået for individ h:

Figur 4.2A 

Vi kan illustrere ulike velferdsfunksjoner med følgende figur som i hovedsak er hentet fra Atkinson og Stiglitz (1980), jf. også Buchanan (1976):

Figur 4.2 

Figur 4.2

I figuren ser vi på to ulike individer (H = 2). Nytten for individ 1 måles på den ene aksen, og nytten for individ 2 måles på den andre. Kurven AA' viser de ulike fordelingene myndighetene kan realisere med de virkemidlene de har til disposisjon, og N er utgangsfordelingen.

Alle punkter på kurven fra N til C representerer Pareto-forbedringer i forhold til utgangssituasjonen. En ytterligere økning i nyttenivået for individ 1 må føre til at individ 2 får det dårligere enn i utgangssituasjonen. Vi skal betrakte de tre punktene B, I og R. I punkt B teller nyttenivået til individene likt, slik at vi maksimerer W = U1+ U2. I punkt R maksimerer vi velferden til det individet som er dårligst stilt. Dette kalles en Rawls-velferdsfunksjon (Rawls (1971)), og kan skrives som W = min( Uh). Punkt I representerer en mellomting mellom punktene B og R. I dette punktet vektlegger vi nytten til det dårligst stilte individet sterkere enn nytten til det best stilte individet, men ikke så sterkt at vi bare legger vekt på nytteendringer for det dårligst stilte individet.Velferdsfunksjonene som ligger til grunn for de tre punktene B, I og R, kan skrives på følgende generelle form:

Figur 4.2B 

Likning (2) kalles en isoelastisk velferdsfunksjon. Den isoelatiske velferdsfunksjonen genererer ulike spesielle velferdsfunksjoner for ulike valg av parameteren v. Valget v = 0 vil gi en uveiet sum av nytten for ulike individer (punkt B), mens en uendelig stor v gir Rawls-funksjonen (punkt R). Punkt I svarer til en positiv v av endelig størrelse.Vi kan avslutningsvis merke oss at individ 2 er på et lavere nyttenivå enn individ 1 også i punkt R. Slik figuren er tegnet, må vi gjøre situasjonen verre for begge individer for å realisere løsningen E med samme nyttenivå. Denne løsningen vil åpenbart ikke være Pareto-effektiv, og vi har dermed illustrert at det kan være en motsetning mellom egalitære og Pareto-effektive løsninger.

Et prosjekt vil generelt være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom velferdsfunksjonen evaluert i den likevekten som etablerer seg etter at prosjektet er gjennomført, gir en høyere verdi enn i utgangspunktet. Dette krever imidlertid en generell likevektsmodellering av økonomien der prosjektets virkninger for velferdsrelevante størrelser blir bestemt i den nye likevekten. En slik fremgangsmåte er imidlertid komplisert, jf. også omtalen i punkt 4.4.2. For små prosjekter kan det derfor være interessant å se om vi i stedet som utgangspunkt kan benytte den informasjonen som ligger i markedsprisene. I den forbindelse vil det være av særlig betydning hvordan spørsmålet om fordelingsvirkninger skal behandles. Bruk av markedspriser og fordelingsvirkninger er temaer i de to neste avsnittene.

4.4 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og kalkulasjonspriser

4.4.1 Bruk av kalkulasjonspriser

I dette avsnittet skal vi drøfte om det er mulig å utlede operative beslutningskriterier fra velferdsøkonomiske betraktninger. Som en innledning til diskusjonen skal vi kort betrakte de lønnsomhetsvurderingene som foretas i en privat bedrift. Deretter vil vi se om det er mulig å trekke paralleller fra bedriftsøkonomiske til samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger.

Vi går vanligvis ut fra at eierne av en privat bedrift prøver å gjøre verdien av bedriften så stor som mulig. Dette skjer ved at bedriften maksimerer sitt overskudd over alle fremtidige perioder. Overskuddet fremkommer som inntekten fra de varene og tjenestene bedriften selger, fratrukket kostnadene for de innsatsfaktorene bedriften benytter i produksjonen. For en bedrift som opererer i et frikonkurransemarked, er verdsettingsspørsmålet uproblematisk. Både produksjon og innsatsfaktorer vurderes til markedspriser som bedriften tar for gitt, og bedriftens oppgave blir å gjøre overskuddet så stort som mulig målt til disse markedsprisene. Dersom bedriften er monopolist i ferdigvaremarkedet, må den ta hensyn til at én ekstra solgt enhet også påvirker prisen for varen. I så fall må grenseinntekten og ikke markedsprisen legges til grunn ved lønnsomhetsvurderingene. En tilsvarende regel gjelder dersom bedriften er enekjøper (monopsonist) i et innsatsfaktormarked.

Spørsmålet om verdsetting blir mer interessant når det gjelder internleveranser i bedriften. Her kan det tenkes to yttertilfeller. Bedriften kan selv fremskaffe innsatsfaktorer som den alternativt kunne ha kjøpt i markedet. I dette tilfellet eksisterer det dermed perfekte erstatninger i markedet, og det må fortsatt være markedsprisen som er den riktige prisen å legge til grunn i bedriftens lønnsomhetskalkyle. Salg i det eksterne markedet er et alternativ til internleveranser i bedriften, slik at alternativkostnaden ved egen bruk er prisen i markedet.

I den andre situasjonen produserer bedriften spesialisert faktorinnsats som den ikke kan få kjøpt i markedet, slik at det ikke finnes noen markedspris. Utgangspunktet for en beregning av kalkulasjonsprisen må her være at bedriften bruker ressurser som den alternativt kunne ha benyttet til annen markedsrettet virksomhet. Kalkulasjonsprisen vil da være de inntektene disse ressursene kunne ha gitt i beste alternative anvendelse.

Det er foreløpig to ting å merke seg fra drøftingen ovenfor. For det første er verdsettingen av ressursene (kalkulasjonsprisen) avhengig av hva som er verdien i beste alternative anvendelse. For det andre kan kalkulasjonsprisene gjøre det mulig å desentralisere beslutninger. Dersom hver avdeling i bedriften gjennomfører alle prosjekter som gir et overskudd målt til kalkulasjonsprisene, vil også bedriftens samlede overskudd maksimeres.

De ressursene som inngår i et offentlig prosjekt, vil på samme måte som privat ressursbruk også ha en alternativ verdi. En nærliggende tanke er da at vi kan finne kalkulasjonspriser for offentlige prosjekter som er slik at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis og bare hvis prosjektoverskuddet er positivt målt til disse prisene. Dette betyr at kalkulasjonsprisene for ressursinnsatsen må reflektere ressursenes samfunnsøkonomiske verdiskaping i beste alternative anvendelse. Et positivt prosjektoverskudd innebærer da at ressursene nettopp gir en større verdiskaping i det aktuelle prosjektet enn i et hvilket som helst annet prosjekt. I boks 4.3 illustrerer vi ved hjelp av et eksempel hvordan vi i prinsippet kan utlede kalkulasjonsprisene (skyggeprisene) fra den velferdsfunksjonen vi har valgt og de ressursbeskrankningene vi står overfor.

Boks 4.3 Boks 4.3 Kalkulasjonspriser

Vi har en situasjon med en konsumvare, Y, og arbeid, L, som eneste produksjonsfaktor. Arbeidskraften tilbys av et individ som har en avveining mellom konsum og fritid. Stigningsforholdet på indifferenskurven (den marginale substitusjonsraten) angir hvor mye individet på marginen er villig til å ofre av fritid for å få en økning i konsumvaren. Verdien av fritid målt med konsumvaren som numeraire er altså arbeidskraftens alternativkostnad.Sammenhengen mellom arbeidsinnsats (offer av fritid) og konsummuligheter er gitt ved en produktfunksjon Y = F(L). Optimum er gitt ved den arbeidsinnsatsen der alternativkostnaden er lik det individet får igjen for strevet i form av økt konsum. Dette er illustrert i figur 4.3 der vi har tegnet inn produktfunksjonen og en indifferenskurve mellom konsum og fritid. Den optimale tilpasningen er gitt ved punktet (L*,Y*)

Figur 4.3 

Figur 4.3

Dersom produksjonen bestemmes sentralt, krever optimale produksjonsbeslutninger at en kjenner preferansene på konsumentsiden. Spørsmålet er om vi kan finne kalkulasjonspriser (skyggepriser) slik at når en på produksjonssiden maksimerer overskuddet til disse prisene, får vi realisert allokeringen (L*, Y*).La fortsatt konsumvaren være numeraire og w kalkylelønn (realprisen på arbeidskraft). Overskuddet, R, vil være gitt ved R = F(L) - wL eller F(L) = R + wL i (L,Y)-planet. I figur 4.4 har vi tegnet inn to nivåkurver for overskuddet svarende til R = 0 og R = R1.

Figur 4.4 

Figur 4.4

Overskuddsmaksimering innebærer å finne det punktet i produksjonsmulighetsområdet som bringer en opp på den høyeste nivålinjen for overskuddet, R*. Dette er illustrert i figur 4.5.

Figur 4.5 

Figur 4.5

Vi ser at dersom kalkylelønnen settes lik den marginale substitusjonsraten mellom konsum og fritid i optimum (alternativkostnaden), så vil overskuddsmaksimering være konsistent med velferdsmaksimering.

På samme måte som kalkulasjonsprisene for en privat bedrift vil kalkulasjonsprisene for offentlige prosjekter i prinsippet gi enkle beslutningsregler som er velegnede for å fatte desentraliserte beslutninger. La oss for eksempel anta at vi skal bygge et renseanlegg for utslipp fra jordbruket. Verdien av de tjenestene anlegget produserer er verdsatt til 10 mill. kroner pr. år. Videre krever anlegget 20 årsverk og en investering på 100 mill. kroner som ikke depresierer. Kalkulasjonsprisen på kapital (diskonteringsrenten) er 5 pst. pr. år og kalkulasjonsprisen på arbeidskraft 200 000 kroner pr. årsverk. På samme måte som i en bedriftsøkonomisk analyse kan vi nå uten ytterligere opplysninger regne oss fram til at det samfunnsøkonomiske overskuddet for prosjektet blir 1 mill. kroner pr. år.

Kalkulasjonspriser er det viktigste verktøyet vi vil benytte for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet på desentralisert beslutningsnivå. Den enkle formen på eksempelet ovenfor skjuler imidlertid de problemene vi møter når vi skal fastsette kalkulasjonspriser. Både markedsimperfeksjoner og fordelingspolitiske mål vil påvirke kalkulasjonsprisene, slik at det ikke nødvendigvis finnes en enkel sammenheng mellom markedspriser og kalkulasjonspriser. Forskjellen mellom markedspriser og kalkulasjonspriser gjenspeiler bl.a. at bedriftens tilpasning er motivert ut fra eierinteressene, mens landets ressursbruk er motivert ut fra konsumentinteressene. Ut fra eierhensynet vil både bedriften og samfunnet være interessert i effektiv produksjon og størst mulig overskudd. For et land kan det oppstå konflikt mellom eierinteressene og konsumentinteressene dersom f.eks. bedriftens tilpasning påvirker konsumentprisene, slik at det ikke alltid vil være riktig å maksimere eierinntekten (overskuddet).

Generelt vil sammenhengen mellom markedspriser og kalkulasjonspriser være avhengig av hvilke virkemidler myndighetene har til disposisjon i form av skatter og overføringer. Vi kommer tilbake til dette i kapittel 6, hvor vi drøfter hvordan kalkulasjonspriser skal fastsettes gitt ulike markedsimperfeksjoner og fordelingspolitiske mål. I kapittel 5 drøfter vi ulike former for markedssvikt som gjør at kalkulasjonspriser og markedspriser ikke nødvendigvis vil være sammenfallende.

4.4.2 Kort om begrensninger i bruken av kalkulasjonspriser

Drøftingen i punkt 4.4.1 og boks 4.3 viser at bruk av kalkulasjonspriser i prinsippet gir en enkel og hensiktsmessig metode for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et prosjekt. Metoden er også på mange måter teoretisk tilfredsstillende, siden kalkulasjonsprisene i prinsippet er eksplisitt utledet fra en underliggende velferdsfunksjon og tar hensyn til eventuelle virkninger i økonomien for øvrig (generelle likevektsvirkninger). Kalkulasjonspriser kan imidlertid ikke benyttes dersom prosjektet har betydelige virkninger for markedsprisene. Denne begrensningen følger direkte fra måten vi utleder kalkulasjonsprisene på. Vi tar utgangspunktet i den verdien ressursene har i beste alternative anvendelse før prosjektet blir gjennomført, og benytter disse prisene for å evaluere prosjektet. Dersom prosjektet i vesentlig grad påvirker alternativverdien av ressursene, vil imidlertid ikke prisene før prosjektstart gi oss tilstrekkelig informasjon til å foreta prosjektvurderingen.

Begrensningene i bruken av kalkulasjonspriser reiser to hovedspørsmål. For det første må vi vite når et prosjekt er så «stort» at vi må benytte andre metoder enn kalkulasjonspriser. For det andre må vi vite hvilke metoder vi kan benytte i stedet for kalkulasjonsprisene. I drøftingen nedenfor omtaler vi kort disse spørsmålene.

Et sentralt poeng i tilknytning til om et prosjekt er «stort» eller «lite», er at det relevante begrepet må være prosjektets størrelse relativt til de markedene prosjektet berører. Det kan f.eks. være et «stort» prosjekt å bore en brønn i en liten, selvforsynt landsby i et utviklingsland fordi verdien av land nær andre vannkilder, verdien av husdyr m.m. kan bli vesentlig endret pga. prosjektet. Et prosjekt som fysisk sett er lite, men som i vesentlig grad påvirker relative priser, vil dermed ikke kunne analyseres ved bruk av gitte kalkulasjonspriser. På den annen side kan selv relativt omfattende prosjekter bli absorbert i en stor økonomi med godt utbygde markeder uten at vi opplever store prisendringer.

Sett i forhold til norsk økonomi betyr dette at vi ofte kan forsvare å benytte tilnærmingen med bruk av kalkulasjonspriser, selv om det prosjektet vi betrakter i og for seg er omfattende. Dette skyldes for det første at viktige innsatsfaktorer (f.eks. kapital) blir handlet internasjonalt til gitte priser som ikke påvirkes nevneverdig selv av et relativt stort prosjekt. Også for varer som i liten grad handles internasjonalt, kan det også ofte være grunn til å anta at prisbevegelsene som følge av prosjektet vil være såvidt små at vi som en god tilnærming kan betrakte prosjektet som «lite». Dette kan f.eks. være tilfelle for arbeidskraft, der økt arbeidskrafttilbud fra andre regioner kan bidra til å dempe lokalt lønnspress som følge av et offentlig prosjekt. I et slikt tilfelle sier vi at generelle likevektseffekter bidrar til å dempe den initiale effekten av prosjektet. Slike forhold kan gjøre at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av selv store prosjekter som OL på Lillehammer eller ny hovedflyplass på Gardermoen kan tilnærmes på en god måte ved hjelp av gitte kalkulasjonspriser.

Selv om et prosjekt ofte kan behandles som «lite» på kostnadssiden, kan det likevel være mer problematisk å benytte eksisterende kalkulasjonspriser på nyttesiden. Dette skyldes at prosjektene på nyttesiden ofte vil være rettet mot en begrenset målgruppe uten at generelle likevektsvirkninger bidrar til å dempe initialeffekten. Slike konsentrerte virkninger kan ofte være til stede når prosjektet har betydelige miljøvirkninger. Et eksempel på dette kan være et vannkraftprosjekt som reduserer verdien av et rekreasjonsområde. For slike prosjekter kan en som en tilnærming måle betalingsvilligheten partielt på nyttesiden, og for øvrig bruke ordinære kalkulasjonspriser på kostnadssiden. Vi kommer tilbake til måling av betalingsvillighet i kapittel 10 om verdsetting av miljøgoder.

For enkelte store reformer vil verken kalkulasjonspriser eller partielle mål for betalingsvillighet være noen god tilnærmingsmåte for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Eksempler på slike reformer kan være en fullstendig omlegging av norsk jordbrukspolitikk ved at det åpnes for tollfri import av utenlandske matvarer, eller en vesentlig endring av reglene for alderspensjoner i det norske folketrygdsystemet. I disse tilfellene står vi overfor store endringer i henholdsvis sysselsettingsmuligheter og bosettingsmønster (jordbrukseksemplet) eller privat spareatferd (folketrygdeksemplet). De prisene vi observerer i utgangspunktet gir dermed begrenset informasjon om den nye likevekten som oppstår etter reformen, og gitte kalkulasjonspriser kan ikke benyttes. Vi har derimot behov for en mer fullstendig beskrivelse av både tilbudssiden og etterspørselssiden i økonomien. Dette kan i prinsippet skje ved at vi med utgangspunkt i forutsetninger om preferanser (nyttefunksjoner) og teknologi estimerer tilbuds- og etterspørselsfunksjoner på grunnlag av tilgjengelige data. En slik generell likevektstilnærmingmå nødvendigvis inneholde vesentlige forenklinger, men vil likevel normalt være relativt komplisert å bygge opp. For en innføring på området viser vi til Pedersen (1994), mens f.eks. Shoven og Whalley (1992) også dekker mer avanserte emner. Utvalget vil drøfte bruk av generelle likevektsmodeller i kapittel 8 om prosjektfinansiering, men vil ikke gå nærmere inn på hvordan slike modeller kan bygges opp. I denne rapporten merker vi oss derfor bare at store reformer som bidrar til vesentlige endringer i observerte markedspriser, ikke kan håndteres ved bruk av ordinære kalkulasjonspriser, men krever spesialanalyser i form av egne modeller.

4.5 Behovet for fordelingspolitiske hensyn i nytte-kostnadsanalyser

4.5.1 Alternativer til fordelingspolitiske vurderinger

Et mulig utgangspunkt kan være å prøve å unngå fordelingspolitiske vurderinger i en nytte-kostnadsanalyse. Dreze og Stern (1987) omtaler fire fremgangsmåter som tilsynelatende kan benyttes for å unngå slike vurderinger:

  1. Begrense analysen til faktiske Pareto-forbedringer

  2. Identifisere potensielle Pareto-forbedringer

  3. Benytte kriterier som ikke følger direkte fra velferdsfunksjoner

  4. Anta at fordelingspolitiske hensyn kan ivaretas på andre måter enn gjennom prosjektet (f.eks. gjennom skattesystemet)

Vi omtalte i avsnitt 4.3 at få prosjekter vil representere faktiske Pareto-forbedringer, slik at begrensningen i punkt a) gir liten hjelp til å fatte faktiske beslutninger.

Potensielle Pareto-forbedringer eller kompensasjonskriterier (punkt b)) ble først omtalt av Kaldor (1939) og Hicks (1939). Hovedtanken bak kriteriene er at et prosjekt bør gjennomføres dersom det hypotetisk sett er mulig å kompensere dem som taper på prosjektet, slik at alle berørte individer kunne ha oppnådd en velferdsforbedring.

En svakhet ved kompensasjonskriteriene er at de ikke gir noe beslutningskriterium for prosjekter der potensielle Pareto-forbedringer ikke er mulige. En mer grunnleggende kritikk mot kriteriene er at de etterlater uklarhet om Pareto-forbedringer faktisk vil bli gjennomført. Prosjekter som tilfredsstiller Hicks-Kaldor-kriteriene vil i hovedsak være sammenfallende med prosjekter som har en positiv aggregert betalingsvillighet uten korreksjoner for fordelingshensyn 1. For prosjekter med små fordelingsvirkninger kan det ofte synes rimelig å se bort fra fordelingshensyn, slik at det vil være mindre problematisk å evaluere prosjektene i samsvar med Hicks-Kaldor-kriteriene. Dersom et prosjekt har betydelige fordelingsvirkninger, er det derimot vanskelig å se at potensiellePareto-forbedringer som ikke blir gjennomført kan være en tilstrekkelig begrunnelse for å se bort fra disse fordelingsvirkningene. I slike situasjoner får vi dermed liten hjelp av Hicks-Kaldor-kriteriene. En eksplisitt vurdering av fordelingsvirkninger synes dermed vanskelig å unngå.

Kriterier som ikke følger direkte fra velferdsfunksjonen (punkt c)) kan f.eks. være indekser for inntektsfordeling, prisindekser, arbeidsledighet m.m. Slike indekser kan i enkelte tilfeller tolkes som å være avledet fra en velferdsfunksjon, men koplingen til en slik funksjon vil sjelden være eksplisitt. Spørsmålet om prosjektvurdering ut fra slike forhold henger nært sammen med hvilke forhold vi forsøker å verdsette i en nytte-kostnadsanalyse, f.eks. i tilknytning til helse- og miljøeffekter. Informasjon om et prosjekts eventuelle virkning på prisutvikling, arbeidsledighet m.m. vil i mange tilfeller også kunne være nyttig tilleggsinformasjon for beslutningstaker.

Vi ser avslutningsvis på om andre instrumenter, som skatte- og overføringspolitikk, rettferdiggjør at vi kan se bort fra fordelingspolitiske spørsmål i en nytte-kostnadsanalyse (punkt d). Argumentet for dette må i tilfelle være at skatter og overføringer er en mer direkte måte å påvirke inntektsfordelingen på enn offentlige prosjekter. I kapittel 6 vil vi se at selv med vridende skatter vil enkelte kalkulasjonspriser være uavhengige av fordelingspolitiske hensyn dersom myndighetene fritt kan beskatte alle varer og tjenester i en frikonkurranseøkonomi (Diamond og Mirrlees, 1971). Dette vil i tilfelle innebære at det i prosjektvurderingen er mulig å se bort fra fordelingsvirkningene av at offentlig sektor benytter arbeidskraft og andre innsatsfaktorer. Selv om Diamond-Mirrlees-kriteriet strengt tatt ikke er oppfylt, kan det likevel argumenteres for at fordelingsmessige virkninger av et offentlig investeringsprosjekt er mindre viktige på kostnadssiden fordi de spres ut over hele befolkningen gjennom skattesystemet 2.

Selv om vi ser bort fra fordelingsvirkninger på kostnadssiden, vil imidlertid ikke dette frita oss fra å vurdere fordelingsvirkningene på nyttesiden av offentlig produksjon av fellesgoder eller andre goder som ikke omsettes i markedet 3. På den annen side synes det heller ikke rimelig at alle former for produksjon av fellesgoder mv. nødvendigvis har fordelingsvirkninger som er så viktige at de bør tillegges stor vekt i en nytte-kostnadsanalyse. I neste punkt drøfter vi hvordan vi eventuelt kan behandle fordelingshensyn i en nytte-kostnadsanalyse, mens vi i punkt 4.5.3 trekker noen foreløpige konklusjoner.

4.5.2 Fordelingspolitiske hensyn i nytte-kostnadsanalysen

Drøftingen i punkt 4.5.1 viser at vi ikke generelt kan unnlate å ta fordelingspolitiske hensyn når vi vurderer om et prosjekt eller en reform bør gjennomføres. Dersom fordelingspolitiske hensyn skal innarbeides, må vi imidlertid ta stilling til hvordan dette skal gjøres. I avsnitt 4.3 pekte vi på at fordelingshensynene i prinsippet blir ivaretatt ved valget av velferdsfunksjon. For å illustrere problemstillingen tar vi utgangspunkt i et lite prosjekt, og ser på den samlede velferdsendringen som følge av prosjektet som en veiet sum av betalingsvilligheten for de ulike individene som berøres. Ulike vekter svarer dermed til ulike spesifiseringer av velferdsfunksjonen.

Betrakt et eksempel med en veg som går gjennom et boligområde. De som bor i dette området har alle lav inntekt, og får økt støybelastning som de er villige til å betale 100 kroner hver for å unngå. De individene som bruker vegen er imidlertid alle velstående, og oppnår en tidsgevinst som de er villige til å betale 150 kroner hver for. Både lavinntektsgruppen og høyinntektsgruppen består av 10 individer hver. Vi antar videre at en prosjektanalytiker beregner lønnsomheten av prosjektet og presenterer lønnsomhetsanalysen for den eller de som skal beslutte om vegen skal bygges. Vi starter med å diskutere om analytikeren bør utarbeide velferdsvekter som kan medføre at velferdsendringen for hver gruppe veies ulikt. I eksempelet ovenfor kan dette f.eks. innebære at lavinntektsgruppen får velferdsvekt 1 og høyinntektsgruppen velferdsvekt 0,5, slik at den samlede verdien av prosjektet blir - 250 kroner 4.

I oversiktsartikkelen til Dreze og Stern (1987) argumenteres det for at en bør ta utgangspunkt i de fordelingsbeslutningene beslutningstakeren tidligere har tatt i sammenliknbare situasjoner. Denne informasjonen kan så benyttes til å avsløre beslutningstakerens fordelingspolitiske preferanser, og de velferdsvektene som fremkommer kan benyttes i analysen. En slik fremgangsmåte vil kunne anvendes dersom beslutningstakeren faktisk tar alle sine beslutninger på grunnlag av en velferdsfunksjon som ligger fast over tid, og vi har situasjoner som er sammenliknbare. Det er imidlertid meget usikkert om disse forutsetningene er oppfylt i praksis. Dersom dette ikke er tilfelle, vil det resultatet som fremkommer være vanskelig å tolke. Johansen (1977) uttaler følgende om dette spørsmålet:

«. . . Hvis slike vekter er brakt inn i kalkylene, vil utsagn om samfunnsøkonomisk lønnsomhet være avhengige av de vekter som er brukt, og resultatet bare ha mening for dem som deler den subjektive oppfatning om fordelingsspørsmålene som er representert ved de benyttede vekter.

Alternativet til å bringe slike subjektive vekter inn i lønnsomhetsbetraktningene kan være å forsøke å redegjøre for et prosjekts eller tiltaks virkninger for forskjellige grupper uten å slå resultatene sammen i et summarisk mål. Gjennom beslutningsprosessen kan de forskjellige deltakere selv foreta den avveining av de forskjellige gruppers interesser som svarer til deres subjektive oppfatninger . . .»

Johansens alternativ innebærer at beslutningstakerne selv vurdererer de fordelingsmessige konsekvensene av prosjektet på grunnlag av informasjon som prosjektanalytikeren skaffer til veie. Dette kan være særlig viktig dersom det i realiteten er flere beslutningstakere, og den endelige beslutningen om å gjennomføre et prosjekt eller en reform fremkommer som resultatet av en forhandligsprosess. I et slikt tilfelle synes det lite hensiktsmessig å presentere en analyse der fordelingsvirkningene allerede er veiet sammen med et sett av fordelingsvekter.

4.5.3 Fordelingspolitiske hensyn - noen konklusjoner

Utvalget vil anbefale at samlet, uveiet betalingsvillighet alltid beregnes når det gjennomføres en fullstendig nytte-kostnadsanalyse 5. I resten av rapporten vil vi betegne et prosjekt som samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom den samlede betalingsvilligheten er større enn kostnadene. Dersom de fordelingsmessige virkningene av prosjektet er betydelige, og det ikke gjennomføres faktiske kompensasjonstiltak, vil imidlertid slik aggregert informasjon ofte være utilstrekkelig som beslutningsgrunnlag. Det er derfor nødvendig å drøfte fordelingsvirkninger.

Utvalget mener at det i tilknytning til fordelingsvirkninger i praksis ikke vil være mulig å utarbeide velferdsvekter som særlig presist kan uttrykke beslutningstakerens fordelingspolitiske mål i alle sammenhenger. Vi vil derfor ikke tilrå at analytikeren fastsetter velferdsvekter i selve lønnsomhetsanalysen som innebærer at velferdsendringer for ulike grupper teller ulikt. I stedet bør fordelingsvirkningene for hver enkelt gruppe beskrives på en slik måte at beslutningstakeren får et best mulig grunnlag for selv å kunne ta hensyn til fordelingsvirkninger i vurderingen av prosjektet. Videre bør prosjektanalytikeren redegjøre for hvor robust lønnsomheten av prosjektet er for ulike mål om fordeling. Det kan også være aktuelt å redegjøre for eventuelle kompensasjonstiltak i forbindelse med samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som i utgangspunktet har uheldige fordelingsvirkninger.

Fotnoter

1.

For en mer presis beskrivelse av sammenhengen mellom potensielle Pareto-forbedringer og ulike mål på betalingsvillighet, viser vi til kapittel 7 i Johansson (1993).

2.

På samme måte kan fordelingsvirkningene av en offentlig regulering være viktigere på kostnadssiden enn på nyttesiden, siden virkningene på nyttesiden ofte spres ut over større befolkningsgrupper.

3.

Hylland og Zeckhauser (1979) og Christiansen (1981) drøfter når vi kan se bort fra fordelingsvirkninger (og effektivitetsvirkningene av beskatning).

4.

1 * 10 * (-100) + 0,5 * 10 * 150 = -250

5.

For en kort omtale av ulike mål på betalingsvillighet viser vi til kapittel 10 i rapporten. En mer omfattende omtale av slike mål er f.eks. gitt i kapittel 3 i Freeman (1993).

Til toppen
Til dokumentets forside