Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1997: 27

Nytte-kostnadsanalyser— Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Til innholdsfortegnelse

5 Ulike årsaker til markedssvikt

Et hovedresultat i økonomisk velferdsteori er at en økonomi med frikonkurranse i alle markeder under bestemte forutsetninger vil gi en allokering av ressursene som gir effektiv ressursbruk. Dersom dette er tilfellet vil privatøkonomiske lønnsomhetsanalyser basert på markedspriser gi samme resultat som samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser basert på alternativkostnader. En viktig forutsetning for dette resultatet er at fordelingsmessige spørsmål kan løses uten å forstyrre ressursbruken i økonomien.

Frikonkurranse bygger imidlertid på en del forutsetninger som i varierende grad vil være oppfylt i praksis. Det er derfor en del situasjoner hvor det ikke vil være riktig å benytte de observerte markedsprisene i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, eller hvor det ikke eksisterer markedspriser. Vi vil i dette avsnittet gjøre kort rede for årsaker til at slike situasjoner oppstår. I kapittel 6 vil vi komme nærmere inn på valg av kalkylepriser dersom en ikke uten videre kan benytte markedsprisene.

5.1 Fellesgoder

Rene fellesgoder (kollektive goder) er kjennetegnet ved at en konsuments forbruk av godet ikke begrenser andre konsumenters muligheter til å forbruke det samme godet. Et eksempel på et rent fellesgode kan være eksistensen av et nasjonalt forsvar. For mange goder som det er naturlig å tenke på som kollektive, vil det likevel ofte være en sammenheng mellom ulike konsumenters forbruk av godet. En veg med lav trafikk kan f.eks. beskrives som et fellesgode. Når trafikken øker vil imidlertid fremkommeligheten for en trafikant være avhengig av hvor mange andre som forbruker godet. Nytten av godet vil dermed avhenge av antall personer som bruker vegen, selv om tilgjengeligheten er den samme for hver konsument. I et slikt tilfelle snakker vi om rivaliserende fellesgoder (knappe fellesgoder).

Dersom vi ser bort fra fordelingsspørsmål, bør tilbudet av et rent fellesgode fastsettes slik at den samlede betalingsvilligheten for en ekstra enhet av fellesgodet blir lik den marginale kostnaden ved å produsere denne enheten. Betalingsvilligheten for en ekstra enhet av et rent fellesgode er lik summen av de enkelte konsumentenes betalingsvillighet for enheten. Den effektive løsningen er derfor kjennetegnet ved at konsumentene har ulik marginal betalingsvillighet, mens tilgangen er lik for alle. Situasjonen er altså motsatt av situasjonen for private goder, der prisen på godet er den samme, mens forbruket normalt er forskjellig.

I tilfellet med rivaliserende fellesgoder er det lettest å tenke seg at tilbyderen fastsetter både kapasitet og eventuelle brukerpriser. Den optimale brukerprisen (gitt at kapasiteten er optimal) blir lik de økte kostnadene en bruker av fellesgodet påfører andre brukere ved en liten økning av sitt forbruk. Kapasiteten (gitt optimal brukerpris) fastsettes slik at samlet betalingsvillighet for en liten kapasitetsøkning blir lik den marginale kostnaden ved kapasitetsutvidelsen. I kapittel 7 om prosjektfinansiering vil vi kort omtale veger og bompengefinansiering som et eksempel på at kapasitet og brukeravgifter kan fastsettes simultant på denne måten

En viktig egenskap ved et fellesgode er at det i mange tilfeller ikke vil være mulig å stykke det opp og selge det i et marked. Det er derfor ikke mulig å håndheve eksklusive bruksretter. Dette er en viktig årsak til at det sjelden vil eksistere velfungerende markeder for fellesgoder. Markedsmekanismen fungerer best når kjøperen erverver en eksklusiv bruksrett til varen. Tilbudet av fellesgoder vil i de fleste sammenhenger derfor være et offentlig ansvar. Det offentlige må imidlertid ha kunnskap om individuelle preferanser for å kunne finne ut om et fellesgode er lønnsomt å produsere. I enkelte tilfeller kan en få informasjon om slike preferanser gjennom brukeravgifter eller gjennom etterspørselen etter private goder som er komplementære til fellesgodet (f.eks. private reiseutgifter for å komme til et rekreasjonsområde). Ofte vil imidlertid mulighetene for å utnytte markedsinformasjon være begrensede, og beslutningstakeren er avhengig av den informasjonen som kommer fram via politiske prosesser eller direkte spørsmål om betalingsvillighet. Individene vil imidlertid ha incentiver til å underrapportere sin betalingsvillighet dersom de tror at deres andel av finansieringskostnaden er avhengig av den betalingsvilligheten de rapporterer. Dette er et eksempel på det såkalte «free-rider»problemet, jf. bl.a. Samuelson (1954).

I teorien kan problemet med underrapportering av betalingsvillighet i noen tilfeller løses ved ulike incentivmekanismer som gjør det lønnsomt for hvert enkelt individ å rapportere sin faktiske betalingsvillighet 1. Slike mekanismer vil imidlertid være vanskelige å administrere samtidig som de ofte fører til betydelige netto utbetalinger fra offentlig sektor. I tillegg er det uklart hvor viktig problemet med underrapportering av betalingsvillighet faktisk er. Johansen (1977) argumenterer for at individer ofte vil avsløre sine faktiske preferanser både fordi det å fortelle sannheten er en viktig sosial norm, og fordi det er en enkel strategi som ikke krever kompliserte taktiske overveininger. Det finnes også empirisk materiale som antyder at fordelingen av kostnader har begrenset betydning for hvilken betalingsvillighet som rapporteres (Bohm (1972)).

Utvalget vil ikke gå nærmere inn på å drøfte formelle mekanismer som er ment å sikre at individene rapporterer faktisk betalingsvillighet. Når vi drøfter verdsetting av miljøgoder i kapittel 10, vil vi imidlertid komme inn på en rekke problemer knyttet til spørreundersøkelser om betalingvillighet (betinget verdsetting). Det vises i den forbindelse særlig til drøftingen i punkt 10.1.2 og avsnitt 10.2.

5.2 Eksterne virkninger

Eksterne virkninger oppstår når konsum- eller produksjonsaktiviteter til en konsument eller en bedrift påvirker andre konsumenter eller bedrifter på en annen måte enn gjennom markedsprisene. Slike virkninger vil ikke uten videre inngå i en privatøkonomisk lønnsomhetskalkyle basert på markedspriser. I en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse basert på alternativkostnader må effekten av de eksterne virkningene derimot inngå. Dette bidrar til at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved ressursbruken avviker fra de privatøkonomiske kostnadene.

En kan ha både positive og negative eksterne virkninger. I det første tilfellet er samfunnsøkonomiske kostnader lavere enn privatøkonomiske kostnader eller nytten høyere, i det andre tilfellet er det motsatt. Positive eksterne virkninger brukes ofte som et argument for å gjennomføre privatøkonomisk ulønnsomme prosjekter (f.eks. restaurering av gamle bygninger), mens negative eksterne virkninger kan være en grunn til at et prosjekt ikke bør realiseres selv om det er privatøkonomisk lønnsomt (f.eks. prosjekter som fører til økt forurensning).

Negative eksterne virkninger er i mange tilfeller knyttet til gratis forbruk av fellesgoder som det er knapphet på (f.eks. rent vann). Internalisering av denne typen virkninger kan i enkelte tilfeller oppnås ved å tildele brukerne eksklusive eierrettigheter til fellesressurser. Et eksempel på dette kan være å tildele beboerne i et avgrenset område eiendomsretten til en drikkevannskilde som forurenses av en bedrift. Beboerene vil da kunne forhandle med forurenseren om en pris for utslipp av forurensende stoffer i drikkevannet. Dette vil i prinsippet føre til at den eksterne virkningen internaliseres slik at de knappe vannressursene blir brukt effektivt 2.

Eksempelet ovenfor antyder at det kan være mulig å korrigere for eksterne virkninger uten andre offentlige inngrep enn eventuell tildeling av eiendomsrett. I praksis vil imidlertid slike løsninger kunne være vanskelige å realisere. Dette skyldes for det første at det for kollektive goder som f.eks. ren luft kan være umulig å tildele håndterbar eiendomsrett til en forhandlingsdyktig koalisjon. I tillegg vil en forhandlingsløsning mellom berørte parter ofte være vanskelig både å finne fram til og å implementere på grunn av høye transaksjonskostnader. For å oppnå effektive løsninger i slike tilfeller, kan det være nødvendig at offentlige myndigheter griper inn ved å pålegge avgifter eller fastsette omsettelige kvoter for ulike typer luftforurensing. I mange tilfeller er derfor håndteringen av eksterne virkninger overlatt til det offentlige. Ved en vurdering av politikkimplikasjonene av eksterne virkninger er det likevel viktig å stille spørsmål om hva myndighetene kan gjøre for å løse problemet med eksterne virkninger som de berørte partene ikke kan håndtere like godt selv.

5.3 Ufullkommen konkurranse

Et annet forhold som kan bidra til avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, er ufullkommen konkurranse. Dette kan f.eks. oppstå som følge av stordriftsfordeler i produksjonen. I dette avsnittet skal vi kort drøfte hvorfor en i slike tilfeller ikke uten videre kan benytte markedsprisene i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetskalkyle. Vi illustrerer dette ved å se på tilpasningen når det er monopol i tilbudet av en produksjonsfaktor.

På samme måte som for aktørene under frikonkurranse, er også en monopolist ute etter å maksimere sin profitt. I begge tilfeller vil tilpasningen skje i det punktet der inntekten ved å selge en ekstra enhet (grenseinntekten) er lik kostnadene ved å produsere denne enheten (grensekostnaden). I tilfellet med frikonkurranse har hver enkelt aktør ikke noen mulighet til å påvirke prisen. Grenseinntekten vil derfor være lik prisen som settes i markedet. I monopoltilfellet vil det imidlertid være produsenten som fastsetter prisen. Dersom monopolisten ønsker å selge flere enheter, må han senke prisen på godet. Hvor mye han må senke prisen avhenger av elastistiteten i etterspørselen. Når monopolisten ikke kan drive prisdiskriminering, må han senke prisen på alle sine varer, slik at grenseinntekten er lavere enn prisen 3. Monopolisten legger derfor en marginalverdi til grunn i sin lønnsomhetsvurdering som er lavere enn konsumentens betalingsvillighet. Dette fører til at det i monopoltilfellet blir produsert færre enheter, som vil bli solgt til en høyere pris, enn hva tilfellet er under frikonkurranse. Markedsprisen vil ligge høyere enn grensekostnaden og ikke lenger reflektere alternativverdien av ressursene som medgår.

På samme måte som en sjelden finner markeder hvor aktørene tilpasser seg slik de er forutsatt å gjøre under frikonkurranse, er det sjelden vi finner markeder som til fulle tilfredsstiller beskrivelsen gitt ovenfor. I et marked med en eller flere dominerende aktører vil prisen likevel i de alle fleste tilfellene ligge høyere enn grensekostnaden. Etter hvert som antallet aktører på tilbudsiden øker, vil imidlertid avviket mellom grensekostnaden og markedspris reduseres. Det samme kan være tilfellet dersom det finnes nære substitutter til «monopolvaren». En for høy pris på monopolvaren kan bidra til at etterspørselen vris i retning av et av disse substituttene. Dette omtales ofte som monopolistisk konkurranse.

Vi kan se på ufullkommen konkurranse som en form for eksterne virkninger som virker via prisene. Slike eksterne virkninger kalles gjerne pekuniære eksterne virkninger, og medfører på samme måte som ordinære eksterne virkninger at privatøkonomiske kostnader avviker fra de samfunnsøkonomiske. Vi viser til nærmere omtale av pekuniære eksterne virkninger i avsnitt 6.5.

Dersom en i tilfellene med en eller flere dominerende aktører velger å benytte seg av markedspriser i en nytte-kostnadsanalyse, vil en i prinsippet overvurdere verdien av de ressursene som inngår, siden prisene også inneholder en monopolgevinst. For å måle samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan det derfor være nødvendig å korrigere prisene. Hvordan dette eventuelt bør gjøres vil vi komme tilbake til i kapittel 6.

5.4 Beskatning

Slett ikke alle offentlige prosjekter lar seg finansiere med de inntektene som prosjektet genererer. Et flertall av prosjektene må derfor finansieres gjennom skatte- og avgiftssystemet. I dette avsnittet drøfter vi kort hvordan skatter og avgifter kan føre til avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved at de skaper en kile mellom konsumentpriser og produsentpriser.

Figur 5.1 Velferdstap ved beskatning

Figur 5.1 Velferdstap ved beskatning

Vi har i figur 5.1 illustrert likevekten mellom tilbud og etterspørsel før og etter innføringen av en stykkskatt i et frikonkurransemarked. I en situasjon uten skatt er likevekten i krysningspunktet mellom etterspørselskurven og tilbudskurven, som gir uttrykk for henholdsvis marginal betalingsvillighet og grensekostnader. Det vil da bli produsert Z0 enheter til en pris av P0 kroner. Grensekostnaden vil i dette tilfellet tilsvare alternativverdien av de ressursene som inngår.

Hvis det innføres en skatt på produksjonen, vil produsentprisen gå ned pga. skattekilen, og tilbudet vil synke. Det blir produsert færre enheter (Z1) til en pris som er ulik for konsument og produsent. Konsumenten må betale en høyere pris enn tidligere (Pk), mens produsenten mottar en lavere pris enn hva han gjorde i tilfellet uten skatt (Pp). Dette bidrar til å redusere henholdvis konsument- og produsentoverskuddet. Siden konsumentene og produsentene etter innføring av skatten baserer seg på ulike priser, vil ikke markedsløsningen lenger være effektiv. Dette innbærer at det oppstår et velferdstap som er tilnærmet lik differansen mellom redusert produsent- og konsumentoverskudd og offentlige skatteinntekter. Dette velferdstapet kan måles ved arealet av den skraverte trekanten i figur 5.1.

Det er ikke alltid skatter medfører velferdstap. Dersom formålet med skatten er å korrigere for f.eks. eksterne virkninger, kan innføringen av skatt bidra til å rette opp skjevhetene i markedet. Det vil heller ikke oppstår noe velferdstap dersom skatten utformes slik at det ikke oppstår avvik mellom kjøper- og selgerpris (lump-sum skatt). Denne typen skatt vil forholde seg nøytralt til ressursallokeringen i den forstand at den bare har inntektsvirkninger. På grunn av fordelingshensyn vil det imidlertid ofte ikke være ønskelig å innføre en skatt som rammer alle likt, selv om dette hadde vært mulig.

Når vi har vridende beskatning, er det i utgangspunktet ikke klart om vi skal legge produsentpriser, konsumentpriser eller et veiet gjennomsnitt av disse til grunn i en nytte-kostnadsanalyse. Vi kommer tilbake til dette problemet i kapittel 6.

5.5 Ulikevekt

Det kanskje mest vanlige eksempelet på en situasjon hvor det ikke er likevekt mellom tilbud og etterspørsel er perioder med arbeidsledighet. Dette kan bl.a. skyldes forhold som treghet i pristilpasningen, prisreguleringer eller kapasitetsbeskrankninger. Dersom ulikevekten vedvarer, kan en ikke som generell regel benytte den lønnskostnaden som private arbeidsgivere står overfor som kalkylepris i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse.

I figur 5.2 har vi illustert tilpasningen i arbeidsmarkedet før og etter innføringen av en minimumslønn.

Figur 5.2 Ulikevekt i arbeidsmarkedet

Figur 5.2 Ulikevekt i arbeidsmarkedet

I en perfekt markedsøkonomi vil bedriftene etterspørre arbeidskraft fram til det nivået hvor verdien av arbeidskraftens grenseprodukt er lik prisen på en ekstra enhet (time) arbeidskraft. Arbeiderne vil på sin side tilby arbeidskraft fram til det punktet der verdien av en ekstra time fritid er lik den netto lønnen de mottar. Under disse forutsetningene vil tilpasningen skje i punkt (N*,w*) i figur 5.2.

Dersom det innføres en minimumslønn (w1) i en tidligere perfekt fungerende markedsøkonomi, og denne settes høyere enn den opprinnelige markedslønnen, vil bedriftene redusere sin etterspørsel etter arbeidskraft fram til det punktet der lønnen igjen tilsvarer arbeidskraftens grenseproduktivitet. Resultatet av dette er at en del av dem som tidligere hadde arbeid, vil bli arbeidsløse (N*-N1). I tillegg vil den registerte ledigheten kunne gå opp fordi arbeidstakere som tidligere ikke var aktive på arbeidsmarkedet, nå melder sin interesse på grunn av at lønnen har økt (N2- N*). Samlet arbeidsledighet vil derfor være gitt som (N2- N1). På grunn av at prisen på arbeidskraft etter innføring av minimumslønnen nå er satt høyere enn verdien av arbeidskraften i alternativ anvendelse (w2), vil det ikke lenger være sammenfall mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I kapittel 6 kommer vi tilbake til hvordan vi eventuelt skal korrigere et slikt avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i en nytte-kostnadsanalyse.

5.6 Ulik tilgang på informasjon

En av forutsetningene for frikonkurranse er at alle markedsaktørene har lik informasjon om priser på og egenskaper ved ulike varer. Dersom enkelte markedsaktører vet mer enn andre (asymmetrisk informasjon), kan dette føre til at prisen som observeres i markedet ikke gjenspeiler alternativverdien av ressursinnsatsen. Ofte har selgere bedre kunnskaper om et produkt enn kjøpere, som f.eks. ved salg av bruktbiler og helsetjenester. For å rette opp skjevheter som følge av informasjonsasymmetri, velger myndighetene ofte å vedta påbud om prisinformasjon, varedeklarasjon og minimumsstandarder.

I forbindelse med nytte-kostnadsanalyser er det et viktig poeng at de som utarbeider beslutningsgrunnlaget lokalt, ofte vet mer om et prosjekt enn sentrale myndigheter. Dersom det er lokale interesser knyttet til prosjektet, gir dette incentiver til å overvurdere den beregnede lønnsomheten av prosjektet, f.eks. i form av å rapportere om omfattende positive ringvirkninger for lokal næringsvirksomhet. Slike problemer med asymmetrisk fordeling av informasjonen trekker i retning av å utarbeide beslutningsregler som gir lite rom for å utøve ikke-etterprøvbart skjønn på lokalt nivå. Vi kommer tilbake til slike problemstillinger i kapittel 6 om kalkulasjonspriser.

Fotnoter

1.

Slike mekanismer kalles gjerne Clarke-Groves-Vickrey mekanismer, jf. Vickrey (1961), Clarke (1971) og Groves og Loeb (1975). En oversikt over nyere teori på området er gitt i Laffont (1987).

2.

Dette er et eksempel på det såkalte Coase-teoremet, jf. Coase (1960). Teoremet sier at med privat eiendomsrett, full informasjon og ingen kostnader ved å danne koalisjoner og slutte avtaler, vil den eksterne virkningen kunne internaliseres uten offentlige inngrep.

3.

Med perfekt prisdiskriminering vil den marginale konsumenten stå overfor en pris som er lik monopolistens grensekostnad. Dette gir samme kvantumsløsning som med frikonkurranse, men hele konsumentoverskuddet tilfaller monopolisten.

Til toppen
Til dokumentets forside